1
Bakgrund och beredning
1.1
Bakgrund
I lagen om främjande av användningen av förnybara drivmedel för transport (446/2007, nedan lagen om distributionsskyldighet) finns bestämmelser om drivmedelsdistributörers skyldighet att leverera förnybara drivmedel till konsumtion (distributionsskyldighet). Distributionsskyldigheten förutsätter att en viss mängd förnybara drivmedel distribueras årligen.
Som en del av de temporära åtgärder som vidtas under övergångsperioden fastställde ministerarbetsgruppen för beredskap den 7 april 2022 att distributionsskyldigheten ska sänkas med 7,5 procentenheter åren 2022 och 2023 till följd av den plötsliga höjningen av energipriserna. Orsaken är att det finns ett behov av att svara på att energipriserna höjts till följd av Rysslands invasion av Ukraina och på de ekonomiska och sociala konsekvenser detta har. Att covid-19-pandemin har avtagit och att efterfrågan till följd av det har ökat har likaså lett till att energipriserna höjts. Den lagändring (657/2022) som innebär en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 trädde i kraft den 8 juli 2022.
Ministerarbetsgruppen för beredskap fastställde också att de utsläppsminskningar som inte genomförs 2022 och 2023 kommer att täckas genom att man påskyndar höjningarna av distributionsskyldigheten i lagstiftningen. Samtidigt slog ministerarbetsgruppen också fast att om det inte är möjligt att föreskriva om påskyndade höjningar för att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs i samband med att det föreskrivs om sänkningar, ska det föreskrivas om sänkning av distributionsskyldigheten för 2023 i samband med en regeringsproposition som lämnas senare i år. Det var inte möjligt att i den proposition som lämnades sommaren 2022 föreskriva om påskyndade höjningar för att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs, och därför utfärdas i samband med denna proposition bestämmelser om sänkning av distributionsskyldigheten för 2023.
Sänkningen av distributionsskyldigheten utgör en del av mer omfattande åtgärder som ministerarbetsgruppen för beredskap har fattat beslut om och som syftar till att dämpa prisstegringen på drivmedel inom trafik- och transportsektorn.
Statsrådet godkände i maj 2021 ett principbeslut om minskning av växthusgasutsläppen från trafiken i Finland, det vill säga en färdplan för fossilfria transporter. Färdplanen för fossilfria transporter innehåller åtgärder för att halvera växthusgasutsläppen från trafiken i Finland fram till 2030 jämfört med 2005 års nivå och för att uppnå nollutsläpp i trafiken före 2045. Färdplanen fram till 2030 består av tre faser. Som åtgärdsförslag i den första fasen föreslogs att biogas och elektrobränslen inkluderas i distributionsskyldigheten. Genom en lag om ändring (603/2021) av lagen om distributionsskyldighet började biogas omfattas av distributionsskyldigheten från och med den 1 januari 2022 och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung, dvs. RFNBO-drivmedel, från och med den 1 januari 2023.
En åtgärd som angetts för färdplanens andra fas är att distributionsskyldigheten höjs med 4 procentenheter till sammanlagt 34 procent år 2030. Höjningen baserar sig på att man genom att inkludera biogas i distributionsskyldigheten vill ersätta fossila bränslen och inte de biodrivmedel som redan omfattas av distributionsskyldigheten. Därför bör distributionsskyldigheten höjas i samma utsträckning som biogas enligt uppskattning finns att tillgå för transportändamål. I Finland har man uppskattat att det före 2030 ska vara möjligt att tillhandahålla biogas motsvarande ca 2,5 TWh för transportändamål, vilket motsvarar ca 4 procentenheter i distributionsskyldigheten.
En höjning av distributionsskyldigheten till 34 procent år 2030 nämns också i den klimatpolitiska planen på medellång sikt (Statsrådets redogörelse: Den klimatpolitiska planen på medellång sikt – Mot ett klimatneutralt samhälle 2035, SRR 4/2022 rd) och i Klimatneutralt Finland 2035 – den nationella klimat- och energistrategin (SRR 6/2022 rd). I den klimatpolitiska planen på medellång sikt fastslås behövliga metoder för minskning av växthusgasutsläppen inom de sektorer som inte omfattas av utsläppshandeln, dvs. trafik och transport, jordbruk, uppvärmning och avfallshantering. Enligt planen ska distributionsskyldigheten för drivmedel uppgå till 34 procent år 2030.
Klimatneutralt Finland 2035 – den nationella klimat- och energistrategin är ett övergripande handlingsprogram på medellång sikt. Genom strategin ska Finland uppfylla EU:s förpliktelser för 2030 och uppnå det nationella målet om klimatneutralitet 2035. Klimat- och energistrategin inbegriper alla utsläpp av växthusgaser inom utsläppshandelssektorn, ansvarsfördelningssektorn och markanvändningssektorn samt kolsänkor inom markanvändningssektorn och de övriga sektorerna. En åtgärd som redan fastställts i strategin är att höja distributionsskyldigheten för biodrivmedel till 34 procent före 2030.
1.2
Beredning
Regeringens proposition har beretts vid arbets- och näringsministeriet. Beredningsunderlaget till propositionen finns i statsrådets tjänst för projektinformation på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod TEM126:00/2021.
2
Nuläge och bedömning av nuläget
2.1
Nationell lagstiftning
Syftet med lagen om distributionsskyldighet är att främja användningen av förnybara drivmedel för att motorbensin, dieselolja och naturgas ska kunna ersättas i trafiken. En lag om ändring (419/2019) av lagen om distributionsskyldighet trädde i kraft den 1 april 2019. Genom ändringslagen fastställdes nivåerna för distributionsskyldigheten fram till 2029 och därefter.
Genom lagen om distributionsskyldighet har Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (RED II-direktivet) satts i kraft. RED II-direktivet genomfördes nationellt genom en lag om ändring (603/2021) av lagen om distributionsskyldighet. Enligt 2 § 1 mom. 4 punkten i lagen om distributionsskyldighet avses med förnybara drivmedel biodrivmedel, biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung.
Enligt 4 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet har Energimyndigheten trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna ut nödvändiga uppgifter som myndigheten fått vid fullgörandet av sina uppgifter enligt nämnda lag till arbets- och näringsministeriet för att ministeriet ska kunna sköta sina uppgifter enligt lagen om distributionsskyldighet och för beredning och genomförande av energi- och klimatpolitiska mål och till Skatteförvaltningen för verkställande av och övervakning av beskattningen. Energimyndigheten har inte med stöd av lagen rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering.
Med stöd av 5 § 1 mom. i lagen om distributionsskyldighet ska de förnybara drivmedlens andel vara minst 21 procent år 2023 av det totala energiinnehållet i den mängd motorbensin, dieselolja, naturgas, biodrivmedel, biogas och förnybara flytande och gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung som distributören levererat till konsumtion. Andelen förnybara drivmedel ökar årligen så att de förnybara drivmedlens andel av drivmedel för transport är 30 procent år 2029 och därefter.
I 5 b § i lagen om distributionsskyldighet föreskrivs om överföring av den överskjutande delen till distributionsskyldigheten för följande år. Om en distributör under ett kalenderår har levererat mer förnybara drivmedel till konsumtion än vad som krävs i lagen om distributionsskyldighet, får distributören beakta den överskjutande delen vid beräkningen av distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret och vid beräkningen av distributionsskyldigheten enligt lagen om främjande av användningen av biobrännolja (418/2019, nedan lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja) för det kalenderår då överskridandet skedde. Den mängd som överförs får dock vara högst 30 procent av den energimängd som motsvarar distributionsskyldigheten för det kalenderår då överskridandet skedde och med den mängd som överförs får högst 30 procent av distributionsskyldigheten enligt lagen om främjande av användningen av biobrännolja fullgöras.
Enligt 3 § 1 och 2 mom. i lagen om distributionsskyldighet gäller distributionsskyldigheten inte en distributör av flytande drivmedel som under ett kalenderår levererar högst en miljon liter motorbensin, dieselolja, biodrivmedel och förnybara flytande drivmedel av icke-biologiskt ursprung till konsumtion, och inte heller en distributör av gasformiga drivmedel som under ett kalenderår levererar högst 9 gigawattimmar naturgas, biogas och förnybara gasformiga drivmedel av icke-biologiskt ursprung till konsumtion. Distributörer av flytande drivmedel som under ett kalenderår levererar minst 100 000 liter men högst en miljon liter drivmedel som nämns i 3 § 1 mom. till konsumtion och distributörer av gasformiga drivmedel som under ett kalenderår levererar minst 1 gigawattimme men högst 9 gigawattimmar drivmedel som nämns i 3 § 2 mom. till konsumtion får med stöd av 3 § 3 mom. i lagen om distributionsskyldighet på frivillig basis ansöka om att omfattas av distributionsskyldigheten.
Om en distributör inte har levererat förnybara drivmedel till konsumtion i enlighet med sin distributionsskyldighet, ska Energimyndigheten påföra distributören en påföljdsavgift enligt 11 § i lagen om distributionsskyldighet. Påföljdsavgiften är 0,04 euro per megajoule och påförs till den del distributören inte fullgjort sin distributionsskyldighet. Dessutom ska Energimyndigheten påföra distributören en påföljdsavgift på 0,03 euro per megajoule för försummelse av tilläggsskyldigheten enligt 5 § 4 mom. i lagen om distributionsskyldighet.
År 2021 tillämpades distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet på följande tre drivmedelsdistributörer: Neste Abp, North European Oil Trade Oy och Oy Teboil Ab. I denna lista ingår inte de distributörer som utifrån mängden distribuerade förnybara drivmedel skulle omfattas av distributionsskyldigheten 2022. Energimyndigheten har dessutom genom sina beslut om fastställande inkluderat 10 frivilliga distributörer i distributionsskyldigheten från och med den 1 januari 2022, nämligen Ab Stormossen Oy, Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Jeppo Biogas Ab, Kiertokaari Oy, Metener Service Oy, Mustankorkea Oy, Nivos Energia Oy, Pirkanmaan Jätehuolto Oy och Suomen Kaasuenergia Oy samt de distributörer som ska omfattas av distributionsskyldigheten enligt vad man tillsammans fastställt, det vill säga Etelä-Savon Energia Oy, BioHauki Oy och BioSairila Oy.
Energimyndigheten utövar tillsyn över efterlevnaden av lagen om distributionsskyldighet och fullgör övriga lagstadgade skyldigheter. Tillsynsuppgifterna överfördes från Skatteförvaltningen till Energimyndigheten år 2021.
2.2
Distributionsskyldigheten på Åland
Enligt 18 § 22 punkten i självstyrelselagen för Åland (1144/1991) har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om näringsverksamhet med beaktande av vad som stadgas i 11 §, 27 § 2, 4, 9, 12–15, 17–19, 26, 27, 29–34, 37 och 40 punkten samt 29 § 1 mom. 3–5 punkten, dock så att även lagtinget har behörighet att vidta åtgärder för att främja sådan näringsverksamhet som avses i de nämnda punkterna.
Bestämmelser om tillämpningen i landskapet Åland av rikets författning om distributionsskyldighet för förnybara drivmedel finns i landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om främjande av användningen av biodrivmedel för transport (Ålands författningssamling 2011:111), nedan kallad landskapslagen. Enligt 1 § 1 mom. i landskapslagen ska, med de avvikelser som anges i landskapslagen, lagen om distributionsskyldighet (446/2007) tillämpas i landskapet. Enligt 2 § i landskapslagen ska de förvaltningsuppgifter som enligt lagen om distributionsskyldighet ankommer på statens myndigheter i landskapet skötas av landskapsregeringen, till den del förvaltningen hänför sig till uppgifter inom landskapets lagstiftningsbehörighet.
Avsikten är att de administrativa uppgifterna i anslutning till anmälningar om distributionsskyldighet ska överföras från Ålands landskapsregering till Energimyndigheten. Till övriga delar ska Ålands lanskapsregering också i fortsättningen svara för de uppgifter enligt lagen om distributionsskyldighet som hänför sig till tillsynen över distributionsskyldigheten inom landskapet Åland. En överenskommelseförordning om överföring av uppgifterna är för närvarande under beredning i justitieministeriet.
2.3
EU-lagstiftningen
RED II-direktivet
Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor antogs den 11 december 2018. RED II-direktivet innehåller centrala bestämmelser om förnybara bränslen och de hållbarhetskriterier som tillämpas på dem.
RED II-direktivet håller på att uppdateras inom ramen för kommissionens 55 %-paket. Målet med förslag COM(2021) 557 final om ändring av det direktiv som gäller främjande av energi från förnybara energikällor är att genomföra det mål om klimatneutralitet före 2050 som fastställts i den europeiska gröna given. Ett av de viktigaste målen är att slå fast större andelar för förnybara energikällor. Ändringsförslagen till RED II-direktivet behandlas närmare i statsrådets skrivelse (U 59/2021 rd) om kommissionens förslag om ändring av Europaparlamentets och rådet direktiv (EU) 2018/2001, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 och Europaparlamentets och rådets direktiv 98/70/EG i den mån det gäller främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, samt upphävande av rådets direktiv (EU) 2015/652.
Enligt direktivförslaget ska medlemsstaterna inrätta en mekanism som gör det möjligt för bränsleleverantörer på deras territorium att utbyta krediter för leverans av förnybar energi till transportsektorn. Ekonomiska aktörer som levererar el från förnybara energikällor till elfordon via offentliga laddningspunkter ska få krediter, oavsett om de ekonomiska aktörerna omfattas av den skyldighet som medlemsstaten har fastställt för bränsleleverantörer, och får sälja dessa krediter till bränsleleverantörer, som ska ha rätt att använda krediterna för att fullgöra den skyldighet som angetts för transportsektorn.
Vid beredningen av denna proposition var det inte ändamålsenligt att bedöma huruvida elektricitet ska inkluderas i det nationella systemet med distributionsskyldighet, eftersom förhandlingarna om ändringsförslaget ännu pågår. Det nationella genomförandet av det ändringsdirektiv som gäller RED II-direktivet kommer också att förutsätta en översyn av lagen om distributionsskyldighet, och därför har det ansetts ändamålsenligt att granska frågan om huruvida elektricitet ska inkluderas i systemet med distributionsskyldighet först när ändringen av direktivet har trätt i kraft. Direktivändringen beräknas träda i kraft våren 2023 och ska ha genomförts nationellt senast den 31 december 2024. Om elektricitet inkluderades i systemet med distributionsskyldighet skulle lagens tillämpningsområde utvidgas betydligt och göra systemet mer komplicerat. Dessutom borde nivåerna på distributionsskyldigheten ses över, och den ändringen kan ha konsekvenser för de nuvarande stödsystemen för eltrafik och infrastruktur.
Ansvarsfördelningsförordningen
Enligt den s.k. ansvarsfördelningsförordningen (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/842 om medlemsstaternas bindande årliga minskningar av växthusgasutsläpp under perioden 2021–2030 som bidrar till klimatåtgärder för att fullgöra åtagandena enligt Parisavtalet samt om ändring av förordning (EU) nr 525/2013) ska Finland före 2030 minska sina utsläpp med minst 39 procent från 2005 års nivå. Åläggandet gäller sektorer utanför utsläppshandeln, såsom transportsektorn, jordbruket, byggnadsspecifik uppvärmning, avfallshantering och arbetsmaskiner.
Enligt ansvarsfördelningsförordningen ska utsläppen minskas årligen i en linjär bana enligt de utsläppstilldelningar som fastställts på årsnivå under 2021–2030. Förordningen innehåller dessutom bestämmelser om fastställandet av årliga utsläppstilldelningar och bestämmelser om olika flexibilitetsmekanismer som medlemsstaterna kan använda sig av. Medlemsstaterna kan bland annat använda sig av tidsmässig flexibilitet så att utsläppen fördelas jämnt mellan enskilda år. Den tidsmässiga flexibiliteten gör det möjligt att på vissa villkor spara extra enheter till kommande år och låna enheter från följande år. Dessutom kan medlemsstaterna också tillämpa möjligheten till s.k. engångsminskning (one-off), där det är möjligt att överföra utsläppsrätter från utsläppshandelssektorn till ansvarsfördelningssektorn. Om en medlemsstat inte uppnår sitt årliga utsläppsminskningsmål, multipliceras den överstigande mängden med koefficienten 1,08 och läggs till utsläppen för följande år.
Som en del av 55 %-paketet har kommissionen föreslagit ändringar också i ansvarsfördelningsförordningen (se COM(2021) 555 final). Enligt förslaget ska utsläppsminskningsåtagandet inom ansvarsfördelningssektorn skärpas med 10 procentenheter inom hela EU. Kommissionen föreslår att Finlands åtagande om utsläppsminskning ska ligga på 50 procent.
2.4
Nuläge
År 2021 låg distributionsskyldigheten på 18,0 procent. Enligt preliminära uppgifter från Energimyndigheten utgjorde andelen hållbara biodrivmedel år 2021 sammanlagt 17,4 procent av den totala mängd drivmedel som levererades till konsumtion. I uppskattningen ingår inte den överskjutande delen i distributionsskyldigheten för det föregående kalenderåret och inte heller möjligheten att beakta den överskjutande delen i fråga om skyldigheten att leverera förnybara drivmedel vid beräkningen av distributionsskyldigheten för biobrännolja.
Kriget i Ukraina, det faktum att dollarn blivit starkare i förhållande till euron, den höga inflationen och den ökade efterfrågan efter covid-19-epidemin har haft en betydande inverkan på de nuvarande bränslepriserna. I och med att kriget utbröt höjdes inte bara priset på råolja, utan även raffineringsmarginalen för i synnerhet diesel, mer än för bensin. Världsmarknadspriset på råolja steg med ca 87 procent från juni 2021 till juni 2022. Pumppriserna på diesel steg under samma tid med ca 57 procent, sammanlagt 85 cent/liter.
Också distributionsskyldigheten påverkar bränslepriserna. Eftersom produktionskostnaderna för förnybara drivmedel för transport är högre än produktionskostnaderna för traditionella fossila bränslen, innebär en ökad användning av dem att slutpriset på drivmedel som distribueras stiger.
I juli 2022 sjönk pumppriset på diesel med 17 cent per liter jämfört med priserna i juni 2022. Under samma tid sjönk priset på 95 E10-bensin med 24 cent per liter. Två faktorer bidrog till den snabba prissänkningen: sänkningen av distributionsskyldigheten och nedgången i världsmarknadspriset på råolja. Den lagändring (657/2022) som innebar en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 trädde i kraft den 8 juli 2022. Till följd av ovan nämnda lagändring sänkte en del distributörer bränslepriserna redan innan lagen trädde i kraft. I juli 2022 sågs dessutom en allmän nedgång i världsmarknadspriset på råolja, vilket också inverkade på pumppriserna på bränsle även i Finland. Bränslepriserna fortsatte att sjunka även i augusti 2022, och priset på råolja har nu sjunkit till nästan samma nivå som före kriget.
Figur 1. Genomsnittspriset på flytande bränslen från 2018 till juli 2022 (källa: Statistikcentralen)
Bränslet utgör en av de största kostnadsposterna för transportföretag, bränslekostnaderna utgör vanligen 20–30 procent av kostnaderna för tjänsteproduktion. Bränslepriserna inverkar också på konsumenternas köpkraft, som under de senaste månaderna har försämrats betydligt. I enlighet med de riktlinjer som ministerarbetsgruppen för beredskap har fastställt bör distributionsskyldigheten för 2023 ändras så att den sänks till 13,5 procent.
Det nuvarande systemet med distributionsskyldighet för förnybara drivmedel har emellertid fungerat enligt förväntningarna och användningen av förnybara drivmedel har ökat på det sätt som skyldigheten förutsätter. Vid sidan av beskattningen har distributionsskyldigheten varit en av de viktigaste metoderna att minska utsläppen från trafiken. Distributionsskyldigheten kan också anses ha bidragit till att företagen investerat i nya anläggningar för raffinering av förnybara bränslen.
Biogas inkluderades i distributionsskyldigheten från och med den 1 januari 2022. Produktionen och användningen av biogas som drivmedel har ökat betydligt under de senaste åren. År 2021 motsvarade användningen av biogas i trafiken ca 156 gigawattimmar, vilket innebär en ökning på ca 43 procent från föregående år. I förhållande till den totala mängden drivmedel är biogasens andel dock fortfarande liten. I slutet av 2021 fanns det omkring 14 000 gasbilar i trafik i Finland. När det gäller första registrering av gasbilar har aktiviteten dock avtagit något under de senaste två åren. I fråga om gaslastbilar har första registreringen dock ökat, och i slutet av 2021 fanns det cirka 400 gaslastbilar i Finland. För närvarande finns det ca 60 offentliga gastankstationer i Finland.
Så kallade elektrobränslen (RFNBO) inkluderas i skyldigheten från ingången av 2023. Dessa bränslen kommer att ha liten betydelse de närmaste åren, men man håller på att bygga och planera flera demonstrationsanläggningar som producerar sådana drivmedel, och därmed kommer betydelse att öka närmare 2030.
Energimyndigheten har trots sekretessbestämmelserna rätt att lämna ut uppgifter som myndigheten fått vid fullgörandet av sina uppgifter till arbets- och näringsministeriet och till Skatteförvaltningen. Energimyndigheten har däremot inte med stöd av lagen om distributionsskyldighet rätt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering. Den ändring som föreslås i propositionen i fråga om lämnande av sekretessbelagda uppgifter förebådar en situation där vissa uppgifter överförs från Ålands landskapsregering till Energimyndigheten och säkerställer att Energimyndigheten har rätt att lämna ut sådana sekretessbelagda uppgifter till Ålands landskapsregering som den behöver för att kunna sköta sina tillsynsuppgifter.
5
Alternativa handlingsvägar
5.1
Handlingsalternativen och deras konsekvenser
Vid beredningen av propositionen har olika alternativa handlingsvägar bedömts. Man har i synnerhet övervägt olika alternativ för hur de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023 ska kunna kompenseras under de följande åren. Utsläppskvoterna inom ansvarsfördelningssektorn och tidpunkten för granskning av kvoterna begränsade dock antalet genomförbara alternativ. I samband med valet beaktades också den oro som framkom vid beredningen och riksdagsbehandlingen av regeringens proposition om en sänkning av distributionsskyldigheten för 2022 när det gäller höjningarnas inverkan på bränslepriserna.
Ett alternativ var att täcka de utsläppsminskningar på ca 1,7 miljoner ton CO2 som inte genomförts åren 2022 och 2023 genom att för åren 2024 och 2025 höja skyldigheten i proportion till hur skyldigheten sänkts under tidigare år. Distributionsskyldigheten skulle då ha legat på 30,0 procent år 2024 och 31,5 procent år 2025. Höjningen skulle enligt beräkning ha höjt bränslepriserna med över 26 cent år 2024 i förhållande till år 2023, och ytterligare 2 cent till år 2025. I detta alternativ skulle de utsläppsminskningar som inte genomförts ha täckts fullt ut före 2025 under samma utsläppsperiod (2021–2025) som avses i ansvarsfördelningsförordningen. Även om de utsläppsminskningar som inte genomförts i modellen skulle ha kunnat täckas under samma utsläppsperiod, ansågs modellen dock höja nivåerna på distributionsskyldigheten alltför abrupt, i synnerhet mellan 2023 och 2024, och den ansågs ha betydande inverkan på bränslepriserna.
Den valda modellen för höjning av nivån på distributionsskyldigheten täcker inte fullt ut de utsläppsminskningar som inte genomförs åren 2022 och 2023 när utsläppsperioden 2021–2030 inom ansvarsfördelningssektorn granskas första gången (2021–2025). En del av utsläppen kan ersättas genom minskat trafikarbete, ett ökat antal fordon som drivs med alternativa drivmedel och överskottet inom ansvarsfördelningssektorn, och därför ansågs det vara möjligt att införa måttligare höjningar av distributionsskyldighetsnivåerna för 2024 och 2025 och fördela höjningarna över en längre period utan att äventyra de fastställda utsläppskvoterna inom ansvarsfördelningssektorn. Detta alternativ valdes utifrån en övergripande bedömning av ansvarsfördelningssektorn och på basis av de ekonomiska aspekterna.
5.2
Handlingsvägar i utlandet
I juni 2022 hade 14 EU-medlemsstater beslutat att temporärt sänka punktskatten på bensin och diesel, bland annat Belgien (17,5 cent/liter, 3 mån.), Frankrike (15 cent/liter, 4 mån.), Italien (25 cent/liter, 1 mån.), Nederländerna (bensin 13,7 och diesel 11,1 cent/liter, 6 mån.) och Sverige (10 cent/liter, 4 mån.). I det belgiska parlamentet har det föreslagits att inblandningsskyldigheten (6 volymprocent för diesel och 9 volymprocent för bensin) ska slopas temporärt och att livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel ska slopas stegvis före 2030.
I Tyskland har bensinskatten sänkts med 30 cent/liter och dieselskatten med 14 cent/liter från och med ingången av juni. Denna sänkning ska till en början gälla för tre månader. I Tyskland har man också diskuterat en justering av den övre gränsen för livsmedels- och foderbaserade biodrivmedel från 4,4 procent till 2,5 procent för 2023 och möjligheten att frångå dessa drivmedel senast år 2030.
I Sverige baserar sig skyldigheten på den minskning av växthusgasutsläpp som krävs av drivmedelsdistributörer. I mars föreslog Sveriges regering att distributionsskyldigheten för bensin och diesel ska frysas på 2022 års nivå fram till följande år. Regeringen har dessutom för avsikt att se över utsläppsminskningsnivåerna i anslutning till distributionsskyldigheten för åren 2024–2030 senast den 16 september 2022.
Lettlands regering har beslutat att inblandningsskyldigheten (7 volymprocent för diesel och 10 volymprocent för bensin) temporärt ska slopas från och med den 1 augusti 2022 fram till årets slut. Lettland väntar ännu på besked från Europeiska kommissionen när det gäller frågan om att temporärt inte uppnå utsläppsminskningsmålen.
6
Remissvar
Utkastet till proposition var på remiss från den 28 juni till den 9 augusti 2022 i webbtjänsten utlåtande.fi.
Utlåtande begärdes av följande aktörer: kommunikationsministeriet, finansministeriet, miljöministeriet, Energimyndigheten, Skatteförvaltningen, Ab Stormossen Oy, Bioenergi rf, BioHauki Oy, Biosairila Oy, Finlands näringsliv rf, Finsk Energiindustri rf, Etelä-Karjalan Jätehuolto Oy, Etelä-Savon Energia Oy, Gasum Oy, Finlands klimatpanel, Jeppo Biogas Ab, Kiertokaari Oy, Metener Service Oy, Mustankorkea Oy, Neste Abp, Nivos Energia Oy, North European Oil Trade Oy (NEOT), Oy Teboil Ab, Pirkanmaan Jätehuolto Oy, St 1 Oy, Suomalainen Energiaosuuskunta (SEO), Suomen Biokierto ja Biokaasu ry (SBB), Finlands naturskyddsförbund rf, Suomen Kaasuenergia Oy, Finlands Transport och Logistik SKAL rf, Företagarna i Finland och UPM-Kymmene Oyj.
Begäran om utlåtande och de inkomna utlåtandena finns på webbplatsen utlåtande.fi och i statsrådets tjänst för projektinformation på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med identifieringskod TEM126:00/2021.
Det kom in 35 utlåtanden. Utlåtanden lämnades in av kommunikationsministeriet, finansministeriet, miljöministeriet, Energimyndigheten, Bilimportörerna och -industrin rf och Autoalan Keskusliitto ry, Bioenergi rf, Etanoliautoilijat ry, Joensuu stad, Finsk Handel rf, Kemiindustrin rf, Centralhandelskammaren, Linja-autoliitto ry, Logistiikkayritysten Liitto ry, Maakuljetuspooli, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto (MTK), Turism- och Restaurangförbundet rf, Neste Abp, North European Oil Trade Oy, Arbetsgivarna för servicebranscherna PALTA rf, Rahtarit ry, St1 Nordic Oy, Suomen Biokierto ja Biokaasu ry, Finlands klimatpanel, Finlands Transport och Logistik SKAL rf, Finlands naturskyddsförbund rf, Centrallaget för Handelslagen i Finland (SOK), Suomen Taksiliitto ry, Företagarna i Finland och Tekniska Handelsförbundet rf. Dessutom lämnades sex utlåtanden in av privatpersoner. Skatteförvaltningen meddelade att den inte har något att yttra om propositionen.
Sänkningen av distributionsskyldigheten för 2023
Flera remissinstanser understödde en sänkning av distributionsskyldigheten år 2023. Till exempel SOK, Företagarna i Finland rf, Finsk Handel rf, Tekniska Handelsförbundet rf och Turism- och Restaurangförbundet rf ansåg att en temporär sänkning av distributionsskyldigheten minskar trycket att höja priserna på flytande bränslen. Dessutom ansåg många remissinstanser att förslaget till ändring av bestämmelsen om överföring av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten är en viktig flexibilitetsmetod.
Däremot ansåg t.ex. kommunikationsministeriet att en lindring av distributionsskyldigheten 2023 är problematisk, eftersom de höjningar som följer på en tillfällig lindring av distributionsskyldigheten kan ha skadliga konsekvenser om man ser till konsumentpriserna på bränslen i synnerhet åren 2024 och 2025, då höjningen av distributionsskyldigheten är särskilt stor. Dessutom ansågs lindringen av distributionsskyldigheten 2023 vara problematisk med tanke på uppnåendet av målen för minskning av utsläppen från trafiken och hela ansvarsfördelningssektorn. Även miljöministeriet ansåg att sänkningen av distributionsskyldigheten bör begränsas så att den är så liten som möjligt både kvantitativt (i procent) och tidsmässigt (i år), och att motsvarande höjning bör göras så snabbt som möjligt och med tyngdpunkt i början av perioden, på grund av de förpliktelser som ålagts Finland i ansvarsfördelningsförordningen.
Finlands klimatpanel ansåg att sänkningen av distributionsskyldigheten är inkonsekvent ur klimatpolitisk synvinkel och att den har osäkra priseffekter. Miljöministeriet, SBB och Neste Abp konstaterade dessutom att sänkningen av distributionsskyldigheten försämrar investeringssäkerheten i företagen. Centralhandelskammaren och Palta påpekade att återkommande ändringarna i distributionsskyldigheten försämrar förutsägbarheten och kan leda till höga och plötsliga prisstegringar.
Finansministeriet ansåg å sin sida att distributionsskyldigheten för 2023 borde sänkas så mycket som möjligt i stället för med 7,5 procentenheter för att åtagandena on utsläppsminskning inom ansvarsfördelningssektorn ska fullgöras kostnadseffektivt, och ministeriet ansåg det vara viktigt att beaktandet av den överskjutande delen av distributionsskyldigheten för 2023 begränsas betydligt.
Höjningen av distributionsskyldigheten
Remissinstanserna förhöll sig å ena sidan positivt och å andra sidan kritiskt till förslagen om höjning av distributionsskyldigheten för 2024–2030. Särskilt i utlåtandena från näringslivets intressebevakare förhöll sig remissinstanserna negativt till höjningen av distributionsskyldigheten, eftersom propositionens ansågs ha för stora konsekvenser för bränslepriserna i synnerhet år 2024.
En del av remissinstanserna var också bekymrade över tillgången på råvaror för biodrivmedel. SOK, St1 Nordic Oy och NEOT konstaterade att en höjning av distributionsskyldigheten medför en risk för att distributionsskyldigheten över huvud taget inte kan fullgöras på grund av otillräcklig global produktion och problemen med tillgången på råvaror. Neste Abp konstaterade dock att det finns tillräckligt med hållbara råvaror för den nuvarande produktionen av förnybar diesel och likaså för den produktion som håller på att byggas upp eller är under planering. Centralhandelskammaren, SOK, Finsk Handel rf, NEOT, SBB och St1 Nordic Oy efterlyste ett bredare urval av metoder och flexiblare lagstiftning.
Finansministeriet ansåg att nivåerna på distributionsskyldigheten efter 2023 inte bör höjas, utan att det snarare vore motiverat att sänka nivåerna och/eller de påföljdsavgifter som påförs om skyldigheten inte fullgörs.
Vissa aktörer, såsom NEOT och kommunikationsministeriet, bedömde att när nivån på distributionsskyldigheten höjs från 13,5 procent till 28 procent år 2024 kommer den motsatta priseffekten att vara betydligt större än vad som anges i propositionen. I utlåtandena framfördes också alternativa lösningar, t.ex. en sänkning av bränsleaccisen och punktskatten. Många föreningar förutsatte också ett snabbt införande av s.k. yrkesdiesel.
Energimyndigheten konstaterade att den tidtabell som läggs fram i propositionen är realistisk med tanke på genomförandet, även om genomförandet av propositionen innebär ökad användning av myndighetens resurser.
Remissinstanserna hade inget att anmärka på förslaget om att Energimyndighetens ska ha rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering.
Särskilt bedömningarna av propositionens konsekvenser har preciserats utifrån utlåtandena. Det har också gjorts små tekniska korrigeringar på basis av utlåtandena. Sättet att täcka de utsläppsminskningar som inte genomförs har dock inte ändrats till följd av remissinstansernas kommentarer, utan det ansågs motiverat att hålla sig till den föreslagna utvecklingen för skyldigheterna i synnerhet på grund av utsläppskvoterna inom ansvarsfördelningssektorn.
7
Specialmotivering
4 §.Behöriga myndigheter och utlämnande av uppgifter. Till paragrafens 3 moment ska enligt propositionen fogas en bestämmelse om att Energimyndigheten har rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering med tanke på skötseln av dess tillsynsuppgifter.
Avsikten är att de förvaltningsuppgifter som gäller distributörernas årliga anmälningar ska överföras från Ålands landskapsregering till Energimyndigheten genom en separat förordning av republikens president. Det föreslås att Ålands landskapsregering dock även i fortsättningen ska övervaka att distributionsskyldigheten fullgörs på Åland.
Vid övervakningen av distributionsskyldigheten behövs detaljerad information till exempel om mängden distribuerade drivmedel, om huruvida de förnybara drivmedlen följer hållbarhetskriterierna och om andelen förnybara drivmedel. De ovan nämnda uppgifterna är vanligtvis affärshemligheter enligt lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), och därför måste Energimyndigheten ges rätt att trots sekretessbestämmelserna lämna ut uppgifter till Ålands landskapsregering för att landskapsregeringen när det gäller distributionsskyldigheten ska kunna fullgöra sina tillsynsuppgifter i landskapet Åland. Utlämnandet av uppgifter gäller i regel de uppgifter som ingår i distributörernas anmälningar i anslutning till distributionsskyldigheten. Bland annat påförande av påföljdsavgifter förutsätter att anmälningarna granskas.
5 §.Leverans av förnybara drivmedel till konsumtion. Det föreslås att paragrafens första moment ska ändras så att distributionsskyldigheten för 2023, som det föreskrivs om i 4 punkten, sänks med 7,5 procentenheter till 13,5 procent. Sänkningens omfattning baserar sig på de riktlinjer som ministerarbetsgruppen för beredskap drog upp den 7 april 2022.
Avsikten är att de utsläppsminskningar som inte genomförts 2022 och 2023 i huvudsak ska täckas under 2024 och 2025, men i viss mån allokeras höjningar också till de följande åren. Till följd av utsläppsminskningarna föreslås det höjningar motsvarande sammanlagt 15 procentenheter.
Det föreslås att distributionsskyldigheten ska höjas från nuvarande nivå med 5,5 procentenheter år 2024 och med 5,0 procentenheter år 2025. Distributionsskyldigheten föreslås därmed vara 28,0 procent år 2024 och 29,0 procent år 2025. De återstående 4,5 procentenheterna ska fördelas på åren 2026 och 2027. Distributionsskyldigeten för 2026 höjs från 25,5 procent till 29 procent och för 2027 från 27,0 procent till 30,0 procent. Från och med 2027 ska distributionsskyldigheten ge upphov till större utsläppsminskningar än vad den gällande lagen skulle bidra till, och samtidigt ska det säkerställas att biogas inte ersätter andra förnybara drivmedel för transport. Skyldigheten för 2028 ska enligt propositionen höjas med 2,5 procentenheter till 31,0 procent. Distributionsskyldigheten föreslås vara 32,0 procent år 2029, vilket motsvarar en höjning med 2 procentenheter.
Till paragrafens 1 mom. fogas en ny 11 punkt med bestämmelser om distributionsskyldigheten för 2030 och därefter. Distributionsskyldigheten år 2030 och därefter föreslås vara 34,0 procent. Nivån baserar sig på de föresatser som finns inskrivna i regeringsprogrammet, klimat- och energistrategin och den klimatpolitiska planen på medellång sikt. Biogasens och elektrobränslenas andel av distributionsskyldigheten beräknas utgöra ca 2,5 TWh, vilket motsvarar ca 4 procentenheter av distributionsskyldigheten. För att biogas och elektrobränslen inte ska ersätta de förnybara drivmedel som redan omfattas av distributionsskyldigheten föreslås det att distributionsskyldigheten höjs till 34 procent.
De ändringar i distributionsskyldigheten som beskrivs ovan presenteras i nedanstående tabell.
Tabell 1. Den nuvarande och den nya distributionsskyldigheten
År | Den nuvarande distributionsskyldigheten | Den nya distributionsskyldigheten |
2023 | 21,0 | 13,5 |
2024 | 22,5 | 28,0 |
2025 | 24,0 | 29,0 |
2026 | 25,5 | 29,0 |
2027 | 27,0 | 30,0 |
2028 | 28,5 | 31,0 |
2029 | 30,0 | 32,0 |
2030 | 30,0 | 34,0 |
5 b §. Överskridande av distributionsskyldigheten. Till paragrafen fogas temporärt ett nytt 4 mom. som innebär avvikelse från mängden när det gäller den överskjutande del som överförs för 2023. Enligt förslaget får en distributör som under kalenderåret 2023 har levererat mer förnybara drivmedel till konsumtion än vad som föreskrivs i 5 § 1 mom. beakta den överskjutande delen i sin helhet vid beräkningen av distributionsskyldigheten för det följande kalenderåret. Den mängd som överförs med stöd av bestämmelsen begränsas inte. Med andra ord, om en distributör år 2023 har levererat mer än 13,5 procent förnybara drivmedel till konsumtion, kan distributören i sin helhet överföra den andel som motsvarar den överskjutande delen till följande kalenderår (2024).
Målet har varit att göra den nationella distributionsskyldigheten så kostnadseffektiv som möjligt bl.a. genom att inkludera möjligheter till flexibilitet för distributörerna, exempelvis överföring av den överskjutande delen till distributionsskyldigheten för följande år. Möjligheterna till flexibilitet har allmänt ansetts vara viktiga och motiverade med tanke på systemets funktionsduglighet. Eftersom distributionsskyldigheten sänks under kalenderåren 2022 och 2023, har det ansetts ändamålsenligt att distributören kan utnyttja den eventuella överskjutande delen i sin helhet i distributionsskyldigheten för de följande kalenderåren.
Om man ser till år 2024 kan utnyttjandet av den överskjutande delen från 2023 eventuellt ge distributörerna bättre möjligheter att på förhand flexibelt fullgöra sin distributionsskyldighet, eftersom distributionsskyldigheten i enlighet med detta förslag stiger till 28,0 procent år 2024.
Bestämmelserna i 5 b § i lagen om distributionsskyldighet och 7 § i lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja möjliggör överföring av den överskjutande delen distributionsskyldigheterna emellan, på så sätt att den mängd som överförs är högst 30 procent. Med detta slag av överföring avses den maximala andel av energimängden i förnybara drivmedel som överskrider distributionsskyldigheten och som en distributör av förnybara drivmedel får beakta vid beräkningen av distributionsskyldigheten för biobrännolja för samma kalenderår enligt lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja. Avsikten är inte att genom propositionen ändra bestämmelserna om sådan överföring, utan att på denna punkt följa gällande lagstiftning. Med den mängd som överförs kan man således fortfarande fullgöra högst 30 procent av distributionsskyldigheten enligt lagen om distributionsskyldighet för biobrännolja.