1.1  Lagstiftning och praxis

1.2  Bedömning av nuläget

När man betraktar arbetspensionssystemet för den offentliga och den privata sektorn med avseende på de nya pensionsförmånerna som tjänas in för arbete är de numera mycket likartade, med undantag för vissa speciella drag som utmärker statens verksamhet. Dessa undantag gäller bl.a. militärpensionssystemet, vissa lägre pensionsåldrar inom den offentliga sektorn och det inom den offentliga sektorn använda begreppet yrkesbaserad arbetsoförmåga samt att det är möjligt att förverka vissa delar som kräver oavbruten anställning. 

Med tanke på finansieringen av pensionerna avviker pensionssystemen för den offentliga och den privata sektorn avsevärt från varandra. Något direkt samband mellan pensionsavgifterna och de förmåner som tjänas in behöver ändå inte finnas, om finansieringen av pensionssystemet på lång sikt är tryggad. Finansieringen av pensionssystemet bör vara så förutsägbar som möjligt och solid. Betydande avvikelser i avgiftsstrukturen och avgiftsnivån för de olika pensionssystemen ger upphov till onödig tidsåtgång vid genomgången av principerna för hur pensionskostnaderna uppkommer. 

Nivån på statens pensionsavgifter har uppvisat en klart större årlig variation än ArPL-avgiften, som tas ut inom den privata sektorn. Arbetsmarknadsorganisationerna har som mål att uppnå en jämn och konsekvent avgiftsutveckling och att trygga de förmåner och finansieringen av dem enligt villkoren i det pensionsavtal som ingicks 2017, också på lång sikt. De ändringar som gjorts i pensionsskyddets innehåll, vars viktigaste mål har varit att stödja en jämn nivå på ArPL-avgiften har haft en direkt inverkan på den pensionsavgift som beräknas enligt principen om full fondering. Samtidigt har den strukturomvandling som skett inom statens pensionssystem återspeglat sig på avgiftsnivån också hos de arbetsgivare inom statens pensionssystem som fortfarande omfattas av systemet. De oförutsägbara fluktuationerna i arbetsgivarens pensionsavgift försvårar arbetsgivarens budgetarbete. Fluktuationerna är dock motiverade i situationer där de är kopplade till invalidpensioner som inletts hos arbetsgivaren. 

En avgift grundad på principen om full fondering beräknas på enhetliga grunder i avgiftsklasser som bestäms utifrån arbetsgivarens invalidpensionsrisk och ett pensionsskydd som baserar sig på arbetstagarnas anställningar. Principen om full fondering kan inte följas på arbetsgivarnivå, utan den strukturomvandling som sker i statens pensionssystem återspeglas på pensionsavgifterna för alla arbetsgivare. Särskilt i situationer där gränsdragningen enligt lagstiftningen gör att personalens åldersstruktur hos en enskild arbetsgivare som omfattas av systemet betraktas som avvikande, motsvarar arbetsgivarens pensionsavgift inte nödvändigtvis kapitalvärdet av den egna personalens pensionsrätter. Personal av detta slag är t.ex. sådana universitetsanställda och lärare i kommunerna som omfattas av statens pensionssystem. 

Eftersom Statens pensionsfond är en s.k. buffertfond är pensionerna alltså inte fonderade för hela den tid pensionen betalas, vilket principen om full fondering skulle förutsätta. Från Statens Pensionsfond överförs varje månad ett belopp som motsvarar 40 procent av statens pensionsutgifter till statsbudgeten. Dimensioneringen av överföringen är inte i något avseende bunden till principen om full fondering. Principen, som ligger till grund för nivån på statens pensionsavgift, är alltså inte av principiell betydelse med avseende på finansieringen av statens pensioner. Snarare är principen om full fondering att förstå som ett sätt att dimensionera statens pensionsavgifter som det är lätt att motivera. 

Underhållet av ett statligt pensionssystem som bygger på beräkningsgrunder och ett beräkningssystem som stöder beräkningsgrunderna och som samtidigt följer principen om full fondering är arbetskrävande. De gällande beräkningsgrunderna utnyttjar i tillämpliga delar de allmänna och särskilda grunder i fråga om dödlighet, arbetsoförmåga och familjeförhållanden som hänför sig till pensionsförsäkringen enligt lagen om pension för arbetstagare (395/2006). Inom ArPL-systemet behövs inte längre beräkningsgrunder som till fullo beskriver pensionsskyddets innehåll. Modellernas tillämplighet inom statens pensionssystem har blivit allt mer begränsad och nyttan för statens pensionssystem av ett separat betalningssystem har blivit allt mindre.  

Den huvudsakliga finansieringskällan för statens pensioner är statsbudgeten. Det är därför inte väsentligt för finansieringen av pensionerna enligt vilken princip pensionsavgifterna dimensioneras, utan att pensionsavgiften håller en tillräcklig och konsekvent nivå. Det mest transparenta alternativet för arbetsgivarens budgetering vore att nivån på pensionsavgifterna följer nivån på ArPL-avgifterna, som för närvarande uppvisar en stabil utveckling och redan finns att tillgå. 

Eftersom principen om full fondering regleras genom förordning av statsrådet, är det också möjligt att påverka bestämmandet av nivån på pensionsavgifterna genom att ändra förordningen. I fråga om ändringar i pensionsavgifternas struktur framhävs emellertid att principen om full fondering ska frångås vid dimensioneringen av pensionsavgifterna. 

2.1  Målsättning

Propositionens mål är att förenkla statens pensioner genom att förena de nuvarande delarna för ålderspension, familjepension och omkostnader till en arbetsinkomstbaserad pensionsavgift. I samband med ändringen frångås den nuvarande principen om full fondering, vilket understryks genom att den gällande statsrådsförordningen om grunderna för arbetsgivarens pensionsavgift upphävs. Genom den nya statsrådsförordningen om grunderna för pensionsavgiften sätts nivån på pensionsavgiften så att den följer den genomsnittliga arbetspensionsförsäkringsavgiften enligt ArPL-systemet. En ändring av finansieringsprincipen innebär också att pensionsavgifterna inte har något samband med det gällande systemet. 

2.2  De viktigaste förslagen om pensionsavgiftens struktur

Det föreslås i propositionen att de nuvarande delarna för ålderspension, familjepension och omkostnader inte längre ska beräknas när arbetsgivarens pensionsavgift bestäms, utan ersättas med en arbetsinkomstbaserad pensionsavgift. En invalidpensionsavgift ska ersätta invalidpensionsdelen i arbetsgivarens gällande pensionsavgift. Arbetstagarens pensionsavgift ska innehållas av arbetsgivaren, som svarar för betalningen av pensionsavgiften i dess helhet. 

Statsrådets gällande förordning om grunderna för arbetsgivarens pensionsavgift ska upphävas och närmare bestämmelser om grunderna för pensionsavgiften ska införas genom en förordning av statsrådet. Syftet med den nya uppbyggnaden av pensionsavgiften är att den arbetsinkomstbaserade pensionsavgiften ska utgöra en lika stor procentandel av arbetstagarens löner för samtliga arbetsgivare. Invalidpensionsavgiften ska vara arbetsgivarspecifik och dess nivå i genomsnitt lika stor som den genomsnittliga invalidpensionsdelen av ArPL-avgiften. Också den arbetsinkomstbaserade pensionsavgiften ska dimensioneras så att pensionsavgiften i sin helhet i genomsnitt ska vara lika stor som den genomsnittliga ArPL-avgiften när alla delar beaktas. 

2.3  De viktigaste förslagen om fastställande av pensionsavgifter

För närvarande fastställer finansministeriet genom ett årligt beslut de grunder som använts vid beräkningen av pensionsavgifterna och beslutar om procentsatsen för arbetsgivarens pensionsavgift på framställning av Keva. Det föreslås i propositionen att Keva ska fastställa de arbetsgivarspecifika pensionsavgifterna enligt de grunder som finansministeriet bestämt, vilket administrativt är enklare och gör det möjligt att informera arbetsgivarna om pensionsavgifterna i ett tidigare skede än nu. 

Beslut om de grunder som ska användas vid beräkningen av pensionsavgifterna ska fortfarande fattas på framställning av Keva. När avgiftsnivån följer ArPL-avgiftens nivå kommer beräkningsgrunderna närmast att gälla invalidpensionsavgiften, och det blir inte nödvändigt att ändra dem varje år. Däremot blir det i praktiken så att de parametrar som gäller beräkningsgrunderna och som finansministeriet också beslutar om på framställning av Keva ändras varje år. 

3.1  Ekonomiska konsekvenser

Statens pensionsavgift utgör i genomsnitt cirka 23,76 procent av lönerna 2018. Vid beräkningen av statens pensionsavgift har en tillfällig nedsättning på grund av ett fel i beräkningen av pensionsavgifterna för åren 2013—2015 beaktats. Med undantag för Försvarsmakten och Gränsbevakningsväsendet är den tillfälliga nedsättningen i genomsnitt 1,27 procent av lönerna. Utan den tillfälliga sänkningen skulle statens genomsnittliga pensionsavgift uppgå till 24,93 procent av lönerna 2018. Den tillfälliga nedsättningen skulle i vilket fall som helst ha upphört 2019. 

Den genomsnittliga ArPL-avgiften är 24,4 procent och gäller enligt överenskommelsen till utgången av 2021. Övergången till en pensionsavgift som ligger på samma nivå som ArPL-avgiften sänker i någon mån Statens pensionsfonds inkomster av pensionsavgifter. De nuvarande beräkningsgrunderna för statens pensionsavgifter skulle i alla händelser komma att ändras så att de motsvarar de förändringar som anknyter till beräkningen av kostnaderna för invalidpensioner och familjepensioner. Om man höll fast vid principen om full fondering, skulle det troligtvis leda till att inkomsterna av pensionsavgifter till och med blev mindre än om man övergår till att följa nivån på ArPL-avgiften. En pensionsavgift som håller samma nivå som ArPL-avgiften tryggar de årliga inkomsterna för Statens pensionsfond bättre än för närvarande. 

3.2  Konsekvenser för statens ekonomi

Den ändrade avgiftsstrukturen anses inte ha några betydande konsekvenser för statens pensionsutgifter och inte heller för statens budgetekonomi. Marginella återverkningar på pensionsutgifterna kan uppstå om den nya avgiftsstrukturen i större utsträckning än för närvarande uppmuntrar arbetsgivarna till att söka alternativa lösningar när arbetsgivarens arbetsförmåga avtar. Ändringen förväntas inte heller ha någon större inverkan på budgetöverföringen till Statens pensionsfond, som bestäms utifrån statens pensionsutgifter. 

De arbetsgivare som omfattas av statsbudgeten betalar pensionsavgifterna av sina medel för omkostnader. För deras vidkommande behandlas konsekvenserna av den förändrade avgiftsnivån i samband med budgetprocessen och ingår i dimensioneringen av medlen för omkostnader. Vid dimensioneringen beaktas det inte att den tillfälliga nedsättningen av pensionsavgiften upphör och inte heller att den arbetsgivarspecifika pensionsavgiften varierar på grund av de arbetsgivarspecifika invalidpensionerna. Konsekvenserna med avseende på omkostnadsnivån är av engångsnatur, och det finns inte något behov av att justera den varje år. 

3.3  Konsekvenser i fråga om arbetstagarnas och arbetsgivarnas pensionsavgifter samt olika arbetsgivargrupper

Propositionen leder inte till några förändringar i fråga om arbetstagarens pensionsavgift. Arbetstagarens pensionsavgift är fram till slutet av 2025 1,5 procentenheter högre för dem som är i åldern 53—62 år än för andra. I praktiken innebär förändringen att arbetsgivarens andel av pensionsavgiften är 1,5 procentenheter lägre för dessa arbetstagare. 

Den ändrade avgiftsstrukturen påverkar arbetsgivarens utgifter för pensionsavgifter. För närvarande beräknas arbetsgivarens pensionsavgift på enhetliga grunder i avgiftsklasser som bestäms utifrån arbetsgivarens invalidpensionsrisk och ett pensionsskydd som baserar sig på arbetstagarnas anställningar. Pensionsavgiften blir högre än ArPL-avgiften för arbetstagare som omfattas av militärpensionssystemet eller som har en lägre personlig eller yrkesbaserad pensionsålder som är lägre än den allmänna pensionsåldern. För övriga arbetstagare är den pensionsavgift som tas ut lägre än ArPL-avgiften. Övergången till den nya avgiftsstrukturen kan höja eller sänka arbetsgivarens avgiftsnivå.  

Vid en granskning av förändringen med avseende på arbetsgivarens avgiftsnivå jämförs den nya avgiftsnivån med den som råder 2018 med beaktande av att den tillfälliga nedsättningen upphör och att konkurrenskraftsavtalet sänker arbetsgivarens pensionsavgift. För statens vidkommande kommer procentsatsen för arbetsgivarens pensionsavgift 2019 att sjunka med uppskattningsvis 4,71 procentenheter (cirka 30,3 miljoner euro) i fråga om Försvarsmakten och med uppskattningsvis 6,77 procentenheter (cirka 8,9 miljoner euro) i fråga om Gränsbevakningsväsendet. När det gäller alla andra ämbetsverk kommer procentsatsen för pensionsavgiften uppskattningsvis att öka med i genomsnitt 0,39 procentenheter (till en sammantagen effekt av cirka 11,3 miljoner euro). Den sammantagna effekten för staten beräknas sänka avgiftsnivån med sammanlagt 0,73 procentenheter (cirka 31,1 miljoner euro). 

För kommunarbetsgivarna innebär den ändrade avgiftsstrukturen en sänkning av arbetsgivarens pensionsavgift med uppskattningsvis 0,71 procentenheter (cirka 7,5 miljoner euro). För universiteten beräknas ändringen leda till en ökning av arbetsgivarens pensionsavgift med i genomsnitt 0,21 procentenheter (cirka 1,9 miljoner euro). Ändringen för såväl universitetens som kommunernas vidkommande beror delvis på att avgiftsnivån för närvarande är så låg, vilket i sin tur är en följd av principen att personalens åldersstruktur inte påverkar den. I kommunerna är antalet anställda som har valt en yrkesbaserad pensionsålder betydligt större än vid universiteten, vilket medför att avgiftsnivån i kommunerna för närvarande är högre än vid universiteten, och därför är effekten av den ändrade avgiftsstrukturen också en annan i fråga om dem än i fråga om universiteten. För andra privata arbetsgivare som omfattas av statens pensionssystem beräknas avgiften sjunka med i genomsnitt 0,17 procentenheter (cirka 0,2 miljoner euro). 

Syftet med den invalidpensionsavgift som arbetsgivaren betalar är att styra arbetsgivaren till att finna alternativa arbetsvillkor när arbetstagarens arbetsförmåga sviktar. Invalidpensionsavgiftens betydelse ökar när avgiftsstrukturen ändras, eftersom den är den enda del av pensionsavgiften som varierar arbetsgivarspecifikt.