1.1  Bakgrund

Målet i regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering är att halvera bostadslösheten under valperioden och avskaffa bostadslösheten på två valperioder, det vill säga senast 2027. Vi ska särskilt koncentrera oss på att förbättra tillgången till boenderådgivning och förebygga bostadslöshet, med fokus på unga och invandrare. Enligt regeringsprogrammet ska boenderådgivningen göras lagstadgad och anvisas tillräckliga resurser. Boenderådgivning ska tryggas i samarbete med kommunerna och bör tillhandahållas oberoende av boendeformen. 

Enligt målen i regeringsprogrammet är Finland ett alltmer jämlikt och likställt land där varje människa är värdefull och förtroendet ökar. Skillnader i välfärd, hälsa och inkomster ska minskas och delaktigheten ökas. Finland ska främja de mänskliga rättigheterna, välfärdsekonomin och förutsättningarna för ett gott liv under en människas hela livscykel. Alla ska ha möjlighet att göra val som stöder välbefinnandet. Genom olika åtgärder minskas fattigdom och underprivilegiering samt främjas ett familje-, barn- och åldersvänligt samhälle.  

I samband med behandlingen av budgetpropositionen för 2022 förutsatte riksdagen att regeringen till riksdagen före hösten 2022 överlämnar en proposition med förslag till permanent boenderådgivning och bestämmelser om att verksamheten ska vara lagstadgad och att ändringen träder i kraft 2023 (RSk 48/2021 rd). Enligt finansutskottets betänkande behövs det en utvidgning av boenderådgivningen. Rådgivning ska ges oberoende av boendeform för att fallen av hyresskulder, störningar i boendet och vräkning ska kunna reduceras effektivt och fortsatt boende tryggas. (FiUB 33/2021 rd.) 

I Statsrådets redogörelse Utvecklingsprogram för bostadspolitiken 2021–2028 beaktas boenderådgivning som ett sätt att främja vars och ens rätt till ett bra boende till rimligt pris. Tillgången till boenderådgivning förbättras både genom lagstiftning och genom det treåriga bostadslöshetsprogram som inleddes 2020. 

1.2  Beredning

En arbetsgrupp tillsattes för att bereda lagstiftning om boenderådgivning (beslut om tillsättande 18.3.2020, VN/4845/2020). Arbetsgruppens mandatperiod fastställdes till 18 mars–31 december 2020. Mandatperioden förlängdes till den 28 februari 2021 (ändring av beslutet om tillsättande 6.11.2020). 

Arbetsgruppen för boenderådgivning hade till uppgift att bereda förslag till lagstiftning om boenderådgivning med beaktande av bostadspolitiska och andra eventuella mål i lagstiftningen. Arbetsgruppen granskade nuläget inom boenderådgivning och hur den ordnas samt skisserade upp olika alternativ för hur boenderådgivningen kan utvecklas och regleras. 

Rapporten från arbetsgruppen för boenderådgivning var på offentlig remiss på webbplatsen utlåtande.fi 9 april–21 maj 2021. Utlåtande begärdes av de kommuner som deltar i samarbetsprogrammet för halvering av bostadslöshet, hyreshussamfund, organisationer som tillhandahåller boenderådgivning och andra boendetjänster samt av berörda ministerier. Sammanlagt 58 remissyttranden lämnades in. Arbetsgruppens rapport, beslut om tillsättande av arbetsgruppen, mötespromemorior, erhållna utlåtanden och ett sammandrag av utlåtandena finns under beteckningen YM029:00/2020 i statsrådets projektportal på adressen https://valtioneuvosto.fi/hanke?tunnus=YM029:00/2020. 

Ett beslut om ett lagstiftningsprojekt för att utarbeta en regeringsproposition om boenderådgivning fattades den 24 januari 2022 (beslut om tillsättande VN/724/2022). Beredningen har gjorts vid miljöministeriet utifrån boenderådgivningsarbetsgruppens rapport och remissbehandlingen av den i samarbete med Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet (ARA). Vid beredningen har bland annat Finansierings- och utvecklingscentralen för boendets rapport om boenderådgivning i Finland utnyttjats (Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet, rapporter 2/2019). 

Utkastet till regeringens proposition om stöd för boenderådgivning 2023–2027 var på remiss i utlåtandetjänsten 3–31 maj 2022. Utlåtanden begärdes av de kommuner som deltar i det riksomfattande programmet för bostadslöshet, regionstäderna samt städerna och ramkommunerna i MBT-regionerna. Dessutom begärdes utlåtanden av välfärdsområdena, allmännyttiga aktörer och organisationer, rättshjälps- och intressebevakningsdistrikten samt av andra berörda statliga myndigheter och ministerier. Också andra aktörer än de som nämndes i sändlistan gavs möjlighet att yttra sig. Utlåtande begärdes av 180 sammanslutningar, av vilka 43 svarade på begäran. Av de svarande meddelade tre att de inte lämnar något utlåtande. Det kom även in utlåtanden från tre andra instanser. Således inkom sammanlagt 43 utlåtanden. 

Utkastet till regeringsproposition har behandlats i delegationen för kommunal ekonomi och kommunalförvaltning, och förhandlingar enligt 11 § i kommunallagen (410/2015) har förts om propositionen. 

Beslutet om tillsättande av lagstiftningsprojektet, utkastet till regeringsproposition, de utlåtanden som inkommit och ett sammandrag av utlåtandena finns med identifieringskod YM003:00/2022 i statsrådets projektportal på adressen https://valtioneuvosto.fi/sv/projektet?tunnus=YM003:00/2022. 

2.1  Gällande lagstiftning

Med boenderådgivning avses arbete som syftar till att trygga boendet genom att förebygga och lösa problem med boendet och ge vägledning i frågor som gäller boendet. Det finns ingen lagstiftning om boenderådgivning eller om stödjande av boenderådgivning med statsmedel. Lagstiftningen om offentliga tjänster har dock beröringspunkter med boenderådgivningen och dess mål. 

Socialservice enligt socialvårdslagen (1301/2014) ska enligt 11 § ordnas bland annat som stöd för att klara av det dagliga livet, för stödbehov med anknytning till boende, för behov av ekonomiskt stöd samt för att förhindra marginalisering och främja delaktighet. Enligt regeringens proposition till riksdagen med förslag till socialvårdslag (RP 164/2014 rd) avses med behovet av stöd för ordnande av boende situationer där en person saknar bostad eller riskerar att förlora den, inte kan bo i den eller där det råder betydande brister i personens boendeförhållanden. Stöd behövs eftersom personen inte själv eller med hjälp av de bostadsmyndigheter som ansvarar för ordnandet av boendet förmår ordna skäliga boendeförhållanden åt sig eller rätta till bristerna i sina boendeförhållanden. Enligt regeringspropositionen kan det behov av stöd för ordnande av boende som avses i 11 § anknyta till olika situationer. Frågan om avsaknad av bostad eller risken att förlora bostaden kan bero exempelvis på att en persons medel på grund av ekonomiska problem eller små inkomster inte räcker till för boendet ens efter de stöd som beviljas för boendet. En person kan löpa risk för att förlora sin bostad i olika livssituationer. Socialvårdens ansvar för ordnande av boendet är avsett att aktualiseras i sista hand så att personen själv primärt ansvarar för ordnandet av boendet. Inom socialvården är frågan om boende i allmänhet kopplad till och underkastad andra omständigheter samt åtgärder och interventioner som verkställs på grund av dem. Avsaknad av bostad eller dess olämplighet kan dock leda till flera centrala problem ur socialvårdens perspektiv, och därför borde ordnande av boende ingå i socialvårdens åtgärdsutbud. I regel är det ändå bostadsmyndigheterna som ansvarar för att ordna en bostad. (RP 164/2014 rd, s. 102–103) Bestämmelser om socialservice som svarar mot de stödbehov som avses i 11 § i socialvårdslagen finns i 14 §. 

Stöd i anslutning till boendet kan genomföras exempelvis inom social handledning, med vilken enligt 16 § i socialvårdslagen avses rådgivning, handledning och stöd för individer, familjer och gemenskaper i användningen av service och samordningen av olika stödformer. Målet är att främja individens och familjens välfärd och delaktighet genom att stärka deras livskompetens och funktionsförmåga. Därtill ska de boende enligt 6 § i socialvårdslagen ha tillgång till rådgivning och handledning inom socialvården. Särskilt avseende ska fästas vid rådgivning och handledning för barn, unga och personer som behöver särskilt stöd. I 35 § i socialvårdslagen föreskrivs det om vissa yrkesutbildade personers skyldighet att styra en person vars behov av socialvård är uppenbart till att söka socialservice eller om personen samtycker till det kontakta den myndighet som ansvarar för den kommunala socialvården, så att behovet av stöd kan bedömas.  

I lagen om stödjande av den äldre befolkningens funktionsförmåga och om social- och hälsotjänster för äldre (980/2012, äldreomsorgslagen) föreskrivs det bland annat om utredning av äldre personers servicebehov, serviceplaner och beviljande av socialservice. Enligt 15 § 3 mom. ska i samband med att servicebehovet utreds den äldre personens funktionsförmåga bedömas mångsidigt och med tillförlitliga bedömningsinstrument. När funktionsförmågan bedöms ska det utredas till vilka delar den äldre personen klarar de funktioner som hör till normal livsföring i sin egen boende- och närmiljö och med vad han eller hon behöver stöd och hjälp. Vid bedömningen ska den äldre personens fysiska, kognitiva, psykiska och sociala funktionsförmåga samt faktorer som har samband med tillgängligheten i omgivningen, tryggheten i boendet och tillgången till närservice beaktas. Enligt 12 § ska kommunen ordna rådgivningstjänster som stöder den äldre befolkningens välbefinnande, hälsa, funktionsförmåga och förmåga att klara sig på egen hand. I äldreomsorgslagen har godkänts ändringar som gäller den äldre befolkningens boende. Avsikten är att den äldre befolkningens behov av boende i större utsträckning ska förutsägas i kommunens och välfärdsområdets planeringsarbete samt att äldre i rådgivning enligt 12 § ska uppmuntras till att förutse sina boendebehov och genomföra lösningar som stöder självständigt boende (Rsv 96/2022 rd). 

Bestämmelser om utredning av servicebehovet hos personer med funktionsnedsättning, serviceplaner samt beslut om service och stöd finns i lagen om service och stöd på grund av handikapp (380/1987, handikappservicelagen) och i vissa andra lagar. En reform av lagstiftningen om handikappservice är aktuell. 

Ansvaret för socialservicen överförs från kommunerna till välfärdsområdena från och med den 1 januari 2023 (lag om ordnande av social- och hälsovård, 612/2021). Endast Helsingfors stad ansvarar fortfarande för ordnandet av socialservice. Efter ändringen är det enligt 6–7 § i lagen om ordnande av social- och hälsovård både kommunernas och välfärdsområdenas uppgift att främja invånarnas hälsa och välfärd. Kommunen bär det primära ansvaret för främjandet av hälsa och välfärd till den del denna uppgift anknyter till kommunens övriga lagstadgade uppgifter och välfärdsområdet till den del uppgiften anknyter till välfärdsområdets övriga lagstadgade uppgifter. Kommunen och välfärdsområdet ska samarbeta med varandra för att främja hälsa och välfärd och stödja varandra med sin sakkunskap. Enligt förarbetena till lagen ska sakkunskapen inom socialvården med hjälp av det strukturella sociala arbetet införlivas i den övriga planeringen, beredningen och beslutsfattandet i kommunen (RP 241/2020 rd, s. 620). Bestämmelser om strukturellt socialt arbete finns i 7 § i socialvårdslagen, enligt vilken det omfattar (1) produktion av information som bygger på klientarbetet inom socialvården och som gäller klienternas behov och behovens samhälleliga kopplingar samt verkningarna av den socialservice och den övriga socialvård som möter behoven, (2) målinriktade åtgärder och åtgärdsförslag för att förebygga och rätta till sociala problem samt för att utveckla kommuninvånarnas (från och med den 1 januari 2023: välfärdsområdets invånares) boende- och närmiljöer och (3) införlivande av sakkunskapen inom socialvården i de andra kommunala sektorernas planering (från och med den 1 januari 2023: i planeringen i de andra sektorerna i välfärdsområdet och kommunen) samt samarbete med privata serviceproducenter och organisationer genom utveckling av det lokala sociala arbetet samt det övriga utbudet av service och stöd. 

Sociala krediter och förmedlingskontoservice hör till metodurvalet inom socialvården när det gäller klienters ekonomiska problem. Enligt lagen om social kreditgivning (1133/2002) är syftet med kreditgivningen att förebygga ekonomisk utslagning och överskuldsättning samt att främja en persons eller en familjs förmåga att klara sig på egen hand. Kommunen kan ordna social kreditgivning i den omfattning den beslutar. För kreditsökanden och kredittagaren ska vid behov ordnas ekonomisk rådgivning och handledning i samband med att social kredit beviljas och under återbetalningstiden. När det gäller förmedlingskontoservice är det fråga om ett gemensamt avtal mellan klienten och socialväsendet vid skötseln av penningärenden. Klienten omfattas då inte av förmyndarskap eller allmän intressebevakning. Klienten förbinder sig frivilligt till en tjänst där hans eller hennes inkomster styrs till ett konto som socialväsendet förvaltar. Från kontot sköts klientens dagliga utgifter och finansiella ärenden i enlighet med vad som överenskommits. Klienten får en brukspenning av sina återstående medel. Ibruktagandet av förmedlingskontoservicen kan grunda sig bland annat på folkpensionslagen (568/2007) eller lagen om pension för arbetstagare (395/2006). Även social kreditgivning och förmedlingskontoservicen överförs från kommunerna till välfärdsområdena från och med den 1 januari 2023. 

Med stöd av lagen om ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning (813/2017) ges vid ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning privatpersoner upplysningar och råd om skötseln av ekonomi och skulder, biträds privatpersoner vid utarbetandet av en hushållsbudget, utreds det på vilket sätt en gäldenärs ekonomiska problem kan lösas och biträds en gäldenär som utreder möjligheterna att nå förlikning med sina fordringsägare, biträds en gäldenär vid skötseln av ärenden i anslutning till skuldsanering, i synnerhet vid upprättandet av en skuldsaneringsansökan och andra utredningar och handlingar som krävs enligt lagen om skuldsanering för privatpersoner (57/1993) och hänvisas gäldenären att vid behov söka juridisk hjälp. Ekonomisk rådgivning och skuldrådgivning ordnas av statens rättshjälps- och intressebevakningsdistrikt som ska se till att tjänster tillhandahålls jämlikt inom rättshjälps- och intressebevakningsdistriktet. I och med det projekt för tidig ekonomisk rådgivning som genomfördes 2019–2021 har det på flera orter inrättats ekonomirådgivningar där medborgarna med låg tröskel får multiprofessionell ekonomisk rådgivning utan tidsbokning. I ekonomirådgivningen deltar också en sakkunnig från Utsökningsverket som ger allmänna råd i utsökningsfrågor utan att ta ställning till frågor som gäller enskilda medborgare.  

Till konsumentrådgivning enligt 2 a kap. i lagen om Konkurrens- och konsumentverket (661/2012) hör att ge konsumenterna och näringsidkarna upplysningar och råd i frågor som är av betydelse för konsumenterna och i frågor som gäller konsumenternas rättsliga ställning, i en enskild konflikt mellan en näringsidkare och en konsument bistå konsumenten genom att reda ut ärendet och eftersträva förlikning i det samt vid behov hänvisa konsumenten till behörigt rättsskyddsorgan, delta i övervakningen av konsumtionsnyttigheters pris och kvalitet och i övervakningen av marknadsföring och avtalsvillkor som gäller konsumtionsnyttigheter. Hyresärenden, bostadsrättsärenden samt bostads- och fastighetsköp mellan två enskilda personer hör till konsumentrådgivningens uppgifter endast när det gäller allmänna uppgifter och rådgivning. För ordnandet av rådgivningen svarar Konkurrens- och konsumentverket. Inom konsumentrådgivningen behandlades 2021 sammanlagt 51 274 kontakter. Av de kontakter som styrdes till något annat ställe handlade 340 om boende. 

I tvistemål som gäller bostadsköp, överlåtelse av bostadsrätt och hyra av bostadslägenhet kan en rekommendation till avgörande sökas hos konsumenttvistenämnden (lagen om konsumenttvistenämnden, 8/2007). Ett beslut som meddelas av nämnden är inte verkställbart och har inte samma rättsverkningar som en dom. Avgöranden som är bindande för parterna i mål som gäller fordran eller vräkning samt i andra tvistemål som gäller boende meddelas vid tingsrätterna, som också avgör enskilda personers ansökningar om skuldsanering. 

Rådgivning som gäller lagstadgade offentliga tjänster inom socialvården, ekonomi- och skuldrådgivningen samt konsumentrådgivningen ges under tjänsteansvar. I förvaltningslagen (434/2003) föreskrivs som allmän lag dessutom om myndigheternas skyldighet att ge råd inom ramen för sin behörighet och om skyldigheten att främja samarbetet mellan myndigheterna. 

På ett allmänt plan förpliktas staten och kommunerna av lagen om utvecklande av bostadsförhållandena (919/1985). Enligt 5 § ska kommunen inom sitt område skapa allmänna förutsättningar för utvecklande av bostadsförhållandena. Kommunen ska se till att åtgärderna för att utveckla boendeförhållandena inriktas särskilt på att förbättra bostadslösa och bristfälligt boende personers bostadsförhållanden. Kommunen ska utveckla bostadsförhållandena inom sitt område så att medlemmar av kommunen som blivit utan bostad och som inte utan oskäliga svårigheter på egen hand kan skaffa sig bostad kan beredas skäliga boendeförhållanden. I praktiken utvecklas bostadsförhållandena med hjälp av den områdesplanering som baserar sig på markanvändnings- och bygglagen (132/1999) samt med hjälp av markpolitiken. Enligt 5 § i markanvändnings- och bygglagen är målet för områdesplaneringen att utgående från en interaktiv planering och tillräcklig bedömning av konsekvenserna främja förutsättningarna bland annat för en tillräcklig bostadsproduktion. Kommunen kan också med hjälp av till exempel placeringen av tomter och villkor för tomtöverlåtelsen styra bostadsbyggandet så att det är tillräckligt och mångsidigt för olika behov. I den pågående revideringen av markanvändnings- och bygglagen är avsikten att lagen ska delas in i en separat områdesanvändningslag och en bygglag. 

Inom statsförvaltningen svarar Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet för utvecklandet av bostadsförhållandena. Enligt lagen om Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet (71/2007) har centralen bland annat till uppgift att ha hand om genomförandet av det statliga stöd som beviljas för byggande, förvärv och ombyggnad av bostäder samt av statliga bidrag och borgen i anslutning till boendet, styra och övervaka användningen av det bostadsbestånd för vilket arava- och räntestödslån har beviljats, utföra sakkunniguppgifter och informationstjänster som gäller boendet och bostadsmarknaden samt göra utredningar som anknyter till dem. Enligt statsrådets förordning om Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet (285/2007) har centralen också till uppgift att utveckla den av staten understödda byggnads- och reparationsverksamheten i fråga om bostäder, främja ett planmässigt ägande och en planmässig användning och skötsel av bostadsfastigheter, stödja förbättrandet av bostadsområden och livsmiljöns kvalitet, och främja utvecklingsverksamhet i anslutning till boendet. Styrningen av och tillsynen över Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet hör till miljöministeriet. 

För finansiering av åtgärder som syftar till att utveckla bostadsförhållandena finns Statens bostadsfond. Fonden lyder under miljöministeriet och står utanför statsbudgeten. Bostadsfondens medel används för beviljande av lån och för annat stödjande av bostadsfinansiering enligt vad som föreskrivs särskilt eller bestäms i statsbudgeten. (Lag om statens bostadsfond, 1144/1989) 

2.2  Program och statsunderstöd

Utvecklingen av boenderådgivningen i Finland har inletts som självständiga serviceförsök på olika orter. Kommunerna har utvecklat sin verksamhet i anslutning till boendet i huvudsak självständigt som en del av eller utöver sina lagstadgade uppgifter. Boenderådgivningen i kommunerna beskrivs närmare i avsnitt 3.  

Boenderådgivningen har varit kopplad till de riksomfattande utvecklingsprogrammen sedan 2008. Centrala riksomfattande program är programmen för att minska långtidsbostadslösheten PAAVO I (2008–2011) och PAAVO II (2012–2015) samt åtgärdsprogrammet för förebyggande av bostadslöshet AUNE (2016–2019). Som ett led i genomförandet av åtgärdsprogrammet för förebyggande av bostadslöshet har staten understött till exempel försöksprojektet för förebyggande av ekonomiska problem bland hyresgäster (ASTA) åren 2018−2021. Programmen har dokumenterats på webbplatsen https://asuntoensin.fi/ohjelma/. För närvarande pågår ett samarbetsprogram för halvering av bostadslösheten 2020–2022. I programmet deltar Björneborg, Esbo, Helsingfors, Hyvinge, Jyväskylä, Kuopio, Tammerfors, Träskända, Uleåborg, Vanda och Åbo. 

Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet har sedan 2009 med stöd av statsunderstödslagen (688/2001) beviljat stöd ur Statens bostadsfond till kommuner, organisationer och sammanslutningar som bedriver eller inleder boenderådgivning. Understödet gäller endast det statsfinansierade bostadsbeståndet. Syftet med stödet för boenderådgivningen har varit att permanenta den verksamhet som inleddes i form av ett projekt. Understöd beviljas för högst tre år för samma projekt. Av grundad anledning kan understöd beviljas även efter tre år för projekt som har ett stort behov och för vilka det krävs längre tid för att etablera verksamheten samt för vilka de framlagda resultaten visar projektets verkningsfullhet när det gäller att förebygga bostadsproblem och bostadslöshet. Nya projekt prioriteras dock vid beviljandet av understöd. Under de senaste åren har det tillgängliga anslaget för understöden varit 0,9 miljoner euro per år. Understödsbeloppet uppgick fram till 2021 till högst 35 procent av kostnaderna. Inom ramen för understödsverksamheten har Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet understött boenderådgivare med utbildning och material. Centralen publicerade 2019 bland annat en guide för boenderådgivning. 

I budgeten för 2022 har Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet anvisats ett nytt anslag för att utveckla och utvidga boenderådgivningen och den ekonomiska rådgivningen i anslutning till boendet. Det treåriga reservationsanslag som finns under moment 35.20.31 i budgeten uppgår 2022 till tre miljoner euro. Avsikten är att med hjälp av anslaget utvidga boenderådgivningen och den ekonomiska rådgivningen i anslutning till boendet till att gälla både personer som bor i privata hyresbostäder och personer som bor i ägarbostäder. Målet är att minska hyresskulder, störningar i boendet och vräkning samt att trygga fortsatt boende. Understödet inriktas på att utvidga den befintliga bostads- och ekonomirådgivningen och att utveckla ny rådgivning för alla de boende som behöver stöd i sitt boende. Den service som understöds kan produceras av kommunen själv eller av någon annan aktör som kommunen utsett. Understöd kan endast beviljas kommuner, och det uppgår till högst 60 procent av de kostnader som berättigar till statsunderstöd och som föranleds av bostadsrådgivning och ekonomisk rådgivning i anslutning till boendet. I och med det nya anslaget höjdes också den maximala andelen av de understöd som beviljas ur Statens bostadsfond för det statsfinansierade bostadsbeståndet till 60 procent av kostnaderna. Understöd från Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet kan inte beviljas om understödstagaren har beviljats annat understöd för samma kostnader. 

Social- och hälsoorganisationernas understödscentral (STEA) beviljar allmännyttiga aktörer statsunderstöd bland annat för sådan verksamhet som har beröringspunkter med boenderådgivningen. Understödscentralens understödsverksamhet baserar sig på statsunderstödslagen och statsrådets förordning om statsunderstöd till allmännyttiga sammanslutningar och stiftelser för främjande av hälsa och social välfärd (1552/2016). Under de senaste åren har understödscentralens understöd för rådgivning och handledning i boendet uppgått till sammanlagt cirka fyra miljoner euro per år. Av detta belopp har cirka 1,4 miljoner euro riktats till organisationer för ungdomsboende. Andra målgrupper för organisationernas tjänster är till exempel rehabiliteringsklienter inom mentalvården, rehabiliteringsklienter inom missbrukarvården, personer med funktionsnedsättning, fångar som friges och bostadslösa. Understödscentralen beviljar understöd också för organisationers anskaffning av bostäder avsedda för grupper med särskilda behov. Det boenderelaterade arbete som organisationer utför riktar sig dock också till andra än de egna boende. Det omfattar bland annat individuell handledning i bostadssökning, boendefärdigheter och ekonomi. Dessutom väljer organisationerna boende, informerar, ger boendeutbildning, utför intressebevakningsarbete och nätverkssamarbete. Understödscentralens finansiering är betydande också bland annat för Garantistiftelsens verksamhet, som innefattar ekonomisk rådgivning, borgen för de saneringslån som tas ut från banken och smålån. Lagstiftningen om finansieringen av aktörerna inom social- och hälsovården håller på att revideras i samband med reformen av Veikkaus Ab:s finansieringsmodell för avkastning av penningspel. 

På grunderna och förfarandena för beviljande av statsunderstöd tillämpas statsunderstödslagen som allmän lag. I statsunderstödslagen föreskrivs det bland annat om statsunderstödets maximibelopp, övervakningen av dess användning och återkrav samt statsunderstödstagarens skyldighet att lämna uppgifter. Statsbidragsmyndigheten kan med stöd av 37 § utfärda närmare anvisningar om tekniska detaljer som gäller ansökan om statsunderstöd, sökandens skyldighet att utreda vem som ansöker om statsunderstöd, understödstagarens bokföringsskyldighet, utbetalningen av statsunderstöd samt användningen av statsunderstöd och övervakningen därav. 

Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är stöd som ges av statliga medel för företagsverksamhet i princip förbjudet (artikel 107.1). Statligt stöd definieras i EUF-fördraget som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Offentliga stöd till företagsverksamhet kan dock vara förenliga med den inre marknaden, om de främjar den allmänna ekonomiska utvecklingen och de mål som anges i EUF-fördraget. Kommissionen har utfärdat detaljerade bestämmelser om hurdana statliga stöd som är tillåtna och om de förfaranden som ska iakttas när stöd beviljas. Unionens regler om statligt stöd tillämpas om samtliga kriterier för statligt stöd uppfylls. 

2.3  Nuläget för boenderådgivningen

Boenderådgivningens historia och nuläge beskrivs i en rapport om boenderådgivningen i Finland som Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet publicerade 2019. För rapporten granskades information som samlats in om understödsverksamheten och utarbetades en enkät som riktades till kommunerna och besvarades av 217 kommuner. Dessa kommuner täckte cirka 90 procent av Finlands befolkning och bostadsbestånd. 

Med boenderådgivning som stöds med understöd från Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet avses arbete som syftar till att trygga boendet genom att förebygga och lösa problem med boendet samt genom att handleda i frågor som gäller boendet. Enligt rapporten ordnades det 2019 boenderådgivning enligt denna definition i minst 54 kommuner. Dessa kommuner är olika både till storlek och läge. I ungefär en tredjedel av kommunerna hade boenderådgivningen inletts före 2010 och i andra kommuner efter 2010. Innehållet i och sättet att genomföra rådgivning i anslutning till boendet varierar dock mycket mellan kommunerna. Utöver det som nämnts ovan meddelade 92 kommuner i en enkät att de ordnar boenderådgivning i en sådan form som inte till alla delar uppfyller centralens definition men som syftar till samma mål. Av kommunerna meddelade 60 att de inte ordnar någon boenderådgivning alls och 15 kommuner kunde inte bedöma frågan. 

Enligt en enkät som gjordes bland de kommuner som deltar i samarbetsprogrammet mot bostadslöshet fanns det i dessa kommuner (Björneborg, Esbo, Helsingfors, Hyvinge, Jyväskylä, Kuopio, Tammerfors, Träskända, Uleåborg, Vanda och Åbo) 2021 sammanlagt 72 boenderådgivare. I antalet ingår 14 boenderådgivare från olika organisationer. 

I ungefär hälften av de kommuner som besvarade enkäten i rapporten om boenderådgivningen i Finland var boenderådgivningen en del av bostadsväsendet eller ett fastighetsbolag. I ungefär en tredjedel av de kommuner som besvarade enkäten var boenderådgivningen delvis eller helt en del av social- och hälsovårdsorganisationen. Dessutom kunde boenderådgivningen vara förlagd till någon annan kommunal sektor, vara fördelad mellan flera aktörer eller i några kommuner vara förlagd till organisationssektorn. Enligt rapporten påverkar organisationsmodellen vem som erbjuds boenderådgivning. Alla kommuninvånare kan vara klienter hos den rådgivning som ges i anslutning till socialservicen. Boenderådgivning i ett fastighetsbolag tillhandahålls oftast endast till bolagets egna boende. Service som placerats i det kommunala bostadsväsendet eller som en kombination hos flera aktörer riktas antingen till alla kommuninvånare eller endast till de boende i ett enskilt bolag. Följande diagram finns i rapporten om boenderådgivningen i Finland (Asumisneuvonta Suomessa, s. 20). 

Bild 1. Boenderådgivningens placering enligt organisation i kommunerna (n=47) 

Enligt rapporten om boenderådgivningen i Finland ses boenderådgivning som en samarbetstjänst vars verkningsfullhet är beroende av hur samarbetet fungerar i förhållande till det övriga servicesystemet. En klientrelation inom boenderådgivningen kan inledas med att till exempel hyreshusbolagets hyresövervakning, disponenten eller socialservicen tar kontakt. Vice versa kan boenderådgivningen, som i typiska fall är service med låg tröskel, identifiera klientens behov och hänvisa honom eller henne till andra tjänster. En boenderådgivare kan bland annat ta kontakt med socialvården enligt 35 § i socialvårdslagen för bedömning av stödbehovet. Det finns flera olika sätt att genomföra samarbetet beroende på lokala behov och förhållandena. 

Finansieringen av boenderådgivningen består förutom av statsunderstöd även av flera olika lokala källor. Enligt enkäten fördelades kostnaderna för boenderådgivningen på kommunens olika verksamheter i stora drag på samma sätt som verksamheten. Följande diagram finns i rapporten om boenderådgivningen i Finland (Asumisneuvonta Suomessa, s. 21). 

Bild 2. Fördelning av kostnaderna för boenderådgivning (n=37) 

Boenderådgivning erbjuds hyresgäster också av andra än kommunalt ägda samfund som tillhandahåller hyresbostäder. Rådgivningsverksamhet bedrivs till exempel av Kojamo Abp, Sato Oyj, Setlementtiasunnot Oy och stiftelsen Y-säätiö. 

De vanligaste orsakerna till att någon är klient hos boenderådgivningen är problem med hyresbetalningen och hyresskulder. Andra centrala orsaker är bostadssökning, ordningsstörningar och dålig skötsel av bostaden. I en enkät till kommunerna ombads de svarande placera orsakerna till en klientrelation och boenderådgivningens åtgärder i prioritetsordning. Följande diagram finns i rapporten om boenderådgivningen i Finland (Asumisneuvonta Suomessa, s. 22). I diagrammet beskriver balkens längd genomsnittet av svaren viktat med de mest betydelsefulla svaren (1–5). 

Bild 3. Skälen till klientrelationer inom boenderådgivningen och åtgärder inom boenderådgivningen 

Utredningar visar att boenderådgivning på ett kostnadseffektivt sätt minskar boenderelaterade problem och förebygger bostadslöshet (bland annat rapporten om boenderådgivning i Finland 2019 och en extern utvärdering av ASTA-projektet, 22.2.2021). I en enkät i rapporten om boenderådgivning i Finland ansåg över 90 procent av de kommuner som besvarade enkäten att man genom boenderådgivning hade kunnat minska uppkomsten av hyresskulder och förhindra vräkning. Dessutom ansåg 89 procent att det är ekonomiskt lönsamt att ordna boenderådgivning. Enligt statistiska analyser sänker tillgången till en boenderådgivares tjänster antalet vräkningar i fastighetsbolagen. Enligt enkäten anses den varaktighet som uppnåtts genom boenderådgivning ha direkta konsekvenser för den boendes livskompetens och hälsotillstånd. Detta återspeglas i sin tur bland annat i kostnaderna för utkomststödet och hälso- och sjukvården. Boenderådgivningen anses också ha en positiv roll som brobyggare i hyreshusbolagets verksamhet och i servicenätverket i vidare bemärkelse. Vid en eventuell vräkning är klientens situation under kontroll och behövliga tjänster har planerats på förhand. 

Enligt den enkät som gjordes för rapporten om boenderådgivning i Finland skulle det vara viktigt att boenderådgivningen finns allmänt tillgänglig för alla kommuninvånare. Boenderådgivningens resurser upplevs på många ställen som för små och finansieringen osäker. Detta kan fördröja klientens möjligheter att få hjälp. I servicesystemet bör mycket uppmärksamhet fästas vid informationsgången med socialservicen och fastighetsbolagen. Bostadsrådgivarens placering i servicestrukturen och nätverkets funktion inverkar i hög grad på hur effektivt servicen fungerar. Enligt enkäten saknas dessutom en långsiktig uppföljningsinformation om boenderådgivningens klienter med hjälp av vilken de mer omfattande konsekvenserna av servicen skulle kunna verifieras. 

2.4  Boenderådgivning med tanke på olika befolkningsgrupper

4.1  De viktigaste förslagen

I lagen föreslås bestämmelser om statsunderstöd som beviljas kommuner och samkommuner och som kommuner kan använda för att producera, utveckla och utvidga boenderådgivningstjänster. Understöden beviljas av Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet.  

Understöd ska beviljas bland annat för inledande av boenderådgivning, om det inte finns behövlig boenderådgivning, samt för utvidgning av boenderådgivningstjänsterna så att de omfattar fler grupper av boende än tidigare. Man kan också stödja själva boenderådgivningen, som kan omfatta ekonomisk rådgivning om boende, rådgivning om störningar i boendet, rådgivning om bostadens underhåll, annan rådgivning i samband med tryggande av boendet samt hänvisning av en boende till andra tjänster. 

Dessutom kan understöd beviljas för sådan utveckling av boenderådgivningen som syftar till exempelvis bättre kvalitet på och samordning av de tjänster som finns tillgängliga i kommunen eller till att bättre beakta särskilda boendegruppers behov. Resurser behövs också för att planera samarbetet mellan kommunerna och välfärdsområdena samt med andra aktörer. Utöver understödsverksamheten stöder Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet kommunerna i utvecklingen av boenderådgivningen genom utbildning och på andra motsvarande sätt. 

Den boenderådgivning som ska understödjas ska i regel gälla alla boende oberoende av om bostaden ägs av en privat eller offentlig aktör och på vilken grund den boende förfogar över bostaden. Understöd kan också beviljas för att utvidga boenderådgivningen så att den gäller olika besittningsgrunder för bostaden eller för produktion och utveckling av boenderådgivningen för särskilda boendegruppers behov. Kommunen behöver inte nödvändigtvis producera den service som ska understödjas som eget arbete, utan det är möjligt att avtala om produktionen till exempel inom samkommunen eller med ett allmännyttigt hyreshussamfund, en privat tjänsteproducent eller en organisation. Rådgivningen ska vara avgiftsfri för de boende. 

Understöden ska beviljas ur ett treårigt reservationsanslag i statsbudgeten. Understödet kan täcka högst 80 procent av de godtagbara och skäliga kostnaderna för den verksamhet som understöds. Understöd kan beviljas en kommun eller samkommun för samma projekt och enligt prövning för olika projekt under flera på varandra följande år.  

Lagen föreslås gälla i fem år. Miljöministeriet ska göra en bedömning av hur väl lagen fungerar, där man granskar understödens effekt och boenderådgivningens utveckling som helhet på riksnivå. Tillgången till boenderådgivning och sätten att ordna rådgivning ska följas kontinuerligt medan lagen är i kraft. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Arbetsgruppen för boenderådgivning skisserade upp tre alternativ för att göra boenderådgivningen lagstadgad. Enligt alternativen ska ansvaret för att ordna boenderådgivning ligga antingen på välfärdsområdena, på kommunerna eller på staten till exempel hos Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet. För att ansvaret för att ordna boenderådgivning ska kunna åläggas en viss myndighet krävs det att innehållet i boenderådgivningen och myndighetens behörighet definieras noggrant. Organiseringsansvaret innebär också att motsvarande tjänster, till exempel sådana som produceras av organisationer, i regel inte finansieras med statsunderstöd. Arbetsgruppen ansåg dock att det är ett viktigt mål att organisationernas boendevägledning och den separata finansieringen av den bibehålls.  

Det fjärde alternativet som arbetsgruppen övervägde var att stärka och utveckla boenderådgivningen utifrån det nuvarande systemet utan att det stiftas någon lag.  

Arbetsgruppen för boenderådgivning gick inte i sin rapport in för att rekommendera något visst sätt att ordna servicen, utan både fördelar och problem sågs med alla fyra alternativ. Även de remissinstanser som kommenterat rapporten från arbetsgruppen för boenderådgivning såg fördelar och nackdelar med de olika modellerna, men understödde mest kommunernas organiseringsansvar och den avtalsmodell som samordnas av Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet. 

5.2  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

Boenderådgivning, inklusive ekonomisk och juridisk rådgivning om boende, används i alla länder som granskats som metoder för att bekämpa boendeproblem och bostadslöshet. Uppmärksamhet fästs vid särskilda boendegrupper. Verksamheten är i typiska fall nätverksbaserad och formad av förhållandena. Boenderådgivningen tillhandahålls av regionala och lokala aktörer, men staten deltar i kostnaderna. Längst har Irland och Storbritannien kommit med lagstiftning om boenderådgivning.  

Sverige

Kommunerna har en lagstadgad skyldighet att se till att det finns tillräcklig planläggning och tillräckligt byggande och att de nationella och regionala målen för förutsättningarna för gott boende uppnås. (lag 2000:1383 om kommunernas bostadsförsörjningsansvar, 1 §). Aktuella frågor och problem som rör boendet har att göra med bostadsbristen, den svarta hyresmarknaden, strukturell bostadslöshet och segregation (Ett gemensamt bostadsförsörjningsansvar, Slutbetänkande av Utredningen om kommunal planering för bostäder SOU 2018:35).  

I Sverige föreskrivs det inte i lag om bostadsvägledning och bostadsrådgivning. Enligt Statskontoret i Sverige tillhandahåller en dryg tredjedel av kommunerna boenderådgivning i någon form. Vanligast är boenderådgivningen i stora städer med låg arbetslöshet och bostadsbrist (Statskontoret, Aktiv medverkan till bosättning i annan kommun. En kartläggning 2020:19.) Boenderådgivning kan vara en del av socialarbetet eller invandrartjänsterna eller endast innebära träning i att söka bostad. Kommunernas social- och hälsovårdstjänster tillhandahåller också delvis lagstadgat praktiskt stöd och vägledning för boende (boendestöd) för grupper med särskilda behov, såsom unga vuxna, invandrare, personer med funktionsnedsättning, äldre eller personer vars funktionsförmåga av någon anledning är nedsatt (Socialtjänstlag 2001:453, 4 kap. 1 §). Även aktörer inom den tredje sektorn i Sverige stöder och ger råd till de boende till exempel för kontakten med hyresvärden eller genom att erbjuda boendeträning för sina egna målgrupper. 

I fall där hyresgästen hotas av vräkning får socialmyndigheterna kännedom om behovet av boenderådgivning. Enligt 12 kap. 25 och 42 § i jordabalken (1970:994) har hyresvärden en lagstadgad skyldighet att anmäla hotet om vräkning till kommunens socialmyndighet, om hyresgästen löper risk att bli vräkt på grund av ett störande liv eller obetalda hyror. Efter anmälan hjälper socialmyndigheten hyresgästen att hålla kvar sin bostad. Hjälp med hyresskulder ges också av kommunens budget- och skuldrådgivning (socialtjänstlag 5 kap. 12 §).  

Danmark

I Danmark är boenderådgivning (beboerrådgivning) inte lagstadgad, men den finns tillgänglig i varierande grad i olika situationer. En del kommuner tillhandahåller boenderådgivning med stöd av 79 § i socialservicelagen (lov om social service, serviceloven) som en del av aktiverande och förebyggande åtgärder inom det sociala arbetet. Enligt 80 § i socialservicelagen ska kommunen dessutom erbjuda de bostadslösa tillfällig inkvartering. Bostadslösa personer med särskilda sociala problem ska också erbjudas aktiverande stöd och vård och deras situation ska följas upp i efterhand (serviceloven, 110 §). I det senare fallet ersätter staten hälften av de kostnader som kommunen orsakas (serviceloven, 177 §). 

Hyresgästerna får kostnadsfri juridisk rådgivning från en oberoende rättshjälp i Köpenhamn, om den boendes inkomster inte överstiger inkomstgränserna. Enligt hyreslagen (lejeloven) medlas tvistemål som gäller hyresbelopp, hyreshöjningar och el-, vatten- och säkerhetsavgifter mellan hyresgästen och en privat hyresvärd av hyresnämnden i den kommun där bostaden är belägen (huslejenævn). Enligt lagen om allmänna hyresbostäder (lov om leje af almene boliger, almenlejeloven) hör tvister mellan hyresgäster som bor i dem och hyresvärden till boendeklagonämnden (beboerklagenævn). 

Utöver de kommunala socialvårdarna (sociale viceværter) tillhandahåller hyresvärdssamfund bostadsrådgivning eller boenderådgivning till sina egna boende, ofta i samarbete med kommunen och Landsbyggefonden, som ansvarar för det allmännyttiga byggandet. Individuell hjälp och rådgivning fås till exempel om hyresbetalningen är försenad eller hyresgästen riskerar att mista sin bostad. En del rådgivare har behörighet som socialarbetare eller skuldrådgivare, och de kan vara medlare i tvister mellan grannar. Genom boenderådgivning stöds också boendet för grupper som behöver särskilt stöd, såsom personer med psykiska problem, invandrare och missbrukare. 

Nederländerna

Största delen av hyresbostadsbeståndet i Nederländerna hör till de boendeföreningar som ansvarar för den allmännyttiga bostadsproduktionen. Hyresgästen har möjlighet att hos hyresvärden och därefter hos boendekommissionen (bewonerscommissie) klaga över problem som gäller hyresbeloppet, underhållet och serviceavgifterna. Om ärendet inte kan avgöras i kommissionen, kan det föras till hyresnämnden (huurcommissie) för behandling (Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte, artikel 3a). Beroende på ärendets natur ger hyresnämnden antingen rådgivning eller ett avgörande som är bindande för båda parterna (Wet op het overleg huurders verhuurder, artiklarna 8 och 8a, Burgerlijk Wetboek, Boek 7, 262). Låginkomsttagare får avgiftsfri juridisk rådgivning i frågor som gäller boende i större utsträckning via tjänsten Juridisch Loket, som drivs av nederländska justitie- och säkerhetsministeriet. Bostadsägare tillhandahålls rådgivning i bostadsägarorganisationer. 

Syftet med Nederländernas socialbidragslag (Wet maatschappelijke ondersteuning, Wmo) är att stödja personer som bland annat på grund av psykosociala svårigheter inte klarar sig i sin egen livsmiljö. Kommunerna har huvudansvaret för socialservicen och boendet (Wmo 2:1). I praktiken uppnås de offentliga målen tillsammans med tjänsteleverantörer inom den privata sektorn.  

Tyskland

I Tyskland varierar både boenderådgivningen och tjänsterna för bostadslösa mellan delstaterna och kommunerna. Boenderådgivningen är i praktiken juridisk rådgivning för hyresgäster, eftersom hyresboende är allmänt och hyresgästernas rättigheter i stor utsträckning tryggas genom lagstiftning. Organisationer för hyresgäster och den rådgivning som de tillhandahåller har långa traditioner, och vanligen är föreningar för hyresgäster verksamma i vissa städer eller delstater. Till exempel i Berlin har delstaten betalat medlemsavgiften till en hyresgästorganisation för arbetslösa, personer som får utkomststöd och asylsökande som behöver boenderådgivning, och därmed får de den boenderådgivning som organisationen tillhandahåller gratis.  

I Frankfurt am Main är boenderådgivningen vid stadens bostadskontor (Mietrechtliche Beratung) gratis för hyresgäster vars inkomster inte överstiger ett visst belopp i månaden. Rådgivning har ordnats i Finland sedan 1970. Typiska teman för rådgivningen är exempelvis driftskostnader, hyressäkerheter, hyreshöjningar och brister i bostadslägenheten som berättigar till hyressänkning. Mer allmän rådgivning om de boendes, husbolagens och hyresgästernas rättigheter och till exempel medling mellan hyresgäster och hyresvärdar ges vid boendemyndighetens (Amt fur Wohnungswesen) enhet (Stabsstelle Mieterschutz), som inrättades 2019 och som också sköter hörandet av boende i de bostadsområden som ska skyddas (Milieuschutzgebiet). Syftet med de särskilda skyddsbestämmelserna (Milieuschutzsatzungen) är att bevara en viss befolkningsstruktur i sådana områden där husägarna till exempel strävar efter att omvandla hyresbostäder till aktielägenheter. 

Österrike

I Österrike erbjuder delstaterna, städerna och organisationerna boenderådgivning (Wohnberatung). Till exempel MieterHilfe är gratis boenderådgivning för Wiens invånare inom stadens boendeservice (Wohn Service Wien). Hjälp erbjuds i juridiska frågor som gäller stödboende, aktielägenhetslagen eller hyrande av bostad oberoende av om personen är hyresgäst eller bostadsägare. Motsvarande tjänster tillhandahålls också i andra städer och delstater. Rådgivningen gäller till exempel finansiering av boende, renovering och grundliga reparationer, som regleras och styrs på delstatsnivå. 

Rådgivning och socialt arbete spelar en central roll när det gäller att minska bostadslösheten, och bestämmelser om anmälningsskyldighet för domstolar och kommuner har i Österrike skrivits in i lag. När ett vräkningsförfarande har inletts i domstol mot en hyresgäst, ska domstolen underrätta kommunen om detta. Kommunen kan anmäla detta till den socialmyndighet som strävar efter att ge hyresgäster råd och förebygga bostadslöshet (Österreichisches Mietrechtsgesetz, MRG, 33a §).  

Irland

I Irland ansvarar Citizens Information Board för information och ekonomisk rådgivning om socialservice, inklusive hjälp med frågor som gäller hyrande, ägande och anskaffning av bostad. De tjänster som Citizens Information Board erbjuder är lagstadgade (Citizens Information Act 2007, Social Welfare (Miscellaneous Provisions) Act 2008). Om hyresgästen och hyresvärden inte sinsemellan kan komma överens om till exempel hyressäkerhet, villkor i hyresavtalet, hyrestid eller obetalda hyror, är det möjligt att begära ett avgörande som är bindande för båda parterna av tvistlösningsorganet Residential Tenancies Board (The Residential Tenancies Act 2004).  

Bestämmelser om bostadslöshet och myndigheternas skyldigheter när det gäller att minska bostadslösheten och stödja bostadslösa finns i lagstiftningen om boendet. Även om det inte finns särskilda bestämmelser om rätten till bostad, är myndigheterna skyldiga att erbjuda bostadslösa ekonomiskt stöd och hjälp med att skaffa en bostad, om de inte själva kan ordna det (Housing Act 1988, Section 10).  

Också organisationer erbjuder boenderådgivning och stöd till bostadslösa eller andra grupper med särskilda behov, såsom unga, invandrare och äldre. En etablerad aktör inom den tredje sektorn, Threshold, erbjuder hyresgäster boenderådgivning och hjälper dem som hotas av bostadslöshet i de största städerna i Irland. De vanligaste frågorna gäller till exempel uppsägning av hyresavtal, underhåll av bostad, vräkning eller hyreshöjningar. Via Threshold kan man vid behov få advokattjänster i tvister som gäller boende eller hyresförhållande. Thresholds verksamhet finansieras delvis med offentliga medel. 

Storbritannien

Rådgivningstjänster för boende som syftar till att minska bostadslösheten är lagstadgade i England och Wales. Bostadslösa eller personer som riskerar att bli bostadslösa ska erbjudas rådgivning om tryggande av bostaden, rättigheter och myndigheternas skyldigheter, tillgänglig hjälp och om hur och var den kan fås. Den lokala boendemyndigheten ansvarar för rådgivningen eller ordnandet av den (Homelessness Reduction Act 2017 Clause 3, Section 2, Housing (Wales) Act 2014, Section 60). I de tjänster som tillhandahålls personer som riskerar att bli bostadslösa i Wales ska det säkerställas att de motsvarar behoven hos specialgrupper, såsom fångar som friges från fängelset, unga som blir självständiga och personer med psykiska problem som kommer ut från sjukhuset. Boenderådgivning kan ordnas tillsammans med social- och välfärdstjänsterna (Housing (Wales) Act 2014, Article 60, Social Services and Well-Being (Wales) Act 2014, Section 17). I Nordirland gäller lagstadgade och specificerade stöd- och rådgivningstjänster bostadslösa och är kopplade till den lagstadgade bostadslöshetsstrategin. Rådgivningen är avgiftsfri för alla bostadslösa eller personer som hotas av bostadslöshet i Nordirland (Housing (Amendment) Act (Northern Ireland) 2010, Section 6A, 6B, 6D). 

Boendeombudsmannen (The Housing Ombudsman) är en lagstadgad tjänst i England och Walesregionen. I tjänsten behandlas besvär som anförs av personer som bor i hyreshus som stöds med offentliga medel och medlas i tvister mellan hyresgäster och hyresvärdar (Housing Act 1996 Section 51, Schedule 2). I Skottland är ombudsmannen för den offentliga servicen (Public Services Ombudsman) sista besvärsmyndighet i sådana boenderelaterade frågor som inte kan lösas genom den sociala hyresvärdens eget besvärsförfarande (Scottish Public Services Ombudsman Act 2002, Section 5). I Nordirland tillhandahåller den myndighet som ansvarar för boendet (Housing Executive) rådgivning, ekonomiskt stöd och understöd för boendet för både hyresgäster och personer som bor i ägarbostäder (Housing (Northern Ireland) Order 1981).  

Välgörenhetsorganisationerna (Citizen Advice, Shelter, Shelter Cymru och Housing Rights) har långa traditioner när det gäller boenderådgivning och socialt arbete i anslutning till boende i Storbritannien. Boenderådgivning och tvistlösning som tillhandahålls av organisationer kan i England och Wales helt eller delvis finansieras med offentliga medel (Housing Act 1996 Section 94). I Skottland är juridiska rådgivningstjänster för boende offentligt finansierade. 

11.1  Förhållande till budgetpropositionen

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2023 och avses bli behandlad i samband med den. Närmare konsekvenser beskrivs i kap. 4.2.1.5. 

12.1  Rätt till en bostad

Enligt 19 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja vars och ens rätt till bostad och möjligheter att själv ordna sitt boende. Enligt förarbetena till grundlagen tryggar bestämmelsen inte rätt till bostad som en subjektiv rätt. Rätten till bostad som en individuell rättighet för alla har inte i Finland heller tryggats genom bestämmelser på vanlig lagnivå. Genom bestämmelser i bland annat handikappservicelagen och socialvårdslagen har dock rätten till boende i vissa särskilda situationer föreskrivits som en subjektiv rättighet för individen. Vidare kan ansvaret för de grundläggande sociala rättigheterna enligt förarbetena inte enbart bäras av det allmänna. Bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna betonar som helhet snarare samhällsmedlemmarnas aktivitet för att förverkliga de grundläggande fri- och rättigheterna. Också rätten till bostad ska i huvudsak förverkligas på individens eget initiativ. (RP 309/1993 rd, s. 77)  

Grundlagsutskottet har konstaterat att uppgiften att främja vars och ens rätt till bostad riktar sig mot det allmänna och därmed också mot kommunerna. När det gäller kommunerna bör det dock beaktas att deras förvaltning i 121 § i grundlagen har fastställts grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare (GrUU 14/2006 rd och den utlåtandepraxis som nämns där). Enligt 1 § 2 mom. i kommunallagen ska kommunen främja sina invånares välfärd och sitt områdes livskraft samt ordna tjänsterna för sina invånare på ett ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbart sätt. 

Med statsunderstöd enligt den föreslagna lagen ökas statens finansiella stöd till kommunerna för tillhandahållande av boenderådgivning för sina invånare. Syftet är att med hjälp av understöden och annat stöd från Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet förbättra rådgivningens kvalitet och ställning som en del av de regionala servicenätverken. I förslaget är det således fråga om genomförande av 19 § 4 mom. i grundlagen genom samarbete mellan kommunerna och staten, i vilket även de välfärdsområden som inrättats samt andra än myndighetsaktörer deltar. 

När det gäller boenderådgivning enligt propositionen ligger tyngdpunkten i det allmännas roll på stödet för ordnande av boende på egen hand. Genom skyldigheterna enligt den förslagna lagen för Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet att förhandla med de kommuner och samkommuner som ansöker om statsunderstöd, stödja kommunerna i utvecklandet av boenderådgivningen samt följa upp tillgången till och sätten att ordna boenderådgivning strävar man efter att genomföra den samordnade helhetssyn som förutsätts i artikel 30 i Europeiska sociala stadgan för att trygga invånarnas rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning. 

12.2  Jämlikhet och förbud mot diskriminering

Propositionen har samband med jämlikheten enligt 6 § i grundlagen. Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Bestämmelsen uttrycker vid sidan av kravet på juridisk likabehandling även en idé om faktisk jämlikhet. I principen ingår ett förbud mot godtycke och ett krav på likabehandling i likartade fall. Enligt förarbetena till grundlagen förbjuder paragrafen å andra sidan inte all åtskillnad mellan människor, även om åtskillnaden bygger på en av de särskilt nämnda grunderna i diskrimineringsbestämmelsen. Det väsentliga är om det är möjligt att motivera åtskillnaden på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelsen utgör inget hinder för nödvändig positiv särbehandling för att trygga den faktiska jämlikheten, det vill säga åtgärder som förbättrar ställningen och förhållandena för en viss grupp, till exempel kvinnor, barn och minoriteter (RP 309/1993 rd). 

Det föreslagna understödet för boenderådgivning kan sökas av kommuner. Målet är att understöd ska beviljas de kommuner som uttrycker sitt intresse för att producera, utvidga eller utveckla boenderådgivningen och har störst behov av boenderådgivning. Avsikten är inte att boenderådgivningen med det föreslagna understödet genast ska utvidgas till alla kommuner, och boenderådgivningen kommer inte heller i fortsättningen att vara likadan i alla kommuner eller tillgänglig i lika stor utsträckning. Detta är inte en förutsättning för likabehandling, eftersom boenderådgivning kan ordnas utifrån kommuninvånarnas behov. Den faktiska jämlikheten förbättras när boenderådgivning med hjälp av statliga stödåtgärder och oberoende av besittningsgrunden för bostaden kan tillhandahållas alla kommuninvånare, också till exempel privata hyresvärdars hyresgäster och boende i ägarbostäder. 

Den boenderådgivning som understöds riktas i huvudsak till invånarna i kommunen i fråga. Grundlagens 6 § 2 mom. innehåller ett diskrimineringsförbud, enligt vilket ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av de uppräknade diskrimineringsgrunderna eller av någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. En sådan annan orsak kan vara till exempel hemort (GrUU 26/2017 rd, s. 46–48 och GrUU 67/2014 rd, s. 3). Grundlagsutskottet har i sin bedömning av grunderna för val av boende till statsstödda bostäder ansett att medlemskap i en kommun kan vara en av urvalsgrunderna, eftersom man på detta sätt tillgodoser kommuninvånarnas bostadsbehov, bedriver kommunens bostadspolitik och förverkligar den kommunala självstyrelse som fastställs i 121 § i grundlagen (GrUU 14/2006 rd, s. 2). Den boenderådgivning som genomförs med understöd från Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet och som är mer omfattande än tidigare uppfyller dessa mål i kommunen, vilket innebär att det finns en godtagbar grund för tillhandahållande av rådgivningstjänster till kommuninvånarna.  

Enligt 3 § 4 mom. i den föreslagna lagen får statsunderstöd användas till produktion och utveckling av boenderådgivning för särskilda boendegruppers behov. Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis ansett att lagstiftning som leder till särbehandling är godtagbar om syftet med den är att ställa personer i en så jämlik ställning som möjligt med andra. För sådan positiv särbehandling måste det finnas en godtagbar grund som avses i 6 § 2 mom. i grundlagen och som måste stå i ett sakligt och nära samband med lagens syfte. (GrUU 56/2010 rd, s. 4, GrUU 44/2010 rd, s. 5–6). Den kommun som ansöker om understöd kan överväga att använda statsunderstödet för boenderådgivning på ett sätt som leder till positiv särbehandling. I princip kan det beroende på fall finnas en godtagbar grund enligt 6 § 2 mom. i grundlagen för detta, eftersom det bland annat i projekt som gäller förebyggande av bostadslöshet och i organisationernas verksamhet finns evidensbaserad och forskningsbaserad information om behovet av boenderådgivning för särskilda boendegrupper. Till exempel unga, personer med utländsk bakgrund, romer, rehabiliteringsklienter inom missbrukarvården och mentalvården samt fångar som friges befinner sig i en sårbar ställning på bostadsmarknaden. Den reviderade europeiska sociala stadgan ålägger avtalsparterna att skydda i synnerhet personer med funktionsnedsättning, äldre personer och gästarbetare och deras familjer i frågor som gäller boendet (artikel 15, 19 och 23).  

12.3  Offentliga förvaltningsuppgifter och anförtroendet av dem till andra än myndigheter

Enligt 3 § 2 mom. i den föreslagna lagen kan understödstagaren, det vill säga kommunen, producera boenderådgivningen själv eller med stöd av avtal skaffa den från någon annan tjänsteproducent. Understödet kan således täcka också kostnader för köpta tjänster. Boenderådgivning kan i praktiken skaffas av kommunala och allmännyttiga hyreshussamfund, bostadsrättssamfund, andra privata tjänsteproducenter eller organisationer. Boenderådgivningstjänster kan fortfarande produceras även av privaträttsliga aktörer i sin egen verksamhet. Eftersom boenderådgivning är ekonomiskt lönsam för till exempel privaträttsliga hyreshussamfund, beräknas det att dessa i fortsättningen kommer att erbjuda boenderådgivning för sina boende. I lagen föreskrivs endast om hurdan boenderådgivning kommunen kan beviljas statsunderstöd för och hurdana kostnader understödet kan täcka. 

Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning. Uppgifter som innebär betydande utövning av offentlig makt får dock ges endast myndigheter. För bedömning av propositionens grundlagsenlighet ska det fastställas om den boenderådgivning som är föremål för understöd är en offentlig förvaltningsuppgift, om den innebär betydande utövning av offentlig makt och om den kan anförtros någon annan än en myndighet.  

Enligt förarbetena till grundlagen används begreppet offentliga förvaltningsuppgifter i en relativt vidsträckt bemärkelse, så att det omfattar uppgifter som hänför sig till exempel till verkställigheten av lagar samt beslutsfattande om enskilda personers och sammanslutningars rättigheter, skyldigheter och förmåner (RP 1/1998 rd, s. 179). Med stöd av förarbetena till grundlagen eller grundlagsutskottets praxis kan inte alltid entydigt tolkas när uppgifter ska bedömas som sådana offentliga förvaltningsuppgifter som avses i grundlagen och hurdan verksamhet som faller utanför tillämpningsområdet. Osäkerheten i tolkningen ökar ju längre bort från kärnområdet för utövning av offentlig makt uppdraget är.  

Med boenderådgivning hänvisas i olika sammanhang till omfattande rådgivning och vägledning som är avsedd för olika slags boendegrupper och som tillhandahålls av olika aktörer. Detta sträcker sig från det boendesociala arbetet inom socialservicen till de riksomfattande organisationernas telefonrådgivningstjänster. De vanligaste frågorna i boenderådgivning som stöds via den statliga Finansierings- och utvecklingscentralen för boendet har hittills gällt hyresförhållanden, såsom hyresbetalning och hyresskulder. Förebyggandet av problem i boendet, tryggandet av hyresbetalningen och de inbördes kontakterna ligger i både hyresvärdens och hyresgästens intresse, och de kan också betraktas som en del av den normala bostadsuthyrningsverksamheten. Även om rådgivningen har en betydande inverkan på den boendes vardag och termen boenderådgivning används om den, är det klart att det till exempel inte är fråga om en offentlig förvaltningsuppgift om en privat hyresvärd producerar boenderådgivning för sina egna boende. Boenderådgivning som tillhandahålls av privaträttsliga aktörer har inte heller behandlats som en offentlig förvaltningsuppgift enbart på den grunden att den delvis finansieras med offentliga medel eller statsunderstöd.  

Stödet enligt denna proposition riktas till förebyggande personlig rådgivning för boende och till utveckling av rådgivningstjänster på kommunnivå. Närmare uppgifter om de serviceinnehåll som stödet riktas till framgår av 4 § 2 mom. i den föreslagna lagen. Enligt bestämmelsen kan personlig boenderådgivning omfatta förebyggande parallell rådgivning. Behovet av rådgivning anknyter oftast till ekonomiska problem, störningar i boendet och problem med underhållet av bostaden.  

När det gäller lagstadgade rådgivningstjänster har grundlagsutskottet behandlat bedömningar av om det är fråga om en offentlig förvaltningsuppgift och om den kan anförtros andra än myndigheter. Exempelvis har biträdande telefonservice enligt fordonsskattelagen samt adoptionsrådgivning ansetts vara offentliga förvaltningsuppgifter. Enligt 56 § 3 mom. i fordonsskattelagen (1281/2003) avses med rådgivande telefonservice förmedling av information till skattskyldiga om innehållet i lagstiftningen och anvisningarna om fordonsskatt, lämnande av uppgifter som gäller beskattningen av fordon ur trafik- och transportregistret samt mottagande av de skattskyldigas deklarationer, registrering av dem och vidarebefordran av dem till skattemyndigheten. Den rådgivande telefonservicen innebär inte utövning av beslutandemakt i fråga om beskattning och det handlar alltså inte om utövning av offentlig makt. Rådgivningen är trots sin handledande funktion dock en offentlig förvaltningsuppgift, eftersom 8 § i förvaltningslagen föreskriver att rådgivning hör till myndigheternas lagstadgade uppgifter. (GrUU 11/2006 rd, s. 2) Inom ramen för adoptionsrådgivning utreds och bedöms adoptionssökandenas förhållanden och deras lämplighet som adoptivföräldrar och vid behov sköts placeringen av barnet hos dem (RP 47/2011 rd, s. 93 och GrUU 15/2011 rd, s. 5). Å andra sidan har till exempel skaffandet av tjänster inom det uppsökande ungdomsarbetet enligt ungdomslagen inte ansetts innebära överflyttande av en offentlig förvaltningsuppgift till annan än en myndighet om vilket föreskrivs i grundlagens 124 § (RP 1/2010 rd, s. 25). Frågan har dock inte bedömts separat i grundlagsutskottets utlåtanden om ungdomslagen (GrUU 25/2010 rd och GrUU 42/2016 rd). Grundlagsutskottet har nyligen bedömt förhållandet mellan det statligt stödda boendet och den offentliga förvaltningsuppgift som avses i 124 § i grundlagen och ansett att val av boende i bostadsrättshus är en offentlig förvaltningsuppgift (GrUU 5/2021 rd, s. 5–6). Även rättshjälps- och intressebevakningstjänsterna har utöver faktisk förvaltningsverksamhet också drag av offentliga förvaltningsuppgifter, trots att de också fokuserar på aspekter som gäller enskilda intressen och näringsverksamhet. Rättshjälps- och intressebevakningstjänster kan bedrivas som näringsverksamhet. I den uppgift som grundlagsutskottet bedömde var det dock fråga om en lagstadgad serviceuppgift som ska ordnas av myndigheterna och som enligt utskottet också kan karakteriseras som faktisk förvaltningsverksamhet. (GrUU 16/2016 rd, s. 2) 

I den föreslagna lagen föreskrivs inte ansvar för myndigheterna att ordna boenderådgivning, utan om understöd som beviljas kommunerna för att utveckla boenderådgivningen och förbättra tillgången till den. Det är fortfarande fråga om en uppgift som kommunen i enlighet med 7 § 1 mom. i kommunallagen har åtagit sig med stöd av självstyrelsen. På så sätt avviker lagen från de exempel ovan. 

Boenderådgivning som understöds ska inte inbegripa beslutsfattande om de boendes rättigheter och skyldigheter och skulle därmed inte utgöra utövning av offentlig makt. Rådgivningen förutsätter till exempel inte en kundrelation inom socialväsendet eller i kommunens hyreshussamfund. Vid behov hänvisas den boende från boenderådgivning till andra eventuella lagstadgade tjänster som han eller hon behöver, såsom socialservice. Dessutom är boenderådgivning som understöds varken till innehåll eller verkningar en juridisk rådgivningstjänst som är nära kopplad till den boendes lagstadgade rättigheter och skyldigheter, i likhet med till exempel telefonrådgivning i beskattningsfrågor. Särskilt i en helhet av boenderådgivningstjänster som myndigheterna själva producerar kan det dock för närvarande finnas drag av faktisk förvaltningsverksamhet, i synnerhet som den i många kommuner har tillhandahållits i samband med socialservice. Socialservicen ska dock avgränsas så att den blir en annan myndighets uppgift.  

På de grunder som anförts ovan ska boenderådgivning som understöds inte enligt den föreslagna lagen betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift och därför ingår inga bestämmelser om överföring av offentliga förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter i propositionen. Vid prövningen har man också beaktat att den reglering som ingår i propositionen inte ska tillämpas i alla kommuner, utan i de kommuner som ansöker om statsunderstöd.  

Eftersom boenderådgivning således inte betraktas som en offentlig förvaltningsuppgift, behöver överlåtandet av den till någon annan än en myndighet inte bedömas mot bakgrund av förutsättningarna för ändamålsenlighet och rättssäkerhet i 124 § i grundlagen. Beträffande dessa förutsättningar kan dock följande konstateras. 

Med beaktande av sakkunskapen om boenderådgivning inom den privata och tredje sektorn och det faktum att vissa kommuner redan nu samarbetar med bland annat organisationer inom boenderådgivning finns det inget hinder för det krav på ändamålsenlighet som avses i 124 § i grundlagen. Betydelsefullt ur detta perspektiv är den etablerade sakkunskapen hos dem som tillhandahåller boenderådgivning (GrUU 29/2013 rd, s. 2, GrUU 37/2010 rd, s. 5/I och GrUU 15/2019 rd, s. 3) och aspekter som hänför sig till en effektiv organisering av rådgivningstjänsterna (GrUU 3/2009 rd, s. 4/II, GrUU 11/2006 rd, s. 2–3). Inom boenderådgivningen är det inte heller fråga om betydande utövning av offentlig makt, vilket skulle vara ett hinder för att den anförtros andra än myndigheter.  

Enligt förarbetena till grundlagen gäller kraven på rättssäkerhet och god förvaltning framför allt beslutsfattande i samband med en offentlig förvaltningsuppgift (RP 1/1998 rd, s. 179), vilket boenderådgivning som understöds med stöd av den föreslagna lagen inte inbegriper. I sin tolkningspraxis har grundlagsutskottet ansett att det för att kraven på rättssäkerhet och god förvaltning ska anses vara uppfyllda i den bemärkelse som avses i 124 § i grundlagen krävs att ärendena behandlas i enlighet med de allmänna förvaltningslagarna och att de som behandlar ärendena handlar under tjänsteansvar (bland andra GrUU 33/2004 rd, s. 7/II, GrUU 46/2002 rd, s. 10 och GrUU 5/2021 rd, s. 7). Det är inte nödvändigt att på grund av 124 § i grundlagen hänvisa till de allmänna förvaltningslagarna, eftersom de allmänna förvaltningslagarna tillämpas med stöd av de i dem ingående bestämmelserna om tillämpningsområde, definition på myndighet eller enskildas skyldighet att ge språklig service också på enskilda när de utför ett offentligt förvaltningsuppdrag. Däremot ska bestämmelser om tjänsteansvar utfärdas särskilt (GrUU 42/2005 rd, s. 3/II, GrUU 5/2021 rd, s. 7). 

Som helhet är syftet med den föreslagna lagen att stödja självständigt boende och förbättra tillgången till, omfattningen av och kvaliteten på boenderådgivning. Med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna är de förslagna bestämmelserna godtagbara, i sista hand med tanke på det allmännas uppgift att främja rätten till bostad. På de grunder som anges ovan kan lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.  

Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i frågan.