1.1  Bakgrund

Världshälsoorganisationen WHO betecknade coronavirusepidemin som en pandemi den 11 mars 2020. Finlands regering konstaterade den 16 mars 2020 i samverkan med republikens president att det råder undantagsförhållanden i landet på grund av coronavirussituationen och drog upp riktlinjer för att hantera situationen. Bland annat stängdes Finlands gränser och passagerar- och persontrafiken begränsades kraftigt. EU-länderna kom den 17 mars 2020 tillsammans överens om reserestriktioner vid EU:s yttre gränser. 

De åtgärder som vidtagits för att förhindra spridningen av coronaviruspandemin, särskilt reserestriktionerna, stoppade i praktiken turistbranschen helt när regeringens riktlinjer hade genomförts. Turistverksamhetens nedgång var snabb. I Finland smälte bokningsstockarna för turismföretagare i synnerhet inom SMF-sektorn till följd av annulleringar på några dagar eller veckor, och för många företag fanns det knappt någon ny ersättande handel ännu i slutet av maj 2020. 

Enligt en uppskattning som arbets- och näringsministeriet, Statistikcentralen, Visit Finland och Turism- och Restaurangförbundet rf gjort kommer den totala efterfrågan inom turismen i Finland att sjunka kraftigt från 2019 (16,1 miljarder euro). Enligt en positiv bedömning kommer efterfrågan inom turismen, när den återupptas i september 2020, att minska med 60 procent för 2020 och nå en nivå på 6,2 miljarder euro. Enligt en pessimistisk bedömning kommer efterfrågan inom turismen att inledas i december 2020, varvid nedgången jämfört med den totala efterfrågan år 2019 kommer att vara 70 procent, och efterfrågan på turism år 2020 kommer att stanna på något över 5 miljarder euro. 

När Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2302 om paketresor och sammanlänkade researrangemang, om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004 och Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU samt om upphävande av rådets direktiv 90/314/EEG (nedan), som trädde i kraft 2015, utarbetades ansågs möjligheten av att turismen försvinner till följd av en pandemi som coronavirusepidemin inte som ett realistiskt scenario. När hotbilden blev verklighet rådde det globalt sett en situation där företagen på grund av reserestriktioner var tvungna att betala tillbaka förskottsbetalningar för både de resor som de själva annullerade och de resor som resenärerna annullerade. Samtidigt hade researrangörernas avtalsparter, såsom hotell och flygbolag, inte återbetalat alla betalningar till researrangörerna.  

När reserestriktionerna trädde i kraft tog kommissionen inte officiellt ställning till frågan om ersättning för återbetalningar till följd av coronavirusepidemin vid en eventuell konkurs för researrangören. I april 2020 rekommenderade kommissionen medlemsstaterna att erbjuda värdebevis som ett alternativ till återbetalning, i den mån värdebevisen uppfyllde vissa krav, varav de viktigaste var skydd mot insolvens och återbetalning av outnyttjade värdebevis. 

Konkurrens- och konsumentverket begärde den 22 april 2020 kommissionen om en tolkning av huruvida de återbetalningar som föranleds av resor som researrangörerna annullerat eller värdebevis som getts som alternativ till dem vid eventuell insolvens kan anses vara skyddade av researrangörens säkerhet. Kommissionen angav i sitt svar att den inte har någon formell tolkning, men att dess inofficiella tolkning följer den strikta ordalydelsen i artikel 17.1 i paketresedirektivet. Enligt tolkningen omfattas de resor som ställts in på grund av coronavirussituationen och de värdebevis som ges mot dem inte av skyddet vid insolvens i Finland, eftersom tjänsterna inte har blivit outförda på grund av researrangörens insolvens, utan före det på grund av den exceptionella situation som coronavirusepidemin orsakat. 

Kommissionens rekommendation av den 13 maj 2020 

I maj 2020 offentliggjorde kommissionen en rekommendation om värdebevis som erbjuds passagerare och resenärer som ett alternativ till ersättning för inställda paketresetjänster och transporttjänster mot bakgrund av covid-19-pandemin. I rekommendationen föreslog kommissionen att medlemsstaterna på vissa villkor skulle införa värdebevis som ett attraktivt alternativ för resenärer i stället för återbetalning. Medlemsstaterna uppmuntrades att ”aktivt överväga” att inrätta särskilda garantisystem för att säkerställa att resenärer ersätts i händelse av att utställaren av värdebeviset blir insolvent, vilket i sin tur skulle göra det valfria värdebeviset attraktivare för resenären och samtidigt förbättra likviditetsläget för aktörerna inom branschen. 

Enligt rekommendationen får medlemsstaterna besluta huruvida särskilda system ska införas för att ge stöd till aktörer inom transport-och resesektorerna, för att säkerställa att de ersättningsanspråk som förorsakats av covid-19-pandemin tillgodoses, och besluta om tidpunkten för och typen av åtgärder som de vill införa. Då sådana system utformas bör medlemsstaterna se till att dessa gynnar alla passagerare eller resenärer oberoende av vilken tjänsteleverantör de har använt. Utöver lån och statliga garantier kan medlemsstaterna stödja turistföretagen genom att ersätta konsumenternas coronafordringar. Minimikravet för en stödmodell bör dock vara att konsumenterna behandlas lika, vilket innebär att stödet bör vara tillgängligt för alla passagerare och resenärer som omfattas av paketresedirektivet eller unionens förordningar om passagerares rättigheter. 

Sådana garantisystem minskar den ekonomiska risken för resenärer eller resenärer att ta emot värdebevis och ökar sannolikheten för att de väljer värdebeviset i stället för återbetalning. Dessa åtgärder ger aktörerna inom branschen en fördel i form av likviditetsstöd och utgör således statligt stöd. Sådana åtgärder omfattas inte av tillämpningsområdet för den tillfälliga ramen, men medlemsstaterna får anmäla dem direkt med stöd av artikel 107.3 b i fördraget. 

Medlemsstaterna får också besluta att införa system för att förse aktörer inom rese- och transportsektorerna med likviditetsstöd. Om sådant stöd inte beviljas på marknadsvillkor kan det omfatta statligt stöd och bör anmälas till kommissionen. 

Medlemsstaterna får också besluta att täcka ersättningsanspråk som gäller värdebevis från passagerare eller resenärer om ett transportföretag eller en arrangör har gått i konkurs. I den mån som ersättningen sker efter likvideringsprocessen och därmed inte ger något likviditetsstöd till aktören, som inte längre skulle bedriva någon ekonomisk verksamhet, gynnar den snarare endast passagerare eller resenärer och inbegriper inte statligt stöd. System av detta slag kan således genomföras av medlemsstaterna utan förhandsgodkännande från kommissionen. 

Av punkt 18 i rekommendationen framgår att det skydd vid obestånd (säkerheter) som avses i paketresedirektivet inte kan utsträckas till resor som ställts in på grund av coronavirusepidemin. Kommissionen överlåter åt medlemsländerna att i händelse av obestånd ersätta resor som ställts in på grund av coronavirusepidemin genom att konstatera att varje medlemsstat självständigt får besluta om den ska täcka resenärernas ersättningsanspråk till följd av att transportföretaget eller researrangören har gått i konkurs.  

På kommissionens förfrågan av den 14 maj 2020 om genomförandet av ovannämnda rekommendation svarade Finland genom ett brev undertecknat av minister Haatainen och minister Henriksson. Finland välkomnade kommissionens rekommendation om värdebevis och inledde utifrån rekommendationen en bedömning av på vilket sätt det är mest ändamålsenligt att främja mottagandet av värdebevis nationellt. 

1.2  Beredning

Propositionen har beretts vid arbets- och näringsministeriet. 

På grund av propositionens brådskande natur har det varit nödvändigt att avvika från anvisningarna om hörande vid författningsberedning, och det har därför inte ordnats någon remissbehandling av propositionen. Under beredningen har man dock hört justitieministeriet, finansministeriet, Konkurrens - och konsumentverket, Resebyråbranschens förbund i Finland rf, Kuluttajaliitto–Konsumentförbundet rf och Företagarna i Finland. 

Beredningsunderlaget till propositionen finns i den offentliga webbtjänsten under adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskoden TEM095:00/2020 eller under adressen https://tem.fi/sv/projekt?tunnus=TEM095:00/2020. 

4.1  De viktigaste förslagen

I propositionen föreslås det att resenären kan få ersättning av statens medel för de fordringar som orsakats av att en paketresa annullerats till följd av researrangörens konkurs, som researrangören är skyldig att återbetala och som inte kan ersättas av de säkerheter som researrangören ställt, när orsaken till inställelsen är covid-19-epidemin (coronavirusepidemin). Detta gäller också värdebevis som resenären godkänt i stället för återbetalning.  

Resenären ska ansöka om ersättning hos Konkurrens- och konsumentverket, som beslutar om betalning av ersättning och betalar ersättningen. Lagen avses vara temporär och gälla till utgången av 2022. Lagen ska dock tillämpas redan på fordringar som uppkommit efter det att de nationella reserestriktionerna fastställdes, dvs. tidigast den 16 mars 2020. 

10 a §. Betalningar av fordringar till resenärer av statens medel i vissa fall

Enligt 1 mom. kan resenären inom ramen för statsbudgeten av statens medel få ersättning för en avgift som researrangören i förväg betalat för paketresan och som researrangören enligt 16 § i lagen om kombinerade resetjänster är skyldig att betala om paketresan ställs in. Ersättningen kan betalas efter det att researrangören har försatts i konkurs enligt 4 § i konkurslagen (120/2004). En förutsättning för att ersättning ska betalas är dessutom att paketresan ställts in på grund av oundvikliga och extraordinära omständigheter och fordran inte kan betalas ur den säkerhet som researrangören ställt. Under samma förutsättningar kan resenären ersättas för ett värdebevis som han eller hon har tagit emot av researrangören i stället för en återbetalning.  

Med oundvikliga och extraordinära omständigheter avses enligt definitionen i 5 § 6 punkten i lagen om kombinerade resetjänster omständigheter utom kontroll för den som åberopar sådana, och vars konsekvenser inte hade kunnat undvikas även om alla rimliga åtgärder hade vidtagits. Med oundvikliga och extraordinära omständigheter avses i denna lag orsaker som beror på covid-19-epidemin, t.ex. reserestriktioner som olika länder har fastställt. 

Enligt 2 mom. ska resenären hos Konkurrens- och konsumentverket framställa ett yrkande på ersättning inom 6 månader från det att researrangören försattes i konkurs. Konkurrens- och konsumentverket fattar beslut om utbetalning av ersättning. 

Enligt 3 mom. har resenären inte rätt till ersättning med stöd av 1 mom., om han eller hon får ersättning med stöd av någon annan lag eller ett avtal. Resenären kan ha rätt att ansöka om ersättning t.ex. hos kreditgivaren, om resenären har betalat paketresan med kreditkort. Resenären kan dock inte få ersättning från två håll. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Den föreslagna lösningen följer kommissionens rekommendation av den 13 maj 2020 till den del det är fråga om att göra värdebevis mer attraktiva och att skydda konsumenterna på lika villkor vid researrangörens insolvens. 

Vid beredningen granskades också ett alternativ där endast värdebevis ersätts med statliga medel i händelse av insolvens, men förfarandet annars skulle vara detsamma som i det valda alternativet. I detta alternativ förverkligas inte likabehandlingen av konsumenterna. Konsumenter som har en ekonomisk fordran på grund av att en resa ställts in till följd av coronavirusepidemin kommer inte att omfattas av konsumentskyddet. Statens ersättningsansvar i detta alternativ beräknas uppgå till 3,4–4,5 miljoner euro.  

Man granskade också ett alternativ där staten betalar researrangörerna ersättning för fullgörandet av alla återbetalningsskyldigheter. Researrangörerna skulle ha fått ersättning för alla återbetalningar som enligt lagen ska betalas till konsumenterna, både de återbetalningsskyldigheter som researrangörerna redan hade betalat och de återbetalningsskyldigheter som ännu inte hade fullgjorts. Då hade det varit fråga om statligt stöd som riktas till en sektor och som eventuellt innehåller statligt stöd som ska anmälas till kommissionen. Statens ersättningsansvar beräknades uppgå till 115–150 miljoner euro. 

Också inrättandet av garantisystem för värdebevis och annat allmänt likviditetsstöd till företag som nämns i kommissionens rekommendation av den 13 maj 2020 granskades.  

Det ansågs dock inte ändamålsenligt med ett nytt statligt stöd till en sektor, eftersom turistbranschen har haft möjlighet att utnyttja befintliga coronainstrument, bl.a. Business Finlands coronastörningsstöd, närings-, trafik - och miljöcentralernas coronastörningsstöd, kostnadsstöd och Finnveras coronakrediter.  

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Medlemsstaternas praxis, tolkningen av paketresedirektivet och de nationella lagstiftningslösningarna varierar mycket i EU:s medlemsstater och är föremål för ändringar. 

I början av coronavirusepidemin infördes i vissa medlemsstater ett system som gjorde det möjligt för researrangörer och tjänsteleverantörer att i stället för återbetalning i pengar erbjuda resenärer ett värdebevis som staten skulle garantera vid en eventuell insolvens. En del medlemsländer beslutade dessutom att stifta nationell lagstiftning som avviker från paketresedirektivet och ger researrangören eller tjänsteleverantören rätt att erbjuda resenären endast ett värdebevis och i praktiken samtidigt neka resenären rätten att få tillbaka pengarna. 

Av EU-medlemsländerna har åtminstone Nederländerna, Belgien, Italien, Spanien och Frankrike stiftat undantagslagar som tvingar resenärerna att godkänna ett värdebevis i stället för att få en återbetalning. De berörda medlemsstaterna har dessutom tolkat ordalydelsen i artikel 17.1 i paketresedirektivet strikt, vilket innebär att värdebevis inte kan ersättas ur den säkerhet som ställts av researrangören. 

Enligt preliminära uppgifter från juni 2020 har vissa medlemsstater, såsom Kroatien, Portugal och Danmark, kommit fram till en bred tolkning av direktivet och beslutat att betala ersättning för resenärernas resor som annullerats på grund av coronavirusepidemin och oanvända värdebevis ur säkerheterna vid researrangörens insolvens. Det bör noteras att åtminstone Danmark av dessa länder har nationell lagstiftning som går utöver direktivets ordalydelse och där det särskilt konstateras att resenärens fordringar kan ersättas ur säkerheten även i de fall att resan ställts in av andra orsaker än researrangörens insolvens. 

Sverige och Norge har kommit fram till en strikt tolkning av ordalydelsen i paketresedirektivet. Enligt uppgift från juli 2020 finns det i Sverige och Norge inga bestämmelser genom vilka staten garanterar värdebevisen vid insolvens. I Norge har man dock antagit lagstiftning genom vilken researrangörens återbetalningstid har förlängts från 14 dagar till 3 månader.