Johdanto

(1) Kansalaisaloitteessa esitetään, että eduskunta edellyttäisi valtioneuvostoa ryhtymään lainvalmisteluun puolustushankintojen säätelemiseksi, ja antamaan asiaa koskevan hallituksen esityksen eduskunnalle mahdollisimman pian. 

(2) Aloitteen mukaan puolustushankinnoissa tulisi ottaa huomioon kansainväliset ihmisoikeussopimukset, kansainvälisen humanitaarisen oikeuden tavoitteet sekä muut ulko- ja turvallisuuspoliittiset näkökohdat. Lisäksi lakiin tulisi kirjata, että valvonnassa noudatetaan hyviä käytäntöjä. 

(3) Ulkoasiainvaliokunnalta on pyydetty lausuntoa kansalaisaloitteesta. Lausunto annetaan puolustusvaliokunnalle, joka antaa asiaa koskevan mietinnön. 

(4) Ulkoasiainvaliokunta on kuullut käsittelyn yhteydessä valtioneuvoston asiantuntijoita sekä tutkija- ja järjestökentän asiantuntijoita. Asiantuntijakuulemisissa pidettiin kansalaisaloitteen vuoksi käytävää keskustelua tervetulleena. Asiantuntijoiden näkemykset aloitteen sisältöön vaihtelivat. 

Käsittelyn lähtökohta

(5) Kansalaisaloite on saapunut eduskunnan käsiteltäväksi vakavassa ja vaikeasti ennakoitavassa toimintaympäristössä. Suomen ja Euroopan turvallisuusympäristö on heikentynyt perustavanlaatuisesti ja pitkäkestoisesti. 

(6) Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tärkeimpänä päämääränä on turvata Suomen itsenäisyys ja alueellinen koskemattomuus, estää Suomen joutuminen aseelliseen konfliktiin ja taata suomalaisten turvallisuus ja hyvinvointi. 

(7) Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää, että Suomi kykenee kehittämään puolustuksensa suorituskykyjä ja ylläpitämään uskottavaa puolustuskykyä. Puolustushankintoja sekä niihin mahdollisesti kohdistuvaa lisäsääntelyä on valiokunnan mielestä tarkasteltava tästä lähtökohdasta. 

(8) Vahva kansallinen puolustuskyky osana Naton yhteistä pelotetta ja puolustusta muodostaa Suomen turvallisuuden perustan. Suomi huolehtii puolustuskykynsä ylläpidosta, kehittämisestä ja resursoinnista ottaen huomioon turvallisuusympäristön perustavanlaatuisen ja pitkäkestoisen heikentymisen. Suomi on osana Natoa tehnyt päätöksen puolustusmenoja koskevan tavoitetason nostamisesta Naton Haagin huippukokouksessa kesäkuussa 2025. 

(9) Perustuslain 53§:n 3 momentin mukaan vähintään viidelläkymmenellätuhannella äänioikeutetulla Suomen kansalaisella on oikeus tehdä eduskunnalle aloite lain säätämiseksi jostakin asiasta. Perustuslain 53§:n 1 momentissa säädetään aloitteen kohdentumisesta lainsäädäntöasioihin. Perustuslain 53§:n 3 momentin mukainen toimeksianto säätää kansalaisaloitteesta lailla on toteutettu kansalaisaloitelailla (12/2012), jossa säädetään kansalaisaloitteen tekemiseen liittyvistä menettelyistä. 

(10) Perustuslain 53§:n 3 momentissa ei ole lainsäädäntöasioihin kohdentumisen ohella asetettu muita sisällöllisiä rajoituksia. Käsiteltävänä oleva kansalaisaloite on muodoltaan ehdotus lainvalmisteluun ryhtymisestä puolustushankintojen säätelemiseksi aloitteessa kuvatulla tavalla, joten sen käsittelylle ei ole perustuslain 53§:n 3 momentista johtuvaa estettä.  

Puolustushankintojen sääntelystä

(11) Suomen valtion puolustushankinnoista säädetään laissa julkisista puolustus- ja turvallisuushankinnoista (1531/2011), joka on tullut voimaan 1.1.2012. Lailla on pantu täytäntöön EU:n puolustus ja turvallisuushankintadirektiivi (2009/81/EY). Lain tavoitteena on 1 §:n mukaan valtion keskeisiä turvallisuusetuja vaarantamatta tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakoita julkisten puolustus- ja turvallisuushankintojen tarjouskilpailuissa. Lain 2 §:n mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen, jollei SEUT 346 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaista valtion keskeisistä turvallisuuseduista muuta johdu. Saadun selvityksen mukaan merkityksellistä on tässä yhteydessä huomioida myös laki huoltovarmuuden turvaamisesta (1390/1992). 

(12) Saadun selvityksen mukaan puolustushallinnon hankintatoiminta perustuu selkeästi määriteltyihin lainsäädännöllisiin periaatteisiin, Suomen puolustusjärjestelmän suorituskykyvaatimuksiin ja sotilaallisen huoltovarmuuden turvaamiseen. Sotilaallisessa huoltovarmuudessa korostuu tärkeimpien suorituskykyjen toimintakyvyn turvaaminen. Hankintatoiminnan tavoitteena on suorittaa hankinnat kustannustehokkaasti sekä valtion keskeiset turvallisuusedut ja kansainvälinen yhteensopivuus huomioiden. 

(13) Perusteet Suomen puolustustarvikehankinnoille luodaan kehittämisohjelmissa, hankevaiheessa tehdään tarkemmat määritykset. Hankintoja voidaan toteuttaa avoimella kilpailutuksella tai rajoitetuin menettelyin. Valittava toteutustapa riippuu hankinnan kohteesta sekä siihen liittyvistä vaatimuksista. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat tähdensivät, että hankinnoissa erityistä huomiota kiinnitetään sotilaallista huoltovarmuutta sekä salassapitoa koskeviin vaatimuksiin, jotka tulee turvata koko hankittavan järjestelmän elinjakson ajalla. 

(14) Kuten kansalaisaloitteeseenkin on kirjattu, laissa julkisista puolustushankinnoista ei nimenomaisesti säädetä velvollisuudesta huomioida hankintamaan ihmisoikeustilannetta tai ulko- ja turvallisuuspoliittisia kysymyksiä laajemmin. Asiantuntijalausuntojen mukaan hankintaprosessin osana hankintaan voidaan asettaa vaatimuksia koskien muun ohella huoltovarmuutta ja tietoturvallisuutta. Näiden vaatimusten avulla pyritään varmistamaan, että hankittavan asejärjestelmän toimituksiin ja sen elinkaareen liittyvät riskit minimoidaan. Lisäksi hankintayksikön velvollisuutena on arvioida ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta ja tietyin edellytyksin sulkea ehdokas tai tarjoaja tarjouskilpailun ulkopuolelle. 

(15) Kansainvälisessä oikeudessa ei ole Suomea sitovaa kansainvälistä velvoitetta, joka edellyttäisi säätämään kansalaisaloitteessa esitettyä puolustushankintoja koskevaa lainsäädäntöä. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat totesivat, että Suomen muiden EU- ja Nato-maiden tavoin on kuitenkin puolustushankintoja toteuttaessaan noudatettava kansainvälistä oikeutta, kansainvälisiä pakotteita sekä EU:n ja kansainvälisten järjestöjen sitovia päätöksiä. 

(16) Edellä mainitun kansallisen ja EU-sääntelyn ohella kansainvälinen asekauppasopimus (SopS 33/2014, ATT) sisältää myös tavanomaisten aseiden tuontia koskevien säännöksiä. ATT:n 8 artiklan sisältämät määräykset tuonnista ovat kuitenkin vientiä koskevia määräyksiä yksinkertaisemmat, eivätkä sisällä vientilupamenettelyyn verrattavaa arviointimenetelmää. ATT:n hyväksymistä koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 148/2013 vp) tarkasteltiin Suomen lainsäädäntöä. Tuontia koskevan artiklan 8 määräysten osalta todettiin, että ne jättävät sopimusvaltioille mahdollisuuden säätää tuonnin valvonnasta kansallisen hankinnan mukaan riittävällä tasolla. 

(17) Valiokunta tarkasteli kansalaisaloitetta käsitellessään kysymystä siitä, onko Suomen liittolaismailla vastaavaa sääntelyä, kuin mitä kansalaisaloitteessa Suomelle esitetään. Saatujen selvitysten mukaan vastaavaa lainsäädäntöä ei Suomen verrokkimailla ole. Esimerkiksi muilla pohjoismailla ei ole käytössään tällaista sääntelyä. Tämä johtaa valiokunnan arvion mukaan tilanteeseen, jossa Suomelle esitetään verrokkimaista poikkeavaa lisäsääntelyä. Eräät yksittäiset liittolaismaat ovat tehneet puolustustarvikeviennin- ja tuonnin rajoittamiseen liittyviä poliittisia päätöksiä. Valiokunta toteaa, etteivät tällaiset poliittiset rajoitteet ole kansalaisaloitteen esityksen mukaista sääntelyä eivätkä siksi kuulu tämän kansalaisaloitteen arvioinnin katteeseen. 

Valiokunnan johtopäätökset

(18) Valiokunta painottaa, että Suomen ulko- ja turvallisuuspolitiikan tärkein päämäärä on turvata Suomen itsenäisyys ja alueellinen koskemattomuus, estää Suomen joutuminen aseelliseen konfliktiin ja taata suomalaisten turvallisuus ja hyvinvointi. Näiden tavoitteiden saavuttamiseksi Suomen on kyettävä ylläpitämään ja kehittämään puolustuksensa suorituskykyjä sekä varautumaan tarvittaessa pitkäkestoiseen ja laajamittaiseen sodankäyntiin. Valiokunta arvioi kansalaisaloitetta tästä lähtökohdasta.  

(19) Valiokunta toteaa, että kansalaisaloite on osaltaan lisännyt keskustelua puolustushankintojen periaatteista sekä niiden suhteesta kansainväliseen oikeuteen ja Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisiin tavoitteisiin. Valiokunta pitää tärkeänä, että kansalaisaloitejärjestelmä mahdollistaa tällaisten kysymysten käsittelyn eduskunnassa.  

(20) Valiokunta tähdentää kuitenkin, että puolustushankinnat ovat jo nykyisin sääntelyn alaista toimintaa. Puolustushankintoja koskeva sääntely perustuu kansalliseen lainsäädäntöön ja EU-säädöksiin, ja hankintatoiminnassa otetaan huomioon valtion keskeiset turvallisuusedut, sotilaallinen huoltovarmuus ja hankintojen tehokkuus. 

(21) Kansalaisaloitteessa esitetään, että puolustustarvikkeiden vientivalvonnassa käytössä oleva ulko- ja turvallisuuspoliittinen harkinta ulotettaisiin myös puolustushankintoihin. Valiokunta toteaa, että kansainvälinen oikeus sääntelee suhteellisen yksityiskohtaisesti puolustustarvikkeiden vientiä, kun taas puolustushankintoihin ei kohdistu vastaavaa kansainvälistä sääntelyä. 

(22) Valiokunta toteaa lisäksi, ettei nykyinen sääntely estä ulko- ja turvallisuuspoliittisten näkökohtien huomioon ottamista puolustushankintoihin liittyvässä valmistelussa ja päätöksenteossa. Erityisesti suuren mittaluokan puolustushankinnat tehdään osana valtion kokonaisvaltaista turvallisuuspolitiikkaa, ja niissä voidaan tarvittaessa huomioida laajemmat ulko- ja turvallisuuspoliittiset näkökohdat. 

(23) Kansalaisaloitteessa esitetään myös, että ulkoministeriölle säädettäisiin rooli arvioida sitä, onko hankinnalle ulko- ja turvallisuuspoliittista estettä. Valiokunta toteaa, että saadun selvityksen perusteella ulkoministeriö pitää nykyjärjestelmää toimivana eikä ole nähnyt perusteita tällaiselle muutokselle. 

(24) Valiokunta pitää tärkeänä sitä, että EU-maissa on samansisältöinen, EU:n puolustus- ja turvallisuushankintadirektiiviin perustuva lainsäädäntökehys. Valiokunnan arvion mukaan Suomen ei tulisi lisätä kansallista sääntelyä, sillä saadun selvityksen mukaan verrokkimaista poikkeava sääntely voisi lisätä kaupan esteitä, kaventaa toimittajapohjaa, lisätä hankintojen kustannuksia ja johtaa sotilaallisesti heikompiin ratkaisuihin. Yhtenäinen lainsäädäntö EU-maissa mahdollistaa myös yhteishankintojen toteuttamisen EU:n sisällä. 

(25) Valiokunta toteaa, että nopeasti heikentynyt toimintaympäristö edellyttää kykyä toimia puolustushankinnoissa joustavasti ja oikea-aikaisesti. Valiokunta ei pidä perusteltuna tehdä lainsäädännöllisiä ratkaisuja, jotka viivästyttäisivät kriittisten suorituskykyjen käyttöönottoa Suomessa. 

(26) Puolustusvoimien materiaalihankinnat perustuvat pitkäjänteiseen suunnitteluun, jossa arvioidaan erityisesti asejärjestelmien suorituskykyä Suomen olosuhteissa ja poikkeusoloissa, sotilaallista huoltovarmuutta, elinkaarikustannuksia sekä järjestelmien soveltuvuutta reserviläisarmeijalle. Nämä ovat valiokunnan mielestä kriittisen tärkeitä arvioinnin kriteereitä myös jatkossa. 

(27) Valiokunta käsitteli kansalaisaloitetta käsitellessään puolustushankintoihin liittyviä riippuvuussuhteita ja niin sanottua maariskiä. Puolustushankintasektorin erityispiirteisiin kuuluu hankittavien järjestelmien usein pitkä käyttöikä. Tästä seuraa, ettei yksittäiseen toimittajamaahan liittyvää niin sanottua maariskiä voida arvioida koko käyttöajanjaksoa kattavasti. Suomi on kuitenkin monilta osin riippuvainen puolustustarvikkeiden hankinnasta globaaleilta markkinoilta. 

(28) Saadun selvityksen mukaan puolustushallinto arvioi hankintoja toteuttaessaan järjestelmällisesti erilaisia riskejä, jotka liittyvät järjestelmien toimituksiin sekä niiden elinkaaren aikaiseen tukeen, ylläpitoon ja jatkokehittämiseen. Valiokunta pitää erityisen tärkeänä, että kriittisten järjestelmien osalta elinkaaren aikaiset ylläpito- ja huoltojärjestelyt rakennetaan niin, että riippuvuuksia muihin valtioihin voidaan hallita mahdollisimman tehokkaasti. Valiokunta painottaa myös Suomen oman riittävän teollisen ja teknologisen osaamisen merkitystä ja kotimaisen teollisen yhteistyön merkitystä riskien hallinnassa. 

(29) Valiokunta toteaa, että puolustushankinnat koskevat suoraan kansallista turvallisuutta ja puolustuskykyä. Valiokunta ei pidä perusteltuna rinnastaa puolustushankintoja puolustustarvikevientiin. 

(30) Valiokunta toteaa kokonaisarvionaan, että kansalaisaloitteessa esitetty sääntely kaventaisi todennäköisesti Suomen puolustushankintojen vaihtoehtoja ja voisi hidastaa päätöksentekoa sekä heikentää puolustuskykyä ja huoltovarmuutta. Valiokunnan näkemyksen mukaan esitetyn sääntelyn vaikutus kansainvälisen humanitaarisen oikeuden toteutumiseen olisi samalla todennäköisesti vähäinen. Näillä perusteilla valiokunta ei kannata sitä, että eduskunta edellyttäisi kansalaisaloitteen mukaisen lainsäädännön valmistelua puolustushankintojen säätelemiseksi.