2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Statsandelar, statsandelsprocent och justering av kostnadsfördelningen samt minskningar och ökningar av statsandelen
Den nya lagen om statsandel för kommunal basservice, som träder i kraft vid ingången av 2023, motsvarar i sak huvudsakligen den lag om statsandel för kommunal basservice som gäller till utgången av 2022, med undantag för de statsandelsåligganden och bestämningsfaktorer för finansieringen som ändrats till följd av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet.
I lagen föreskrivs det om den statsandel som beviljas kommunerna för driftskostnader när det gäller sådana statsandelsåligganden som anges i lagens 1 § 1 mom.
Enligt 5 § 1 mom. i lagen används som grunder för beräkning av statsandelen för kommunal basservice (statsandelsgrunder) de kalkylerade kostnaderna för statsandelsåliggandena och de i 13–17 § avsedda grunderna för bestämmande av kommunens tilläggsdelar för fjärrort, på basis av självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser, för främjande av välfärd och hälsa, för ökat invånarantal samt för kommun inom samernas hembygdsområde.
Enligt 6 § 1 mom. fås de kalkylerade kostnaderna för statsandelen för kommunal basservice genom addition av de produkter som fås när grundpriserna, angivna enligt åldersklass, multipliceras med antalet invånare i kommunen i respektive åldersklass. Till den på så sätt erhållna summan läggs kommunens kalkylerade kostnader som fastställts på grundval av arbetslöshetsgrad, inslaget av personer med främmande språk som modersmål, tvåspråkighet, karaktär av skärgård, befolkningstäthet och utbildningsbakgrund.
Enligt 5 § 2 mom. beviljas kommunen i statsandel för kostnaderna för ordnande av de statsandelsåligganden som avses i 1 § ett belopp som fås när de kalkylerade kostnader som bestäms enligt 6–12 § adderas och kommunens självfinansieringsandel enligt 21 § dras av från summan. Till det belopp som fås på detta sätt läggs de i 13–17 § avsedda tilläggsdelarna för fjärrort, på basis av självförsörjningsgrad i fråga om arbetsplatser, för främjande av välfärd och hälsa, för ökat invånarantal samt för kommun inom samernas hembygdsområde.
Enligt 19 § i lagen om statsandel för kommunal basservice utfärdas årligen genom förordning av statsrådet för det följande finansåret bestämmelser om de i 6–12 § avsedda grundpriserna för de kalkylerade kostnaderna samt i enlighet med 20 § de i 13–17 § avsedda grundpriserna för tilläggsdelarna. Vid fastställandet av grundpriset för de kalkylerade kostnaderna beaktas de uppskattade förändringarna i statsandelsåliggandenas omfattning och art, de uppskattade förändringarna i kostnadsnivån och de justeringar som årligen görs för att justera kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna. När grundpriset för tilläggsdelarna bestäms beaktas de uppskattade förändringarna i kostnadsnivån.
Bestämmelser om statsandel för kommunal basservice och om kommunernas självfinansieringsandel finns i 21 § i lagen om statsandel för kommunal basservice på motsvarande sätt som i den lag om statsandel för kommunal basservice som gäller till utgången av 2022. Enligt 55 § 1 mom. i den lag som är i kraft till utgången av 2022 är kommunernas statsandel av de kalkylerade kostnaderna 23,59 procent (statsandelsprocent) och kommunernas självfinansieringsandel 76,41 procent år 2022. Enligt 21 § 2 mom. i lagen om statsandel för kommunal basservice som träder i kraft vid ingången av 2023 är statsandelen för nya och mer omfattande statsandelsåligganden 100 procent av de kalkylerade kostnaderna för nya och mer omfattande åligganden, om inte åliggandena minskas i motsvarande utsträckning. Bestämmelsen motsvarar det som föreskrivs i 2 mom. i den gällande lagen.
Statsandelsprocenten anger kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna när det gäller finansieringen av basservice på nationell nivå. Självfinansieringsandelen per invånare är lika stor i alla kommuner. Kommunens självfinansieringsandel per invånare fås genom att addera alla kommuners kalkylerade kostnader enligt 6–12 § per invånare och från summan dra av en andel som beräknats i enlighet med statsandelsprocenten och genom att dividera det erhållna beloppet med antalet invånare i landet. Kommunens självfinansieringsandel beräknas genom att den per invånare bestämda självfinansieringsandelen multipliceras med kommunens invånarantal.
I 22 § föreskrivs det om beaktande av förändringar i åliggandena och i kostnadsnivån. En förändring i omfattningen eller arten av statsandelsåliggandena beaktas om den följer av en lag eller förordning som gäller statsandelsåliggandet i fråga, av sådana föreskrifter från en statlig myndighet som grundar sig på lag eller förordning eller av statsbudgeten. Förändringen i kostnadsnivån bestäms enligt det prisindex för basservice som det utfärdas närmare bestämmelser om genom förordning av statsrådet.
Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras enligt 23 § 1 mom. de kalkylerade kostnaderna, grundpriserna och finansieringen i enlighet med de faktiska kostnaderna, liksom den i 21 § angivna statsandelsprocenten. Vid justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna justeras enligt 23 § 2 mom. på riksnivå som en helhet de grundpriser som ligger till grund för de kalkylerade kostnaderna enligt 6–12 §. Dessutom justeras sådan finansiering som det föreskrivs om i 11 och 29 § i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1705/2009) till de delar som anges i momentet. Enligt 23 § 3 mom. deltar staten i de kalkylerade kostnaderna med den procentandel som anges i 21 §. I statsandelsprocenten beaktas den ovan avsedda finansieringen enligt lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet.
De grundpriser och den finansiering som avses i 4 mom. fastställs och bestämmelser om statsandelsprocenten utfärdas för varje finansår. Justeringen av kostnadsfördelningen görs likaså årligen. Enligt lagens övergångsbestämmelser (59 §) görs emellertid justeringen av kostnadsfördelningen först efter lagens ikraftträdande, första gången i fråga om finansåret 2025. Detta beror på att kommunernas kostnadsunderlag förändras till följd av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Kostnadsunderlaget, som grundar sig på de uppgifter för 2021 och 2022 som ska justeras 2023 och 2024, omfattar fortfarande kommunernas uppgifter inom social- och hälsovården och räddningsväsendet, och de kan inte jämföras med kommunernas uppgifter efter reformen och med kostnaderna för dem.
Enligt 25 § 1 mom. används vid justeringen av kostnadsfördelningen de uppgifter om kommunernas ekonomi som Statskontoret har samlat in och sådan information om kostnader för förskoleundervisningen och den grundläggande utbildningen som Utbildningsstyrelsen har samlat in. Vid justering av kostnadsfördelningen används enligt 2 mom. uppgifterna om de faktiska kostnaderna för det år som föregick finansåret med två år. Vid justeringen av kostnadsfördelningen 2025 används således uppgifterna om de faktiska kostnaderna för 2023. Paragrafens 2 mom. har ändrats genom lagen om ändring av lagen om statsandel för kommunal basservice (701/2022), som stadfästes sommaren 2022, så att om det till någon del inte finns tillgång till uppgifter från året före det år som föregått finansåret, används till denna del de senaste uppgifterna före nämnda tidpunkt. Ändringen beror på att alla ovannämnda uppgifter som Utbildningsstyrelsen samlat in om kostnaderna för förskoleundervisning och grundläggande utbildning inte kan fås med två års fördröjning, utan man kan bli tvungen att till vissa delar ty sig till uppgifterna för det tredje året före finansåret.
I 5 kap. föreskrivs det om ökningar och minskningar av statsandelen. Till dessa hör höjningar av statsandelen enligt prövning (27 §) och minskning av den finansiering som en privat anordnare beviljas för inledande av grundläggande utbildning (28 §), vilkas sammanlagda belopp minskar statsandelen till alla kommuner med en minskning som är lika stor för alla invånare. I 29 § föreskrivs det om minskning av statsandelen för kommunal basservice på basis av det belopp av grundläggande utkomststöd som betalats till kommunen. I 5 kap. föreskrivs det också om inrättandet av välfärdsområden och begränsningen av de ekonomiska konsekvenserna av överföringen av organiseringsansvaret 2023 (30 §) och om utjämning av ändringen av statsandelssystemet (31 §) i anslutning till den ovannämnda reformen (31 §). I 32 § föreskrivs det dessutom årligen om tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna.
I 6 kap. föreskrivs det om sådan ersättning för förlorade skatteinkomster som föranleds av ändringar i beskattningsgrunderna och som betalas till kommunerna i samband med statsandelen från ett separat moment (28.90.35).
2.2
Tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen 2022
I 32 § i lagen om statsandel för kommunal basservice, som träder i kraft vid ingången av 2023, föreskrivs det om tidsbegränsade minskningar och ökningar av statsandelen till kommunerna. Avsikten är att årligen utfärda bestämmelser om dem i samband med budgetpropositionen.
I den lag om statsandel för kommunal basservice som är i kraft till utgången av 2022 föreskrivs det om de tidsbegränsade minskningar och ökningar (36 §) som ska tillämpas 2022. Från statsandelen för kommunal basservice dras 1,27 euro per invånare av för minskningen av utgifterna för pensionsstödet till långtidsarbetslösa, 4,10 euro per invånare för finansiering av sjukvårdshelikopter- och läkarhelikopterverksamhet och 1,82 euro per invånare för ibruktagandet av incitamentssystemet för digitalisering i kommunerna. Dessutom ökas statsandelen för kommunal basservice 2022 med 0,36 euro per invånare i anknytning till kommunernas skyldighet att delta i beredningen av social- och hälsovårdsreformen.
År 2022 hänför sig också vissa andra minskningar och ökningar till statsandelen, såsom det avdrag som görs på basis av kommunernas andel av finansieringen av det grundläggande utkomststödet (-357 miljoner euro), det avdrag som görs med anledning av neutraliseringen av ändringen i skatteinkomstutjämningen (-106 miljoner euro), överföringarna till moment 28.90.31 för sammanslagningsunderstöd enligt prövning vid sammanslagning till kommuner som har en svår ekonomisk situation (-10 miljoner euro) och sammanslagningsunderstöd enligt prövning till kommuner (-10 miljoner euro) samt den korrigeringspost som hänför sig till arbetsmarknadsstödet (29,5 miljoner euro).
4
Bestämmelser på lägre nivå än lag
Avsikten är att statsrådets förordning om statsandel för kommunal basservice ska utfärdas i slutet av innevarande år efter att riksdagen har beslutat om statsbudgeten för 2023. Statsrådets gällande förordning om statsandel för kommunal basservice (1446/2014) upphävs när den gällande lagen upphör att gälla.
Utkastet till förordning har lagts fram för riksdagen som bilaga till regeringens proposition (RP 241/2020 rd) med förslag till lagstiftning om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet. Avsikten är att det genom förordning av statsrådet i enlighet med bemyndigandena att utfärda förordning i statsandelslagen ska utfärdas närmare bestämmelser om grundpriser för kalkylerade kostnader och tilläggsdelar, grunderna för fastställandet av fjärrortstalet, grunderna för fastställande av tilläggsdelen för främjande av välfärd och hälsa, prisindexet för kommunernas basservice, de skatteinkomster som ska beaktas vid utjämning av statsandelen på basis av skatteinkomsterna samt om lämnande av uppgifter som gäller hemkommunsersättningen.
Förordningen motsvarar till sitt innehåll det ovannämnda utkastet till förordning, med undantag för att man i indikatorerna för koefficienten för främjande av välfärd och hälsa har berett en ny indikator för det kulturella välbefinnandet. Den ändring som beretts i förordningen har lagts fram för riksdagen i samband med regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av finansieringslagstiftningen i anslutning till reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet (RP 68/2022) och propositionen har i detta sammanhang också varit på remiss.
Finansministeriet utreder för närvarande i samarbete med Finlands Kommunförbund de retroaktiva löneharmoniseringskostnader som kommunerna betalat 2021 och 2022 och om det ännu behöver föreskrivas närmare till vilka delar de beaktas i de kalkyler som hänför sig till finansieringen av reformen och i de begränsningar av förändringarna av statsandelen som baserar sig på kalkylerna. I samband med detta utreds det om det i förordningen eventuellt behöver föreskrivas närmare om de uppgifter som ska beaktas i kalkylerna över överföringen av kommunernas kostnader och inkomster till följd av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet, när kalkylerna justeras efter att kommunernas bokslutsuppgifter för 2022 blivit klara. Ett bemyndigande att utfärda förordning om detta ingår i 57 § 8 mom. i lagen. Eventuella nya bestämmelser gäller den justering av finansieringen som görs på basis av kommunernas bokslutsuppgifter 2022 och som beaktas i kommunernas statsandel 2024 och 2025.
7
Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning
Enligt 121 § 1–2 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Enligt 121 § 3 mom. har kommunerna beskattningsrätt. Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och för hur skatten bestäms samt om de skattskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag.
Grundlagsutskottet har i sin utlåtandepraxis i fråga om kommunal självstyrelse framhävt att när kommunerna åläggs uppgifter ska det i enlighet med finansieringsprincipen ses till att kommunerna har faktiska förutsättningar att klara av dem (GrUB 25/1994 rd, s 3, GrUU 18/2001 rd, GrUU 30/2013 rd, s. 5/I, GrUU 12/2011 rd, s. 2/II, GrUU 41/2010 rd, s. 5/II). Utskottet har ansett att finansieringsuppgifter för kommunerna, med hänsyn till att självstyrelsen är skyddad i grundlagen, inte får vara så stora att de försämrar kommunernas verksamhetsvillkor på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi och därmed också om sin förvaltning (se t.ex. GrUU 41/2014 rd, s. 3/II och GrUU 50/2005 rd, s. 2). Finansieringsprincipen ingår också i artikel 9.2 i europeiska stadgan om lokal självstyrelse. Enligt den artikeln ska de lokala myndigheternas ekonomiska resurser motsvara de uppgifter som tilldelats dem i grundlag och annan lag (se GrUU 16/2014 rd, s. 2/II)
Ett viktigt syfte med statsandelssystemet är att garantera att alla kommuner, oavsett skillnader i förhållanden och inkomstbas, har möjligheter att klara av i synnerhet sina lagstadgade uppgifter. Statsandelssystemet främjar regional jämlikhet och är därmed betydelsefullt också med tanke på 6 § i grundlagen. Systemet ska jämna ut skillnader som beror på kommunernas kostnader för och behov av basservice och därigenom främja en jämlik behandling av invånarna i kommuner med olika närings- och befolkningsstruktur och deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga med tanke på deras grundläggande fri- och rättigheter. Sålunda är granskningen av statsandelssystemet viktig också med tanke på genomförandet av finansieringsprincipen (GrUU 16/2014 rd, s. 3/I, GrUU 34/2013 rd, s. 2/I, GrUU 29/2009 rd, s. 2/I).
Trots att statsandelssystemet har en central betydelse för genomförandet av finansieringsprincipen och tryggandet av tjänster i anslutning till de grundläggande fri- och rättigheterna, har lagstiftaren ansetts ha tämligen stor prövningsrätt när den föreskriver om ändringar i statsandelssystemet. Så har det ansetts vara också när ändringarna har stor effekt på enskilda kommuners statsandelar (GrUU 40/2014 rd, s. 3/I-II och GrUU 16/2014 rd, s. 4/I). Grundlagsutskottet har emellertid i sin utlåtandepraxis också påpekat att ändringarna inte får äventyra den regionala jämlikheten (GrUU 16/2014 rd, s. 3–4 och GrUU 12/2011 rd, s. 3). Utskottet har dock också framhållit att inga skarpa gränser för lagstiftarens prövning går att utläsa ur jämlikhetsprincipen, när en reglering i överensstämmelse med den rådande samhällsutvecklingen eftersträvas (t.ex. GrUU 40/2014 rd, s. 6/II). Grundlagsutskottet har även ansett det viktigt med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna att den ekonomiska anpassningen i kommuner som förlorar statsandelar lindras genom en tillräckligt lång och på objektiva grunder fastställd övergångstid eller genom andra arrangemang (GrUU 16/2014 rd, s. 4/II).
Grundlagsutskottet har i sin praxis angående statsandelssystemet ansett att det med tanke på den grundlagstryggade finansieringsprincipen inte räcker att bedöma hur den förverkligas på hela den kommunala sektorns nivå, eftersom medborgarnas självstyrelse är skyddad i varje kommun. Konsekvenserna ska således också bedömas med hänsyn till situationen i enskilda kommuner (se t.ex. GrUU 40/2014 rd, s. 3, GrUU 16/2014 rd, s. 3, och GrUU 41/2002 rd, s. 3/II). Grundlagsutskottet har också förutsatt att när den lagstiftning som påverkar kommunernas ekonomi tillämpas ska seriös hänsyn tas till att invånare i kommuner i olika delar av landet bemöts jämlikt och till deras faktiska möjligheter att få tjänster som är nödvändiga för att tillgodose deras grundläggande fri- och rättigheter (se GrUU 17/2021 rd, s. 16, GrUU 67/2014 rd och GrUU 37/2006 rd, s. 2–3).
Grundlagsutskottet betonade i sitt utlåtande (GrUU 17/2021 rd, s. 16) om lagstiftningen om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet (RP 241/2020 rd) att finansieringsmodellens effekter och funktion noggrant måste bevakas också med tanke på hållbar ekonomi och kapacitet i de enskilda kommunerna och att korrigerande åtgärder måste vidtas om de behövs.
De konsekvenser som reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet har för kommunernas statsandelar och kommunvisa statsandelar år 2023 beskrivs ovan i punkt 3.2.4. Enligt de uppgifter som finns tillgängliga när propositionen överlämnas kommer det år 2023 att finnas uppskattningsvis åtta kommuner med negativ statsandel för basservice.
Grundlagsutskottet har tagit ställning till situationen i fråga om negativa statsandelar i samband med stiftandet av den lag om statsandel för kommunal basservice som gäller till utgången av 2022 (GrUU 29/2009 rd, s. 3). Enligt propositionens motivering var uppskattningsvis bara en kommun 2010 tvungen att betala negativ statsandel till staten. Enligt utskottet äventyrade systemet då inte kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin egen ekonomi och tillgodose de lagfästa grundläggande rättigheterna på ett sådant sätt att det strider mot grundlagen. Förpliktelsen att betala negativ statsandel rimmade enligt utskottet i ett generellt perspektiv illa med de grundläggande principerna för kommunernas självstyrelse och de ekonomiska relationerna mellan kommunerna och staten (jfr (GrUU 29/1992 rd, s. 2/II). Utskottet ansåg att det i förlängningen därför gäller att klarlägga om statsandelssystemet eventuellt kan utvecklas så att möjligheten till negativ statsandel utesluts. Enligt utskottet måste man då alla fall beakta hur kommunernas egna val för att ordna sin service (till exempel huvudmannamodellen inom undervisningen) inverkar på statsandelarna för att sättet att beräkna statsandelar ska vara rättvist och jämförbart mellan kommunerna.
Utöver statsandelen för basservice bedöms i punkt 3.2.4 även andra faktorer som inverkar på slutresultatet av utbetalningen av statsandel. Finansministeriet följer noggrant hur lagen om statsandel för kommunal basservice, som träder i kraft vid ingången av 2023, påverkar kommunernas ekonomiska situation och kommunernas förutsättningar att klara av finansieringen av basservicen samt bedömer eventuella framtida behövliga ändringar i statsandelsgrunderna.
I den aktuella propositionen är det fråga om ändringar i statsandelsprocenten och de tidsbegränsade minskningarna för 2023. I propositionen föreslås det att statsandelsprocenten för basservice ska sänkas med 1,50 procentenheter 2023. Vid sänkningen av statsandelsprocenten har flera olika faktorer beaktats, vilket beskrivs närmare ovan. Minskningen av statsandelsprocenten förklaras i huvudsak av den tekniska ändring inom systemet som följer av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet och som innebär att de nya tilläggsdelar för främjande av välfärd och hälsa, ökning av invånarantalet och fjärrort som införs 2023, finansieras inom statsandelssystemet genom en minskning av statsandelsprocenten. Till denna del minskar statsandelen inte på riksnivå, utan den fördelas på olika sätt mellan kommunerna enligt nya bestämningsfaktorer. En faktisk minskning av statsandelsprocenten innebär däremot en permanent minskning av statsandelen med 33 miljoner euro i enlighet med planen för de offentliga finanserna för åren 2023–2026.
Som det konstateras ovan, har lagstiftaren av hävd ansetts ha tämligen stor prövningsrätt när den föreskriver om ändringar i statsandelssystemet. Regeringen anser att de ändringar som föreslås i den aktuella propositionen inte kan anses äventyra kommunernas förmåga att oberoende av omständigheter och skillnader i kommunernas inkomstbas klara av särskilt deras lagstadgade uppgifter och inte heller anses försvaga deras verksamhetsbetingelser på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin ekonomi och därigenom också om sin förvaltning.
Regeringen anser att lagförslaget kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Eftersom det dock har bedömts att statsandelarna för basservicen i vissa kommuner kommer att vara negativ 2023 till följd av reformen av social- och hälsovården och räddningsväsendet, och propositionen för sin del påverkar kommunernas möjligheter att ansvara för finansieringen av statsandelsåliggandena, anser regeringen det vara önskvärt att grundlagsutskottet lämnar ett utlåtande i ärendet.