1.1  Lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet

I lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009), nedan finansieringslagen, föreskrivs om finansiering av förskoleundervisning och grundläggande utbildning som förvaltas av undervisnings- och kulturministeriet, finansiering per antalet ledda timmar i fråga om morgon- och eftermiddagsverksamhet, finansiering per undervisningstimme i fråga om grundläggande konstundervisning, finansiering av gymnasieutbildning och yrkesutbildning samt finansiering av museer, teatrar och orkestrar. I finansieringslagen föreskrivs om finansiering av sådana verksamheter inom förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen som inte finansieras med finansministeriets åldersklassbaserade statsandel. 

Med stöd av 23 § i finansieringslagen justeras årligen genom förordning av statsrådet de genomsnittliga priserna per enhet för gymnasieutbildning och grundläggande konstundervisning som läggs till grund för finansieringen för det följande finansåret så att de motsvarar den uppskattade kostnadsnivån, i enlighet med vad som bestäms i 54 § 2 mom. och 57 § i lagen om statsandel för kommunal basservice. I 23 b § i finansieringslagen föreskrivs om det avdrag som beräknats enligt utbildningsform som görs från det genomsnittliga priset per enhet för gymnasieutbildning och grundläggande konstundervisning. Avdraget som gäller gymnasiet består utöver av besparingarna år 2014 och 2015 även av de uteblivna justeringarna enligt den uppskattade kostnadsnivån åren 2013 och 2014 samt av besparingen som motsvarar indexhöjningen åren 2016 och 2018. Avdraget är 1 091,22 euro i fråga om gymnasieutbildning, och 2,88 euro i fråga om grundläggande konstundervisning. I 2 mom. i paragrafen föreskrivs om miniminivån på de genomsnittliga priserna per enhet för gymnasieutbildning och grundläggande konstundervisning. 

Genom lagen om ändring av lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (374/2017), som träder i kraft den 1 januari 2019, preciserades beviljandet av finansiering för en särskild utbildningsuppgift. Vid beräkningen av priserna per enhet för gymnasiet enligt 24 § 1 mom. reserveras för finansieringen för den särskilda utbildningsuppgiften ett separat anslag genom att ett kalkylerat avdrag på 1,57 procent görs i kostnadsgrunden som är avsedd för att beräkna priserna per enhet för gymnasiet. Enligt 24 a § beviljas anordnare av gymnasieutbildning som tilläggsfinansiering för en särskild utbildningsuppgift ett belopp som sammanlagt motsvarar den andel som dragits av de riksomfattande totalkostnaderna för gymnasieutbildning enligt 24 § 1 mom. omvandlad till ifrågavarande räkenskapsårs kostnadsnivå. 

I 29 § 1 mom. i finansieringslagen föreskrivs om beräknandet av priserna per enhet för förskoleundervisning och grundläggande utbildning. I momentet föreskrivs om beräknandet av priserna per enhet för följande funktioner: påbyggnadsundervisning, förberedande undervisning före den grundläggande utbildningen, förskoleundervisning för elever med förlängd läroplikt som fyller fem år det år som förskoleundervisningen inleds, grundläggande utbildning för andra än läropliktiga, undervisning enligt lagen om grundläggande utbildning som ordnas utomlands, tilläggskostnader som orsakas av förskoleundervisning och grundläggande utbildning för elever med mycket svår utvecklingsstörning som omfattas av förlängd läroplikt och andra elever som omfattas av förlängd läroplikt, tillägg för internatskola och skolhemsförhöjning för privata utbildningsanordnare. 

Priserna per enhet för förskoleundervisning och grundläggande utbildning som förvaltas av undervisnings- och kulturministeriet grundar sig på hemkommunsersättningens grunddel som fastställts av finansministeriet och som år 2018 är 6 511,92 euro. Enligt formeln i momentet avdras från hemkommunsersättningens grunddel 236,07 euro som utgörs av ändringarna enligt kostnadsnivån som uteblev åren 2013—2014 och besparingen som motsvarar indexhöjningen åren 2016 och 2018. Priserna per enhet per elev, närvaromånad eller kurs för sådana verksamheter som avses i 1 mom. fås så att ovannämnda 236,07 euro dras av från grunddelen av hemkommunsersättningen och skillnaden multipliceras med koefficienten för ifrågavarande verksamhet i tabellen i momentet. 

Bestämmelser om priserna per enhet för museer, teatrar och orkestrar och om beräkningen av dessa finns i 35 och 35 a § i finansieringslagen. Enligt 35 § i finansieringslagen beräknas priserna per enhet för museer, teatrar och orkestrar särskilt för varje form av konst- och kulturinstitution varje år genom att driftskostnaderna för institutionernas verksamhet under året före det år som föregår det då priset per enhet bestäms divideras med kulturinstitutionernas totala antal faktiska årsverken under samma kalenderår. 

Undervisnings- och kulturministeriet bestämmer priset per enhet i enlighet med den beräknade kostnadsnivån för finansåret och så att de förändringar i verksamhetens omfattning och art som föranleds av statens åtgärder i tillämpliga delar beaktas i enlighet med vad som bestäms i 23 § 1 mom. När priserna per enhet för museer, teatrar och orkestrar beräknas avdras från dem årligen enligt 35 § följande belopp: 1) för museer 16 479 euro, 2) för teatrar 10 707 euro och 3) för orkestrar 10 612 euro. 

Priset per enhet för museer, teatrar och orkestrar ska inte graderas. I statsandelsfinansieringen för museer, teatrar och orkestrar ingår ingen lagstadgad kommunal finansieringsandel. 

Som en del av reformen av yrkesutbildningen har lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet ändrats i fråga om finansieringen av yrkesutbildning från början av 2018. Finansieringen av yrkesutbildningen grundar sig på ett anslag i statsbudgeten. 

1.2  Lagen om fritt bildningsarbete

I lagen om fritt bildningsarbete (632/1998) föreskrivs om finansieringen av fritt bildningsarbete. Läroanstalter inom fritt bildningsarbete är folkhögskolor, medborgarinstitut, studiecentraler, idrottsutbildningscenter och sommaruniversitet. Undervisnings- och kulturministeriet fastställer årligen inom ramen för statsbudgeten det antal studerandeveckor, studerandedygn, studerandedagar och undervisningstimmar som läggs till grund för beräkningen av statsandelen. 

Statsandelen för alla läroanstaltsformer för fritt bildningsarbete bildas så att grunden för statsandelen för driftkostnaderna utgörs av produkten av prestationer och det för en prestation bestämda priset per enhet enligt driftskostnaderna för respektive läroanstaltsform. Prestationen och statsandelsprocenten varierar beroende på läroanstaltsformen. Enligt 11 § 1 mom. i lagen om fritt bildningsarbete bestämmer undervisnings- och kulturministeriet priserna per enhet i fråga om studerandeveckor, studerandedygn, studerandedagar och undervisningstimmar för det följande året. 

Enligt 11 b § 1 mom. i lagen om fritt bildningsarbetet avdras från priset per enhet för läroanstalter inom fritt bildningsarbete ett eurobelopp som består av ändringen i kostnadsnivån som uteblev åren 2013-2014 och besparingen som motsvarar indexhöjningen åren 2016 och 2018. Enligt momentet avdras från priset per enhet för en folkhögskolas studerandevecka 11,19 euro, för ett riksomfattande idrottsutbildningscenters studerandedygn 3,35 euro, för ett medborgarinstituts undervisningstimme 3,18 euro, för ett sommaruniversitets undervisningstimme 5,83 euro och för en studiecentrals undervisningstimme 3,87 euro. 

1.3  Bedömning av nuläget

Till de genomsnittliga priserna per enhet för gymnasieutbildning och grundläggande konstundervisning har man riktat avdrag som beräknats enligt utbildningsform. I fråga om gymnasiet består avdraget utöver av besparingarna år 2014 och 2015 även av de uteblivna justeringarna enligt den uppskattade kostnadsnivån åren 2013 och 2014 samt av besparingen som motsvarar indexhöjningen åren 2016 och 2018. Från hemkommunsersättningens grunddel för förskoleundervisning och grundläggande utbildning har man årligen dragit av ett eurobelopp som har bestått av de uteblivna ändringarna enligt kostnadsnivån åren 2013—2014 och besparingen som motsvarar indexhöjningen åren 2016 och 2018. I de genomsnittliga priserna per enhet för läroanstalter inom fritt bildningsarbete har man gjort ett avdrag som motsvarar den uteblivna justeringen enligt förändringen i kostnadsnivån åren 2013 och 2014 och en besparing som motsvarar indexhöjningen åren 2016 och 2018. Därtill har antalet prestationer minskats. 

Det är svårt att fullständigt bedöma de genomförda sparbeslutens konsekvenser för utbildningsanordnarnas och läroanstalternas huvudmäns verksamhetsförutsättningar. Anordnare av förskoleundervisning och grundläggande utbildning och gymnasieutbildning samt huvudmän för läroanstalter inom fritt bildningsarbete har varit tvungna att anpassa sin verksamhet till de tillgängliga resurserna. 

Besparingarna i statsandelarna till museer, teatrar och orkestrar har 2012—2017 uppgått till sammanlagt 20,86 miljoner euro. Besparingen utgörs av utgiftsbesparingar som avtalats om i tidigare rambeslut för åren 2012, 2015, 2016 och 2017 och som har gjorts permanenta. Dessutom har man åren 2014, 2016 och 2018 verkställt besparingar på sammanlagt cirka 2,36 miljoner euro som motsvarar indexhöjningarna. Besparingarna har verkställts genom att priserna per enhet har sänkts. 

Det är svårt att fullständigt bedöma hur de genomförda sparbesluten påverkar även museernas, teatrarnas och orkestrarnas verksamhetsförutsättningar. 

3.1  Ekonomiska konsekvenser

Sparberäkningen grundar sig på prestationsmängderna enligt budgetpropositionen för 2018. Den uppskattade indexhöjning som använts vid beräkningen av besparingen uppgår till 1,3 procent för 2019. 

Besparingen i statsandelarna för undervisnings- och kulturverksamheten som motsvarar indexhöjningarna för 2019 är totalt ca 11,1 miljoner euro och i fråga om läroanstalter inom fritt bildningsarbete 1,3 miljoner euro. Dessutom är besparingen i kommunernas självfinansieringsandel inom gymnasieutbildningen cirka 5,5 miljoner euro, varvid den totala besparingen inom gymnasieutbildningen uppgår till cirka 9,3 miljoner euro. 

Till följd av att besparingarna som motsvarar indexhöjningarna för 2019 görs bestående görs ett avdrag som minskar statsandelen för huvudmän till museer, teatrar och orkestrar med totalt 1,66 miljoner euro. Enligt förslaget genomförs indexfrysningen så att indexhöjningen för 2019 görs kalkylmässigt men en motsvarande besparing beaktas i priserna per enhet som ett eurobelopp i fråga om konst- och kulturinstitutionsformen. Enligt förslaget riktas en bestående besparing på 0,57 miljoner euro till museernas statsandelar, 0,80 miljoner euro till teatrarnas statsandelar och 0,29 miljoner euro till orkestrarnas statsandelar. I eurobeloppen ingår de enskilda aktörernas mervärdesskatteverkningar. 

Tabellen nedan illustrerar besparingarna i statsandelen som motsvarar indexjusteringarna: 

3.2  Konsekvenser för kommunernas, utbildningsanordnarnas, myndigheternas samt museernas, teatrarnas och orkestrarnas huvudmäns verksamhet

Propositionen har inga konsekvenser för kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna och inte heller för myndigheternas verksamhet. 

På grund av besparingen som motsvarar indexhöjningen måste de kommuner och andra aktörer som fungerar som utbildningsanordnare samt läroanstalternas huvudmän i någon mån anpassa sin verksamhet, eftersom förändringen i kostnadsnivån 2019 inte beaktas i finansieringen. Detta förutsätter att produktiviteten höjs för den verksamhet som ordnas av de kommuner och andra aktörer som fungerar som utbildningsanordnare samt läroanstalternas huvudmän och att kostnaderna för verksamheten sänks. 

Till följd av besparingen som motsvarar indexhöjningen år 2019 måste museerna, teatrarna och orkestrarna som omfattas av statsandel göra tilläggsanpassningar i sin verksamhet och utveckla verksamhetens produktivitet. Sparåtgärderna kan ha konsekvenser för museernas, teatrarnas och orkestrarnas verksamhetsförutsättningar samt för sysselsättningen inom branschen. 

4.1  Beredningsskeden och beredningsmaterial

Propositionen har beretts vid undervisnings- och kulturministeriet. Propositionen har den 11 september 2018 behandlats i sektionen för bedömning av ekonomiska konsekvenser vid delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning. Propositionen har granskats av justitieministeriets laggranskningsenhet. 

4.2  Remissyttranden och hur de har beaktats

På grund av att propositionen är snäv och har en brådskande tidtabell har remissyttranden begärts endast av ett fåtal parter. Remissyttranden begärdes av finansministeriet, Finlands Kommunförbund rf, Finlands Museiförbund rf, Finlands Symfoniorkestrar rf., Centralförbundet för Finlands Teaterorganisationer rf., Förbundet för grundläggande konstundervisning TPO rf och Fritt bildningsarbete rf. 

I sitt yttrande anser Finlands Kommunförbund rf att åtgärderna för att stärka den kommunala ekonomin är viktiga, men konstaterar att de långsiktiga nedskärningarna av den statliga finansieringen till småbarnspedagogiken, utbildningen och kulturväsendet är oroväckande. Kommunförbundet anser att finansieringsansvaret inte genom olika statliga nedskärningar kan överföras på kommunerna och utbildningsanordnarna i oskälig utsträckning. Kommunförbundet anser det vara viktigt att konsekvenserna av de statliga nedskärningarna åren 2012—2019 utvärderas och att det granskas om finansieringen är tillräcklig för att ordna och vidareutveckla uppgifterna inom undervisnings- och kulturverksamheten. 

I sitt remissyttrande betonar Finlands museiförbund rf att nedskärningarna försvagar och har märkbart försvagat museernas möjligheter att handha sin grundläggande samhällsuppgift. I stället för att fortsätta nedskärningarna bör man enligt museiförbundet inleda ett finansieringsprogram för kulturen, där också museernas finansieringsnivå lyfts till en nivå som motsvarar den lagstadgade nivån och höjningen av kostnadsnivån. Ett sådant program är enligt Museiförbundet nödvändigt även för genomförandet av statsandelsreformen för museer. Museiförbundet föreslår att lagförslaget förkastas och att ett nödvändigt indexjusteringsprogram inleds. 

Enligt Finlands Symfoniorkestrar rf kommer de planerade nedskärningarna att försvaga hela orkestersektorn genom att anpassningsåtgärderna pågått så länge, eftersom ca 80 % av orkestrarnas alla utgifter är löne- och socialutgifter. Finlands Symfoniorkestrar r.f. föreslår att lagförslaget ändras så att finansieringen av orkestrarna lyfts till lagstadgad nivå och att den föreliggande propositionen förkastas. I sitt remissyttrande betonar Centralförbundet för Finlands Teaterorganisationer rf att staten ständigt minskar teatrarnas statsandelar/finansiering till en nivå som är lägre än kostnadsutvecklingen och att ingenting har gjorts för att korrigera situationen. Samtidigt har statsandelsreformen för utövande konst, som har beretts under denna regeringsperiod, lagts på is och inför den kommande regeringsperioden har inga anslag reserverats för den inom ramen för statsekonomin. I sitt remissyttrande lyfter Centralförbundet för Finlands Teaterorganisationer rf därtill fram att det i Finland årligen produceras allt färre teaterföreställningar, även om antalet teaterbesök per invånare fortfarande hör till det högsta i världen. 

Finansministeriet har inte haft någonting särskilt att yttra i ärendet. Förbundet för grundläggande konstundervisning TPO rf och Fritt Bildningsarbete rf har inte lämnat in ett yttrande inom utsatt tid. 

Efter remissbehandlingen har statsandelsindex för 2019 ändrats från 1,4 procent till 1,3 procent. Detta innebär att besparingarna till följd av att indexhöjningarna uteblir blir mindre än i det förslag som skickades på remiss.