Senast publicerat 22-09-2022 15:45

Regeringens proposition RP 174/2022 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring och temporär ändring av lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås det att lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport ändras.  

Enligt propositionen ska distributionsskyldigheten för förnybara drivmedel sänkas med 7,5 procentenheter för 2023. Det föreslås att de utsläppsminskningar som inte genomförs på grund av sänkningen av distributionsskyldigheten åren 2022 och 2023 ska täckas genom en höjning av distributionsskyldigheten för de följande åren. Samtidigt höjs distributionsskyldigheten för 2030 till 34 procent. 

Dessutom föreslås det i propositionen att Energimyndigheten ska ha rätt att lämna ut sådana sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering som är nödvändiga för att landskapsregeringen ska kunna sköta sina tillsynsuppgifter. 

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2023 och avses bli behandlad i samband med den.  

Den föreslagna lagen avses träda i kraft den 1 januari 2023. Lagens 5 § 4 mom. föreslås gälla till och med den 31 december 2025. 

MOTIVERING

Bakgrund och beredning

1.1  Bakgrund

I lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport (446/2007, nedan lagen om distributionsskyldighet) finns bestämmelser om drivmedelsdistributörers skyldighet att leverera förnybara drivmedel till konsumtion (distributionsskyldighet). Distributionsskyldigheten förutsätter att en viss mängd förnybara drivmedel distribueras årligen. 

Som en del av de temporära åtgärder som vidtas under övergångsperioden fastställde ministerarbetsgruppen för beredskap den 7 april 2022 att distributionsskyldigheten ska sänkas med 7,5 procentenheter åren 2022 och 2023 till följd av den plötsliga höjningen av energipriserna. Orsaken är att det finns ett behov av att svara på att energipriserna höjts till följd av Rysslands invasion av Ukraina och på de ekonomiska och sociala konsekvenser detta har. Att covid-19-pandemin har avtagit och att efterfrågan till följd av det har ökat har likaså lett till att energipriserna höjts. Den lagändring (657/2022) som innebär en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 trädde i kraft den 8 juli 2022.  

Ministerarbetsgruppen för beredskap fastställde också att de utsläppsminskningar som inte genomförs 2022 och 2023 kommer att täckas genom att man påskyndar höjningarna av distributionsskyldigheten i lagstiftningen. Samtidigt slog ministerarbetsgruppen också fast att om det inte är möjligt att föreskriva om påskyndade höjningar för att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs i samband med att det föreskrivs om sänkningar, ska det föreskrivas om sänkning av distributionsskyldigheten för 2023 i samband med en regeringsproposition som lämnas senare i år. Det var inte möjligt att i den proposition som lämnades sommaren 2022 föreskriva om påskyndade höjningar för att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs, och därför utfärdas i samband med denna proposition bestämmelser om sänkning av distributionsskyldigheten för 2023. 

Sänkningen av distributionsskyldigheten utgör en del av mer omfattande åtgärder som ministerarbetsgruppen för beredskap har fattat beslut om och som syftar till att dämpa prisstegringen på drivmedel inom trafik- och transportsektorn. 

Statsrådet godkände i maj 2021 ett principbeslut om minskning av växthusgasutsläppen från trafiken i Finland, det vill säga en färdplan för fossilfria transporter. Färdplanen för fossilfria transporter innehåller åtgärder för att halvera växthusgasutsläppen från trafiken i Finland fram till 2030 jämfört med 2005 års nivå och för att uppnå nollutsläpp i trafiken före 2045. Färdplanen fram till 2030 består av tre faser. Som åtgärdsförslag i den första fasen föreslogs att biogas och elektrobränslen inkluderas i distributionsskyldigheten. Genom en lag om ändring (603/2021) av lagen om distributionsskyldighet började biogas omfattas av distributionsskyldigheten från och med den 1 januari 2022 och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung, dvs. RFNBO-drivmedel, från och med den 1 januari 2023. 

En åtgärd som angetts för färdplanens andra fas är att distributionsskyldigheten höjs med 4 procentenheter till sammanlagt 34 procent år 2030. Höjningen baserar sig på att man genom att inkludera biogas i distributionsskyldigheten vill ersätta fossila bränslen och inte de biodrivmedel som redan omfattas av distributionsskyldigheten. Därför bör distributionsskyldigheten höjas i samma utsträckning som biogas enligt uppskattning finns att tillgå för transportändamål. I Finland har man uppskattat att det före 2030 ska vara möjligt att tillhandahålla biogas motsvarande ca 2,5 TWh för transportändamål, vilket motsvarar ca 4 procentenheter i distributionsskyldigheten.  

En höjning av distributionsskyldigheten till 34 procent år 2030 nämns också i den klimatpolitiska planen på medellång sikt (Statsrådets redogörelse: Den klimatpolitiska planen på medellång sikt – Mot ett klimatneutralt samhälle 2035, SRR 4/2022 rd) och i Klimatneutralt Finland 2035 – den nationella klimat- och energistrategin (SRR 6/2022 rd). I den klimatpolitiska planen på medellång sikt fastslås behövliga metoder för minskning av växthusgasutsläppen inom de sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln, dvs. trafik och transport, jordbruk, uppvärmning och avfallshantering. Enligt planen ska distributionsskyldigheten för drivmedel uppgå till 34 procent år 2030.  

Klimatneutralt Finland 2035 – den nationella klimat- och energistrategin är ett övergripande handlingsprogram på medellång sikt. Genom strategin ska Finland uppfylla EU:s förpliktelser för 2030 och uppnå det nationella målet om klimatneutralitet 2035. Klimat- och energistrategin inbegriper alla utsläpp av växthusgaser inom utsläppshandelssektorn, ansvarsfördelningssektorn och markanvändningssektorn samt kolsänkor inom markanvändningssektorn och de övriga sektorerna. En åtgärd som redan fastställts i strategin är att höja distributionsskyldigheten för biodrivmedel till 34 procent före 2030. 

1.2  Beredning

Regeringens proposition har beretts vid arbets- och näringsministeriet. Beredningsunderlaget till propositionen finns i statsrådets tjänst för projektinformation på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod TEM126:00/2021

Nuläge och bedömning av nuläget

2.1  Nationell lagstiftning

Syftet med lagen om distributionsskyldighet är att främja användningen av förnybara drivmedel för att motorbensin, dieselolja och naturgas ska kunna ersättas i trafiken. En lag om ändring (419/2019) av lagen om distributionsskyldighet trädde i kraft den 1 april 2019. Genom ändringslagen fastställdes nivåerna för distributionsskyldigheten fram till 2029 och därefter.  

Genom lagen om distributionsskyldighet har Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (RED II-direktivet) satts i kraft. RED II-direktivet genomfördes nationellt genom en lag om ändring (603/2021) av lagen om distributionsskyldighet. Enligt 2 § 1 mom. 4 punkten i lagen om distributionsskyldighet avses med förnybara drivmedel biodrivmedel, biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung.  

Enligt 4 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet har Energimyndigheten trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna ut nödvändiga uppgifter som myndigheten fått vid fullgörandet av sina uppgifter enligt nämnda lag till arbets- och näringsministeriet för att ministeriet ska kunna sköta sina uppgifter enligt lagen om distributionsskyldighet och för beredning och genomförande av energi- och klimatpolitiska mål och till Skatteförvaltningen för verkställande av och övervakning av beskattningen. Energimyndigheten har inte med stöd av lagen rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering. 

Med stöd av 5 § 1 mom. i lagen om distributionsskyldighet ska de förnybara drivmedlens andel vara minst 21 procent år 2023 av det totala energiinnehållet i den mängd motorbensin, dieselolja, naturgas, biodrivmedel, biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung som distributören levererat till konsumtion. Andelen förnybara drivmedel ökar årligen så att de förnybara drivmedlens andel av drivmedel för transport är 30 procent år 2029 och därefter. 

I 5 b § i lagen om distributionsskyldighet föreskrivs om överföring av den överskjutande delen till distributionsskyldigheten för följande år. Om en distributör under ett kalenderår har levererat mer förnybara drivmedel till konsumtion än vad som krävs i lagen om distributionsskyldighet, får distributören beakta den överskjutande delen vid beräkningen av distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret och vid beräkningen av distributionsskyldigheten enligt lagen om främjande av användningen av biobrännolja (418/2019, nedan lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja) för det kalenderår då överskridandet skedde. Den mängd som överförs får dock vara högst 30 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för det kalenderår då överskridandet skedde och med den mängd som överförs får högst 30 procent av distributionsskyldigheten enligt lagen om främjande av användningen av biobrännolja fullgöras. 

Enligt 3 § 1 och 2 mom. i lagen om distributionsskyldighet gäller distributionsskyldigheten inte en distributör av flytande drivmedel som under ett kalenderår levererar högst en miljon liter motorbensin, dieselolja, biodrivmedel och förnybara flytande drivmedel av icke-biologiskt ursprung till konsumtion, och inte heller en distributör av gasformiga drivmedel som under ett kalenderår levererar högst 9 gigawattimmar naturgas, biogas och förnybara gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung till konsumtion. Distributörer av flytande drivmedel som under ett kalenderår levererar minst 100 000 liter men högst en miljon liter drivmedel som nämns i 3 § 1 mom. till konsumtion och distributörer av gasformiga drivmedel som under ett kalenderår levererar minst 1 gigawattimme men högst 9 gigawattimmar drivmedel som nämns i 3 § 2 mom. till konsumtion får med stöd av 3 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet på frivillig basis ansöka om att omfattas av distributionsskyldigheten.  

Om en distributör inte har levererat förnybara drivmedel till konsumtion i enlighet med sin distributionsskyldighet, ska Energimyndigheten påföra distributören en påföljdsavgift enligt 11 § i lagen om distributionsskyldighet. Påföljdsavgiften är 0,04 euro per megajoule och påförs till den del distributören inte fullgjort sin distributionsskyldighet. Dessutom ska Energimyndigheten påföra distributören en påföljdsavgift på 0,03 euro per megajoule för försummelse av tilläggsskyldigheten enligt 5 § 4 mom. i lagen om distributionsskyldighet. 

År 2021 tillämpades distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet på följande tre drivmedelsdistributörer: Neste Abp, North European Oil Trade Oy och Oy Teboil Ab. I denna lista ingår inte de distributörer som utifrån mängden distribuerade förnybara drivmedel skulle omfattas av distributionsskyldigheten 2022. Energimyndigheten har dessutom genom sina beslut om fastställande inkluderat 10 frivilliga distributörer i distributionsskyldigheten från och med den 1 januari 2022, nämligen Ab Stormossen Oy, Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Jeppo Biogas Ab, Kiertokaari Oy, Metener Service Oy, Mustankorkea Oy, Nivos Energia Oy, Pirkanmaan Jätehuolto Oy och Suomen Kaasuenergia Oy samt de distributörer som ska omfattas av distributionsskyldigheten enligt vad man tillsammans fastställt, det vill säga Etelä-Savon Energia Oy, BioHauki Oy och BioSairila Oy. 

Energimyndigheten utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen om distributionsskyldighet och fullgör övriga lagstadgade skyldigheter. Tillsynsuppgifterna överfördes från Skatteförvaltningen till Energimyndigheten år 2021. 

2.2  Distributionsskyldigheten på Åland

Enligt 18 § 22 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i 11 §, 27 § 2, 4, 9, 12–15, 17–19, 26, 27, 29–34, 37 och 40 punkten samt 29 § 1 mom. 3–5 punkten, dock så att även lagtinget har behörighet att vidta åtgärder för att främja sådan näringsverksamhet som avses i de nämnda punkterna. 

Bestämmelser om tillämpningen i landskapet Åland av rikets författning om distributionsskyldighet för förnybara drivmedel finns i landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport (Ålands författningssamling 2011:111), nedan kallad landskapslagen. Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen ska, med de avvikelser som anges i landskapslagen, lagen om distributionsskyldighet (446/2007) tillämpas i landskapet. Enligt 2 § i landskapslagen ska de förvaltningsuppgifter som enligt lagen om distributionsskyldighet ankommer på statens myndigheter i landskapet skötas av landskapsregeringen, till den del förvaltningen hänför sig till uppgifter inom landskapets lagstiftningsbehörighet. 

Avsikten är att de administrativa uppgifterna i anslutning till anmälningar om distributionsskyldighet ska överföras från Ålands landskapsregering till Energimyndigheten. Till övriga delar ska Ålands lanskapsregering också i fortsättningen svara för de uppgifter enligt lagen om distributionsskyldighet som hänför sig till tillsynen över distributionsskyldigheten inom landskapet Åland. En överenskommelseförordning om överföring av uppgifterna är för närvarande under beredning i justitieministeriet.  

2.3  EU-lagstiftningen

RED II-direktivet

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor antogs den 11 december 2018. RED II-direktivet innehåller centrala bestämmelser om förnybara bränslen och de hållbarhetskriterier som tillämpas på dem. 

RED II-direktivet håller på att uppdateras inom ramen för kommissionens 55 %-paket. Målet med förslag COM(2021) 557 final om ändring av det direktiv som gäller främjande av energi från förnybara energikällor är att genomföra det mål om klimatneutralitet före 2050 som fastställts i den europeiska gröna given. Ett av de viktigaste målen är att slå fast större andelar för förnybara energikällor. Ändringsförslagen till RED II-direktivet behandlas närmare i statsrådets skrivelse (U 59/2021 rd) om kommissionens förslag om ändring av Europaparlamentets och rådet direktiv (EU) 2018/2001, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG i den mån det gäller främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, samt upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652.  

Enligt direktivförslaget ska medlemsstaterna inrätta en mekanism som gör det möjligt för bränsleleverantörer på deras territorium att utbyta krediter för leverans av förnybar energi till transportsektorn. Ekonomiska aktörer som levererar el från förnybara energikällor till elfordon via offentliga laddningspunkter ska få krediter, oavsett om de ekonomiska aktörerna omfattas av den skyldighet som medlemsstaten har fastställt för bränsleleverantörer, och får sälja dessa krediter till bränsleleverantörer, som ska ha rätt att använda krediterna för att fullgöra den skyldighet som angetts för transportsektorn. 

Vid beredningen av denna proposition var det inte ändamålsenligt att bedöma huruvida elektricitet ska inkluderas i det nationella systemet med distributionsskyldighet, eftersom förhandlingarna om ändringsförslaget ännu pågår. Det nationella genomförandet av det ändringsdirektiv som gäller RED II-direktivet kommer också att förutsätta en översyn av lagen om distributionsskyldighet, och därför har det ansetts ändamålsenligt att granska frågan om huruvida elektricitet ska inkluderas i systemet med distributionsskyldighet först när ändringen av direktivet har trätt i kraft. Direktivändringen beräknas träda i kraft våren 2023 och ska ha genomförts nationellt senast den 31 december 2024. Om elektricitet inkluderades i systemet med distributionsskyldighet skulle lagens tillämpningsområde utvidgas betydligt och göra systemet mer komplicerat. Dessutom borde nivåerna på distributionsskyldigheten ses över, och den ändringen kan ha konsekvenser för de nuvarande stödsystemen för eltrafik och infrastruktur. 

Ansvarsfördelningsförordningen

Enligt den s.k. ansvarsfördelningsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013) ska Finland före 2030 minska sina utsläpp med minst 39 procent från 2005 års nivå. Åläggandet gäller sektorer utanför utsläppshandeln, såsom transportsektorn, jordbruket, byggnadsspecifik uppvärmning, avfallshantering och arbetsmaskiner.  

Enligt ansvarsfördelningsförordningen ska utsläppen minskas årligen i en linjär bana enligt de utsläppstilldelningar som fastställts på årsnivå under 2021–2030. Förordningen innehåller dessutom bestämmelser om fastställandet av årliga utsläppstilldelningar och bestämmelser om olika flexibilitetsmekanismer som medlemsstaterna kan använda sig av. Medlemsstaterna kan bland annat använda sig av tidsmässig flexibilitet så att utsläppen fördelas jämnt mellan enskilda år. Den tidsmässiga flexibiliteten gör det möjligt att på vissa villkor spara extra enheter till kommande år och låna enheter från följande år. Dessutom kan medlemsstaterna också tillämpa möjligheten till s.k. engångsminskning (one-off), där det är möjligt att överföra utsläppsrätter från utsläppshandelssektorn till ansvarsfördelningssektorn. Om en medlemsstat inte uppnår sitt årliga utsläppsminskningsmål, multipliceras den överstigande mängden med koefficienten 1,08 och läggs till utsläppen för följande år.  

Som en del av 55 %-paketet har kommissionen föreslagit ändringar också i ansvarsfördelningsförordningen (se COM(2021) 555 final). Enligt förslaget ska utsläppsminskningsåtagandet inom ansvarsfördelningssektorn skärpas med 10 procentenheter inom hela EU. Kommissionen föreslår att Finlands åtagande om utsläppsminskning ska ligga på 50 procent.  

2.4  Nuläge

År 2021 låg distributionsskyldigheten på 18,0 procent. Enligt preliminära uppgifter från Energimyndigheten utgjorde andelen hållbara biodrivmedel år 2021 sammanlagt 17,4 procent av den totala mängd drivmedel som levererades till konsumtion. I uppskattningen ingår inte den överskjutande delen i distributionsskyldigheten för det föregående kalenderåret och inte heller möjligheten att beakta den överskjutande delen i fråga om skyldigheten att leverera förnybara drivmedel vid beräkningen av distributionsskyldigheten för biobrännolja. 

Kriget i Ukraina, det faktum att dollarn blivit starkare i förhållande till euron, den höga inflationen och den ökade efterfrågan efter covid-19-epidemin har haft en betydande inverkan på de nuvarande bränslepriserna. I och med att kriget utbröt höjdes inte bara priset på råolja, utan även raffineringsmarginalen för i synnerhet diesel, mer än för bensin. Världsmarknadspriset på råolja steg med ca 87 procent från juni 2021 till juni 2022. Pumppriserna på diesel steg under samma tid med ca 57 procent, sammanlagt 85 cent/liter.  

Också distributionsskyldigheten påverkar bränslepriserna. Eftersom produktionskostnaderna för förnybara drivmedel för transport är högre än produktionskostnaderna för traditionella fossila bränslen, innebär en ökad användning av dem att slutpriset på drivmedel som distribueras stiger.  

I juli 2022 sjönk pumppriset på diesel med 17 cent per liter jämfört med priserna i juni 2022. Under samma tid sjönk priset på 95 E10-bensin med 24 cent per liter. Två faktorer bidrog till den snabba prissänkningen: sänkningen av distributionsskyldigheten och nedgången i världsmarknadspriset på råolja. Den lagändring (657/2022) som innebar en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 trädde i kraft den 8 juli 2022. Till följd av ovan nämnda lagändring sänkte en del distributörer bränslepriserna redan innan lagen trädde i kraft. I juli 2022 sågs dessutom en allmän nedgång i världsmarknadspriset på råolja, vilket också inverkade på pumppriserna på bränsle även i Finland. Bränslepriserna fortsatte att sjunka även i augusti 2022, och priset på råolja har nu sjunkit till nästan samma nivå som före kriget. 

Figur 1. Genomsnittspriset på flytande bränslen från 2018 till juli 2022 (källa: Statistikcentralen) 

Bränslet utgör en av de största kostnadsposterna för transportföretag, bränslekostnaderna utgör vanligen 20–30 procent av kostnaderna för tjänsteproduktion. Bränslepriserna inverkar också på konsumenternas köpkraft, som under de senaste månaderna har försämrats betydligt. I enlighet med de riktlinjer som ministerarbetsgruppen för beredskap har fastställt bör distributionsskyldigheten för 2023 ändras så att den sänks till 13,5 procent. 

Det nuvarande systemet med distributionsskyldighet för förnybara drivmedel har emellertid fungerat enligt förväntningarna och användningen av förnybara drivmedel har ökat på det sätt som skyldigheten förutsätter. Vid sidan av beskattningen har distributionsskyldigheten varit en av de viktigaste metoderna att minska utsläppen från trafiken. Distributionsskyldigheten kan också anses ha bidragit till att företagen investerat i nya anläggningar för raffinering av förnybara bränslen.  

Biogas inkluderades i distributionsskyldigheten från och med den 1 januari 2022. Produktionen och användningen av biogas som drivmedel har ökat betydligt under de senaste åren. År 2021 motsvarade användningen av biogas i trafiken ca 156 gigawattimmar, vilket innebär en ökning på ca 43 procent från föregående år. I förhållande till den totala mängden drivmedel är biogasens andel dock fortfarande liten. I slutet av 2021 fanns det omkring 14 000 gasbilar i trafik i Finland. När det gäller första registrering av gasbilar har aktiviteten dock avtagit något under de senaste två åren. I fråga om gaslastbilar har första registreringen dock ökat, och i slutet av 2021 fanns det cirka 400 gaslastbilar i Finland. För närvarande finns det ca 60 offentliga gastankstationer i Finland.  

Så kallade elektrobränslen (RFNBO) inkluderas i skyldigheten från ingången av 2023. Dessa bränslen kommer att ha liten betydelse de närmaste åren, men man håller på att bygga och planera flera demonstrationsanläggningar som producerar sådana drivmedel, och därmed kommer betydelse att öka närmare 2030.  

Energimyndigheten har trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna ut uppgifter som myndigheten fått vid fullgörandet av sina uppgifter till arbets- och näringsministeriet och till Skatteförvaltningen. Energimyndigheten har däremot inte med stöd av lagen om distributionsskyldighet rätt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering. Den ändring som föreslås i propositionen i fråga om lämnande av sekretessbelagda uppgifter förebådar en situation där vissa uppgifter överförs från Ålands landskapsregering till Energimyndigheten och säkerställer att Energimyndigheten har rätt att lämna ut sådana sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering som den behöver för att kunna sköta sina tillsynsuppgifter. 

Målsättning

Syftet med propositionen är att höja distributionsskyldigheten så att distributionsskyldigheten för 2030 är 34 procent. Genom propositionen genomförs de mål i regeringsprogrammet, energi- och klimatstrategin och den klimatpolitiska planen på medellång sikt som hänför sig till åtagandena att minska utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn. 

Syftet med ändringen av lagen om distributionsskyldighet är dessutom att temporärt sänka priserna på drivmedel 2023 och att med höjda nivåer på distributionsskyldigheten täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023. Avsikten är inte att genom denna proposition ändra den tilläggsskyldighet som gäller avancerade biodrivmedel och biogas. 

Ett ytterligare syfte med propositionen är att möjliggöra att Energimyndigheten kan lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering. 

Förslagen och deras konsekvenser

4.1  De viktigaste förslagen

Genom den föreslagna ändringen av lagen om distributionsskyldighet höjs skyldigheten att leverera förnybara drivmedel till konsumtion till 34 procent år 2030. Det föreslås samtidigt att distributionsskyldigheten ska sänkas med 7,5 procentenheter för 2023.  

Enligt förslaget ska nivån på distributionsskyldigheten efter 2023 höjas så att den täcker de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023. Det föreslås att bestämmelserna om överföring av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten ska lindras i fråga om 2023 så att distributören kan överföra hela den överskjutande delen för 2023 till distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret. 

Det föreslås vidare bestämmelser om att Energimyndigheten ska ha rätt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering. 

4.2  De huvudsakliga konsekvenserna

4.2.1  Ekonomiska konsekvenser

Konsekvenser för bränslepriserna

Distributionsskyldigheten förutsätter att en viss andel av den mängd drivmedel som årligen distribueras är förnybar. På grund av högre produktionskostnader för förnybara drivmedel stiger pumppriset på drivmedel i samband med att nivån på distributionsskyldigheten höjs. Fluktuationen i världsmarknadspriserna har under de senaste månaderna varit påfallande, och det har också på kort sikt skett en betydande prisfluktuation som inte är kopplad till distributionsskyldigheten. Priseffekterna är i synnerhet en följd av covid-19-epidemin och Rysslands invasion av Ukraina.  

Om man ser till bränslepriserna i augusti 2022 beräknas en sänkning av distributionsskyldigheten med 7,5 procentenheter leda till att pumppriset på diesel sjunker med ca 10 cent per liter. Lindringen av distributionsskyldigheten har en något mindre inverkan på priset på bensin, eftersom distributionsskyldigheten i högre grad fullgörs genom förnybar diesel. Det kan emellertid antas att distributörerna utjämnar priseffekten delvis från diesel till bensinfraktioner. I fråga om 2023 innebär en höjning av distributionsskyldigheten med 1,5 procentenheter att pumppriset på diesel höjs med knappt 2 cent jämfört med 2022. Å andra sidan visar prognoserna för bränslepriserna på en betydande nedgång i prisnivån för nästa år. Om man ser till effekterna kan det också finnas betydande skillnader mellan olika distributörer, och det är inte möjligt att helt och hållet säkerställa att priseffekten slutligen överförs på pumppriserna på drivmedel.  

En höjning av distributionsskyldigheten till 28 procent år 2024 skulle påverka pumppriset på diesel med cirka 23 cent per liter jämfört med 2023 års nivå, med beaktande av att också tilläggsskyldigheten för avancerade biodrivmedel höjs från 2 procent till 4 procent. När den föreslagna distributionsskyldigheten är 28 procent uppskattas dock pumppriset på diesel vara under 1,9 euro per liter. Efter detta kommer den årliga höjningen av distributionsskyldigheten att vara mindre, och således kommer också effekten på höjningen av pumppriset att vara mindre. 

Enligt prisprognoserna beräknas priset på diesel 2030 med den gällande distributionsskyldigheten på 30 procent vara 2,13 euro per liter och med en distributionsskyldighet på 34 procent vara 2,17 euro per liter, dvs. en höjning av distributionsskyldigheten med 4 procentenheter höjer pumppriset på diesel med cirka 4 cent per liter. Distributionsskyldigheten bedöms då påverka pumppriset för diesel med något under50 cent per liter när nivån ligger på 34 procent.  

Huruvida priseffekten realiseras enligt uppskattningarna är dock väldigt osäkert. Det är omöjligt att på förhand beräkna vilken exakt effekt distributionsskyldigheten har på priserna. Olika bedömningar är i hög grad beroende av bakgrundsantaganden. Ju längre fram i tiden uppskattningarna av priseffekterna sträcker sig, desto osäkrare blir de.  

Priset på förnybara drivmedel påverkas i avgörande grad av hur den globala produktionskapaciteten förhåller sig till efterfrågan. Den globala produktionskapaciteten har ökat med cirka 4–9 procent per år från och med 2016, med undantag för 2020, då produktionskapaciteten gick ned med 8 procent. År 2021 återställdes den globala produktionskapaciteten till 2019 års nivå och Internationella energiorganet IEA bedömde att produktionskapaciteten ökar med ca 7 procent år 2022. Största delen av produktionskapaciteten är dock kopplad till etanolframställningen. Produktionskapaciteten för biodiesel (inkl. förnybar diesel) ökade betydligt, med cirka 10 procent, år 2021 jämfört med år 2019. Särskilt produktionskapaciteten för förnybar diesel bedöms öka inom den närmaste framtiden. 

Konsekvenser för företagen

Storleken på de företag som omfattas av distributionsskyldigheten varierar betydligt. Biodrivmedelsdistributörerna är storföretag, medan största delen av biogasdistributörerna är små och medelstora företag. För biodrivmedelsproducenterna kan sänkningen tillfälligt ha en negativ effekt. Å andra sidan är marknaden för biodrivmedel global, vilket innebär att biodrivmedel också kan säljas till utlandet om den inhemska efterfrågan tillfälligt minskar.  

En sänkning av distributionsskyldigheten och möjligheten att på ett flexibelt sätt fullgöra skyldigheten minskar temporärt kostnadstrycket på de distributörer som omfattas av distributionsskyldigheten. Den kostnadsökning detta innebär för distributörerna överförs i hög grad på bränslepriserna för konsumenter, och på så sätt kan den temporära sänkningen av distributionsskyldigheten också indirekt dämpa höjningen av konsumentpriserna i en situation där energipriserna har stigit kraftigt. Att den överskjutande delen av distributionsskyldigheten för 2023 kan beaktas i sin helhet vid beräkningen av distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret anses ge distributörerna behövlig flexibilitet att reagera på stigande nivåer på distributionsskyldigheten. 

Transportföretagen gagnas av att distributionsskyldigheten sänks till den del pumppriserna sjunker, vilket syns i företagens bränslekostnader 2023. Å andra sidan kan höjningarna under de följande åren öka kostnaderna för företag i transportbranschen.  

Utöver årliga utsläppsminskningar är ett centralt mål med distributionsskyldigheten att skapa efterfrågan på förnybara drivmedel på längre sikt och på så sätt främja investeringar i nya produktionsanläggningar som framställer förnybara drivmedel. Den knappa tillgången på förnybara drivmedel och målen som årligen skärps skapar incitament för sådana investeringar. I synnerhet produktionstekniken för elektrobränslen är fortfarande dyr och dessa bränslen har en betydligt högre prisnivå än fossila och också biobaserade bränslen. Bristen på förnybara drivmedel och den efterfrågan som kan förutses i framtiden minskar samtidigt marknadsrisken och sporrar även till forskning och utveckling. 

Enligt AFRY:s utredning om utvecklandet av systemet med distributionsskyldighet kan den nationella kapaciteten för produktion av biodrivmedel öka så att den totala kapaciteten är ca 500 ktoe år 2025. Den inhemska produktionen av biodrivmedel överskrider då den efterfrågan som distributionsskyldigheten kräver. En stor del av råvarorna kommer att basera sig på import. Marknaden för biodrivmedel och elektrobränslen är dock global och således kan flytande bränslen som produceras i Finland också säljas till andra marknadsområden. Även biogas kan säljas i kondenserad form eller via en överföringsförbindelse till andra länder. 

4.2.2  Konsekvenser för den offentliga ekonomin

De ändringar som gäller 2023 ökar punktskatteinkomsterna från drivmedel för transport med cirka 73 miljoner euro. 

Höjningarna av distributionsskyldigheten beräknas minska intäkterna från punktskatt på bränslen jämfört med de gällande nivåerna med 56 miljoner euro år 2024, 49 miljoner euro år 2025, 33 miljoner euro år 2026, 27 miljoner euro år 2027, 21 miljoner euro år 2028, 16 miljoner euro år 2029 och 30 miljoner euro år 2030.  

De föreslagna ändringarna beräknas dock inte ha någon betydande inverkan på mervärdesskatteinkomsterna.  

4.2.3  Konsekvenser för myndigheterna

Propositionen har inga betydande konsekvenser för myndigheterna. Bland annat uppdateringen av de anvisningar och anmälningsblanketter som ändringarna av lagen om distributionsskyldighet förutsätter och det behov av rådgivning som lagändringen medför kommer att orsaka Energimyndigheten en del extra administrativt arbete. Dessutom orsakas myndigheten extra arbete när det gäller utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering. Med beaktande av mängden uppgifter som ska lämnas ut och det faktum att Ålands landskapsregering antagligen bara en gång om året kommer att begära uppgifter, beräknas utlämnandet av uppgifter inte medföra något betydande extra arbete för Energimyndigheten. Det bedöms att det extra arbete som propositionen medför ska kunna utföras med Energimyndighetens befintliga personalresurser.  

4.2.4  Miljökonsekvenser

Inverkan på utsläppen

Transportsektorn står för nästan 40 procent av utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn. Distributionsskyldigheten är den mest centrala metoden för att minska koldioxidutsläppen från trafiken, och de ändringar som görs i den inverkar direkt på hur utsläppsminskningsmålen för både trafiken och hela ansvarsfördelningssektorn uppnås. År 2020 motsvarade utsläppen från vägtrafiken cirka 10,4 miljoner ton CO2. Av växthusgasutsläppen från trafiken i Finland uppkom år 2020 ca 95 procent i vägtrafiken, och av denna andel var ca 53 procent utsläpp från personbilar. 

I enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering strävar Finland efter att vara klimatneutralt 2035. Statsrådets principbeslut om minskning av växthusgasutsläppen från trafiken i Finland (LVM/2021/62) utgör grund för planeringen och dimensioneringen av åtgärderna för minskning av utsläppen från trafiken i den nya klimatpolitiska planen på medellång sikt. Utsläppen från trafiken borde minskas med ytterligare 1,3 miljoner ton CO2 fram till 2030. En höjning av distributionsskyldigheten år 2030 från nuvarande nivå på 30 procent till 34 procent beräknas minska utsläppen med uppskattningsvis 0,4 miljoner ton CO2. 

Sänkningen på 7,5 procentenheter år 2023 beräknas öka utsläppen från trafiken med ca 850 000 ton CO2. Sänkningen av distributionsskyldigheten åren 2022 och 2023 ökar därmed utsläppen med sammanlagt ca 1,7 miljoner ton CO2, om bolagen distribuerar förnybara drivmedel i enlighet med skyldigheten.  

En höjning av distributionsskyldigheten till 28 procent år 2024 minskar utsläppen från trafiken med över 0,6 miljoner ton CO2 jämfört med den ursprungliga nivån på distributionsskyldigheten för 2024, dvs. 22,5 procent. En höjning till 29 procent år 2025 minskar utsläppen ytterligare med ca 0,55 miljoner ton CO2. År 2026 föreslås distributionsskyldigheten ligga på 29 procent, vilket minskar utsläppen med knappt 0,4 miljoner ton CO2 jämfört med den ursprungliga nivån för 2026, dvs. 25,5 procent. Efter 2027 är de kumulativa utsläppen 0,17 miljoner ton CO2 mindre än vad som föranleds av sänkningen av nivån på distributionsskyldigheten 2022 och 2023. Om nivån på distributionsskyldigheten år 2030 ligger på 34 procent, har de kumulativa utsläppen minskat med något över en miljon ton CO2 mer jämfört med läget innan distributionsskyldigheten ändrades. 

De höjda priserna på drivmedel minskar dock sannolikt den totala trafikarbetet och påskyndar försäljningen av fordon som drivs med alternativa drivmedel, och därmed kommer sänkningen sannolikt att inte öka utsläppen i lika hög grad som det beskrivs ovan. Även möjligheten att utnyttja den överskjutande delen i sin helhet kan leda till att bolagen distribuerar en större mängd förnybara drivmedel än vad distributionsskyldigheten förutsätter. Då kommer inte heller utsläppen att öka på det sätt som beskrivs ovan under en längre granskningsperiod. 

År 2027 infaller den första granskningen av utsläppsperioden 2021–2030 inom ansvarsfördelningssektorn, och då granskar kommissionen utvecklingen 2021–2025. Genom de föreslagna höjningarna av distributionsskyldigheten beräknas de kumulativa utsläppen från trafiken i slutet av år 2025 vara ca 0,55 miljoner ton CO2 högre än med den tidigare distributionsskyldigheten, alltså innan nivåerna för 2022 och 2023 sänktes. Att utsläppsminskningen inom trafiken dämpas något enstaka år kan leda till att utsläppskvoten för ansvarsfördelningssektorn överskrids det året, och då måste överskridningen av utsläppskvoten täckas med överskott från tidigare år. Om överskridningen inte kan täckas, påförs sanktioner som innebär att överskridningen följande år ska kompenseras genom en höjning med koefficienten 1,08.  

Utifrån en bedömning som baserar sig på utvecklingen av skattebasen för drivmedel för transport och lätt brännolja underskreds utsläppskvoten för 2021 eventuellt med cirka 1,7 miljoner ton CO2, om de övriga utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn hölls på 2020 års nivå. Finland planerar också att tillämpa möjligheten till engångsminskning. Detta gör att utsläppskvoterna senare år kan överskridas med motsvarande mängd utan att överskridandet orsakar en höjning på 8 procent. 

Inverkan på tillgången på råvaror

Tillgången på råvaror har bedömts i en utredning av AFRY. Sipilä m.fl.: Liikenteen jakeluvelvoitetason nosto – uusiutuvien polttoaineiden riittävyys ja vaikutusarvioinnit. VN/138097/2021, 2021. Syftet med utredningen var att undersöka möjligheten att höja distributionsskyldigheten från nuvarande 30 procent och utreda om tillgången på hållbart producerade råvaror är tillräcklig.  

Enligt utredningen finns det tillräckligt med förnybara drivmedel i världen som uppfyller den gällande lagstiftningens hållbarhetskriterier för Finlands behov, men en höjning av nivån på distributionsskyldigheten är inte riskfri. Nationella och internationella regleringar styr efterfrågan i riktning mot avancerade biodrivmedel, medan utbudet av sådana drivmedel ännu är litet jämfört med den totala produktionen av förnybara drivmedel. Konkurrensen om förnybara drivmedel, och i synnerhet avancerade biodrivmedel, kommer att bli hårdare under de kommande åren när de nationella regleringarna och nivåerna på distributionsskyldigheten enligt RED II-direktivet höjs. På en marknad med begränsad tillgång fastställs priserna på förnybara bränslen av bötesnivåerna, och priserna på avancerade biodrivmedel kan vara uppemot fyrdubbelt högre än priset på fossila bränslen 2030. Olika aktörer har dessutom mycket olika uppfattning om råvarornas tillräcklighet. 

Efter att utredningen gjordes har marknadsläget för råvaror förändrats, särskilt på grund av kriget i Ukraina. I takt med att EU frigör sig från rysk energi har också efterfrågan på förnybara råvaror ökat. Därför har det blivit svårare att förutspå tillgången på råvaror på lång sikt. I takt med att efterfrågan på förnybara drivmedel ökar går det inte med säkerhet att undvika utträngningseffekter. Med utträngning avses en situation där efterfrågan på råvaror som används för produktion av förnybara drivmedel ökar på bekostnad av någon annan nyttighet. 

Alternativa handlingsvägar

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Vid beredningen av propositionen har olika alternativa handlingsvägar bedömts. Man har i synnerhet övervägt olika alternativ för hur de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023 ska kunna kompenseras under de följande åren. Utsläppskvoterna inom ansvarsfördelningssektorn och tidpunkten för granskning av kvoterna begränsade dock antalet genomförbara alternativ. I samband med valet beaktades också den oro som framkom vid beredningen och riksdagsbehandlingen av regeringens proposition om en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 när det gäller höjningarnas inverkan på bränslepriserna.  

Ett alternativ var att täcka de utsläppsminskningar på ca 1,7 miljoner ton CO2 som inte genomförts åren 2022 och 2023 genom att för åren 2024 och 2025 höja skyldigheten i proportion till hur skyldigheten sänkts under tidigare år. Distributionsskyldigheten skulle då ha legat på 30,0 procent år 2024 och 31,5 procent år 2025. Höjningen skulle enligt beräkning ha höjt bränslepriserna med över 26 cent år 2024 i förhållande till år 2023, och ytterligare 2 cent till år 2025. I detta alternativ skulle de utsläppsminskningar som inte genomförts ha täckts fullt ut före 2025 under samma utsläppsperiod (2021–2025) som avses i ansvarsfördelningsförordningen. Även om de utsläppsminskningar som inte genomförts i modellen skulle ha kunnat täckas under samma utsläppsperiod, ansågs modellen dock höja nivåerna på distributionsskyldigheten alltför abrupt, i synnerhet mellan 2023 och 2024, och den ansågs ha betydande inverkan på bränslepriserna.  

Den valda modellen för höjning av nivån på distributionsskyldigheten täcker inte fullt ut de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023 när utsläppsperioden 2021–2030 inom ansvarsfördelningssektorn granskas första gången (2021–2025). En del av utsläppen kan ersättas genom minskat trafikarbete, ett ökat antal fordon som drivs med alternativa drivmedel och överskottet inom ansvarsfördelningssektorn, och därför ansågs det vara möjligt att införa måttligare höjningar av distributionsskyldighetsnivåerna för 2024 och 2025 och fördela höjningarna över en längre period utan att äventyra de fastställda utsläppskvoterna inom ansvarsfördelningssektorn. Detta alternativ valdes utifrån en övergripande bedömning av ansvarsfördelningssektorn och på basis av de ekonomiska aspekterna. 

5.2  Handlingsvägar i utlandet

I juni 2022 hade 14 EU-medlemsstater beslutat att temporärt sänka punktskatten på bensin och diesel, bland annat Belgien (17,5 cent/liter, 3 mån.), Frankrike (15 cent/liter, 4 mån.), Italien (25 cent/liter, 1 mån.), Nederländerna (bensin 13,7 och diesel 11,1 cent/liter, 6 mån.) och Sverige (10 cent/liter, 4 mån.). I det belgiska parlamentet har det föreslagits att inblandningsskyldigheten (6 volymprocent för diesel och 9 volymprocent för bensin) ska slopas temporärt och att livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel ska slopas stegvis före 2030.  

I Tyskland har bensinskatten sänkts med 30 cent/liter och dieselskatten med 14 cent/liter från och med ingången av juni. Denna sänkning ska till en början gälla för tre månader. I Tyskland har man också diskuterat en justering av den övre gränsen för livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel från 4,4 procent till 2,5 procent för 2023 och möjligheten att frångå dessa drivmedel senast år 2030.  

I Sverige baserar sig skyldigheten på den minskning av växthusgasutsläpp som krävs av drivmedelsdistributörer. I mars föreslog Sveriges regering att distributionsskyldigheten för bensin och diesel ska frysas på 2022 års nivå fram till följande år. Regeringen har dessutom för avsikt att se över utsläppsminskningsnivåerna i anslutning till distributionsskyldigheten för åren 2024–2030 senast den 16 september 2022.  

Lettlands regering har beslutat att inblandningsskyldigheten (7 volymprocent för diesel och 10 volymprocent för bensin) temporärt ska slopas från och med den 1 augusti 2022 fram till årets slut. Lettland väntar ännu på besked från Europeiska kommissionen när det gäller frågan om att temporärt inte uppnå utsläppsminskningsmålen. 

Remissvar

Utkastet till proposition var på remiss från den 28 juni till den 9 augusti 2022 i webbtjänsten utlåtande.fi. 

Utlåtande begärdes av följande aktörer: kommunikationsministeriet, finansministeriet, miljöministeriet, Energimyndigheten, Skatteförvaltningen, Ab Stormossen Oy, Bioenergi rf, BioHauki Oy, Biosairila Oy, Finlands näringsliv rf, Finsk Energiindustri rf, Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Etelä-Savon Energia Oy, Gasum Oy, Finlands klimatpanel, Jeppo Biogas Ab, Kiertokaari Oy, Metener Service Oy, Mustankorkea Oy, Neste Abp, Nivos Energia Oy, North European Oil Trade Oy (NEOT), Oy Teboil Ab, Pirkanmaan Jätehuolto Oy, St 1 Oy, Suomalainen Energiaosuuskunta (SEO), Suomen Biokierto ja Biokaasu ry (SBB), Finlands naturskyddsförbund rf, Suomen Kaasuenergia Oy, Finlands Transport och Logistik SKAL rf, Företagarna i Finland och UPM-Kymmene Oyj. 

Begäran om utlåtande och de inkomna utlåtandena finns på webbplatsen utlåtande.fi och i statsrådets tjänst för projektinformation på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod TEM126:00/2021

Det kom in 35 utlåtanden. Utlåtanden lämnades in av kommunikationsministeriet, finansministeriet, miljöministeriet, Energimyndigheten, Bilimportörerna och -industrin rf och Autoalan Keskusliitto ry, Bioenergi rf, Etanoliautoilijat ry, Joensuu stad, Finsk Handel rf, Kemiindustrin rf, Centralhandelskammaren, Linja-autoliitto ry, Logistiikkayritysten Liitto ry, Maakuljetuspooli, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto (MTK), Turism- och Restaurangförbundet rf, Neste Abp, North European Oil Trade Oy, Arbetsgivarna för servicebranscherna PALTA rf, Rahtarit ry, St1 Nordic Oy, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry, Finlands klimatpanel, Finlands Transport och Logistik SKAL rf, Finlands naturskyddsförbund rf, Centrallaget för Handelslagen i Finland (SOK), Suomen Taksiliitto ry, Företagarna i Finland och Tekniska Handelsförbundet rf. Dessutom lämnades sex utlåtanden in av privatpersoner. Skatteförvaltningen meddelade att den inte har något att yttra om propositionen. 

Sänkningen av distributionsskyldigheten för 2023

Flera remissinstanser understödde en sänkning av distributionsskyldigheten år 2023. Till exempel SOK, Företagarna i Finland rf, Finsk Handel rf, Tekniska Handelsförbundet rf och Turism- och Restaurangförbundet rf ansåg att en temporär sänkning av distributionsskyldigheten minskar trycket att höja priserna på flytande bränslen. Dessutom ansåg många remissinstanser att förslaget till ändring av bestämmelsen om överföring av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten är en viktig flexibilitetsmetod. 

Däremot ansåg t.ex. kommunikationsministeriet att en lindring av distributionsskyldigheten 2023 är problematisk, eftersom de höjningar som följer på en tillfällig lindring av distributionsskyldigheten kan ha skadliga konsekvenser om man ser till konsumentpriserna på bränslen i synnerhet åren 2024 och 2025, då höjningen av distributionsskyldigheten är särskilt stor. Dessutom ansågs lindringen av distributionsskyldigheten 2023 vara problematisk med tanke på uppnåendet av målen för minskning av utsläppen från trafiken och hela ansvarsfördelningssektorn. Även miljöministeriet ansåg att sänkningen av distributionsskyldigheten bör begränsas så att den är så liten som möjligt både kvantitativt (i procent) och tidsmässigt (i år), och att motsvarande höjning bör göras så snabbt som möjligt och med tyngdpunkt i början av perioden, på grund av de förpliktelser som ålagts Finland i ansvarsfördelningsförordningen.  

Finlands klimatpanel ansåg att sänkningen av distributionsskyldigheten är inkonsekvent ur klimatpolitisk synvinkel och att den har osäkra priseffekter. Miljöministeriet, SBB och Neste Abp konstaterade dessutom att sänkningen av distributionsskyldigheten försämrar investeringssäkerheten i företagen. Centralhandelskammaren och Palta påpekade att återkommande ändringarna i distributionsskyldigheten försämrar förutsägbarheten och kan leda till höga och plötsliga prisstegringar. 

Finansministeriet ansåg å sin sida att distributionsskyldigheten för 2023 borde sänkas så mycket som möjligt i stället för med 7,5 procentenheter för att åtagandena on utsläppsminskning inom ansvarsfördelningssektorn ska fullgöras kostnadseffektivt, och ministeriet ansåg det vara viktigt att beaktandet av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten för 2023 begränsas betydligt. 

Höjningen av distributionsskyldigheten

Remissinstanserna förhöll sig å ena sidan positivt och å andra sidan kritiskt till förslagen om höjning av distributionsskyldigheten för 2024–2030. Särskilt i utlåtandena från näringslivets intressebevakare förhöll sig remissinstanserna negativt till höjningen av distributionsskyldigheten, eftersom propositionens ansågs ha för stora konsekvenser för bränslepriserna i synnerhet år 2024. 

En del av remissinstanserna var också bekymrade över tillgången på råvaror för biodrivmedel. SOK, St1 Nordic Oy och NEOT konstaterade att en höjning av distributionsskyldigheten medför en risk för att distributionsskyldigheten över huvud taget inte kan fullgöras på grund av otillräcklig global produktion och problemen med tillgången på råvaror. Neste Abp konstaterade dock att det finns tillräckligt med hållbara råvaror för den nuvarande produktionen av förnybar diesel och likaså för den produktion som håller på att byggas upp eller är under planering. Centralhandelskammaren, SOK, Finsk Handel rf, NEOT, SBB och St1 Nordic Oy efterlyste ett bredare urval av metoder och flexiblare lagstiftning.  

Finansministeriet ansåg att nivåerna på distributionsskyldigheten efter 2023 inte bör höjas, utan att det snarare vore motiverat att sänka nivåerna och/eller de påföljdsavgifter som påförs om skyldigheten inte fullgörs. 

Vissa aktörer, såsom NEOT och kommunikationsministeriet, bedömde att när nivån på distributionsskyldigheten höjs från 13,5 procent till 28 procent år 2024 kommer den motsatta priseffekten att vara betydligt större än vad som anges i propositionen. I utlåtandena framfördes också alternativa lösningar, t.ex. en sänkning av bränsleaccisen och punktskatten. Många föreningar förutsatte också ett snabbt införande av s.k. yrkesdiesel. 

Energimyndigheten konstaterade att den tidtabell som läggs fram i propositionen är realistisk med tanke på genomförandet, även om genomförandet av propositionen innebär ökad användning av myndighetens resurser. 

Remissinstanserna hade inget att anmärka på förslaget om att Energimyndighetens ska ha rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering.  

Särskilt bedömningarna av propositionens konsekvenser har preciserats utifrån utlåtandena. Det har också gjorts små tekniska korrigeringar på basis av utlåtandena. Sättet att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs har dock inte ändrats till följd av remissinstansernas kommentarer, utan det ansågs motiverat att hålla sig till den föreslagna utvecklingen för skyldigheterna i synnerhet på grund av utsläppskvoterna inom ansvarsfördelningssektorn. 

Specialmotivering

4 §.Behöriga myndigheter och utlämnande av uppgifter. Till paragrafens 3 moment ska enligt propositionen fogas en bestämmelse om att Energimyndigheten har rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering med tanke på skötseln av dess tillsynsuppgifter. 

Avsikten är att de förvaltningsuppgifter som gäller distributörernas årliga anmälningar ska överföras från Ålands landskapsregering till Energimyndigheten genom en separat förordning av republikens president. Det föreslås att Ålands landskapsregering dock även i fortsättningen ska övervaka att distributionsskyldigheten fullgörs på Åland. 

Vid övervakningen av distributionsskyldigheten behövs detaljerad information till exempel om mängden distribuerade drivmedel, om huruvida de förnybara drivmedlen följer hållbarhetskriterierna och om andelen förnybara drivmedel. De ovan nämnda uppgifterna är vanligtvis affärshemligheter enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), och därför måste Energimyndigheten ges rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering för att landskapsregeringen när det gäller distributionsskyldigheten ska kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter i landskapet Åland. Utlämnandet av uppgifter gäller i regel de uppgifter som ingår i distributörernas anmälningar i anslutning till distributionsskyldigheten. Bland annat påförande av påföljdsavgifter förutsätter att anmälningarna granskas.  

5 §.Leverans av förnybara drivmedel till konsumtion. Det föreslås att paragrafens första moment ska ändras så att distributionsskyldigheten för 2023, som det föreskrivs om i 4 punkten, sänks med 7,5 procentenheter till 13,5 procent. Sänkningens omfattning baserar sig på de riktlinjer som ministerarbetsgruppen för beredskap drog upp den 7 april 2022.  

Avsikten är att de utsläppsminskningar som inte genomförts 2022 och 2023 i huvudsak ska täckas under 2024 och 2025, men i viss mån allokeras höjningar också till de följande åren. Till följd av utsläppsminskningarna föreslås det höjningar motsvarande sammanlagt 15 procentenheter. 

Det föreslås att distributionsskyldigheten ska höjas från nuvarande nivå med 5,5 procentenheter år 2024 och med 5,0 procentenheter år 2025. Distributionsskyldigheten föreslås därmed vara 28,0 procent år 2024 och 29,0 procent år 2025. De återstående 4,5 procentenheterna ska fördelas på åren 2026 och 2027. Distributionsskyldigeten för 2026 höjs från 25,5 procent till 29 procent och för 2027 från 27,0 procent till 30,0 procent. Från och med 2027 ska distributionsskyldigheten ge upphov till större utsläppsminskningar än vad den gällande lagen skulle bidra till, och samtidigt ska det säkerställas att biogas inte ersätter andra förnybara drivmedel för transport. Skyldigheten för 2028 ska enligt propositionen höjas med 2,5 procentenheter till 31,0 procent. Distributionsskyldigheten föreslås vara 32,0 procent år 2029, vilket motsvarar en höjning med 2 procentenheter.  

Till paragrafens 1 mom. fogas en ny 11 punkt med bestämmelser om distributionsskyldigheten för 2030 och därefter. Distributionsskyldigheten år 2030 och därefter föreslås vara 34,0 procent. Nivån baserar sig på de föresatser som finns inskrivna i regeringsprogrammet, klimat- och energistrategin och den klimatpolitiska planen på medellång sikt. Biogasens och elektrobränslenas andel av distributionsskyldigheten beräknas utgöra ca 2,5 TWh, vilket motsvarar ca 4 procentenheter av distributionsskyldigheten. För att biogas och elektrobränslen inte ska ersätta de förnybara drivmedel som redan omfattas av distributionsskyldigheten föreslås det att distributionsskyldigheten höjs till 34 procent.  

De ändringar i distributionsskyldigheten som beskrivs ovan presenteras i nedanstående tabell.  

Tabell 1. Den nuvarande och den nya distributionsskyldigheten 

År 

Den nuvarande  

distributionsskyldigheten 

Den nya  

distributionsskyldigheten 

2023 

21,0 

13,5 

2024 

22,5 

28,0 

2025 

24,0 

29,0 

2026 

25,5 

29,0 

2027 

27,0 

30,0 

2028 

28,5 

31,0 

2029 

30,0 

32,0 

2030 

30,0 

34,0 

5 b §. Överskridande av distributionsskyldigheten. Till paragrafen fogas temporärt ett nytt 4 mom. som innebär avvikelse från mängden när det gäller den överskjutande del som överförs för 2023. Enligt förslaget får en distributör som under kalenderåret 2023 har levererat mer förnybara drivmedel till konsumtion än vad som föreskrivs i 5 § 1 mom. beakta den överskjutande delen i sin helhet vid beräkningen av distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret. Den mängd som överförs med stöd av bestämmelsen begränsas inte. Med andra ord, om en distributör år 2023 har levererat mer än 13,5 procent förnybara drivmedel till konsumtion, kan distributören i sin helhet överföra den andel som motsvarar den överskjutande delen till följande kalenderår (2024). 

Målet har varit att göra den nationella distributionsskyldigheten så kostnadseffektiv som möjligt bl.a. genom att inkludera möjligheter till flexibilitet för distributörerna, exempelvis överföring av den överskjutande delen till distributionsskyldigheten för följande år. Möjligheterna till flexibilitet har allmänt ansetts vara viktiga och motiverade med tanke på systemets funktionsduglighet. Eftersom distributionsskyldigheten sänks under kalenderåren 2022 och 2023, har det ansetts ändamålsenligt att distributören kan utnyttja den eventuella överskjutande delen i sin helhet i distributionsskyldigheten för de följande kalenderåren.  

Om man ser till år 2024 kan utnyttjandet av den överskjutande delen från 2023 eventuellt ge distributörerna bättre möjligheter att på förhand flexibelt fullgöra sin distributionsskyldighet, eftersom distributionsskyldigheten i enlighet med detta förslag stiger till 28,0 procent år 2024.  

Bestämmelserna i 5 b § i lagen om distributionsskyldighet och 7 § i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja möjliggör överföring av den överskjutande delen distributionsskyldigheterna emellan, på så sätt att den mängd som överförs är högst 30 procent. Med detta slag av överföring avses den maximala andel av energimängden i förnybara drivmedel som överskrider distributionsskyldigheten och som en distributör av förnybara drivmedel får beakta vid beräkningen av distributionsskyldigheten för biobrännolja för samma kalenderår enligt lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja. Avsikten är inte att genom propositionen ändra bestämmelserna om sådan överföring, utan att på denna punkt följa gällande lagstiftning. Med den mängd som överförs kan man således fortfarande fullgöra högst 30 procent av distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja. 

Ikraftträdande

Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2023. Lagens 5 b § 4 mom. föreslås gälla till och med utgången av 2025. 

En distributör ska varje år genom en anmälan produktvis redovisa de mängder motorbensin, dieselolja, naturgas, biodrivmedel, biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung som distributören levererat till konsumtion under det föregående kalenderåret. Anmälan för 2024 ska lämnas till Energimyndigheten senast den 31 mars 2025. Eftersom den eventuella överskjutande del som överförs från 2023 kan utnyttjas i distributionsskyldigheten för 2024, är det ändamålsenligt att den temporära ändring som gäller den överskjutande delen gäller fram till 2025, då mängden drivmedel som levererats till konsumtion 2024 fastställs av Energimyndigheten. 

Verkställighet och uppföljning

Konsekvenserna av verkställandet av lagförslagen följs upp vid arbets- och näringsministeriet. 

10  Förhållande till andra propositioner

10.1  Samband med andra propositioner

Under hösten 2022 överlämnas även regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om främjande av användningen av biobrännolja och av lagen om biodrivmedel, flytande biobränslen och biomassabränslen. Enligt utkastet till den propositionen ska distributionsskyldigheten för biobrännolja höjas till 30 procent år 2030. Också distributionsskyldigheten för biobrännolja fullgörs i huvudsak i form av förnybar diesel. 

10.2  Förhållande till budgetpropositionen

Propositionen hänför sig till budgetpropositionen för 2023 och avses bli behandlad i samband med den.  

Beslutet om att sänka distributionsskyldigheten för förnybara drivmedel med 7,5 procentenheter ökar energiskatteintäkterna med uppskattningsvis 73 miljoner euro, av vilka 61 miljoner euro beräknas inflyta år 2023 och 12 miljoner euro år 2024. Detta har beaktats i budgetpropositionen för 2023 under moment 11.08.07 Energiskatter. 

11  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

11.1  Utlämnande av uppgifter

Enligt förslaget till ändring av lagen om distributionsskyldighet ska Energimyndigheten trots sekretessbestämmelserna få lämna ut sådana uppgifter som den fått i samband med skötseln av de uppgifter som avses i lagen om distributionsskyldighet och som är nödvändiga för att Ålands landskapsregering ska kunna sköta sina tillsynsuppgifter.  

Grundlagsutskottet har bedömt bestämmelserna om myndigheternas rätt att få och lämna ut uppgifter trots sekretessbestämmelserna i förhållande till skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § 1 mom. i grundlagen (731/1999). Genom grundlagens 10 § 1 mom. tryggas skyddet för privatlivet och det konstateras att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Enligt grundlagsutskottets vedertagna praxis ingår skyddet för personuppgifter delvis i skyddet för privatlivet, som tryggas i samma moment i 10 § i grundlagen. Sammantaget är det fråga om att lagstiftaren ska trygga denna rättighet på ett sätt som kan anses godtagbart med hänsyn till de grundläggande fri- och rättigheterna som en helhet (GrUU 14/2018 rd). 

Grundlagsutskottet har fäst uppmärksamhet vid bl.a. vad och vem rätten att få information gäller och hur rätten är kopplad till nödvändighetskriteriet. Myndigheternas rätt att få och möjlighet att lämna ut uppgifter kan gälla ”behövliga uppgifter” för ett visst syfte, om lagen ger en uttömmande förteckning över innehållet i uppgifterna. Om innehållet däremot inte anges i form av en förteckning, ska det i lagstiftningen ingå ett krav på att "uppgifterna är nödvändiga" för ett visst syfte (GrUU 17/2016 rd). Å andra sidan har utskottet ansett att grundlagen inte tillåter en mycket vag och ospecificerad rätt att få uppgifter, låt vara att den är knuten till nödvändighetskriteriet (GrUU 62/2010 rd, GrUU 59/2010). 

Grundlagsutskottet har upprepade gånger understrukit att det vid en särskiljning mellan behövlighet respektive nödvändighet att få eller lämna ut uppgifter är frågan inte bara om omfattningen av innehållet i uppgifterna utan också att den myndighet som är berättigad till informationen i och med sina egna behov åsidosätter de grunder och intressen som är skyddade med hjälp av den sekretess som gäller myndigheten som innehar informationen. Ju mer generella bestämmelserna om rätten till information är, desto större är risken att sådana intressen kan åsidosättas per automatik. Ju fullständigare bestämmelserna kopplar rätten till information till villkor i sak, desto mer sannolikt är det att en enskild begäran om information måste motiveras. Då kan också den som lämnar ut informationen bedöma begäran med avseende på de lagliga villkoren för utlämnandet. Genom att de facto vägra att lämna ut informationen kan den som innehar den få till stånd ett läge där en utomstående myndighet måste undersöka skyldigheten att lämna ut information, det vill säga tolka bestämmelserna. Denna möjlighet är viktig då det gäller att anpassa tillgången till information och sekretessintressena till varandra. (GrUU 21/2020 rd). 

I den föreslagna bestämmelsen specificeras de ändamål för vilka uppgifter kan lämnas ut trots sekretessbestämmelserna. Uppgifter får lämnas ut till Ålands landskapsregering endast för tillsynsuppgifter och därför kan inte den reglering som berättigar till att få uppgifter betraktas som allmän utan som begränsad och kopplad till sakliga grunder i enlighet med grundlagsutskottets praxis.  

Grundlagsutskottet anser att de detaljerade bestämmelser i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) som tolkas och tillämpas i enlighet med de rättigheter som garanteras i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, överlag utgör en tillräcklig rättslig grund även med avseende på skyddet för privatlivet och personuppgifter enligt 10 § i grundlagen. Korrekt tolkade och tillämpade motsvarar bestämmelserna i dataskyddsförordningen enligt utskottets uppfattning också den nivå på skyddet för personuppgifter som bestäms utifrån Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna. Således är det inte längre av konstitutionella skäl nödvändigt att det i speciallagstiftningen inom förordningens tillämpningsområde heltäckande och detaljerat föreskrivs om behandlingen av personuppgifter (GrUU 14/2018 rd). 

Grundlagsutskottet har ansett att behovet av speciallagstiftning i enlighet med det riskbaserade synsätt som också krävs i dataskyddsförordningen måste bedömas utifrån de hot och risker som behandlingen av personuppgifter orsakar. Ju större risk fysiska personers rättigheter och friheter utsätts för på grund av behandlingen, desto mer motiverat är det med mer detaljerade bestämmelser. Denna omständighet är av särskild betydelse när det gäller behandling av känsliga uppgifter (GrUU 14/2018 rd). Den föreslagna bestämmelsen innebär inte att personuppgifter inte omfattas av rätten att få upplysningar, men de har dock i princip inte ansetts vara behövliga för det ändamål som nämns i bestämmelsen. Känsliga personuppgifter ska dock inte omfattas av rätten att få upplysningar och det anses således inte finnas några grunder för mer detaljerad specialreglering i fråga om skyddet av personuppgifter. De uppgifter som lämnas ut till Ålands landskapsregering gäller närmast andelen förnybara drivmedel som använts och råvarorna i dessa. 

11.2  Bedömning av lagstiftningsordningen

Lagförslaget innehåller inte några sådana inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna eller andra författningsrättsliga aspekter som skulle vara problematiska med hänsyn till grundlagen. Därför är det motiverat att anse att propositionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreläggs riksdagen följande lagförslag: 

Lagförslag

Lag om ändring och temporär ändring av lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport 

I enlighet med riksdagens beslut  
ändras i lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport (446/2007) 4 § 3 mom. och 5 § 1 mom., sådana de lyder, 4 § 3 mom. i lag 802/2020 och 5 § 1 mom. i lagarna 603/2021 och 657/2022, och  
fogas temporärt till 5 b §, sådan den lyder i lagarna 603/2021 och 657/2022, ett nytt 4 mom. som följer: 
4 § Behöriga myndigheter och utlämnande av uppgifter  
Kläm 
Energimyndigheten har trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna ut nödvändiga uppgifter som myndigheten fått vid fullgörandet av sina uppgifter enligt denna lag till 
1) arbets- och näringsministeriet för att ministeriet ska kunna sköta sina uppgifter enligt denna lag och för beredning och genomförande av energi- och klimatpolitiska mål, 
2) Skatteförvaltningen för verkställande av och övervakning av beskattningen, 
3) Ålands landskapsregering för tillsyn över distributionsskyldigheten i landskapet Åland. 
5 § Leverans av förnybara drivmedel till konsumtion 
Distributörer är skyldiga att leverera förnybara drivmedel till konsumtion. Av det totala energiinnehållet i den mängd motorbensin, dieselolja, naturgas, biodrivmedel, biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung som distributören levererat till konsumtion (distributionsskyldighet) ska de förnybara drivmedlens andel vara minst 
1) 20,0 procent år 2020, 
2) 18,0 procent år 2021, 
3) 12,0 procent år 2022, 
4) 13,5 procent år 2023, 
5) 28,0 procent år 2024, 
6) 29,0 procent år 2025, 
7) 29,0 procent år 2026, 
8) 30,0 procent år 2027, 
9) 31,0 procent år 2028, 
10) 32,0 procent år 2029, 
11) 34,0 procent år 2030 och därefter. 
 En icke ändrad del av lagtexten har utelämnats 
5 b § Överskridande av distributionsskyldigheten 
Kläm 
Med avvikelse från vad som föreskrivs i 1 mom. får en distributör som under kalenderåret 2023 har levererat mer förnybara drivmedel till konsumtion än vad som föreskrivs i 5 § 1 mom. beakta den överskjutande delen i sin helhet vid beräkningen av distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2023. Bestämmelserna i 5 b § 4 mom. gäller till och med den 31 december 2025. 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 19 september 2022 
Statsminister Sanna Marin 
Näringsminister Mika Lintilä