Yleisiä huomioita toimintaympäristöstä
Pankkivaltuuston kertomus käsittelee vakiintuneeseen tapaan laajasti Suomen Pankin ja Finanssivalvonnan toimintaa kertomusvuonna. Vuonna 2021 euroalueen talous toipui ennakoitua nopeammin koronapandemian aiheuttamasta kuopasta, ja bruttokansantuotteen määrä kasvoi pandemiaa edeltävälle tasolle. Koronapandemian vaatimista poikkeuksellisista kokonaiskysyntää ja yritysten maksuvalmiutta tukevia toimista ja poikkeusjärjestelyistä pyrittiin asteittaan eroon ja palaamaan jälleen talouspolitiikan vakiintuneitten normien soveltamiseen. Helmikuussa 2022 alkanut Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan ja sen aiheuttamat talousvaikutukset ovat kuitenkin tuoneet toimintaympäristöön merkittäviä uusia haasteita ja hidastaneet talouden kehitystä sekä euroalueella että Suomessa.
Talousvaliokunta toteaa, että nykyhetken näkökulmasta tarkasteltuna vuoden 2021 ja sitä koskevan kertomuksen valmistumisen jälkeen monet rahoitusalan toimintaan vaikuttavat taustatekijät ovat muuttuneet. Erityisesti rahapolitiikan asetelma on vuoden 2021 jälkeen muuttunut merkittävästi, ja myös eräät rahoitusvakautta koskevat kysymykset ovat vaatineet ja vaativat todennäköisesti myös jatkossa uudenlaisia painotuksia.
Inflaatiokehitys vuonna 2021 ja sen jälkeen
Koronapandemian takia vuonna 2020 jopa negatiiviseksi painunut inflaatiokehitys kiihtyi vuoden 2021 kuluessa. Euroalueen inflaatio kasvoi alkuvuoden 0,9 prosentista viiteen prosenttiin joulukuuhun mennessä. Inflaation voimakas kehitys vuonna 2021 johtui suurelta osin joko suoraan tai välillisesti koronapandemiasta, koska talouden elpyessä koronapandemiasta erityisesti energian ja palveluiden hinnat nousivat. Lisäksi tuotannon pullonkaulat ja kohonneet kuljetuskustannukset nostivat yleisesti tuotantokustannuksia. Tuolloin ajateltiin, että kyse oli tilapäisestä ilmiöstä ja lähinnä siitä, että hinnat ja hintakehitys olivat palautumassa lähelle pandemiaa edeltänyttä tasoa.
Euroopan keskuspankin (EKP) joulukuun 2021 ennusteen ja Suomen Pankin ennusteiden mukaan inflaation arvioitiin hidastuvan vuoden 2022 kuluessa. Energianhintojen ennustettiin palautuvan alhaisiksi ja talouden normalisoituvan asteittain niin, että vuoteen 2023 mennessä inflaatio olisi jälleen hieman alle kahden prosentin tasolla. Vuoden 2021 jälkeen inflaatiokehitys on kuitenkin ollut nopeaa ja poikkeaa selvästi EKP:n ja Suomen Pankin ennusteista. Yhtenä isona taustatekijänä on Venäjän hyökkäyssota, jonka vaikutuksia ennusteissa on ollut vaikea huomioida. Erityisesti sodan aiheuttama energian hintojen nousu ja energian hintojen nousun välillinen vaikutus esimerkiksi elintarvikkeiden ja lannoitteiden hintoihin kiihdyttivät inflaatiota vuonna 2022. Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan kiihtyvän inflaatiokehityksen taustalla on kuitenkin myös muita tekijöitä. On todennäköistä, että koronapandemiaa seuranneiden raha- ja finanssipoliittisten elvytystoimien vaikutukset ovat olleet Euroopan keskuspankin ja Suomen Pankin arvioita laajakantoisempia ja pidempikestoisia. Lisäksi tarjontaketjuissa ja työvoiman saatavuudessa tapahtuneet muutokset ovat osoittautuneet pysyvämmiksi kuin ennusteissa on oletettu.
Talousvaliokunta viittaa vuotta 2020 koskevaan Eduskunnan pankkivaltuuston kertomuksesta antamaansa mietintöön (TaVM 22/2201 vp) ja toistaa aiemmin lausumansa kannan, jonka mukaan koronapandemiasta johtuneilla elvytystoimilla on ollut selkeät kokonaistaloudelliset perustelut, ja koko EU:n talouden elpyminen parantaa myös Suomen mahdollisuuksia palata kasvu-uralle. Valiokunta totesi kuitenkin jo tuolloin, että jos elvytystoimet osoittautuvat ylimitoitetuiksi, inflaatio voi kiihtyä liikaa ja sen hallintaan saaminen vaatii todennäköisesti talouksien ja rahoitusmarkkinoiden vakautta haittaavaa nopeaa raha- tai talouspolitiikan kiristämistä. Valiokunta toteaa, että inflaation hillitsemiseksi EKP on kiristänyt rahapolitiikkaansa huomattavasti vuoden 2022 keväästä lähtien. On kuitenkin olemassa riski, että tiukentuneesta rahapolitiikasta huolimatta inflaatio kiihtyy edelleen, mikä edellyttäisi entistä kireämpää rahapolitiikkaa EKP:ltä ja tiukempia finanssipolitiikan toimia jäsenmailta.
Talousvaliokunta toteaa, että keskuspankkien toteuttaman rahapolitiikan ja finanssipolitiikan onnistuminen sekä niiden toiminnan oikeanlainen kehittäminen ja suuntaaminen ovat avainasemassa sen varmistamiseksi, että jäsenmaissa ja markkinatoimijoilla sekä unionissa että kolmansissa maissa säilyy luottamus EU:n kykyyn vastata alueen yhteisiin ongelmiin. Jos luottamus alkaa horjua, epäluottamus voi eskaloitua myös rahoitusvakautta koskevaksi, mikä haittaisi olennaisesti euroalueen ja jäsenmaiden kasvua ja kilpailukykyä.
Euroopan keskuspankin rahapolitiikka ja uusi rahapolitiikan strategia
Euroopan keskuspankki piti rahapolitiikan virityksen hyvin elvyttävänä koko vuoden 2021 ja ryhtyi nostamaan ohjauskorkoja vasta keväällä 2022, vaikka inflaatio ja talouskasvu kiihtyivät jo vuoden 2021 loppupuolella nopeasti. Talousvaliokunta toteaa, että muutos inflaatiokehityksessä on vuoden 2021 ja 2022 aikana ollut raju, ja pitää EKP:n tiukentunutta rahapolitikkaa vallitsevassa tilanteessa välttämättömänä, vaikka sen seurauksena muun muassa valtionvelan ja kotitalouksien asuntoluottojen korkomenot kasvavat.
Huomionarvoista on, että EKP julkisti 8.7.2021 uuden rahapolitiikan strategiansa ja sitä koskevat linjaukset, jotka korvasivat vuonna 2003 annetun aiemman rahapolitiikan strategian. Strategian keskeinen muutos on uusi kahden prosentin symmetrinen inflaatiotavoite keskipitkällä aikavälillä, mikä tarkoittaa, että kahta prosenttia hitaampaa ja nopeampaa inflaatiota pidetään yhtä haitallisina. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan keskipitkän aikavälin inflaatiotavoite on tärkeä osa rahapolitiikkaa, koska se mahdollistaa rahapolitiikan joustavan reagoinnin erilaisiin talouden häiriöihin sekä vallitsevaan inflaatiokehitykseen.
Talousvaliokunta toteaa, että EKP:n rahapolitiikalla on keskeinen merkitys EU:n ja yksittäisten jäsenmaiden talouden menestymisen näkökulmasta ja sen merkitys tulee korostumaan entisestään. EKP:n rahapolitiikan perustana olevan strategian tuleekin parhaalla mahdollisella tavalla tukea EU:n rahapolitiikan oikeaa viritystä erilaisissa talouden tilanteissa. Valiokunta pitää tärkeänä, että uuden rahapolitiikan strategian toimivuutta seurataan tarkasti, jotta voidaan arvioida sen tehokkuutta erilaisissa ja nopeastikin muuttuvissa tilanteissa.
Valiokunta kiinnittää huomiota Eduskunnan pankkivaltuuston kertomuksessa todettuun seikkaan, jonka mukaan EKP pyrkii rahapolitiikan instrumenteista päättäessään valitsemaan vaihtoehdon, joka tukee parhaiten myös unionin yleistä talouspolitiikkaa. Tämä tarkoittaa, että se arvioi noudatettavan rahapolitiikan vaikutukset kasvuun, työllisyyteen, rahoitusvakauteen ja sosiaaliseen edistykseen sekä sen, miten rahapolitiikka auttaa vähentämään ilmastonmuutoksen vaikutuksia. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että Euroopan kilpailukyvyn ja vihreän siirtymän edistäminen ovat Euroopassa noudatettavien rahapolitiikkaa koskevien päätösten perustana rahoitusvakautta koskevien näkökohtien ohella.
EU:n jäsenvaltioiden velkaantuminen ja Suomen velkaantumiskehitys
Euroalueen velkaantumiskehitys
Useiden EU:n jäsenvaltioiden valtionvelat ovat kasvaneet huomattavasti koronapandemian seurauksena, ja kohonneen korkotason takia nousseet lainanhoitokustannukset kiihdyttävät velkaantumiskehitystä. Tilanne vaatii entistäkin taidokkaampaa raha- ja finanssipolitiikan yhteensovittamista niin, että tiukentuneen rahapolitiikan aiheuttamasta korkotason noususta huolimatta jäsenmailla on mahdollisuus saada taloutensa kasvu-uralle. Erityisen haasteellista linjakkaan politiikan toteuttamiselle on kuitenkin tiettyjen jäsenmaiden ylivelkaantuminen, jonka syyt ovat yleensä paljon monimutkaisempia kuin yksittäisen kriisin aiheuttamia.
Paine poiketa inflaatiotavoitteen mukaisesta politiikasta syntyy erityisesti silloin, jos suuren velkaantuneen jäsenmaan velanhoitokykyä aletaan epäillä ja velanotto tämän vuoksi vaikeutuu. Euroopan keskuspankki on pyrkinyt ratkaisemaan tätä ongelmaa noudattamalla olemassa olevissa osto-ohjelmissaan joustavuutta maakohtaisten kiintiöiden suhteen ja ostamalla enemmän velkaantuneen jäsenmaan papereita kuin kyseisen maan talouden koko edellyttäisi. Näiden toimien tarkoituksena on räätälöidä rahapolitiikan toimia maakohtaisesti niin, että rahapolitiikan kokonaisviritys kuitenkin pidetään koko euroalueen inflaatiotavoitteen mukaisena. Talousvaliokunta huomauttaa, että vaikka EU:n jäsenmaiden yhteistä velkaa ei katsota kansalliseksi velaksi, sen turvallisuus ja hinta perustuvat siihen, että riittävän monella takaajamaalla on jatkossakin korkea luottoluokitus. Jos jäsenmaiden velkaantumiskehitys jatkuu samanlaisena pidempään, myös yhteisvelan riskit lisääntyvät olennaisesti.
Talousvaliokunta yhtyy pankkivaltuuston kertomuksessa ja asiantuntijalausunnoissa esitettyyn huomioon, jonka mukaan EKP:n rahapolitiikan ohella jäsenmaiden tulisi pyrkiä vahvistamaan velkakestävyyttään pysyvämmin finanssipolitiikkaansa kehittämällä ja kriisinhallintamekanismeja parantamalla.
Suomen velkaantumiskehitys
Suomen viime vuosien velkaantumisen syynä ovat pitkälti olleet koronapandemian ja Ukrainan sodan vaatimat toimet, mutta on tehty päätöksiä myös pysyvistä menolisäyksistä, jotka eivät liity akuutteihin kriiseihin. Lisäksi velkaantumiseen vaikuttavat myös rakenteelliset kysymykset, kuten väestön ikääntymisen vuoksi kasvava kestävyysvaje. Huomionarvoista on, että kiihtyvä inflaatio kasvattaa valtion korkomenoja. Vuoden 2023 talousarviossa onkin varauduttu korkomenojen kasvuun yhteensä noin 1,5 miljardilla eurolla, mikä on noin miljardi euroa enemmän kuin vuoden 2022 varsinaisessa talousarviossa. Talousvaliokunnan huolena on, että syntyy niin sanottu korkoa korolle -tilanne, jolloin talouden liikkumavara heikkenee entisestään.
Talousvaliokunta kiinnittää myös vakavaa huomiota siihen, että talouden alijäämäisyys on muuttunut tai muuttumassa krooniseksi ja tarvitaan pitkän aikavälin suunnitelma sekä rakenteellisia uudistuksia tämän kehityksen katkaisemiseksi ja julkisen talouden tasapainottamiseksi. Valiokunta toteaa, että Suomen finanssipolitiikan valinnoilla on keskeinen merkitys näiden tavoitteiden toteuttamisessa sekä talouden kasvuedellytysten kehittämisessä. Talouden kasvun näkökulmasta keskeistä on luoda kilpailukykyinen toimintaympäristö, joka houkuttelee Suomeen investointeja ja osaavaa työvoimaa myös muista maista.
Pankkisektorin näkymät
Eduskunnan pankkivaltuuston kertomuksessa todetaan, että Euroopan pankkisektori on hyvin heterogeeninen pankkien vakavaraisuuden näkökulmasta katsottuna. Korkeasti velkaantuneiden jäsenmaiden ja niiden pankkien välillä vallitsee kohtalonyhteys, ja siksi myös rahoituslaitosten riskinkantokyvyn varmistamiseen ja kriisinhallintamekanismeihin on panostettava tulevaisuudessa entistä enemmän.
Talousvaliokunnan saaman selvityksen mukaan Suomen finanssisektori on säilynyt vakavaraisena toimintaympäristön heikkenemisestä huolimatta. Toimintaympäristön epävarmuus kuitenkin lisää pidemmällä aikavälillä riskiä luottotappioiden ja ongelmaluottojen kasvusta. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF on kiinnittänyt huomiota Suomen rahoitusjärjestelmän haavoittuvuuksiin, jotka liittyvät kotitalouksien kasvaneeseen velkaantumiseen, Suomen pankkisektorin rajat ylittäviin kytköksiin ja pankkien voimakkaaseen riippuvuuteen markkinarahoituksesta. Talousvaliokunta toteaa, että vahva pankkisektori on paras tae siitä, että reaalitalouden luotonsaanti ei häiriinny talouden laskusuhdanteessa, ja korostaa likviditeetin ja jatkuvuudenhallinnan tärkeyttä. Toimialan riittävien omien puskureiden ohella keskeistä on viranomaisten kyky reagoida ripeästi ongelmiin häiriötilanteissa.
Talousvaliokunta pitää hyvänä, että Suomen pankkien vakavaraisuutta koskevan arvion ohella pankkivaltuuston kertomukseen sisältyy myös selvitys peruspankkipalvelujen saatavuudesta. Selvitys on tehty erityisesti digitaalisia palveluja käyttämättömien asiakkaiden näkökulmasta. Talousvaliokunta pitää tätä työtä tärkeänä, jotta kaikille voidaan kaikkialla Suomessa turvata asianmukaiset ja kohtuullisesti hinnoitellut peruspankkipalvelut.
Pankkivaltuuston kertomus kattaa myös tiedot Suomen Pankin taseesta, kuvauksen sen riskeistä ja puskureista sekä niiden koostumuksesta ja kehityksestä. Esitetyt tiedot tukevat johtopäätöstä, jonka mukaan Suomen Pankin vakavaraisuus riittää kattamaan sen tehtävien hoitamisesta aiheutuvat riskit. Talousvaliokunta kiinnittää kuitenkin vakavaa huomiota siihen, että tase on heikentynyt merkittävästi kertomusvuotta edeltävään vuoteen eli vuoteen 2020 verrattuna, ja korostaa Suomen Pankin vahvan taloudellisen aseman keskeistä merkitystä koko Suomen talouden kehityksen perustana.
Kotitalouksien velkaantuminen
Kotitalouksien velkaantuminen on Suomessa kasvanut nopeasti viime vuosina. Euroopan järjestelmäkomitea on kiinnittänyt asiaan huomiota ja esittänyt huolensa makrovakausvälineiden riittämättömyydestä. Asiantuntijalausunnoissa kiinnitetään erityistä huomiota asuntoyhteisöluottojen määrän kasvuun. Asunto- ja taloyhtiöluotonannolla ja sitä kautta kotitalouksien velanhoitokyvyllä on olennainen merkitys myös pankkien vakavaraisuuden näkökulmasta. Talousvaliokunta toteaa, että se ottaa kantaa asiaan sen käsiteltävänä olevan kotitalouksien velkaantumisen rajoittamista koskevan hallituksen esityksen (HE 101/2022 vp) yhteydessä.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös tammikuussa 2021 valmistuneeseen talousosaamisen strategiaan, jonka toimeenpano aloitettiin oikeusministeriössä helmikuussa 2022. Kyseessä on Suomen Pankin käynnistämä hanke, jonka tavoitteena on parantaa kansalaisten talousosaamista. Talousosaamisen vahvistaminen edellyttää alan toimijoiden aktiivista yhteistyötä, ja hankkeen konkreettisena tavoitteena onkin toimivan ja tuloksellisen työnjaon ja yhteistyön rakentaminen eri toimijoiden välille. Talousvaliokunta pitää hanketta erittäin kannatettavana ja korostaa, että strategian täytäntöönpanon onnistuminen edellyttää arjen rahankäyttöön ja sen suunnitteluun liittyviä konkreettisia toimia sekä aktiivista ja oikein kohdennettua tiedon jakamista.
Finanssivalvonnan roolista finanssimarkkinoiden valvojana
Pankkivaltuuston kertomukseen sisältyy myös kuvaus Finanssivalvonnan toiminnasta finanssimarkkinoiden valvojana. Talousvaliokunta pitää Finanssivalvonnan roolia erittäin merkittävänä ja toteaa, että Finanssivalvonnalla on lakiin perustuva suhteellisen laaja toimivalta viranomaisena antaa määräyksiä valvottavilleen. Lisäksi Finanssivalvonta antaa vielä määräyksenantovaltuuksiinsa tai lain mukaisiin vaatimuksiin liittyviä ohjeita ja suosituksia. Vaikka Finanssivalvonnan ohjeet ja suositukset eivät virallisesti sido valvottavia, ne kuitenkin käytännössä muodostuvat sitoviksi säännöiksi. Talousvaliokunta toteaa, että viranomaistoiminnan tarkkarajaisuuden ja ennakoitavuuden näkökulmasta on olennaista, että määräykset, ohjeet ja suositukset perustuvat siihen, mitä laissa on säädetty.
Talousvaliokunta kiinnittää tältä osin huomiota pankkivaltuuston kertomuksen toteamukseen siitä, että Finanssivalvonta antoi 28.6.2022 asuntolainaa hakevien henkilöiden lainanhoitokulujen ylärajaa koskevan suosituksen. Suosituksen mukaan asuntolainanottajien kaikkien lainanhoitokulujen tulisi pääsääntöisesti olla enintään 60 prosenttia lainanhakijan nettotuloista. Näin Finanssivalvonta on suosituksellaan ottanut käyttöön kotitalouksien enimmäisvelkasuhdetta koskevan normiston, jonka valtioneuvosto päätti aiemmin jättää sääntelyn ulkopuolelle.
Seuraavien vuosien raha- ja finanssipolitiikan viritykseen vaikuttavia näkökulmia
Talousvaliokunta korostaa, että rahapolitiikalla ja jäsenmaiden toteuttamalla finanssipolitiikalla on tulevaisuudessa yhä keskeisempi merkitys sekä rahoitusvakauden että EU:n ja yksittäisten jäsenmaiden talouksien kasvun ja kilpailukyvyn näkökulmasta. Venäjän hyökkäyssota Ukrainaan on haastanut monia talouden keskeisiä parametrejä erityisesti Euroopassa, mutta myös globaalin talouden toimintaympäristön olennainen muuttuminen ja ennakoimattomuus on huomioitava entistä tarkemmin sekä erilaisiin kriiseihin ja häiriötilanteisiin varautumisessa että tulevaisuuden mahdollisuuksien maksimaalisen ja oikea-aikaisen hyödyntämisen näkökulmasta. Venäjän ja Ukrainan tilanteen ohella myös erityisesti Yhdysvaltojen ja Kiinan taloustilanteet ja niiden raha- ja finanssipoliittiset toimenpiteet sekä mahdolliset suurten talousalueiden väliset kauppasodat vaikuttavat olennaisesti myös Euroopan ja sen jäsenmaiden talouden kehitykseen.
Aiemmat kriisit ovat osoittaneet, että tehokas makrotalouden vakauttaminen edellyttää finanssipolitiikan ja rahapolitiikan täydentävän toisiaan kriisiaikoina. Oikean raha- ja finanssipolitiikan virityksen löytäminen on haasteellista, koska kriisit ovat erilaisia ja vaativat erilaisia toimenpiteitä ja kykyä reagoida nopeasti. Tämä edellyttää talouden kehityksen jatkuvaa seurantaa niin, että seurannan tulokset ovat riittävän reaaliaikaisia ja avoimesti saatavilla.
Varautumisen ohella on tärkeää kehittää strategioita ja pyrkiä ennakoimaan tulevaisuuden kehityskulkuja niin, että Suomi voi tulevaisuudessa tehokkaasti hyödyntää erilaisiin hankkeisiin ja tilanteisiin liittyvät mahdollisuudet ja samalla minimoida niihin mahdollisesti liittyvät haitat. Esimerkiksi Venäjän hyökkäyssodan jälkeen Ukrainan jälleenrakennus tulee vaatimaan huomattavia taloudellisia panostuksia. Jälleenrakennus hyvin todennäköisesti vahvistaa EU:n integraatiota, siihen tarvitaan huomattavia summia EU:n rahoitusta ja sen makrotaloudellinen vaikutus Euroopassa tulee olemaan väistämättä suuri. Ukrainan jälleenrakentamisen toteuttamiseen ja ajankohtaan liittyy paljon epävarmuuksia mutta myös mahdollisuuksia, jotka Suomen tulee talouden kasvutavoitteiden näkökulmasta hyödyntää parhaalla mahdollisella tavalla. Suomen finanssipolitiikalla voidaan tehokkaasti tukea myös tätä pyrkimystä.
Talousvaliokunta toteaa, että nopeasti ja osin ennakoimattomasti muuttuvassa toimintaympäristössä on tärkeää, että sekä EKP:n että Suomen pankin ennusteissa otetaan huomioon laajasti erilaisia riskejä ja skenaarioita, jotta EKP:n rahapolitiikalla ja sitä täydentävällä Suomen finanssipolitiikalla voidaan parhaalla mahdollisella tavalla edistää EU:n ja Suomen talouden kasvua ja kilpailukykyä erilaisissa taloudellisissa toimintaympäristöissä. Valiokunta katsoo, että Suomen finanssipolitiikan toimenpiteillä ja niiden onnistumisella on keskeinen merkitys sekä rahoitusvakauden että Suomen talouden kasvun ja kilpailukyvyn näkökulmasta.