Viimeksi julkaistu 11.5.2022 13.36

2021 vp Maa- ja metsätalousvaliokunta Valtioneuvoston selvitys: Komission tiedonanto - Valmiussuunnitelma elintarvikehuollon ja ruokaturvan varmistamiseksi kriisiaikoina

Suurelle valiokunnalle

JOHDANTO

Vireilletulo

Valtioneuvoston selvitys: Komission tiedonanto - Valmiussuunnitelma elintarvikehuollon ja ruokaturvan varmistamiseksi kriisiaikoina (E 124/2021 vp): Asia on saapunut maa- ja metsätalousvaliokuntaan mahdollisia toimenpiteitä varten.

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut:

neuvotteleva virkamies Jukka Virolainen
maa- ja metsätalousministeriö
erikoistutkija Miia Jakava-Viljanen
Ruokavirasto
valmiusasiamies Juha Mantila
Huoltovarmuuskeskus
johtaja Simo Tiainen
Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon:

Luonnonvarakeskus
Elintarviketeollisuusliitto ry
Kalatalouden Keskusliitto
Päivittäistavarakauppa ry

VALTIONEUVOSTON SELVITYS

Ehdotus

Komission tiedonanto liittyy kiinteästi komission Pellolta pöytään –strategiaan ja Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan. Komission tiedonanto koostuu neljästä osasta. Ensimmäisessä osassa kerrataan Covid-19 –kriisin opit ja toisessa osassa käydään läpi olemassa olevat välineet ja rakenteet kriisien ehkäisemiseksi. Kolmannessa osassa komissio kuvailee uusia riskejä EU:n elintarvikehuollolle ja ruokaturvalle. Neljännessä osassa komissio kuvailee ehdotuksensa valmiussuunnitelmaksi.

Tiedonannossa komissio muistuttaa, että nykyiset elintarvikeketjun kannalta merkitykselliset politiikkaohjelmat sisältävät itsessään jo laajan valikoiman toimenpiteitä ja välineitä kriisien ratkaisemiseksi. Komissio käy läpi YMP:n ja YKP:n osa-alueita, joilla myös ylläpidetään elintarvikesektorin resilienssiä kriisitilanteissa. Myös EU:n elintarviketurvallisuuslainsäädäntö sisältää mahdollisuuksia ottaa käyttöön väliaikaisia toimenpiteitä hallita riskejä eläinten ja kasvien terveyden sekä eläinten hyvinvoinnin osalta. EU-tasolla on lukuisia muita politiikka-alueita tai toimia, jotka vaikuttavat suoraan tai epäsuorasti myös ruokajärjestelmän resilienssiin ja kriiseihin varautumiseen. Komissio mainitsee muun muassa valtiontukilainsäädännön, vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston (FEAD) ja EU:n pelastuspalvelumekanismin (UCPM).

Komissio luo tiedonannossaan katsauksen riskinäkymiin, joita EU:n elintarvikehuolto ja ruokaturva joutuvat tulevaisuudessa kohtaamaan. Kasvava epävarmuus ja epävakaus vaikuttavat sekä elintarvikkeiden tuotantokapasiteettiin, että elintarvikkeiden jakeluketjuun. Jotkut riskit vaikuttavat näihin molempiin. Viime vuosikymmeninä EU on suurelta osin säästynyt sadon epäonnistumiseen tai poliittisiin konflikteihin liittyviltä kriiseiltä, jotka olisivat johtaneet ruokaturvan vaarantumiseen. Komissio korostaa, että ilmastonmuutokseen ja ympäristön tilan heikkenemiseen liittyvät sääilmiöt ovat lisääntymässä, ja ne ovat tärkein havaittu ruokaturvaan liittyvä riski. Elintarviketuotantoon kohdistuu myös muita paineita ja ne liittyvät ympäristön tilan heikkenemiseen, luonnonvarojen niukkuuteen ja biologisen monimuotoisuuden vähenemiseen sekä kasvien ja eläinten terveyteen. Komission mukaan näillä ilmasto- ja ympäristöriskeillä voi olla paljon suurempi vaikutus EU:n elintarvikehuoltoon kuin Covid19-kriisillä. Muut riskit, kuten ihmisten terveyteen, teknologiaan, geopoliittisiin muutoksiin ja teollisiin tai muihin onnettomuuksiin liittyvät onnettomuudet (ml. ydinonnettomuudet), voivat uhata elintarvikeketjun toimintaa. Ruokajärjestelmien digitalisointi tuo suuria etuja, mutta samalla siihen liittyy riskejä kyberhyökkäysten ja digitaalisten järjestelmien toimimattomuudesta aiheutuvista kriiseistä.

Komissio määrittelee tiedonannossaan valmiussuunnittelun niin, että se on osa varautumista ja että siinä tunnistetaan EU:n toimintaan vaikuttavia vaaratekijöitä ja niiden mahdollisia vaikutuksia. Valmiussuunnitelman painopiste on kriisinhallintaprosessissa sen valmiusvaiheessa ja kriisin hallintaan liittyvien toimijoiden tukemisessa. Valmiussuunnitelma kattaa koko ruokajärjestelmän tuotantopanoksista aina elintarvikkeiden toimittamiseen kuluttajille vähittäiskaupan tai ruokapalveluiden kautta. Valmiussuunnittelussa on keskityttävä keinoihin, joilla tuetaan mukana olevien julkisten ja yksityisten toimijoiden koordinointia.

Valmiussuunnitelman käytännön toimenpiteenä ja edellä mainittujen periaatteiden saavuttamisen varmistamiseksi komissio perustaa uuden erityisen asiantuntijaryhmän: Euroopan ruokaturvan kriisivalmius- ja kriisinhallintamekanismi (engl. European Food Security Crisis preparedness and response Mechanism (EFSCM)). Asiantuntijaryhmä toimii komission johdolla ja se koostuu jäsenvaltioiden edustajista sekä siihen kutsutaan mukaan EU:n elintarvikeketjussa mukana olevat sidosryhmäorganisaatiot niin, että kaikki elintarvikeketjun osat ovat edustettuina. Myös EU:n ulkopuoliset maat, joiden elintarvikeketju on pitkälle integroitunut EU:hun, kutsutaan osallistumaan asiantuntijaryhmään. Komissio kutsuu ryhmän koolle määräajoin EU:n valmiustason parantamiseksi. Kokoukset keskittyvät ruokajärjestelmään liittyvän riskiympäristön jahaavoittuvuuksien analysoinnille, jota voidaan hyödyntää valmiuden kehittämisessä. Ryhmän työn on tarkoitus rakentaa myös luottamusta elintarvikeketjun toimijoiden välille.

Valtioneuvoston kanta

Suomi pitää tervetulleena komission aloitetta valmiussuunnitelman laatimiseksi elintarvikehuollon ja ruokaturvan varmistamiseksi. Elintarvikesektorin huoltovarmuus ja ruokaturva tulee varmistaa kaikissa tilanteissa ja parempi yhteistyö EU:n puitteissa voi auttaa tulevissa kriiseissä.

Suomi katsoo, että komissio on tunnistanut tiedonannossaan hyvin Covid-19- kriisin opit ja kuvannut kattavasti olemassa olevat välineet ja rakenteet kriisienhallinnassa. Komission tiedonannossa esittelemät käytännön toimenpiteet viitoittavat hyvin elintarvikehuollon ja ruokaturvan kriisivalmiuden kehittämistyötä EU-tasolla.

Suomi korostaa, että EU-tasoinen valmiussuunnitelma ei saa olla päällekkäinen olemassa olevien politiikka- tai kriisitoimien kanssa ja suunnitelman toteutuksessa on tärkeää pitää mielessä toissijaisuusperiaate ja jäsenvaltioiden toimivalta huoltovarmuuskysymyksissä. Suomi pitää hyvänä, että komissio keskittyy valmiussuunnitelmassaan erityisesti viestinnän ja koordinaation kehittämiseen. Suomessa on toimivat rakenteet huoltovarmuuden ylläpitämiseksi ja sen kehittämiseksi ja on tärkeää säilyttää jäsenvaltioiden kansallinen liikkumavara asiassa.

Kriisitilanteissa on erityisen tärkeää varmistaa sisämarkkinoiden toimivuus ja nykyisten säädösten tehokas täytäntöönpano. Tavaroiden, palvelujen ja työvoiman tulee voida liikkua mahdollisimman vapaasti myös poikkeuksellisissa olosuhteissa.

Eurooppalainen ruoantuotanto on eräiden tuotantopanosten ja lisäaineiden sekä jossain määrin myös tuotantoon tarvittavan tekniikan osalta hyvin riippuvainen EU:n ulkopuolelta tulevasta tuonnista. Suomi tukee elintarvikehuollon haavoittuvuuksien selvittämistä ja pyrkimystä vähentää riippuvuutta EU:n ulkopuolelta tapahtuvasta tuonnista.

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Valiokunta pitää lähtökohtaisesti kannatettavana EU-tasoisen valmiussuunnittelun aloittamista koskevaa komission aloitetta. Valiokunta kuitenkin korostaa, etteivät EU:n toimet saa muodostua sellaisiksi jäsenvaltioiden toimivallan poissulkeviksi toimenpiteiksi, jotka estävät tai vaikeuttavat jatkossa kansallista valmius- ja varautumistyötä. Lähtökohtana on oltava kunkin jäsenvaltion vastuu elintarvikehuoltonsa turvaamisesta ja toimivalta reagoida häiriö- ja kriisitilanteissa. Suomen valmiussuunnittelun ja konkreettisen varautumistoiminnan keskiössä ovat Huoltovarmuuskeskuksen ja toimialajärjestöjen sopimuksiin perustuvat poolit, jotka hoitavat toimialansa valmiussuunnittelua sekä ohjaavat ja seuraavat yrityskohtaista varautumistyötä. Tätä mallia voidaan pitää hyvänä esimerkkinä järjestelmästä, joka osallistaa ja sitouttaa muun muassa elintarvikeketjun toimijat toimimaan elintarvikehuoltovarmuuden hyväksi. EU:n eri politiikka-alojen toimenpiteiden tulee tukea kansallista huoltovarmuustyötä ja sisältää tarvittavat joustomekanismit kriisitilanteissa. Elintarvikehuollon riippuvuutta tuotantopanosten tuonnista tulee pyrkiä vähentämään kautta linjan. EU-valmiussuunnitelman tuoma lisäarvo voikin realisoitua parhaimmillaan siten, että EU:n eri politiikkatoimissa, mukaan lukien yhteinen maatalouspolitiikka, huomioidaan paremmin elintarvikehuoltovarmuus ja ruokaturva. Kuten pääministeri Marinin hallitusohjelman 3.4.2 luvussa todetaan, maatalouden tuet tulee kohdentaa aktiiviviljelyyn ja kestävään ruoantuotantoon. Valmisteltaessa EU-tasoa tiukempia kansallisia vaatimuksia on otettava huomioon niiden vaikutukset kotimaisen tuotannon kilpailukykyyn ja kannattavuuteen, eikä huoltovarmuutta tule vaarantaa. Itse EU-valmiussuunnittelun tulee olla mahdollistava ja salliva, ensisijaisesti tiedonvaihtoon ja viestintään keskittyvä mekanismi, joka tukee kansallista valmiussuunnittelua ja käytännön työtä huoltovarmuuden takaamiseksi.

Covid-19-kriisi on jälleen osoittanut elintarvikehuollon merkityksen yhteiskunnan häiriötilanteissa sekä verkostojen ja yhteistyön tärkeyden kriisiin vastaamisessa. Valiokunta on viimeaikaisissa lausunnoissaan (MmVL 22/2021 vp, MmVL 24/2021 vp) käsitellyt kotimaisen elintarviketuotannon edellytyksiin ja siten huoltovarmuuteen vaikuttavia tekijöitä. Ruoantuotannon jatkuvuuteen vaikuttavat yritystoiminnan kannattavuuden ohella yhteiskunnan kannusteet aktiiviviljelyyn sekä viljelijöiden jaksamisesta huolehtiminen. Nämä ovat perustekijöitä, joita ilman kotimainen perheviljelmäpohjainen ruoantuotanto ei voi pidemmän päälle jatkua. Kotimaisen elintarviketuotannon jatkumisen puolesta on tehtävä töitä jatkuvasti, sillä kerran lakanneita yrityksiä ei yleensä saada takaisin. Valiokunta korostaa maataloustuotannon kannattavuuden ja aktiiviseen ruoantuotantoon kannustavan tukipolitiikan merkitystä elintarvikehuoltovarmuuden turvaamisessa. Lähtökohtana on oltava valtion johdonmukainen ja vakaa toiminta kotimaisen elintarviketuotannon edellytysten turvaamiseksi sekä huolehtiminen siitä, että alkutuottaja saa oikeudenmukaisen osuuden hinnasta. Samalla on huolehdittava siitä, ettei kotimaisten tuotteiden osuus elintarvikkeiden vähittäiskaupasta laske. Tämä tarkoittaa myös yritystoiminnan esteiden ja pullonkaulojen poistamista. Elintarvikeketjun resilienssi ei ole pelkästään julkisen sektorin huoli, vaan tarkastelun kohteena tulee olla koko ketju ja sen toimintaa palveleva kriittinen infrastruktuuri. Suomen vahvuutena onkin se, että koko ruokaketju osallistetaan ja sitoutetaan poolien kautta huoltovarmuuden ylläpitämiseen. Myös maa- ja elintarviketalouden ulkopuolelle meneviä toimenpiteitä tarvitaan. Tuotantopanosten, kuten rehun ja lannoitteiden, tuonnin ohella maataloustuotanto on käytännössä riippuvaista muun muassa tuontienergiasta, toimivista tietoverkoista, vesihuollosta sekä maa- ja merikuljetuksista (MmVL 24/2021 vp). Covid-19-kriisin yhteydessä kriittiseksi tekijäksi nousi ulkomaisen kausityövoiman saatavuus.

Maatalouden alkutuotannon tärkeimpänä tehtävänä on varmistaa riittävä raaka-aine, eräänlainen kriittinen massa, elintarviketeollisuuden ja kulutuksen tarpeisiin. Kotimainen maatalous ja elintarviketeollisuus turvaavat erilaisten jakeluketjujen kautta turvallisen, ravitsevan ruoan saatavuuden. Tässä yhteydessä pätee sanonta, jonka mukaan ketju on yhtä vahva kuin sen heikoin lenkki. Kotimaisen tuotantotoiminnan raju väheneminen voi tarkoittaa kokonaisen teollisuudenalan katoamista ja kriittisen huoltovarmuustekijän tuhoutumista. Esimerkkinä voidaan tarkastella sokerijuurikkaan tuotannon heikkoa kannattavuutta, jota kiintiöjärjestelmän purkaminen vauhditti, ja sen myötä kotimaisen sokeriteollisuuden tuotantokapasiteetin vähenemistä yhteen tehtaaseeen. Tämän kehityskulun johdosta Suomen omavaraisuus sokerintuotannossa on heikko. Vastaava uhka on ainakin maidontuotannon osalta, sillä tilojen määrä vähenee noin tuhannen tilan verran vuodessa. Mikäli maataloutta ja erityisesti kotieläintaloutta rajoitetaan tai kysyntä laskee esimerkiksi tuotannon ilmastojalanjälkeen vedoten, heikennetään samalla toimintaedellytyksiä seuraavilta jalostusportailta, kuten meijereiltä ja teurastamoilta. Kotimainen kasvivalkuaistuotanto, mukaan lukien kasviproteiinituotteet kuluttajille ja rehun täydennysvalkuainen, voi tuoda lisää työtä elintarvikeketjulle. Meijereiden ja teurastamoiden keskittyminen puolestaan heikentää entisestään tuotannon kannattavuutta ja eettisten näkökohtien huomioon ottamista, kun kuljetusmatkat pitenevät. Kuluttajien valinnanmahdollisuudet kapenevat myös normaalioloissa, mikäli kotimaista raaka-ainetta erilaisine erityislaatuineen ei ole saatavilla. On tärkeää, että alkuperämerkinnät ovat selkeitä ja luotettavia. EU:n tulee huolehtia siitä, että pakollisia alkuperämerkintöjä voidaan jatkaa ja kehittää myös tulevaisuudessa.

Huoltovarmuuden turvaamisessa ei kuitenkaan ole kyse vain kotimaisen kysynnän ruokkimisesta ja omavaraisuusasteen tarkastelusta. Kotimaisten elintarvikkeiden vientimahdollisuuksien edistäminen tukee elintarvikehuoltovarmuutta, koska vientiin tuotetulla raaka-aineella voidaan häiriötilanteessa kompensoida muuta tarjontaa. Kuten edellä on todettu, tärkeintä on ylläpitää ruokaketjun osien edellytyksiä tuottaa elintarvikkeita kotimaiseen tarpeeseen. Päinvastoin kuin asia joskus esitetään, maatalouden vaikutukset luonnon ekosysteemille eivät ole pelkästään negatiivisia. Hoidettu ja laidunnettu maaseutu on myös monien luonnon monimuotoisuuden kannalta elintärkeiden lajien elinympäristö, joka on muovautunut tuhansien vuosien kuluessa. Monet lintu-, nisäkäs- ja hyönteislajit käyttävät peltoja, laitumia ja niittyjä ensisijaisina elinympäristönään, pesimäpaikkoina tai ravinnonhankintaan. Maatalouspolitiikan tulee tukea siirtymistä laidunruokintaan. Edellä esitetyn valossa kaikessa maatalouden tuotannon ohjaamisessa, mukaan lukien huoltovarmuustyö, tarvitaan systeeminen tarkastelutapa ja tietoon perustuvia päätöksiä. Pelkästään kansallinen tarkastelu ei ole riittävää, vaan tarvitaan myös kansainvälisten raaka-aineiden ja tuotantopanosten markkinoiden ymmärtämistä.

Huoltovarmuustyö on mitä suurimmassa määrin keskinäisten riippuvuuksien tunnistamista ja niihin liittyvien haavoittuvaisuuksien hallintaa. Elintarviketuotannon riippuvuus tiettyjen raaka-aineiden ja tuotantopanosten tuonnista on huolestuttavaa erityisesti logistiikkaan tai kansainväliseen kauppaan liittyvissä häiriötilanteissa. Suomi on riippuvainen esimerkiksi meriliikenteen kuljetuksista. Lannoitteiden saatavuus ja hinta muodostavat kriittisen huoltovarmuustekijän koko maataloustuotannolle. Vaikka Suomen omavaraisuus on eläinproteiinin saatavuuden osalta hyvä, rehujen saatavuus on kuitenkin siinä määrin tuonnin varassa, että kansallinen raaka-aineomavaraisuus on tältä osin heikkoa ja tuotanto on varsin haavoittuvaista. Oman erityisen kysymyksensä muodostaa kasvivalkuaisomavaraisuus, joka erityisesti rehujen täydennysvalkuaisen osalta on ollut heikkoa. Soijaproteiinin käyttöä voidaan osittain korvata kotimaisella valkuaiskasvituotannolla, mutta mahdollisuudet tähän ovat rajalliset kotimaisten kasvilajien pienemmän valkuaisainepitoisuuden johdosta. Energia on elintärkeä tuotannontekijä niin maataloudelle kuin elintarviketeollisuudelle. Automatisoitu tuotanto, säilytys ja tuotteiden jakelu perustuu energiaan ja polttoaineen saatavuuteen. Maatalouden ja ruokahuollon kannalta elintärkeiden verkkojen toimintavarmuutta on varmistettava, ja maataloudessa ja elintarvikelogistiikassa tarvittavien koneiden, laitteiden, komponenttien ja ohjelmistojen saatavuus myös poikkeusoloissa on turvattava. Häiriöt polttoaineiden ja sähkön jakelussa muodostavat merkittävän riskin koko elintarvikeketjulle. Elintarviketeollisuuden näkökulmasta pitkälle jalostettujen ja säilyvien elintarvikkeiden valmistus on riippuvainen käytetyistä elintarvikkeiden säilöntä- ja lisäaineista. Niiden saatavuuden heikkeneminen lyhentää säilytysaikoja ja tuo haasteita logistiikan näkökulmasta. Pakkausmateriaalien, kuten muovien, osalta Suomi on vahvasti riippuvainen ulkomailta saadusta raaka-aineesta. Toimiva elintarvikeketju rakentuu pitkälti pakkausteknologian varaan, ja häiriöt muovimateriaalin saannissa voivat aiheuttaa logistiikkaketjujen pitkittymistä. Myös suojavarusteiden ja analytiikkaan tarvittavien tarvikkeiden saatavuus on varmistettava, jotta ruoan turvallisuus ja laatu voidaan varmistaa. Elintarvikkeiden turvallisuus perustuu raaka-aineiden turvallisuuteen ja puhtauteen, valmistusvaiheen turvallisuuteen ja riittävään prosessointiin, asianmukaiseen säilytykseen ja käsittelyyn sekä siihen, että kuluttaja saa elintarvikkeesta asianmukaiset ja riittävät tiedot kyetäkseen tekemään terveellisiä ja turvallisia ratkaisuja. Elintarvikkeiden saatavuuden ja elintarviketurvallisuuden huomioiminen valmiussuunnittelussa ja käytännön varautumistyössä edellyttää viranomaisten toimien koordinaatiota, viestintää ja elintarviketjun kokonaisuuden tarkastelua. On toivottavaa, että EU:n tasolla tehty valmiussuunnittelu antaa lisäkeinoja tämän kokonaisuuden hallintaan.

Lopuksi valiokunta kiinnittää huomiota maatalouden alkutuotannon kenties tärkeimpään tuotannontekijään, joka on maatalousyrittäjyys ja maatalouden työvoima. Maatalousyrittäjien ja maatilojen työntekijöiden hyvinvointi ja jaksaminen muodostavat maataloustuotannon edellytysten perustan. Ilman tätä työvaltaisen alan perusedellytystä yhteiskunnan kannusteilla ja tukitoimilla ei ole toivottua vaikutusta, vaan elintarvikehuoltovarmuuden kannalta kriittiset yritykset lopettavat toimintansa. Maatalousyrittäjäin eläkelaitoksen Välitä viljelijästä -projekti on tärkeä askel oikeaan suuntaan, mutta konkreettisia yritystason toimenpiteitä on syytä ottaa käyttöön erityisesti osana huoltovarmuustyötä. Maatalouden alkutuotanto työllistää noin 100 000 henkilöä vuositasolla. Kausityöntekijöiden osuus on tästä noin 16 000 henkilöä. Tarve kausityöntekijöille on erityisesti kesäkuukausina, ja työvoiman tarve liittyy monenlaisiin työtehtäviin taimien istutuksista sadonkorjuuseen. Kysymys ei ole pelkästään maatalousyrittäjien jaksamisesta, vaan siitä, että vihannes- ja marjatiloilla tuotanto on mitoitettu siten, että ruuhkakaudet voidaan hoitaa kausityövoimaa hyödyntäen. Tuotantoa ei voida hoitaa yrittäjäperheen voimin, vaan tarvitaan ulkopuolista työvoimaa. Pandemian alkuvaiheessa pyrittiin löytämään nopeasti kotimaista työvoimaa kausitöihin, mutta tähän liittyi eräitä, muun muassa työvoiman koulutukseen liittyviä haasteita. Kausityövoima tulee pääsääntöisesti EU:n ulkopuolelta, ja sen käyttö on yleistä jäsenvaltioissa. Tämän vuoksi maatalouden kausityövoiman saatavuuden turvaaminen kriisioloissa ja helpotettu maahantulo soveltuvat jatkossakin luontevasti EU-tason valmiussuunnittelussa käsiteltäväksi kysymykseksi.