Laki valtion oikeusapu- ja edunvalvontapiireistä

2 §. Oikeusapu- ja edunvalvontapiirin johtaja.

Pykälässä säädetään oikeusapu- ja edunvalvontapiirin johtajasta sekä johtajan kelpoisuusvaatimuksista. Pykälän 2 momentin mukaan oikeusapu- ja edunvalvontapiirin johtajan kelpoisuusvaatimuksena on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, tehtävän edellyttämä monipuolinen kokemus, käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus. Piirin johtajalta ei näin ollen edellytetä oikeustieteellistä koulutusta. 

Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esiin näkökohtia liittyen siihen, että oikeusapu- ja edunvalvontapalveluiden luonne huomioon ottaen oikeustieteellinen koulutus edesauttaa näiden toimintojen johtamista, kehittämistä ja hallintoa, sekä esitetty oikeusapu- ja edunvalvontapiirin johtajan kelpoisuusvaatimukseksi oikeustieteen ylempää korkeakoulututkintoa. 

Saadun selvityksen mukaan hallituksen esityksessä tutkinnoksi ehdotetaan soveltuvaa ylempää korkeakoulututkintoa, koska tehtävä edellyttää nimenomaan johtamistaitoja. Johtajalle ei kuulu oikeusavun tai edunvalvonnan substanssitehtäviä, vaan johtajat keskittyvät pelkästään johtamis-, kehittämis- ja hallintotehtäviin. Vaaditun kokemuksen osalta huomioon otetaan erityisesti oikeusapu- ja edunvalvontatoimen laaja-alainen ja monipuolinen tuntemus sekä hyvän hallinnon käytäntöjen ja menettelytapojen tuntemus. Oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto täyttää siten erinomaisesti piirin johtajalta vaadittavan koulutusvaatimuksen. 

Edunvalvontatoimiston johtavan yleisen edunvalvojan kelpoisuusvaatimuksena on soveltuva ylempi korkeakoulututkinto. Mikäli piirin johtajan kelpoisuusvaatimuksena on oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto, ei johtavilta yleisiltä edunvalvojilta vaadittu koulutus ole yhdenmukainen piirin johtajalta vaadittavan koulutuksen kanssa. Saadun selvityksen mukaan voimassa olevaa lainsäädäntöä on kritisoitu, koska oikeusapupiirin oikeusaputoimen johtajaksi on kelpoinen ainoastaan johtava julkinen oikeusavustaja. Esityksessä ehdotettu soveltuva ylempi korkeakoulututkinto oikeusapu- ja edunvalvontapiirin johtajan kelpoisuusvaatimuksena korostaisi oikeusavustajien ja edunvalvojien yhdenvertaista mahdollisuutta hakeutua piirin johtajan virkaan. 

Lakivaliokunta katsoo, että menestyksellinen asiantuntijaorganisaation johtaminen edellyttää vahvaa sisällöllistä osaamista eli laaja-alaista asiantuntemusta sekä oikeusapu- että edunvalvontatoimesta. Oikeustieteen ylempi korkeakoulututkinto on näin ollen perustellusti sellainen tutkinto, joka mahdollistaa esityksessä tarkoitetun organisaation johtamisen. Valiokunnan näkemyksen mukaan oikeustieteen ylemmän korkeakoulututkinnon soveltuvuutta piirin johtajan viran kelpoisuusvaatimuksia koskevassa säännöksessä onkin syytä korostaa, vaikka myös muu soveltuva ylempi korkeakoulututkinto sisällytetään kelpoisuusvaatimuksiin. Valiokunta ehdottaa, että pykälän 2 momenttia täsmennetään niin, että oikeusapupiirin johtajan kelpoisuusvaatimuksena on oikeustieteen maisterin tutkinto tai muu soveltuva ylempi korkeakoulututkinto, tehtävän edellyttämä monipuolinen kokemus, käytännössä osoitettu johtamistaito ja johtamiskokemus. 

4 §. Sopimus oikeusapu- ja edunvalvontapalveluiden tuottamisesta.

Pykälä sisältää säännökset oikeusapu- ja edunvalvontapalveluiden tuottamisesta sopimisesta eli ostopalveluista. Pykälän 1 momentin mukaan oikeusapu- ja edunvalvontapiiri voi oikeusministeriön kanssa neuvoteltuaan ostaa oikeusapu- ja edunvalvontapalveluita, jos se on palveluiden alueellisen saatavuuden tai muun syyn vuoksi tarpeen. 

Edunvalvontapalveluiden ostaminen on jo nykyisen lainsäädännön mukaisesti mahdollista. Ehdotettu muutos tuo myös oikeusapupalvelut ostomahdollisuuden piiriin. Esityksen perustelujen mukaan oikeusapupalveluiden tuottaminen ostopalvelusopimuksella tulee lähtökohtaisesti kyseeseen kansainvälistä suojelua hakevien oikeusapupalveluiden tuottamiseksi. Oikeusapupalveluiden tarjoamista ja tuottamista on jouduttu arvioimaan syksystä 2015 alkaen uudelleen kansainvälistä suojelua hakevien määrän kasvaessa. Oikeusapupäätöksen saaneiden hakijoiden määrä on kolminkertaistunut vuodesta 2014, ja työmäärän lisäys on aiheuttanut huomattavaa painetta oikeusaputoimistoille. Oikeusapupalveluiden saatavuus ja laajuus on suunniteltu ja mitoitettu nykyistä paljon pienemmälle hakijamäärälle. Saadun selvityksen mukaan turvapaikanhakijoille oikeusapua tarjoavien yksityisten avustajien palvelujen laatu on hyvin vaihtelevaa. Parhaiten palvelujen laatua voidaan turvata hankintamenettelyllä, jossa voidaan määritellä tarkemmat kriteerit avustajien erityisosaamiselle kuin lainsäädännöllä on tarkoituksenmukaista. Tarvittavaa erityisosaamista turvapaikka-asioissa on esimerkiksi Pakolaisneuvonta ry:llä ja useilla asianajajilla. 

Lakivaliokunta pitää lähtökohtaisesti perusteltuna, että kasvaneeseen resurssitarpeeseen pyritään vastaamaan muun muassa ostopalvelujen mahdollistamisella. Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetun säännöksen sanamuotoa ei ole rajattu vain kansainvälistä suojelua hakevien oikeusapupalveluiden tuottamiseen, vaikka tällä hetkellä kyseiset tilanteet muodostavat keskeisimmän haasteen oikeusapupalvelujen tuottamisessa. Valiokunta pitää ehdotettua avointa muotoilua kuitenkin perusteltuna, jotta tulevaisuudessa voidaan nopeasti muuttuvissa yllättävissäkin tilanteissa valita sujuvin ja tehokkain oikeusapupalvelujen tuottamistapa mahdollisiin uusiin asiaryhmiin. 

Asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin ehdotetun ostopalvelusäännöksen suhde perustuslain 124 §:ään koskien julkisen hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. Myös ehdotetun säännöksen suhde perustuslain 6 §:ssä tarkoitettuun yhdenvertaisuuteen on merkityksellinen sen vuoksi, että ehdotuksen 4 §:ssä tarkoitetuilla palveluntuottajilla on arvonlisäverolainsäädäntöön perustuva velvollisuus suorittaa arvonlisäveroa päämiehiltään perimistään palkkioista. Tämä johtaa siihen, että viranomaisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvan oikeusavun ja edunvalvonnan piirissä olevat voivat joutua ostopalveluna tuotetun palvelun tilanteissa maksamaan palvelusta perityn palkkion arvonlisäverollisuuden johdosta korkeamman määrän kuin lakiehdotuksen 1 §:ssä tarkoitettujen oikeusaputoimistojen ja edunvalvontatoimistojen tuottamien palveluiden piiriin kuuluvat. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 16/2016 vp) arvioinut sitä, miten lakiehdotuksen 4 §:n sääntelyä on arvioitava hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle koskevan perustuslain 124 §:n sekä yhdenvertaisuutta koskevan 6 §:n kannalta. Perustuslakivaliokunta on antamassaan lausunnossa todennut, että lakiehdotuksessa on sen järjestämistapa huomioiden kyse julkisen hallintotehtävän piirteitä omaavasta tehtäväkokonaisuudesta, vaikka siinä painottuvat myös yksityiseen etuun ja elinkeinotoimintaan liittyvät näkökohdat. Tämän vuoksi perustuslakivaliokunta on katsonut, että ehdotettua sääntelyä on arvioitava perustuslain 124 §:n kannalta. Sen mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että nyt arvioitavan lakiehdotuksen mukaiset tehtävät eivät sisällä merkittävän julkisen vallan käyttöä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut myös, että sääntelyä voidaan pitää riittävänä perustuslain 124 §:ssä säädettyjen perusvaatimusten kannalta. Perustuslakivaliokunta toteaa kuitenkin lausunnossaan, että lakiehdotukseen on perustuslain 124 §:stä johtuvista syistä lisättävä säännös, jonka mukaan 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun yksityisen palveluntuottajan palveluksessa olevaan henkilöön sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen hoitaessaan tässä laissa tarkoitettuja oikeusapu- ja edunvalvontatehtäviä. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta lakivaliokunta ehdottaa, että 4 §:ään lisätään rikosoikeudellista virkavastuuta koskeva säännös (uusi 5 momentti). 

Perustuslakivaliokunta on esityksestä antamassaan lausunnossa arvioinut ehdotettua 4 §:ää myös perustuslain 6 §:n ja yhdenvertaisuuden kannalta. Lausunnossaan se toteaa, että ostopalveluiden piirissä olevat voivat joutua maksamaan palvelusta perityn palkkion arvonlisäverovelvollisuuden johdosta korkeamman määrän kuin oikeusaputoimistojen ja edunvalvontatoimistojen tuottamien palveluiden piiriin kuuluvat. Perustuslakivaliokunta on tuonut esiin sen, että hallituksen esityksen perustelujen mukaan oikeusapupalveluiden tuottaminen ostopalvelusopimuksella tulee lähtökohtaisesti kyseeseen kansainvälistä suojelua hakevien oikeusapupalveluiden tuottamiseksi. Lausunnon mukaan kansainvälistä suojelua hakevien oikeusapupalvelut ovat kuitenkin yleensä erilaisen verokohtelun ulkopuolella joko oikeusavun korvauksettomuuden vuoksi tai sen vuoksi, että palvelun asiakas on EU:n alueen ulkopuolella kotipaikan omaava yksityishenkilö. Tarkoituksena on myös soveltaa menettelyä, jossa palvelun järjestämisvastuussa oleva oikeusaputoimisto hyvittää mahdollisesti maksetun arvonlisäveron määrän. 

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan todennut, että ostopalveluiden käyttöä ei ole lakiehdotuksessa säännösperustaisesti kuitenkaan rajattu vain sellaisiin tapauksiin, joissa ei synny edellä mainituin perustein yhdenvertaisuusongelmaa, eikä hyvitysmenettelystä ole nimenomaista säännöstä. Erilaista kohtelua ei ole hallituksen esityksessä perusteltu. Ehdotus mahdollistaa palveluja saavien erilaisen kohtelun perusoikeuksien toteutumisen kannalta keskeisissä kysymyksissä ilman, että maksuvelvollisuuden määrää koskevalle erilaiselle kohtelulle on osoitettu perustuslain 6 §:n näkökulmasta hyväksyttävää perustetta. Perustuslain 124 §:ssä edellytetään nimenomaisesti, ettei hallintotehtävän siirto muulle kuin viranomaiselle saa vaarantaa perusoikeuksia. Perustuslakivaliokunta toteaa lausunnossaan, että näistä syistä lakiehdotusta on täydennettävä siten, että yhdenvertaisuus turvataan tältä osin säännösperustaisesti. Tämä on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. 

Perustuslakivaliokunnan lausunnon johdosta lakivaliokunta ehdottaa, että 4 §:ään lisätään arvonlisäveron hyvittämistä koskeva säännös, jonka mukaan oikeusaputoimisto tai edunvalvontatoimisto hyvittää vaadittaessa 1 momentissa tarkoitetun palvelun tuottajan päämiehelle mahdollisen palkkioon sisältyvän arvonlisäveron määrän (uusi 4 momentti). 

11 §. Julkisen oikeusavustajan esteellisyys.

Pykälä sisältää säännökset julkisen oikeusavustajan esteellisyydestä. Pykälän 1 momentin mukaan julkisen oikeusavustajan esteellisyydestä on voimassa, mitä asianajajan esteellisyydestä säädetään ja määrätään. Pykälän 2 momentin mukaan oikeusapu- ja edunvalvontapiirin eri oikeusaputoimistoissa työskentelevät julkiset oikeusavustajat voivat avustaa vastapuolia, jolleivät he yksittäisessä tapauksessa ole esteellisiä. Lakiehdotuksen 17 §:ssä säädetään yleisen edunvalvojan esteellisyydestä. 

Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota muun muassa mahdollisiin esteellisyystilanteisiin sellaisissa tapauksissa, joissa oikeusaputoimisto- ja edunvalvontatoimisto toimivat samoissa toimitiloissa, sekä mahdolliseen esteellisyyteen sen johdosta, että julkisten oikeusavustajien virat ovat piirin virkoja. 

Lakivaliokunta toteaa, että ehdotetut esteellisyyssäännökset sekä 11 §:ssä julkisen oikeusavustajan että 17 §:ssä yleisen edunvalvojan osalta vastaavat asiallisesti voimassa olevaa lainsäädäntöä. 

Ehdotetun organisaatiouudistuksen myötä oikeusapu- ja edunvalvontapiirin johtajan vastuulla ovat piirin hallinnolliset tehtävät. Näin ollen johtaja ei hoida toimeksiantoja eikä ole enää jonkin piirin toimiston johtava julkinen oikeusavustaja. Tällä hetkellä oikeusapupiirin oikeusaputoimen johtaja on samalla jonkin piirin toimiston johtava julkinen oikeusavustaja ja hän voi hoitaa myös toimeksiantoja. Näin ollen mahdolliset esteellisyystilanteet vähenevät uudistuksen myötä. 

Saadun selvityksen mukaan kaikki oikeusavun substanssitehtävät tullaan tekemään toimistoissa. Toimistojen asiankäsittelyjärjestelmät tulevat olemaan toimistokohtaisia, eikä piirin johtajalla tai muilla toimistoilla ole siten pääsyä toisen toimiston asiankäsittelyjärjestelmään. Johtajalla ei ole ohjausvaltaa oikeusavustajaan yksittäisen toimeksiannon hoidossa. Julkinen oikeusavustaja päättää itsenäisesti ja riippumattomasti niistä toimenpiteistä, joihin hän toimeksiannon hoidossa ryhtyy. Julkisten oikeusavustajien valvonta kuuluu myös jatkossa Suomen Asianajajaliiton yhteydessä toimivalle valvontalautakunnalle. 

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että nykyisessä organisaatiorakenteessa esteellisyys toimeksiannon vastaanottamiseen on olemassa, mikäli vastapuoli on ollut aiemmin päämiehenä saman oikeusaputoimiston oikeusavussa tai edunvalvonnassa. Ehdotettavassa organisaatiorakenteessa oikeusaputoimistot ja edunvalvontatoimistot toimivat rinnakkain eikä edunvalvonta enää ole oikeusavun alaisuudessa. Vastapuolen asiakkuus oikeusavussa ei enää aiheuta esteellisyyttä edunvalvonnassa ja toisinpäin. Myös tämän myötä käytännön esteellisyystilanteet vähenevät. 

Edellä todetun perusteella lakivaliokunta katsoo, että ehdotettu organisaatiorakenne sinänsä ei muodosta esteellisyyttä toimistojen välillä. Valiokunnan näkemyksen mukaan esteellisyys toimistojen välillä on kuitenkin mahdollinen, mikäli toimistot sijaitsevat samassa toimitilassa tai toimistoilla on yhteistä henkilökuntaa. Saadun selvityksen mukaan oikeusministeriö tulee tarkistamaan mahdollisen toimitilan aiheuttaman esteellisyyden jokaisen toimiston kohdalta erikseen. Toimitiloista johtuva toimistokohtainen esteellisyys on otettava toiminnassa huomioon, mutta se ei valiokunnan näkemyksen mukaan edellytä muutoksia ehdotettuihin säännöksiin. Myös yksittäinen oikeusavustaja luonnollisesti arvioi mahdollisen toimeksiantokohtaisen esteellisyyden, kuten nykyisinkin. Ehdotetut esteellisyyttä koskevat säännökset ovat näin ollen valiokunnan näkemyksen mukaan asianmukaiset. 

13 §. Oikeusavustajan ratkaisuvalta.

Pykälä sisältää säännökset oikeusavustajan ratkaisuvallasta. Pykälän 2 momentti sisältää säännöksen muutoksen hakemisesta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Lakivaliokunta ehdottaa säännöksen kielellistä täsmentämistä siten, että säännöksestä käy selkeästi ilmi, että valitus tehdään hallinto-oikeuteen. 

16 §. Yleisen edunvalvojan määrääminen tehtävään.

Pykälässä säädetään yleisen edunvalvojan tehtävään määräämisestä. Pykälän 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan määräys edunvalvojan tehtävään annetaan asianomaisen oikeusapu- ja edunvalvontapiirin yleiselle edunvalvojalle. 

Lakivaliokunta toteaa, että momentin ensimmäisen virkkeen muotoilu on jossain määrin epätäsmällinen. On epäselvää, mihin virkkeessä oleva maininta asianomaisesta oikeusapu- ja edunvalvontapiiristä viittaa. Lakivaliokunta ehdottaa momenttia täsmennettäväksi siten, että viittaus asianomaiseen oikeusapu- ja edunvalvontapiiriin korvataan viittauksella 1 §:n 4 momentin mukaiseen oikeusapu- ja edunvalvontapiiriin. 

Pykälän 3 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan päämiehen edun erityisestä syystä sitä vaatiessa yleiseksi edunvalvojaksi voidaan määrätä myös muun kuin 1 §:n 4 momentissa tarkoitetun piirin yleinen edunvalvoja. 

Saadun selvityksen mukaan edunvalvojan määräämistä koskevissa päätöksissä määrätään edunvalvoja, ei yleistä edunvalvojaa. Lakivaliokunta ehdottaa ensimmäisen virkkeen teknistä täsmennystä tältä osin. 

17 §. Yleisen edunvalvojan esteellisyys.

Pykälä sisältää säännökset yleisen edunvalvojan esteellisyydestä. Pykälän 1 momentin mukaan yleinen edunvalvoja on esteellinen edustamaan päämiestä, jos hän on itse edustanut vastapuolta samassa tai muussa sellaisessa asiassa, jossa tietoon tulleilla seikoilla voi olla merkitystä asiassa. Yleinen edunvalvoja voi edustaa päämiestään, vaikka vastapuolta edustaa toinen saman palvelun tuottajan palveluksessa oleva yleinen edunvalvoja. Pykälän 2 momentin mukaan yleisen edunvalvojan esteellisyyteen sovelletaan tämän lisäksi, mitä holhoustoimesta annetussa laissa säädetään edunvalvojan esteellisyydestä. 

Lakivaliokunta toteaa, että ehdotettu säännös vastaa asiallisesti voimassaolevaa lainsäädäntöä. Yleisesti organisaatiouudistuksen vaikutuksista esteellisyystilanteisiin sekä muun muassa toimitiloista johtuviin toimistokohtaisiin esteellisyystilanteisiin edunvalvonnan ja oikeusavun välillä valiokunta viittaa 11 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa julkisen oikeusavustajan esteellisyyden yhteydessä toteamaansa. Valiokunta pitää ehdotettuja esteellisyyssäännöksiä asianmukaisina. 

19 §. Tietojen saanti teknisen käyttöyhteyden avulla.

Pykälä sisältää säännökset tietojen saannista teknisen käyttöyhteyden avulla. Sen mukaan edunvalvontatoimiston yleisellä edunvalvojalla on oikeus saada holhoustoimesta annetun lain 89 §:n 1 momentissa tarkoitetut tiedot teknisen käyttöyhteyden avulla. Ennen teknisen käyttöyhteyden avaamista henkilörekisteriin oikeusapu- ja edunvalvontapiirin on esitettävä rekisterinpitäjälle selvitys siitä, että tietojen suojauksesta huolehditaan asianmukaisesti. 

Lakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että ehdotetusta pykälästä ei ilmene, miltä tahoilta tietoja on oikeus saada teknisen käyttöyhteyden avulla. Henkilötietojen luovuttamista koskevien säännösten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Tähän kuuluu muun muassa sen yksilöiminen, miltä tahoilta tietoja on oikeus saada teknisen käyttöyhteyden avulla. Esityksen perustelujen mukaan tietoja on tarkoitus saada veroviranomaisilta ja Kansaneläkelaitokselta. 

Edellä todetun johdosta lakivaliokunta ehdottaa säännöstä täsmennettäväksi siten, että tietoja luovuttavina tahoina mainitaan nimenomaisesti Verohallinto ja Kansaneläkelaitos.