VALTIONEUVOSTON SELVITYS JA JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen osapuolikokouksessa Pariisissa 30.11.—11.12.2015 pyritään sopimaan YK:n ilmastosopimuksen alaisuudessa uusi maailmanlaajuinen ilmastosopimus vuoden 2020 jälkeiselle ajalle.
Pariisin sopimuksen keskeisimmät neuvottelukysymykset ovat: pitkän aikavälin päästövähennystavoite, kehittyvien ja teollisuusmaiden vastuunjako, päästöjen vähentäminen, ilmastonmuutokseen sopeutuminen, ilmastotoimien rahoitus, teknologian kehittäminen ja siirto, toimintavalmiuksien tukeminen, päästöjen laskenta ja raportointi, kansainväliset markkinamekanismit sekä sopimuksen voimaantulo, toiminta ja sen oikeudellinen muoto.
Liman osapuolikokouksessa vahvistetun, Varsovassa osapuolikokouksessa vuonna 2013 sovitun tavoitteen mukaisesti kaikkien osapuolien tulisi toimittaa ns. aiottu kansallinen panoksensa (intended nationally determined contribution, INDC) ilmastosopimukseen hyvissä ajoin ennen ilmastosopimuksen 21. osapuolikokousta, ja niiden osapuolien, jotka ovat siihen valmiita, tulee toimittaa oma INDC vuoden 2015 ensimmäisellä neljänneksellä. INDC:llä ilmastosopimuksen osapuolet ilmoittavat millaisia päästövähennyksiä ne ovat valmiit tekemään uuden ilmastosopimuksen puitteissa vuoden 2020 jälkeen. Elokuuhun 2015 mennessä (27.8.2015) on annettu 29 INDC:tä, ts. panos 57 ilmastosopimuksen osapuolelta. Panoksensa antaneiden maiden yhteenlasketut kasvihuonekaasupäästöt kattavat yli 60 prosenttia vuoden 2012 maailmanlaajuisista kasvihuonekaasupäästöistä. Maiden lopulliset panokset (nationally determined contribution, NDC) Pariisin sopimukseen annetaan myöhemmin.
EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteinen INDC (6.3.2015) pohjaa Eurooppa-neuvoston 2014 lokakuussa tekemälle päätökselle vähentää kasvihuonekaasupäästöjä EU:n sisäisesti vähintään 40 %:a vuoden 1990 tasosta vuoteen 2030 mennessä. INDC:ssä kuvataan em. päästövähennystavoite Liman osapuolikokouksessa joulukuussa 2014 sovitun ohjeistuksen mukaisesti. Maankäyttösektorin osalta INDC:ssä toistetaan Eurooppa-neuvoston päätelmäkirjaus, jonka mukaisesti päätös siitä, miten maankäyttö, maankäytön muutos ja metsätalous sisällytetään, tehdään heti kun tekniset olosuhteet sallivat sen ja joka tapauksessa ennen vuotta 2020. EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteinen INDC koskee päästöjen hillintää eikä se sisällä rahoitus- tai sopeutumisosioita. EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteinen INDC oli Sveitsin jälkeen toinen uuteen ilmastosopimukseen annettu INDC. Suomi tuki EU:n ja sen jäsenvaltioiden yhteisen aiotun kansallisen panoksen käsittelyn yhteydessä näkemystä siitä, että yksityiskohtien tarkentuminen ei saa laskea EU:n lopullisen päästövähennystavoitteen kunnianhimontasoa. Saman periaatteen tulisi koskea kaikkia osapuolia niiden antaessa lopulliset sitoumuksensa Pariisin sopimukseen.
Komissio järjestää yhteistyössä COP-22 puheenjohtajamaa Marokon kanssa lokakuussa 2015 konferenssin, jossa arvioidaan osapuolien aiottujen kansallisten panosten riittävyyttä suhteessa globaaliin kahden asteen tavoitteeseen. Liman osapuolikokouksen päätöksen mukaisesti aiotuista kansallisista panoksista ei järjestetä erillistä arviointia ilmastosopimuksen puitteissa. Sihteeristö julkaisee kaikki INDC:t internetissä ja laatii marraskuun alkuun mennessä yhteenvedon niiden INDC:n vaikutuksista, jotka on toimitettu 1. lokakuuta mennessä.
Euroopan unionin sisäistä valmistautumista ohjaa komission tiedonanto "Pariisin pöytäkirja —suunnitelma ilmastonmuutoksen torjumiseksi vuoden 2020 jälkeen" sekä edellä mainittu Eurooppa-neuvoston lokakuussa 2014 tehty päätös. Näiden toimien pohjalta laaditut EU:n kannat ja pääviesti Pariisin ilmastokokoukseen hyväksytään 18.9.2015 pidettävässä ympäristöneuvostossa.
Valtioneuvoston kanta
Valtioneuvoston perusmuistiossa asiassa E 177/2014 vp otetaan kantaa komission tiedonannossa esitettyihin näkemyksiin ja tarkennetaan Suomen kantoja neuvotteluihin uudesta ilmastosopimuksesta. Perusmuistiota on täydennetty jatkokirjelmällä EJ 18/2015 vp.
Valtioneuvosto katsoo, että Pariisin sopimuksen tulee olla kattava, sääntöihin perustuva ja oikeudenmukainen mahdollistaen laajan osallistumisen ja velvoitteiden täysimääräisen toteuttamisen. Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti näkemyksiin, joiden mukaan Pariisin sopimuksen tulisi olla tiivis ja pitkäikäinen, sisältäen siten vain kaikkein keskeisimmät päätökset ja periaatteet samalla kun sopimuksen toimeenpanoon liittyvät ja muut yksityiskohdat voitaisiin hyväksyä osapuolikokouksen päätöksillä Pariisissa ja sen jälkeen. Yksityiskohtien myöhempi tarkentuminen ei kuitenkaan saa laskea Pariisin sopimukseen annettavien lopullisten päästövähennyslupausten kunnianhimon tasoa suhteessa aiottuihin kansallisiin panoksiin (ns. intended nationally determined contribution, INDC).
Valtioneuvosto korostaa, että sopimuksen voimaantulokynnyksenä voisi toimia parhaiten tietty hiilidioksidipäästöjen kokonaispäästömäärä yhdistettynä riittävään lukumäärään ratifiointeja. Suomen näkemyksen mukaan sopimuksen voimaantulokynnyksen tulisi olla riittävän korkea, jotta varmistetaan suurimpien päästäjien mukanaolo sopimuksessa, mutta toisaalta sellainen, että sopimus voi realistisesti tulla voimaan viimeistään vuonna 2020. Lisäksi voimaantulokynnys pitäisi määritellä selvästi, jotta sen täyttyminen voidaan yksiselitteisesti myöhemmin todeta.
Valtioneuvostolle on erittäin tärkeää, että EU ja sen jäsenvaltiot voivat toteuttaa päästövähennystavoitteensa yhteisesti Eurooppa-neuvoston lokakuun 2014 päätelmien mukaisella tavalla. Valtioneuvosto tukee lisäksi EU:n aiempaa kantaa täsmentävää pitkän aikavälin tavoitetta, jonka mukaan maailmanlaajuisia kokonaispäästöjä tulisi vähentää vähintään 60 prosenttia vuoden 2010 tasosta vuoteen 2050 mennessä. Valtioneuvosto ei näe välttämättömäksi sopia hillinnän ohella pitkän aikavälin tavoitteita muille sopimuksen osa-alueille. Mahdollisissa neuvotteluissa muiden osa-alueiden pitkän aikavälin tavoitteista tulisi painottaa laadullisten kriteerien merkitystä.
Kokonaisneuvottelutilanne huomioiden valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti tarkastelusykleihin myös sopeutumisen ja ilmastorahoituksen osalta, mutta samalla tulisi kiinnittää huomiota näiden toimien erilaisuuteen ja hillinnän syklistä eriäviin päämääriin. Valtioneuvosto voi tukea näkemystä, jonka mukaan Pariisin sopimuksen ilmastorahoitusta koskevien kirjausten olisi oltava dynaamisia ja sopeutettavissa osapuolten muuttuviin olosuhteisiin.
Valtioneuvosto näkee trooppisen metsäkadon pysäyttämistä ja metsien kestävää käyttöä koskevan REDD+ -mekanismin tärkeänä keinona päästövähennyksille trooppisissa kehitysmaissa. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan nykyinen REDD+ -mekanismi on osa pitkän aikavälin siirtymää kohti kaikkia maita koskevaa yhtenäistä järjestelmää maankäyttösektorilla. Valtioneuvosto katsoo myös, että kansainvälisen lento- ja meriliikenteen päästöjen vähentämistä koskevista toimista olisi mahdollisimman pian säänneltävä tehokkaasti ICAOssa ja IMOssa ja HFC-yhdisteiden (fluorivetykaasut) rajoituksista päätettävä Montrealin pöytäkirjan alla.
Valtioneuvosto ei näe välttämättömäksi sopia hillinnän ohella pitkän aikavälin tavoitteita muille sopimuksen osa-alueille. Mahdollisissa neuvotteluissa muiden osa-alueiden pitkän aikavälin tavoitteista tulisi painottaa laadullisten kriteerien merkitystä.
Valtioneuvoston näkemyksen mukaan ilmastonmuutokseen sopeutuminen on tärkeä Pariisin sopimuksen osa-alue ja sopimuksen tulisi kannustaa maita parantamaan ja tehostamaan sopeutumiseen liittyvää suunnittelua ja suunnitelmien toimeenpanoa sekä kokonaisvaltaisesti kehittymään ilmastonmuutoksen riskejä paremmin sietäviksi huomioimalla ilmastonmuutos maiden yleisissä kehityssuunnitelmissa. Valtioneuvosto pitää lisäksi tärkeänä, että Pariisissa sovitaan myös toimista, joilla vahvistettaisiin maiden ilmastotoimia ja yhteistyötä päästöjen vähentämiseksi jo ennen Pariisin sopimuksen voimaantuloa. Toimien pääpainon tulee olla päästöjen hillinnässä, mutta neuvottelutilanne huomioiden, on toimissa mahdollista huomioida soveltuvin osin myös muita ilmastosopimuksen osa-alueita
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston E-kirjeessä (177/2014 vp) ja E-jatkokirjeessä (EJ 18/2015 vp) esitettyihin kantoihin korostaen talous-, maa- ja metsätalous- ja ympäristövaliokunnan lausunnoissa sekä liikenne- ja viestintävaliokunnan kannanotossa esitettyjä näkemyksiä Suomen neuvottelutavoitteista.
Viitaten ympäristövaliokunnan lausunnossa ilmastonmuutoksen vaikutuksista ja etenemisestä esitettyyn suuri valiokunta toteaa, että maailmanlaajuisen ilmastosopimuksen aikaansaaminen Pariisin ilmastokokouksessa joulukuussa 2015 siten, että sopimus voidaan saattaa voimaan viimeistään vuonna 2020, on äärimmäisen tärkeätä, sillä päästöt on saatava laskuun hyvin nopeasti. Ilmastonmuutos ja sen aiheuttamat ääri-ilmiöt uhkaavat niin ihmisen terveyttä, infrastruktuureja ja ekosysteemejä kuin voivat johtaa laajamittaiseen ilmastopakolaisuuteen veden ja ruoan saannin vaikeutuessa alueellisesti.
Valtioneuvoston tavoin suuri valiokunta pitää tärkeänä, että Pariisin ilmastosopimuksesta tulee kattava, vaikuttava, oikeudenmukainen sekä pitkäikäinen ja että se mahdollistaa päästöjen vähentämistavoitteiden kiristämisen myöhemmässä vaiheessa.
Suuri valiokunta korostaa, että sopimuksen on tuettava riittävästi etenemistä kohti tavoitetta maapallon keskilämpötilan nousun rajaamisesta enintään kahteen asteeseen verrattuna esiteolliseen aikaan. Viitaten ympäristövaliokunnan perusteluihin valiokunta katsoo, että sopimuksella on tavoiteltava maksimaalista vaikuttavuutta maailmanlaajuisten päästöjen vähentämiseksi. Päästöjen riittävän vähentämisen ja hiilivuotoriskin minimoinnin kannalta kunnianhimoiset kansalliset päästövähennystavoitteet, sopimuksen maantieteellinen ja sektorikohtainen kattavuus sekä suurten päästäjien sitoutuminen sopimukseen ovat keskeisiä tekijöitä sopimuksen vaikuttavuuden kannalta. Maiden ilmastotoimia ja yhteistyötä päästöjen vähentämiseksi tulisi vahvistaa jo ennen Pariisin sopimuksen voimaantuloa.
Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että neuvotteluissa pyritään löytämään tasapaino päästöjen vähentämistä, sopeutumista ja rahoitusta koskevien näkemyksien sekä kehittyvien ja kehittyneiden maiden velvollisuuksien osalta.
Suuri valiokunta arvioi, että ilmastonmuutokseen sopeutuminen on tärkeä Pariisin sopimuksen osa-alue ja sopimuksen tulisi kannustaa maita parantamaan ja tehostamaan sopeutumiseen liittyvää suunnittelua ja suunnitelmien toimeenpanoa sekä kokonaisvaltaisesti kehittymään ilmastonmuutoksen riskejä paremmin sietäviksi. Sopimuksella tulisi myös pyrkiä luomaan kattavat ja yksinkertaiset vaikuttavuudeltaan mitattavat rahoitusrakenteet ja laajentamaan rahoituspohjaa sekä kasvattamalla rahoitukseen osallistuvien maiden joukkoa että vaikuttamalla yksityisen rahoituksen ohjautumiseen vähähiilisen ja ilmastokestävän yhteiskunnan kehittämiseen ja investointien aikaansaamiseen.
Lopuksi suuri valiokunta kiinnittää valtioneuvoston erityistä huomiota ympäristö- ja talousvaliokunnan lausunnoissa esitettyihin näkemyksiin kattavan globaalin sopimusjärjestelmän tuomista mahdollisuuksista suomalaisen teollisuuden toimintaedellytyksille ja vihreän teknologian markkinoille. Riittävän kunnianhimoiset tavoitteet ja kattava sopimusjärjestelmä vähentäisivät myös hiilivuodon riskiä. Suomen vientiteollisuuden toimintaedellytysten kannalta on tärkeätä, että sen globaaleihin kilpailijoihin kohdistuisi myös ilmastopolitiikasta johtuva rasite. Suuri valiokunta yhtyy talous- ja maa- ja metsätalousvaliokunnan arvioon siitä, että kansalliset kilpailukykytekijämme olisivat parhaiten hyödynnettävissä sellaisessa oikeudellisessa viitekehyksessä, jossa kaikki toimijat ovat yhtäläisesti ja vertailukelpoisesti velvoitettuja vähentämään päästöjä. Myös liikenne- ja viestintävaliokunta korostaa tarvetta varmistaa kansainvälistä lento- ja meriliikennettä koskevien tulevien ratkaisujen kilpailuneutraalisuus.
Suuri valiokunta pitää lisäksi tärkeänä, että ilmastopolitiikka kannustaa metsien kestävään käyttöön ja niiden monipuolisten ilmastohyötyjen lisäämiseen ja myös mahdollistaa vähähiilisen biotalouden edistämisen maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunnossa esitettyjen linjausten mukaisesti. Maa- ja metsätalousvaliokunnan tavoin suuri valiokunta pitää välttämättömänä, että Suomi vaikuttaa ennakolta tehokkaasti siihen, miten metsätaloutta ja maankäytön muutosta tullaan Pariisin kokouksen jälkeen arvioimaan ja sitä koskevaa säännöstöä kehittämään. Valiokunta yhtyy maa- ja metsätalousvaliokunnan arvioon siitä, että metsäisille maille luonteva tapa osallistua ilmastotalkoisiin on edistää vähähiilistä biotaloutta metsien kasvukunnosta huolehtimalla, puunkäyttöä kestävästi lisäämällä ja metsien hiilivarastoa kasvattamalla.