2.1
De viktigaste förslagen
Lagtekniskt genomförs de ändringar i behandlingsordningen för påföljdsavgiftsärenden som grundlagsutskottet förutsätter samt de andra ändringar som behövs i detta sammanhang genom att lagförslag 1, lagförslag 3 och lagförslag 5 i den ursprungliga regeringspropositionen ändras.
Att ärendena föreslås bli behandlade i högsta förvaltningsdomstolen i stället för i högsta domstolen innebär bland annat att vissa bestämmelser i lagförslag 3 (de föreslagna ändringarna i 7 kap. i lagen om rättegång i marknadsdomstolen) har blivit onödiga. Dessutom är det nödvändigt att slå fast att konsumentombudsmannens i lagförslag 1 avsedda framställningar (i den ursprungliga regeringspropositionen ansökningar) om påförande av påföljdsavgift i marknadsdomstol utgör konkurrens- och tillsynsärenden enligt 1 kap. 2 § i lagen om rättegång i marknadsdomstolen, medan de ärenden som avses i 12 § i lagförslag 1 är marknadsrättsliga ärenden på det sätt som avses i den ursprungliga regeringspropositionen.
I detta sammanhang är det skäl att påpeka att det av det genomförande som grundlagsutskottet förutsätter följer vissa särdrag som är ovanliga inom ramen för den nuvarande rättsordningen. En sådan omständighet är åtminstone att högsta förvaltningsdomstolens behörighet inte omfattar någon annan ärendegrupp där man i förvaltningsdomstolslinjen endast skulle behandla administrativa påföljder som sådana ärenden som gäller ändringssökande. Till de ärenden som behandlas i förvaltningsdomstolslinjen hör i regel också sökande av ändring i andra beslut som tillsynsmyndigheterna fattar för att förebygga, ändra eller förbjuda verksamhetsutövarens lagstridiga eller annars olämpliga tillvägagångssätt. Den sakliga behörigheten för domstolen i första instans och fullföljdsdomstolen är således i regel densamma.
I förvaltningsdomstolslinjen behandlas inga andra konsumentskyddsärenden som väckts av konsumentombudsmannen, utan det är marknadsdomstolen som i egenskap av specialdomstol har behörighet i sådana ärenden. Marknadsdomstolens beslut överklagas till denna del hos högsta domstolen med besvärstillstånd. I denna ärendegrupp har alltså behörigheten för en domstol i första instans och behörigheten för fullföljdsdomstolen inte samma innehåll. Av denna utgångspunkt följer också det problemet att ärenden som gäller påförande av påföljdsavgift respektive förbudsföreläggande i konsumentskyddsärenden inte kan behandlas tillsammans i marknadsdomstolen.
Av ovan anförda skäl har man vid beredningen av den kompletterande regeringspropositionen övervägt om även i synnerhet konsumentombudsmannens förbudsärenden borde överföras till behandling i förvaltningsprocessuell ordning till följd av den ändring som grundlagsutskottet förutsätter i bestämmelserna om påföljdsavgift. Då skulle också konsumentombudsmannens förbudsärenden i sista hand avgöras av högsta förvaltningsdomstolen, när de för närvarande hör till högsta domstolen. Såsom det konstateras i den ursprungliga regeringspropositionen är avsikten den att även i fortsättningen använda en marknadsrättslig förbudsprocess i synnerhet i ärenden som har karaktären av prejudikat (s. 33 i den ursprungliga propositionen), och att sådana ärenden även i fortsättningen behandlas i högsta domstolen förordas av att det till högsta domstolens uppgifter hör att meddela prejudikat också i enskilda konsumenträttsliga tvistemål. En ändring av behandlingsordningen för förbudsärenden skulle i vilket fall som helst i praktiken förutsätta en totalreform av lagen om rättegång i marknadsdomstolen. Att närmare bedöma och genomföra en sådan omfattande ändring i detta sammanhang ansågs inte möjligt särskilt med beaktande av att de aktuella regeringspropositionerna har samband med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2017/2394 om samarbete mellan de nationella myndigheter som har tillsynsansvar för konsumentskyddslagstiftningen, som blev tillämpligt redan den 17 januari 2020. I propositionen har man således stannat för att föreslå endast sådana nödvändiga ändringar i bestämmelserna om påföljdsavgift i den ursprungliga propositionen som grundlagsutskottet förutsätter. Det finns dock skäl att följa upp hur regleringen fungerar och vid behov omvärdera situationen.
Vid högsta förvaltningsdomstolen är möjligheterna att överklaga inte asymmetriska. Om ett ärende är beroende av besvärstillstånd är det således beroende av besvärstillstånd för både den privata och den offentliga parten. Om det inte finns något förfarande för besvärstillstånd i ärendet, ordnas ändringssökandet antingen med stöd av den allmänna förvaltningsprocessuella lagstiftningen eller med stöd av speciallagstiftning. Också då är utgångspunkten den att alla de parter som har ett direkt rättsligt intresse i ärendet, vare sig det rör sig om ett enskilt eller ett allmänt intresse, har möjlighet att anföra besvär. Om systemet utvecklas så att det möjliggör fortsatt ändringssökande endast för att betjäna enskilda intressen, finns det risk för att högsta domstolens rättspraxis snedvrids, vilket inte motsvarar högsta förvaltningsdomstolens uppgift som högsta domstol i förvaltningsärenden.
Enligt 109 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden får besvär över ett beslut av en förvaltningsdomstol anföras av den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet samt av den som har besvärsrätt enligt särskilda bestämmelser i lag. Enligt 109 § 2 mom. i den lagen har den myndighet som har fattat det ursprungliga förvaltningsbeslutet rätt att anföra besvär över ett sådant beslut av förvaltningsdomstolen genom vilket domstolen har upphävt myndighetens beslut eller ändrat det. En myndighet får enligt 109 § 3 mom. även anföra besvär över ett beslut om överklagandet är behövligt med anledning av det allmänna intresse som myndigheten ska bevaka.
För att trygga symmetrin i det fortsatta ändringssökandet begränsas det fortsatta ändringssökandet i denna regeringsproposition inte enbart för att ta hänsyn till en privat parts intressen. Således kommer också konsumentombudsmannen att ha rätt till fortsatt ändringssökande i situationer där konsumentombudsmannens framställning har avslagits eller påföljdsavgiften annars har påförts på ett sätt som avviker från framställningen. För att frågan om konsumentombudsmannens besvärsrätt inte i varje enskilt fall ska behöva avgöras med stöd av 109 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden och särskilt dess 3 mom., föreslås särskilda bestämmelser om saken.
När det gäller myndigheternas besvärsrätt bör man samtidigt beakta att också myndigheten i sin besvärsskrift bör yrka ändring i slutresultatet av marknadsdomstolens beslut. Enligt högsta förvaltningsdomstolens etablerade rättspraxis har de delaktiga i rättegången, vare sig de är privata aktörer eller myndigheter, inte en tillräckligt grund för besvärsrätt om ändring de facto söks endast i skälen till beslutet (t.ex. HFD 2018:132).
Enligt 95 § 1 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden är en delaktig i rättegången skyldig att helt eller delvis ersätta en annan delaktigs rättegångskostnader, om det särskilt med beaktande av avgörandet i ärendet är oskäligt att denne själv ska stå för sina rättegångskostnader. Enligt 2 mom. kan när ersättningsskyldighetens skälighet bedöms hänsyn dessutom tas till ärendets rättsliga oklarhet, de delaktigas egna åtgärder och ärendets betydelse för parten. Enligt 3 mom. får en enskild delaktig med avvikelse från 1 och 2 mom. åläggas att ersätta en myndighets rättegångskostnader endast om den enskilda parten har framställt ett uppenbart ogrundat yrkande. Till skillnad från 74 § 2 mom. i den tidigare förvaltningsprocesslagen (586/1995) finns det i den nya lagen inte längre någon bestämmelse om att det vid prövningen av en offentlig parts ersättningsskyldighet särskilt ska beaktas om rättegången har orsakats av ett fel hos myndigheterna.
Utgångspunkten i den ursprungliga regeringspropositionen var att varje part i ärenden som gäller konsumentombudsmannens ansökningar om påföljdsavgift skulle ha svarat för sina egna rättegångskostnader, i enlighet med den huvudregel som redan nu tillämpas i marknadsrättsliga ärenden. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om propositionen konstaterat att rättssäkerhetsgarantierna i en rättegång som gäller en administrativ straffpåföljd också kan anses omfatta rätten att få skälig ersättning för rättegångskostnader, om yrkandet på påföljd avslås som lagstridigt. Redan med hänsyn till detta uttalande finns det inte skäl att föreskriva om en skyldighet att ersätta rättegångskostnader på ett sätt som avviker från lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Konsumentombudsmannen kan alltså i egenskap av den myndighet som gjort framställningen bli tvungen att ersätta en enskild parts rättegångskostnader, om en annan lösning är oskälig med beaktande av 95 § 1 och 2 mom. i lagen om rättegång i förvaltningsärenden.
Det finns givetvis ännu ingen rättspraxis om tillämpningen av bestämmelserna om rättegångskostnader i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. På basis av tidigare rättspraxis har myndighetens ersättningsansvar för motpartens rättegångskostnader i regel uppkommit i situationer där myndighetens eget avgörande har grundat sig på en uppenbart felaktig tolkning av gällande lagstiftning och rättsläget eller på att utredningen av ärendet hos myndigheten har varit bristfällig. Vid tolkningen av den nya lagen motsvarar flera tolkningsalternativ som gäller oskälighet det tidigare rättsläget. Inte heller enligt den nya lagen är det enbart slutresultatet av domstolens avgörande som avgör frågan.
I 1 a kap. i lagen om rättegång i marknadsdomstolen föreskrivs det om marknadsdomstolens domförhet i olika ärendegrupper. Enligt 1 a kap. 1 § är marknadsdomstolen domför i en sammansättning med tre lagfarna ledamöter, om inte något annat föreskrivs i lagen. Ett ärende som väckts på framställning av konsumentombudsmannen kan i regel behandlas i en mindre sammansättning än detta endast i situationer där en lagfaren ledamot i enlighet med 5 § i nämnda kapitel kan vidta vissa förberedande eller temporära åtgärder eller besluta att ärendet ska avvisas eller avskrivas. Därför behövs det inga särskilda bestämmelser om marknadsdomstolens sammansättning i denna ärendegrupp. Detsamma gäller högsta förvaltningsdomstolens sammansättning. Ett besvärsärende behandlas i en sammansättning bestående av fem ledamöter och en föredragande, om det inte på grund av ärendets principiella betydelse finns skäl att behandla ärendet i en större sammansättning än detta. Bestämmelser om högsta förvaltningsdomstolens sammansättning finns i lagen om högsta förvaltningsdomstolen (1265/2006).
Enligt lagförslag 1 i den ursprungliga regeringspropositionen ska Finansinspektionen (specifikt Finansinspektionens direktion) i vissa situationer kunna påföra den påföljdsavgift som avses i lagförslaget. Enligt 5 § 2 mom. i lagförslaget tillämpas på sökande av ändring i fråga om en påföljdsavgift som påförts av Finansinspektionen vad som föreskrivs i 73 § i lagen om Finansinspektionen (878/2008).
Med stöd av den hänvisade paragrafens 1 mom. får Finansinspektionens beslut överklagas genom besvär hos Helsingfors förvaltningsdomstol. Bestämmelser om sökande av ändring i förvaltningsdomstol finns i lagen om rättegång i förvaltningsärenden. Enligt den lagen får ett beslut av en förvaltningsdomstol överklagas genom besvär endast om högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd.
Utifrån bestämmelserna i denna proposition och i den ursprungliga regeringspropositionen kommer användningen av rättsmedel i första instans att fördelas mellan två olika domstolar, och dessutom kommer det vid högsta förvaltningsdomstolen att delvis tillämpas ett förfarande för besvärstillstånd i ärendegruppen. Skillnaden är att Finansinspektionen själv bestämmer påföljdsavgiften, vilket innebär att förvaltningsdomstolen redan är fullföljdsdomstol i första instans. Ett förfarande för besvärstillstånd i andra instans är således inte problematiskt i förhållande till 21 § i grundlagen.
Eftersom både förbud i konsumentskyddsärenden och de påföljder i form av påföljdsavgift som konsumentombudsmannen framställer kommer att behandlas i olika domstolsprocesser i enlighet med denna regeringsproposition har man samtidigt bedömt det vara nödvändigt att i lagförslag 1 ta in en bestämmelse om att behandlingen av ett ärende kan skjutas upp enligt prövning.
I praktiken kan ett avgörande i ett förbudsärende ha betydelse också med hänsyn till huruvida en näringsidkare för en verksamhet som konstaterats vara förbjuden också ska påföras en påföljdsavgift. Detta innebär att uppskov med behandlingen av ett ärende som gäller påföljdsavgift i marknadsdomstolen eller högsta förvaltningsdomstolen närmast kan komma i fråga i en situation där ett förbudsärende är anhängigt i marknadsdomstolen eller i högsta domstolen. Varken lagen om rättegång i förvaltningsärenden eller den lag som föregick den innehåller några bestämmelser om uppskov med behandling av ärenden. I praktiken har man varit tvungen att fatta beslut om uppskov när ett annat ärende som eventuellt inverkar på behandlingen av ärendet är anhängigt vid någon annan domstol. Bestämmelsen om uppskov kommer att förtydliga det gällande rättsläget.
2.2
De huvudsakliga konsekvenserna
I den ursprungliga regeringspropositionen bedömde man att ett aktivt utnyttjande av de nya tillsynsmetoderna kommer att förutsätta en ökning av Konkurrens- och konsumentverkets personalresurser med sammanlagt 650 000 euro (8 årsverken) per år från 2020, vilket beaktades i budgetpropositionen för 2020 som ett tilläggsanslag under Konkurrens- och konsumentverkets omkostnadsmoment 32.01.06. Eftersom riksdagsbehandlingen av den ursprungliga regeringspropositionen har fördröjts, kunde det behövliga tilläggsanslaget inte beaktas i statsbudgeten för 2020. Avsikten är att det ska föreslås att det tilläggsanslag som behövs för 2020 tas in i tilläggsbudgeten för 2020. Behovet av tilläggsanslag för 2020 är 365 000 euro, dvs. mindre än det ursprungliga förslaget på 650 000 euro, vilket beror på att ikraftträdandet av de föreslagna lagarna fördröjts. Från och med 2021 uppgår behovet av tilläggsanslag på årsnivå till sammanlagt 650 000 euro, i överensstämmelse med det som anges i den ursprungliga propositionen. Tillägget har tagits in under moment 32.01.06 i planen för de offentliga finanserna 2020–2023 för åren 2021 och 2022.
Den reglering som föreslås i den kompletterande regeringspropositionen har konsekvenser för högsta förvaltningsdomstolens verksamhet, eftersom en ny slags ärendegrupp kommer att föras till den domstolen för behandling. Konsekvenserna bedöms dock inte vara nämnvärda, eftersom konsumentombudsmannens bedömning är att endast några fåtal påföljdsavgiftsärenden som är förenade med besvärsrätt hos högsta förvaltningsdomstolen kommer att väckas i marknadsdomstolen varje år.
Om konsumentombudsmannen anser att det finns skäl att ingripa i näringsidkarens lagstridiga förfarande genom att ansöka om både förbudsföreläggande och påförande av påföljdsavgift, kommer detta inte att vara möjligt i samma process. I avsnitt 2.1 beskrivs reformens konsekvenser för domstolsbehandlingen och för konsumentombudsmannens eventuella ansvar för rättegångskostnader. Ur både näringsidkarens och konsumentombudsmannens synvinkel innebär reformen också att man i sådana fall kan bli tvungen att betala kostnader för två olika rättegångar.
Om näringsidkaren genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen söker ändring i marknadsdomstolens beslut om påförande av påföljdsavgift, ska högsta förvaltningsdomstolens rättegångsavgift betalas. Rättegångsavgiften är för närvarande 510 euro (2 § 1 mom. i lagen om domstolsavgifter (1455/2015) och 1 § 2 mom. i justitieministeriets förordning om justering av de avgifter som nämns i 2 § i lagen om domstolsavgifter (1383/2018)).