Viimeksi julkaistu 8.5.2021 16.26

Valiokunnan mietintö TaVM 29/2016 vp HE 147/2016 vp Talousvaliokunta Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi päästökaupasta johtuvien epäsuorien kustannusten kompensoimisesta

JOHDANTO

Vireilletulo

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi päästökaupasta johtuvien epäsuorien kustannusten kompensoimisesta (HE 147/2016 vp): Asia on saapunut talousvaliokuntaan mietinnön antamista varten. Asia on lisäksi lähetetty ympäristövaliokuntaan lausunnon antamista varten. 

Lausunto

Asiasta on annettu seuraava lausunto: 

  • ympäristövaliokunta 
    YmVL 22/2016 vp

Asiantuntijat

Valiokunta on kuullut: 

  • ympäristöneuvos Magnus Cederlöf 
    ympäristöministeriö
  • vanhempi hallitussihteeri Karoliina Anttonen 
    työ- ja elinkeinoministeriö
  • tutkimusohjaaja Marita Laukkanen 
    Valtion taloudellinen tutkimuskeskus VATT
  • toimitusjohtaja Pasi Kuokkanen 
    Suomen ElFi Oy
  • tutkimusalueen johtaja Tuula Mäkinen 
    Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy
  • asiantuntija Kati Ruohomäki 
    Elinkeinoelämän keskusliitto EK ry
  • asiantuntija Joona Turtiainen 
    Energiateollisuus ry
  • johtava asiantuntija Sami Nikander 
    Kemianteollisuus ry
  • vastaava tutkija Timo Eklund 
    Metallityöväen Liitto ry
  • energia- ja ilmastopäällikkö Ahti Fagerblom 
    Metsäteollisuus ry
  • pääekonomisti Olli Koski 
    Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK ry
  • suojeluasiantuntija Hanna Aho 
    Suomen luonnonsuojeluliitto ry
  • ryhmäjohtaja Mia Nores 
    Teknologiateollisuus ry

Valiokunta on saanut kirjallisen lausunnon: 

  • Energiavirasto
  • Motiva Oy
  • Bioenergia ry

HALLITUKSEN ESITYS

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki päästökaupasta johtuvien epäsuorien kustannusten kompensoimisesta. 

Esityksen keskeisenä tavoitteena on kompensoida sähköintensiiviselle teollisuudelle päästökaupasta aiheutuvia epäsuoria kustannuksia. Laissa määritellyt toimialat voisivat saada valtiolta tukea päästöoikeuden hinnasta johtuvan korkeamman sähkön hinnan kompensoimiseksi. Laissa säädettäisiin tuen hakemisesta, tuen myöntämisen perusteista, tuen määrän laskemisesta sekä viranomaistehtävistä, todentamisesta ja valvonnasta. Maksettavan tuen suuruus riippuisi muun muassa päästöoikeuden hinnasta sekä tuen saajan sähkönkulutuksesta tai tuotannon määrästä. 

Lakiehdotus liittyy valtion vuoden 2017 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. 

Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Lain voimaantulo edellyttää, että Euroopan unionin komissio on hyväksynyt lakiehdotukseen sisältyvän valtiontuen. Tavoitteena on, että laki tulisi voimaan vuoden 2017 alusta. 

VALIOKUNNAN PERUSTELUT

Talousvaliokunta puoltaa hallituksen esityksen hyväksymistä muuttamattomana.  

Keskeinen sisältö.

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki päästökaupasta johtuvien epäsuorien kustannusten kompensaatiosta. Tavoitteena on kompensoida sähköintensiiviselle teollisuudelle päästökaupasta aiheutuvia epäsuoria kustannuksia. Laissa säädettäisiin tuen hakemisesta, tuen myöntämisen perusteista, tuen määrän laskemisesta sekä viranomaistehtävistä, todentamisesta ja valvonnasta. Sääntely pohjautuu Euroopan komission antamiin valtiontuen suuntaviivoihin tietyistä päästökauppajärjestelmään liittyvistä valtiontukitoimenpiteistä vuoden 2012 jälkeen (2012/C 158/04). 

Rahoitus.

Hallitusohjelman mukaan tuki rahoitetaan päästöoikeuksien huutokauppatuloilla valtion talousarviosta. Hallituksen esityksen mukaan päästöoikeuksien huutokauppatuloja ei kuitenkaan erityisesti osoitettaisi tähän tarkoitukseen tai rahastoitaisi valtion talousarviossa. Päästökauppadirektiivin sisältämä lista huutokauppatulojen käyttökohteista on suositusluontoinen. 

EU-viitekehys.

Päästökauppadirektiivissä (2003/87/EY) mahdollistetaan päästökaupan aiheuttamien sähkön hintaan siirrettyjen kustannusten kompensoiminen. Tuki-instrumentti on katsottu tarpeelliseksi hiilivuodoksi kutsutun ilmiön hillitsemiseksi: tuotannon, markkinaosuuksien tai investointien arvioidaan siirtyvän maihin, joissa ilmastopolitiikan kustannukset teollisuudelle ovat päästökauppajärjestelmään sitoutuneita maita alhaisempia. Kun Pariisin ilmastosopimus tulee sovellettavaksi vuonna 2020, kilpailuasetelman odotetaan tasoittuvan. Eräiden toimialojen katsotaan olevan erityisen alttiita hiilivuodon riskille niin kauan kuin niiden EU:n ulkopuolella toimiviin kilpailijoihin ei kohdistu päästökauppajärjestelmää vastaavaa kustannusrasitetta. Ympäristövaliokunta on kiinnittänyt huomiota (YmVL 22/2016 vpHE 147/2016 vp) siihen, että erityisesti Kiinan osuus maailman terästuotannosta on kasvanut 2000-luvulla merkittävästi samoin kuin tuonti Kaukoidän maista EU-alueelle viimeiset kymmenen vuotta. Ympäristövaliokunta on todennut myös, että suomalainen energiaintensiivinen teollisuus on maailmanlaajuisesti vähäpäästöistä ja että sekä sähkön- että metallituotannon hiilitehokkuus on Suomessa selkeästi parempi kuin EU:n ulkopuolisissa kilpailijamaissa tai EU:ssa keskimäärin.  

Tuki.

Laissa määritellyt toimialat voisivat saada tukea päästöoikeuden hinnasta johtuvan korkeamman sähkön hinnan kompensoimiseksi. Tuen suuruus riippuu muun muassa päästöoikeuden hinnasta sekä tuen saajan sähkönkulutuksesta tai tuotannon määrästä. Tuki-intensiteetti on laskeva ja rajoitettu 50 prosenttiin, vaikka direktiivi sallisi täysimääräisen tuen. Ympäristövaliokunnan tavoin talousvaliokunta pitää rajoitusta tarkoituksenmukaisena ottaen huomioon päästökauppajärjestelmän perimmäisen tavoitteen eli hiilidioksidipäästöjen kustannustehokkaan vähentämisen. Alenevalla tuki-intensiteetillä saavutetaan sekä pitkän aikavälin kannustimet ottaa ulkoisvaikutukset täysimääräisesti huomioon että lyhyen aikavälin kannustimet siirtyä vähähiilisiin teknologioihin. 

Tukea myönnettäisiin vain yhden gigawattitunnin vuosittaista sähkönkulutusta vastaavan tuotannon määrän ylittävältä osalta. Vastaava rajaus on käytössä myös eräiden muiden jäsenvaltioiden (Alankomaat, Belgia, Saksa ja Slovakia) tukiohjelmissa. Ensimmäiset maksatukset tehtäisiin vuonna 2017 ja viimeiset vuonna 2021 käyttäen laskennan perusteena vuosien 2016—2020 kustannuksia.  

Kustannukset valtiontaloudelle muodostuvat tuensaajille maksettavan tuen lisäksi tukijärjestelmää hallinnoivan viranomaisen määräraha- ja henkilöresurssitarpeista. Talousvaliokunta muistuttaa, että vaikeudet arvioida tarkasti tuen perusteena olevaa sähkönkulutusta tai perustuotosta tai päästöoikeuden hintakehitystä aiheuttavat epävarmuutta tuen kokonaismäärää koskeviin arvioihin.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty toisistaan poikkeavia käsityksiä tuen tarpeellisuudesta ja tuen mitoittamisesta. Yhtäältä on katsottu, että tuki pitäisi mitoittaa komission valtiontukisuuntaviivojen sallitun enimmäismäärän mukaiseksi, kun toisaalta koko tukijärjestelmän tarpeellisuus ja tarkoituksenmukaisuus on asetettu kyseenalaiseksi. Järjestelmää puoltavien kantojen perusteena on periaate tarjota suomalaiselle elinkeinoelämälle tasapuoliset kilpailunedellytykset muissa maissa toimiviin kilpailijoihin nähden. Hallituksen esityksen mukaiseen järjestelmään kohdistettu kritiikki perustuu epäilykselle siitä, että tuki ei ole tehokas kannustin eikä siten yhdensuuntainen muiden hiilineutraalia yhteiskuntaa tavoittelevien sääntelytoimien kanssa. Asiantuntijakuulemiseen pohjautuen valiokunta pitää tärkeänä, että yritystukijärjestelmää uudistettaessa kriteereitä kehitetään tavalla, joka tukee innovatiivisuutta, energiatehokkuutta ja energian säästämistä nykyistä paremmin. Valiokunta edellyttää, että kustannuskompensaation ohjaavaa vaikutusta seurataan ja tutkitaan ja tuen muotoja ja perusteita tarvittaessa arvioidaan uudelleen. 

Edellä kuvattuja seikkoja punnittuaan talousvaliokunta pitää ehdotettua sääntelyä suomalaisen energiaintensiivisen teollisuuden kilpailuolosuhteita tasapainottavana ja esittää hallituksen esityksen hyväksymistä muuttamattomana.  

VALIOKUNNAN PÄÄTÖSEHDOTUS

Talousvaliokunnan päätösehdotus:

Eduskunta hyväksyy muuttamattomana hallituksen esitykseen HE 147/2016 vp sisältyvän lakiehdotuksen. 
Helsingissä 2.12.2016 

Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa

puheenjohtaja 
Kaj Turunen ps 
 
jäsen 
Harry Harkimo kok 
 
jäsen 
Hannu Hoskonen kesk 
 
jäsen 
Lauri Ihalainen sd 
 
jäsen 
Katri Kulmuni kesk 
 
jäsen 
Eero Lehti kok 
 
jäsen 
Rami Lehto ps 
 
jäsen 
Mika Lintilä kesk 
 
jäsen 
Markus Lohi kesk 
 
jäsen 
Martti Mölsä ps 
 
jäsen 
Johanna Ojala-Niemelä sd 
 
jäsen 
Arto Pirttilahti kesk 
 
jäsen 
Hanna Sarkkinen vas 
 
jäsen 
Ville Skinnari sd 
 
jäsen 
Antero Vartia vihr 
 
varajäsen 
Juhana Vartiainen kok 
 

Valiokunnan sihteerinä on toiminut

valiokuntaneuvos 
Teija Miller  
 

VASTALAUSE 1

Perustelut

Hallituksen esittämä päästökaupan epäsuorien kustannusten kompensaatio on esitetyssä muodossa ja nykyisessä tilanteessa tarpeeton ja kallis. Tukea perustellaan hiilivuoron estämisellä. Kuitenkin tuesta 69 % kohdistuisi metsäteollisuudelle, joka investoi parhaillaan voimakkaasti Suomeen. Voimakkaat investoinnit osoittavat, että metsäteollisuus näkee tulevaisuuden toimintaedellytykset hyviksi ilman uusia tukiaisiakin. Päästöoikeuksien hinnat ja sähkönhinta ovat nyt ja todennäköisesti myös lähivuosina matalalla tasolla. Hiilivuodon riskiä ei siis ole nähtävissä. Terästeollisuudessa tuotannon siirtymistä on tapahtunut, ja sen uhka on edelleen todellinen, mutta ei se niinkään liity päästökauppaan vaan Kiinan harjoittamaan teräsdumppaukseen, markkinoiden muutokseen ja tuotantopanosten hintoihin. 

Pariisin ilmastosopimuksen myötä pelikenttä tasoittuu, kun kaikki maailman maat toivottavasti osallistuvat ilmastopäästöjen vähentämiseen, ja mahdollisesti käyttöön tulee maailmanlaajuinen päästökauppajärjestelmä. Jos kaikki maailman maat osallistuvat päästövähennyksiin ja hinnoittelevat päästönsä, poistuu tarve päästökauppakompensaatioon, kun pelikenttä globaalisti tasoittuu. 

Jotta päästökauppa toimisi riittävällä tavalla, tulisi päästöoikeuden hinnan olla vähintään 30 euroa. Silloin päästökaupalla olisi päästöjä tehokkaasti vähentävä vaikutus. Mikäli päästöoikeuden hinta olisi toimivalla tasolla ja muut maailman maat eivät hinnoittelisi oman teollisuutensa päästöjä, olisi hiilivuotoriski huomattavasti nykyistä korkeampi. Sellaisessa tilanteessa päästökaupan aiheuttaman sähkönhinnan nousun kompensointi runsaasti energiaa kuluttavalle teollisuudelle olisi perusteltua. 

Tuen myöntämisen ei kuitenkaan tule perustua yrityksen menneeseen toimintaan, kuten lakiehdotuksessa esitetään, vaan tuki tulee kohdentaa alan uudistumiseen ja päästöjen vähentämiseen. Tukea tulee myöntää sellaisiin investointeihin, jotka parantavat yritysten energiatehokkuutta tai jotka voivat synnyttää uusia ympäristöystävällisiä vientituotteita. 

Mahdollista hiilivuotoa torjumaan pitäisi Euroopan ulkorajoille asettaa hiilitullit. Hiilitullit olisivat päästökauppakompensaatiota tehokkaampi ja halvempi tapa estää hiilivuotoa. Hiilitulleilla voitaisiin hinnoitella myös ulkomailla tuotetut hiilidioksidipäästöt, painostaa muita maailman maita tekemään päästövähennyksiä ja tasoittaa eurooppalaisten yritysten kilpailuolosuhteita. 

Ehdotus

Ponsiosa 

Edellä olevan perusteella ehdotan,

että lakiehdotus hyväksytään muutoin talousvaliokunnan mietinnön mukaisena paitsi lisätään uusi 3 § ja nykyiseen 4 §:ään uusi 1 momentti seuraavasti: 
Valiokunta ehdottaa sisältöä muutettavaksi 3 § Muutosehdotus päättyy (Uusi) 
 
Valiokunta ehdottaa sisältöä muutettavaksi Lain soveltaminen Muutosehdotus päättyy 
 
Valiokunta ehdottaa sisältöä muutettavaksi Tätä lakia sovelletaan tilanteessa, jossa päästöoikeuden hinta ylittää vuoden keskiarvona 30 euroa. Muutosehdotus päättyy 
 
Valiokunta ehdottaa sisältöä muutettavaksi 5 Muutosehdotus päättyy § 
 
Tuen myöntämisen perusteet 
 
Valiokunta ehdottaa sisältöä muutettavaksi Tukea myönnetään sellaisiin investointeihin, jotka parantavat yritysten energiatehokkuutta. Muutosehdotus päättyy (Uusi) 
(2—5 mom. kuten HE:n 1—4 mom.) 
Helsingissä 2.12.2016
Hanna Sarkkinen vas 
 

VASTALAUSE 2

Perustelut

Hallituksen esityksessä HE 147/2016 vp ehdotetaan säädettäväksi laki päästökaupasta johtuvien epäsuorien kustannusten kompensoimisesta. Tuen tarkoitus on kompensoida päästökaupan aiheuttamaa sähkön hinnan nousua päästöoikeudet ilmaisjaossa saaville toimialoille. Tällä pyritään estämään niin sanottua hiilivuotoa. Tuki on tarkoitus maksaa päästöoikeuksien huutokaupasta saatavilla tuloilla. 

Hallituksen esittämä uusi tuki raskaalle teollisuudelle on tarpeeton. Sähkön hinta Suomessa on ennätyksellisen alhaalla ja samoin ovat päästöoikeuksien hinnat. Väitettyä kustannusten nousua, joka pitäisi teollisuudelle kompensoida, ei ole tapahtunut. Teollisuus maksaa sähköstä Suomessa vähemmän kuin esimerkiksi Isossa-Britanniassa tai Saksassa. 

Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen VATT:n lausunnon mukaan tuella ei ole yhteyttä tuotantoon, kilpailukykyyn tai työpaikkoihin, eikä könttäsummatuki vaikuta mitenkään laitosten tuotannon optimointiin. VATT:n mukaan tuki ei edistä talouskasvua tai työllisyyttä, sillä se ei sisällä mekanismia, jolla tukea saavia yrityksiä kannustettaisiin lisäinvestointeihin. 

VATT:n lausunnossa todetaan myös, että tutkimusnäyttöä päästökaupan aiheuttamasta hiilivuodosta ei ole. Yritysten todellisiin tuotantopäätöksiin perustuvissa tutkimuksissa yhteyttä päästökaupan ja tuotannon siirtämispäätösten välillä ei ole löytynyt. Tutkimusten perusteella yritysten kansainväliseen kilpailukykyyn ja tuotannon maantieteelliseen sijoittumiseen vaikuttavat muut tekijät, kuten raaka-aineiden ja muiden tuotannontekijöiden kustannustaso ja saatavuus, yhteiskunnan vakaus ja kauppapolitiikka.  

Esitys myös sotii "saastuttaja maksaa" -periaatetta vastaan ja vähentää kannustimia investoida energiatehokkuuteen, energian säästöön ja vähäpäästöisyyteen. Pariisin ilmastosopimuksen tavoitteena on, että kaikki rahavirrat ohjataan kohti vähäpäästöistä kehitystä. Hallituksen esitys päästökauppakompensaatiosta vie päinvastaiseen suuntaan. 

Saastuttavan teollisuuden sijaan päästöhuutokaupasta saatavat tulot tulisi ohjata ilmastonmuutoksen torjumista tukevaan toimintaan. Tuloilla voitaisiin perustaa esimerkiksi vähähiilisen teknologian innovaatioita tukeva rahasto, joka edistäisi Suomen asemaa kansainvälisenä ilmastoystävällisen teknologian edelläkävijänä. Suomessa ei toistaiseksi ole käytössä EU:n päästökauppadirektiivin mukaista kansallista mekanismia, jonka kautta vähintään 50 prosenttia päästöoikeuksien huutokaupasta saatavista tuloista käytettäisiin ilmasto- ja energiatoimiin. Tämä on selkeä puute Suomen innovaatiopolitiikassa, joka pyrkii puhtaiden ratkaisujen ja kiertotalouden edistämiseen. 

Maailmalla vähähiilirahastoista on hyviä kokemuksia. Puhtaisiin teknologioihin voimakkaasti panostavat Kanadan Ontario ja Brittiläinen Kolumbia edistävät vähähiilisiä investointeja rahastojen avulla. Kalifornian kasvihuonekaasupäästöjen vähentämisrahaston varat kohdistetaan päästöjä vähentäviin hankkeisiin, jotka samalla luovat uusia työpaikkoja. Hankkeita varten kerätty rahasto on jo yli 900 miljoonan dollarin suuruinen. Rahastot ovat vauhdittaneet yritysten uudistumista kohti puhtaita ratkaisuja ja samalla edesauttaneet menestymistä maailmalla. 

Ehdotus

Ponsiosa 

Edellä olevan perusteella ehdotan,

että lakiehdotus hylätään ja että hyväksytään yksi lausuma. (Vastalauseen lausumaehdotus) 

Vastalauseen lausumaehdotus

Eduskunta edellyttää, että hallitus ryhtyy toimiin kansallisen vähähiilirahaston perustamiseksi. 
Helsingissä 2.12.2016
Antero Vartia vihr