2.3.1  Den internationella utvecklingen

Enligt en rapport som utkom 2017 behandlas mer än 90 procent av fakturorna i världen manuellt (E-Invoicing / E-Billing, Significant market transition lies ahead, by Bruno Koch, Billentis, 18.5.2017). I rapporten bedömdes antalet e-fakturor år 2017 vara 36 miljarder globalt sett. Antalet e-fakturor ökar emellertid snabbt, med uppskattningsvis 10—20 procent varje år. I rapporten bedömer man att den globala marknaden för e-fakturering kommer att öka från nuvarande 3,3 miljarder euro till 16,1 miljarder euro 2024. 

Tidigare var privata företag den drivande kraften bakom e-fakturering. Enligt rapporten håller dock en förändring på att ske, eftersom regeringarna i allt fler länder har börjat främja införandet av e-fakturering. I rapporten bedöms det att momsgapet (den totala skillnaden mellan den förväntade mervärdesskatteintäkten och de faktiska mervärdesskattebelopp som uppbärs) i många fall fungerar som en påskyndande faktor vid digitaliseringen av ekonomiförvaltningen. 

Latinamerika och många europeiska och asiatiska länder ligger i framkanten när det gäller e-fakturering. Merparten av världens organisationer har emellertid inte ännu infört något visst operativsystem eller någon viss tjänst för e-fakturering.  

2.3.2  Utvecklingen i EU

En papperslös offentlig förvaltning hör till prioriteringarna i den digitala agendan för Europa, som antogs 2010. ”En digital agenda för Europa” är ett av huvudinitiativen inom Europa 2020-strategin. I agendan betonas det att e-förvaltning och en digital inre marknad är centrala ekonomiska faktorer för ett modernt och konkurrenskraftigt EU. 

I sitt meddelande Att utnyttja fördelarna med elektronisk fakturering i Europa, COM(2010) 712 slutlig (2.12.2010), ställde kommissionen som mål att e-fakturering ska bli den dominerande faktureringsmetoden i Europa senast 2020. 

I Europeiska kommissionens meddelande till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och regionkommittén Genomgående e-upphandling för att modernisera offentlig förvaltning (COM(2013) 453, 26.6.2013) konstateras det att förvaltningen av offentlig upphandling har en viktig roll i konsolideringen av de offentliga finanserna inom EU. Eftersom de offentliga utgifterna för varor, bygg- och anläggningsarbeten och tjänster står för 19 procent av EU:s BNP, kan en effektivare förvaltning av dessa i hög grad bidra till en förbättring av den allmänna effektiviteten beträffande offentliga utgifter.  

Övergången till genomgående e-upphandling (end-to-end e-procurement) kan enligt kommissionen medföra stora besparingar, underlätta strukturellt nytänkande inom vissa områden av offentlig förvaltning och utgöra en möjlig tillväxtfaktor genom att den inre marknaden öppnas och innovation och förenkling främjas. Övergången kan även bidra till att främja små och medelstora företags deltagande i offentlig upphandling genom minskad byråkrati, ökad öppenhet om affärsmöjligheter och lägre kostnader för att delta. I sitt meddelande ställde kommissionen som slutligt mål att göra hela upphandlingsprocessen elektronisk, ända från e-publicering till e-betalning och e-arkivering. 

I syfte att dra nytta av fördelarna med elektronisk upphandling antog Europaparlamentet och rådet i februari 2014 tre nya upphandlingsdirektiv (2014/23/EU, 2014/24/EU och 2014/25/EU) där det bestämdes att det ska vara obligatoriskt att använda elektroniska meddelanden, att göra upphandlingsdokumenten tillgängliga på elektronisk väg och att lämna in anbud elektroniskt. I april 2014 antog Europaparlamentet och rådet e-fakturadirektivet, som syftade till att digitalisera den andra fasen i upphandlingsförfarandet, nämligen faktureringen.  

2.3.3  E-fakturadirektivet

E-fakturadirektivet antogs den 16 april 2014 och trädde i kraft den 26 maj 2014. Direktivet är nytt i EU.  

Enligt e-fakturadirektivet ska Europeiska kommissionen be Europeiska standardiseringskommittén (CEN) att utarbeta en europeisk standard för elektronisk fakturering. Så snart som standarden har utarbetats, ska medlemsstaterna enligt direktivet säkerställa att de upphandlande enheterna tar emot och behandlar e-fakturor som överensstämmer med den nya europeiska fakturastandarden. Direktivet tillämpas på sådana e-fakturor som utfärdas och lämnas till följd av offentliga upphandlingskontrakt och koncessionsavtal som överstiger EU-tröskelvärdena.  

E-fakturadirektivet har som mål att införa en gemensam europeisk standard för elektronisk fakturering i offentliga upphandlingar och på så sätt undanröja sådana hinder för handeln på den inre marknaden som föranleds av att medlemsstaterna tillämpar flera olika standarder för e-fakturering. Standarderna kan vara globala, nationella, regionala och proprietära. Många av dem är sinsemellan inkompatibla. Många EU-medlemsstater har på olika sätt velat främja användningen av e-fakturor i den offentliga sektorn. Faktureringen har dock ofta baserat sig på nationella standarder. Företag som vill bedriva gränsöverskridande affärsverksamhet tvingas ofta följa en ny e-fakturastandard varje gång de går in på en ny marknad. Detta leder till hög komplexitet, rättslig osäkerhet och ytterligare kostnader för företagen.  

E-fakturadirektivet omfattar 14 artiklar. I artikel 1 finns bestämmelser om tillämpningsområdet. Direktivet tillämpas på elektroniska fakturor som utfärdas till följd av utförda kontrakt på vilka något av EU:s fyra upphandlingsdirektiv är tillämpliga. Dessa upphandlingsdirektiv är Europaparlamentets och rådets direktiv om samordning av förfarandena vid tilldelning av vissa kontrakt för byggentreprenader, varor och tjänster av upphandlande myndigheter och enheter på försvars- och säkerhetsområdet och om ändring av direktiven 2004/17/EG och 2004/18/EG (2009/81/EG, nedan försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv om tilldelning av koncessioner (2014/23/EU, nedan koncessionsdirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG (2014/24/EU, nedan klassiska upphandlingsdirektivet) och Europaparlamentets och rådets direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG (2014/25/EU, nedan försörjningsdirektivet).  

Direktivet ska inte tillämpas på e-fakturor som utfärdas till följd av sådana utförda kontrakt som omfattas av försvars- och säkerhetsupphandlingsdirektivet, om upphandlingen och utförandet av kontraktet har sekretessbelagts eller inte får ske utan särskilda säkerhetsåtgärder i enlighet med gällande lagar och andra författningar i en medlemsstat. En ytterligare förutsättning är att medlemsstaten har fastställt att de väsentliga intressena i fråga inte kan garanteras genom mindre inkräktande åtgärder.  

Enligt artikel 2 som gäller definitioner avses med elektronisk faktura en faktura som har utfärdats och mottagits i ett strukturerat elektroniskt format som gör det möjligt att behandla den automatiskt och elektroniskt.  

I artiklarna 3—6 och 10 i e-fakturadirektivet finns bestämmelser om förfarandet vid fastställande av en europeisk standard, om innehållet i standarden samt om underhåll och vidareutveckling av standarden. Standarden ska bl.a. vara teknikneutral och kunna användas för att skapa ändamålsenliga och kostnadseffektiva e-faktureringssystem. Standarden ska vara lämplig för användning vid handelstransaktioner mellan företag och på behörigt sätt beakta lagstiftningen om uppgiftsskydd och mervärdesskattelagstiftningen. När standarden har färdigställts ska kommissionen testa den för att säkerställa överensstämmelsen med direktivet. Därefter offentliggör kommissionen standarden i Europeiska unionens officiella tidning. Kommissionen får också uppdatera och se över standarden.  

I artikel 7 finns bestämmelser om skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att de upphandlande enheterna tar emot och behandlar e-fakturor som överensstämmer med den nya europeiska standarden. I artiklarna 8—9 finns bestämmelser om uppgiftsskydd och mervärdesskatt. I artiklarna 12—14 finns bestämmelser om översyn och ikraftträdande av direktivet och om adressaterna. 

Bestämmelser om det nationella införlivandet finns i artikel 11. Medlemsstaterna ska senast 18 månader efter offentliggörandet av den europeiska standarden för elektronisk fakturering i Europeiska unionens officiella tidning anta, offentliggöra och tillämpa de bestämmelser som är nödvändiga för att uppfylla skyldigheten enligt artikel 7 att ta emot och behandla elektroniska fakturor. Offentliggörandet skedde den 17 oktober 2017. Detta innebär att direktivet måste genomföras före den 18 april 2019. Medlemsstaterna får skjuta upp tillämpningen i fråga om upphandlande myndigheter och enheter under den centrala nivån upp till och med 30 månader efter offentliggörandet av hänvisningen till den europeiska standarden för elektronisk fakturering i Europeiska unionens officiella tidning. 

I december 2014 bad kommissionen den Europeiska standardiseringskommittén CEN att utarbeta en europeisk standard för den semantiska datamodellen för en elektronisk fakturas basinnehåll. En semantisk datamodell är en strukturerad och logiskt sammanhängande uppsättning termer och deras innebörd, som specificerar en elektronisk fakturas basinnehåll. En elektronisk fakturas basinnehåll är bl.a. identitet för behandling av fakturan och fakturanummer, faktureringsperiod, uppgifter om köparen, uppgifter om betalningsmottagaren, uppgifter om säljarens skatterepresentant, avtalets referens, leveransinformation, betalningsinstruktioner, uppgifter om fakturapost, fakturans totalbelopp samt mervärdesskattespecificering. För att underlätta användningen av standarden begärde kommissionen dessutom i enlighet med artikel 3 i e-fakturadirektivet att CEN tillhandahåller en förteckning över ett begränsat antal syntaxer som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, lämpliga syntaxbindningar och riktlinjer för interoperabilitet vid överföring i syfte att underlätta användningen av standarden. 

Tekniska kommittén CEN/TC 434 ansvarade för arbetet inom CEN. Finlands Standardiseringsförbund SFS rf har deltagit i arbetet. CEN offentliggjorde sommaren 2017 en semantisk datamodell för en elektronisk fakturas basinnehåll med beteckningen EN 16931. I anslutning till standarden offentliggjordes tekniska rapporter och specifikationer, bl.a. en förteckning över kompatibla syntaxer (ISO/IEC 19845:2015 (UBL 2.1) och UN/CEFACT CII). 

2.3.4  Lagstiftningen i vissa stater

Sverige 

Sverige genomförde i juni 2018 e-fakturadirektivet genom en ny lag (Lag om elektroniska fakturor till följd av offentlig upphandling, SFS 2018:1277). Lagen träder i kraft den 1 april 2019. I lagen tog man in den i direktivet angivna skyldigheten för upphandlande enheter att ta emot och behandla e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden. Utöver detta förpliktar lagen också leverantörerna att sända e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden till de upphandlande enheterna, om inte parterna har avtalat om att någon annan fakturastandard ska användas. Den myndighet som regeringen bestämmer får ålägga en leverantör att vid vite utfärda e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, om det inte har avtalats om att någon annan standard ska användas.  

Att man gått in för en reglering som förpliktar leverantören kan i stor utsträckning anses bero på att år 2017 endast 57 procent av de fakturor som kom in till de statliga myndigheterna var e-fakturor. Motsvarande siffra för kommunerna och landstingen var drygt 50 procent. Samtidigt hade emellertid samtliga statliga myndigheter och 87 procent av kommunerna och 95 procent av landstingen möjlighet att ta emot e-fakturor. 

Bestämmelserna i den nya lagen ska inte tillämpas i de fall användande av e-faktura skulle innebära risk för röjande av uppgifter som omfattas av sekretess eller skada i övrigt för säkerhetskänslig verksamhet. En informativ bestämmelse med hänvisning till den nya lagen togs samtidigt in i den svenska mervärdesskattelagen (SFS:1994:200).  

I Sverige främjar Ekonomistyrningsverket ESV e-handel hos de statliga myndigheterna. Med statens e-handel avses en upphandlingsprocess där man använder informationsteknik. Arbetet för att främja e-handel inom hela den offentliga sektorn bedrivs av ESV tillsammans med organisationen Sveriges Kommuner och Landsting SKL och Upphandlingsmyndigheten, inom ramen för projektet Single Face to Industry (SFTI). SFTI offentliggör specifikationer och rekommendationer om standarder för e-handeln inom den offentliga sektorn.  

Enligt ESV:s föreskrifter ska de statliga myndigheterna senast i november 2018 ansluta sig till PEPPOL-nätverket. PEPPOL (Pan-European Public Procurement On-Line) är en EU-övergripande elektronisk upphandlingsinfrastruktur för den offentliga förvaltningen som syftar till att underlätta gränsöverskridande elektronisk upphandling och e-fakturering mellan europeiska leverantörer och den offentliga sektorn. PEPPOL-nätverket har utarbetat en infrastruktur för utväxling av e-handelsmeddelanden. Infrastrukturen fungerar enligt en s.k. fyra-hörnsmodell där elektroniska meddelanden utväxlas via avsändarens och mottagarens mellanhänder, som kan vara exempelvis operatörer. PEPPOL-nätverket förvaltas av föreningen Open PEPPOL. 

Senast i april 2019 ska de statliga myndigheterna i Sverige kunna sända även sådana e-fakturor som överensstämmer med den nya europeiska fakturastandarden (i PEPPOL BIS Billing 3-formatet). Dessa SFTI-rekommendationer gäller också den övriga offentliga sektorn. I september 2018 överfördes ESV:s uppgifter till den nya myndigheten för digital förvaltning DIGG. 

Danmark 

I Danmark finns bestämmelser om e-fakturering i lagen om offentliga betalningar (Lov om offentlige betalinger, 28.6.2007/798) och regeringens förordningar som utfärdats med stöd av den. I förordningen om elektronisk fakturering vid offentliga myndigheter (Bekendtgørelse om elektronisk afregning med offentlige myndigheter, 11.3.2011/206) anges det att offentliga myndigheter ska sända och ta emot fakturor i elektroniskt format. Dessutom konstateras det i förordningen av myndigheten måste kunna ta emot fakturor av formatet OIOUBL. Närmare bestämmelser om innehållet i en e-faktura som sänds i formatet OIOUBL har utfärdats genom förordning (Bekendtgørelse om information i og transport af OIOUBL elektronisk regning til brug for elektronisk afregning med offentlige myndigheder, 26.3.2010/354).  

För genomförandet av e-fakturadirektivet överlämnades den 3 oktober 2018 ett lagförslag med förslag till ny lag om elektronisk fakturering vid offentlig upphandling. I lagen föreslås bestämmelser om skyldighet för upphandlande enheter att ta emot och behandla fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering. Lagförslaget förpliktar inte företag. Företag ska således också i fortsättningen få använda de befintliga standarderna. Samtidigt föreslås det att förordningen om elektronisk fakturering vid offentliga myndigheter ändras. Det danska parlamentet (Folketinget) antog lagförslaget den 20 november 2018. Staten och inköpscentraler ska tillämpa lagen från och med den 18 april 2019 och andra upphandlande enheter från och med den 18 april 2020.  

Estland 

Estland har genomfört e-fakturadirektivet genom en ändring av bokföringslagen (Raamatupidamise seadus, 259 SE) den 15 december 2016. Efter lagändringen har upphandlande enheter sedan den 1 mars 2017 varit skyldiga att ta emot fakturor i ett strukturerat elektroniskt format som överensstämmer med den nationella standarden för elektronisk fakturering EVS 923:2014/AC:2017. Från och med den 18 april 2019 kommer de upphandlande enheterna att vara skyldiga att ta emot e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden. En leverantör som sänder en e-faktura till en upphandlande enhet har sedan den 1 juli 2017 varit tvungen att följa antingen den nationella eller den europeiska standarden. Vid Estlands finansministerium (Rahandusministeerium) har man inlett ett lagstiftningsprojekt som syftar till att under 2018 göra det obligatoriskt att använda e-fakturering vid offentlig upphandling. 

Tyskland 

I Tyskland har förbundsstaten och delstaterna delad behörighet att genomföra e-fakturadirektivet. På förbundsnivå har direktivet implementerats genom en lag om genomförande av direktiv 2014/55/EU (Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/55/EU über die elektronische Rechnungsstellung im öffentlichen Auftragswesen, 4.4.2017). Närmare bestämmelser om e-fakturering finns i förordningen om elektronisk fakturering vid förbundsstatens offentliga upphandling (Verordnung über die elektronische Rechnungsstellung im öffentlichen Auftragswesen des Bundes, Bundesgesetzblatt 18.10.2017). Enligt förordningen ska förbundsstatens upphandlande enheter ta emot och behandla fakturor i strukturerat elektroniskt format från och med den 27 november 2018. I fråga om förbundsstatens upphandlande enheter under den centrala nivån, upphandlande enheter inom försörjningssektorn och upphandlande enheter som ingår koncessionsavtal träder skyldigheten att ta emot e-fakturor i kraft den 27 november 2019. Fakturaavsändare åläggs från och med den 27 november 2020 att sända fakturor till förbundsstatens upphandlande enheter i elektronisk form. Avsändaren av en e-faktura ska registrera sig i förbundsstatens webbportal för faktureringstjänster genom att skapa ett eget konto där. Fakturorna ska sändas via portalen. I förordningen finns dessutom bestämmelser om vad som åtminstone ska ingå i fakturan, samt bestämmelser om skydd för personuppgifter. Förordningen tillämpas inte på fakturor som baserar sig på direktupphandling upp till ett värde av 1 000 euro eller på sekretessbelagd fakturainformation.  

Bland delstaterna har bl.a. Bayern genomfört e-fakturadirektivet genom en ändring av delstatens lag om elektronisk förvaltning (Gesetz über die elektronische Verwaltung in Bayern, Bayerisches E-Government-Gesetz, 22.12.2015). Enligt den ändrade lagen ska de upphandlande enheterna säkerställa att de kan ta emot och behandla fakturor i ett strukturerat elektroniskt format från och med den 18 april 2020. 

I juni 2017 beslutade det råd som ansvarar för den nationella IT-planeringen (IT-Planungsrat) att de tyska myndigheterna ska ta emot och behandla e-fakturor som överensstämmer med fakturaformatet XRechnung. XRechnung är den nationella tillämpningsanvisningen (Core Invoice Usage Specifikation, CIUS) för den europeiska standarden för elektronisk fakturering EN 16931. Andra fakturaformat får användas parallellt, under förutsättning att formatet överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering. I april 2018 beslutade rådet att samtliga myndigheter ska ansluta sig till nätverket PEPPOL eDelivery network som förmedlar e-fakturor och andra e-handelsmeddelanden. Myndigheterna kan också använda andra sätt att förmedla e-fakturor. 

Italien 

I Italien har e-fakturering sedan juni 2014 varit obligatorisk i vissa upphandlingar som genomförs av statliga myndigheter och sedan mars 2015 i all upphandling som genomförs av offentliga aktörer. Den elektroniska faktureringen baserar sig på flera olika rättsinstrument, bl.a. förordningen om utfärdande, förmedling och mottagning av e-fakturor hos offentliga myndigheter (DECRETO 3 aprile 2013, n. 55, Regolamento in materia di emissione, trasmissione e ricevimento della fattura elettronica da applicarsi alle amministrazioni pubbliche ai sensi dell'articolo 1, commi da 209 a 213, della legge 24 dicembre 2007, n. 244).  

Fakturor som är utställda på offentliga myndigheter förmedlas via systemet Sistema di Interscambio (SdI) som förvaltas av den italienska skatteförvaltningen, och vidarebefordras även till den statliga allmänna revisionsmyndigheten för utgiftskontroll. Systemet använder ett XML-baserat fakturaformat Fattura PA. Dessutom förfogar den offentliga sektorn över en s.k. split payment-mekanism, där offentliga fakturabetalare vid betalningen betalar nettosumman till försäljaren och mervärdesskattebeloppet till skattemyndigheten separat. 

Enligt budgetlagen för 2018 (Legge 27 dicembre 2017, n. 205, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018—2020) kommer e-fakturering från och med den 1 januari 2019 att vara obligatorisk också i faktureringen mellan företag i fråga om sådana företag som har grundats eller registrerats för mervärdesskatt i Italien. Dessutom ska företagen sända konsumenterna e-fakturor om de särskilt begär faktura. E-fakturor till företag och konsumenter ska också sändas via SdI-systemet och i formatet Fattura PA. Om en utfärdad faktura inte överensstämmer med de föreskrivna kraven, anses det att ingen faktura har sänts. Detta kan även medföra straff. I Italien har man också reglerat den elektroniska arkiveringen av fakturor. När fakturor sänds via SdI, får den italienska skatteförvaltningen information i realtid om de fakturor som utfärdas mellan företagen och kan automatiskt kontrollera att de angivna och de betalade mervärdesskattebeloppen är korrekta.  

SdI-systemet kommer att uppdateras före utgången av 2018 så att systemet också kan ta emot sådana fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden för elektronisk fakturering. Avsikten är att systemet ska konvertera de fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden till det inhemska Fattura PA-formatet med tanke på de offentliga aktörerna. Italien siktar på att också i den inhemska faktureringen övergå till den europeiska standarden. 

3.2.1  E-fakturering vid upphandling av olika omfattning

E-fakturadirektivet ålägger medlemsländerna att säkerställa att upphandlande enheter tar emot och behandlar e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden vid offentlig upphandling som omfattas av tillämpningsområdet för upphandlingsdirektiven. Denna bestämmelse i direktivet, som är förpliktande för medlemsländerna, har karaktären av en minimibestämmelse som lämnar den nationella lagstiftaren ett visst handlingsutrymme. Handlingsutrymmet öppnar för olika alternativ för det nationella genomförandet. 

De upphandlingsdirektiv som det hänvisas till i e-fakturadirektivet gäller endast upphandlingar som överstiger EU-tröskelvärdena. I upphandlingsdirektiven finns inga bestämmelser om nationella tröskelvärden eller om förfarandena i fråga om upphandlingar som överstiger de nationella tröskelvärdena, utan det överlåts åt den nationella lagstiftaren att bedöma om saken. I lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016, nedan upphandlingslagen) och i lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling (1531/2011) har det emellertid tagits in bestämmelser om nationella tröskelvärden och förfaranden i fråga om dem. I den föreslagna lagen utvidgas skyldigheten att ta emot och behandla e-fakturor till att också gälla sådana e-fakturor som sänds till följd av upphandlingskontrakt och koncessioner som överstiger de nationella tröskelvärdena.  

Sett till antalet genomförs i Finland flest nationella upphandlingar bland sådan upphandling som omfattas av upphandlingslagen. Enligt statistikuppgifter från arbets- och näringsministeriet publicerades i annonseringssystemet för offentliga upphandlingar HILMA (www.hankintailmoitukset.fi) år 2016 sammanlagt 13 406 upphandlingsannonser som inledde upphandlingsförfarande. Närapå tre fjärdedelar av dessa, dvs. 9 717 stycken, gällde nationell upphandling. Antalet EU-upphandlingsannonser var 3 689. Sett till beloppet vara andelen EU-upphandlingar år 2016 större än andelen nationella upphandlingar. I början av 2017 höjdes de nationella tröskelvärdena i fråga om vissa upphandlingsslag. Därför har den nationella upphandlingen sett till stycketalet sannolikt minskat jämfört med uppgifterna från 2016. Ändå kan man anta att den nationella upphandlingen i fråga om stycketalet fortfarande är större än EU-upphandlingen. Även om man inte på basis av stycketalet för upphandlingarna direkt kan dra den slutsatsen att det till följd av upphandlingar som överstiger de nationella tröskelvärdena också sänds en större mängd fakturor, kan det med tanke på den föreslagna lagens genomslag anses vara motiverat att lagen utsträcks till att även omfatta nationella upphandlingar. Det finns ingen tillgänglig statistik om i vilken mån fakturorna till de upphandlande enheterna gäller avtal som överstiger de nationella tröskelvärdena respektive avtal som överstiger EU-tröskelvärdena. Genom att införa e-fakturering på bred front kan man inom den offentliga sektorn åstadkomma betydande besparingar i och med att de manuella arbetsmomenten, misstagen samt arkiveringskostnaderna minskar.  

De upphandlande enheternas skyldighet att ta emot och behandla e-fakturor ska däremot inte enligt propositionen utsträckas till sådana e-fakturor som grundar sig på upphandlingskontrakt och koncessioner som helt understiger de i upphandlingslagarna föreskrivna tröskelvärdena, dvs. så kallade lågvärdeskontrakt. Upphandlingar med lågt kontraktsvärde (små upphandlingar) ligger helt utanför tillämpningsområdet för upphandlingslagarna. De behöver inte konkurrensutsättas i enlighet med förfarandebestämmelserna i upphandlingslagarna och de kan exempelvis inte överklagas hos marknadsdomstolen. Små upphandlingar kan således göras mer flexibelt. Många myndigheter har i fråga om förfarandena för små upphandlingar utarbetat egna anvisningar, i vilka det förutsätts att också små upphandlingar i regel ska konkurrensutsättas.  

De flesta myndigheter genomför tidvis nationella upphandlingar. EU-upphandlingar genomförs inte hos alla myndigheter, eller också genomförs de sällan, men exempelvis de transporttjänster för skolelever som kommunerna regelbundet konkurrensutsätter är nästan alltid EU-upphandlingar. Eftersom nästan samtliga myndigheter hör till tillämpningsområdet för den föreslagna lagen, bör de förbereda sig på att ta emot och behandla e-fakturor. Den kan anses vara sannolikt - och den utvecklingen kan också rekommenderas - att myndigheterna i allt större utsträckning kommer att ta emot och behandla elektroniska fakturor också inom små upphandlingar. Kostnaderna för att hantera pappersfakturor är höga, och det är inte effektivt att upprätthålla parallella fakturahanteringssystem. Därför är det med tanke på syftet med den föreslagna lagen inte nödvändigt att också utsträcka lagens tillämpningsområde till små upphandlingar. En sådan utvidgning kunde dessutom lätt leda till en oskälig administrativ börda för sådana små upphandlande enheter som ytterst sällan eller kanske endast en gång genomför offentliga upphandlingar. Dessa är typiskt sett offentligrättsliga inrättningar eller enheter som får offentligt stöd, exempelvis föreningar eller t.o.m. enskilda personer.  

3.2.2  Skyldighet att sända e-faktura

E-fakturadirektivet ålägger endast mottagaren av en faktura, dvs. den upphandlande enheten, att acceptera och behandla e-fakturor som överensstämmer med den europeiska standarden. Direktivet påverkar inte rätten för fakturans avsändare att välja mellan att sända sin faktura i enlighet med den europeiska standarden för elektronisk fakturering, enligt nationella eller andra tekniska standarder eller i pappersformat. Enligt skälen 35 och 40 i ingressen till e-fakturadirektivet hindrar direktivet emellertid inte medlemsstaterna från att fastställa att endast elektroniska fakturor kan översändas inom ramen för offentlig upphandling.  

Utöver den skyldighet för en upphandlande enhet att ta emot e-fakturor som krävs enligt direktivet kunde man således i den föreslagna lagen också ha tagit in en skyldighet för avsändarna att sända e-fakturor inom ramen för offentlig upphandling. Så har man gjort bland annat i Sverige. I Finland är emellertid e-fakturering mycket vanligare i den offentliga förvaltningen än vad det är i Sverige. För närvarande kräver redan de upphandlande enheterna i stor utsträckning genom upphandlingsdokument såsom anbudsförfrågan och kontraktsvillkor att få e-fakturor, och styr leverantörer som saknar eget faktureringssystem att använda avgiftsfria fakturaportaler. E-fakturadirektivet skapar dessutom en skyldighet för upphandlande enheter att införa en infrastruktur för e-fakturering. Detta i sig uppmuntrar enligt regeringens uppfattning de upphandlande enheterna att i större utsträckning kräva och använda e-fakturor, eftersom det är dyrt att upprätthålla parallella infrastrukturer för hantering av pappersfakturor och skannade fakturor.  

Under beredningen har det framförts åsikter om att varje näringsidkare och myndighet direkt med stöd av lag borde åläggas att sända e-fakturor till andra näringsidkare eller myndigheter. Finland har placerat sig i framkanten i Europa när det gäller e-fakturering, utan att tillämpa tvingande lagstiftning. Redan av denna orsak kan man ifrågasätta behovet av en ännu mer förpliktande reglering än den som nu föreslås. Utvecklingen har påverkats av att i synnerhet stora fakturamottagare såsom staten och de stora företagen ställt krav på och fått sina avtalsparter att sända e-fakturor. Genom den reglering som föreslås i 4 § vill man stärka ställningen för alla fakturamottagare oberoende av storlek och bekräfta mottagarnas rätt att kräva att få e-faktura när de har den beredskap för e-fakturering som behövs. En reglering som direkt skulle förplikta avsändaren och mottagaren skulle kräva stora ändringar av verktyg och processer hos en mycket bred krets av aktörer. Detta i sin tur skulle kräva mer omfattande utredningar och konsekvensbedömningar.  

En ytterligare aspekt är att skyldigheten att sända e-fakturor sannolikt borde kopplas till en funktion för myndighetstillsyn eller åtminstone till något påföljdssystem i det fall att skyldigheten inte efterlevs. Med hänsyn till resurserna finns det för närvarande inga möjligheter till detta. Regeringen anser därmed att det inte ger någon ytterligare vinst att föreskriva om skyldighet att sända e-fakturor vid offentlig upphandling eller i andra affärsförbindelser, med tanke på hur utbredd e-faktureringen redan är. 

3.2.3  Bestämmelsernas placering

I samband med beredningen av lagen har man utrett huruvida den reglering som följer av e-fakturadirektivet i stället för att tas in i en separat lag kunde införlivas i de gällande upphandlingslagarna, dvs. upphandlingslagen, lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016), nedan försörjningslagen, och lagen om offentlig försvars- och säkerhetsupphandling. Fakturering sker under kontraktsperioden. I upphandlingslagarna har endast tagits in skyldigheter som gäller de upphandlande enheterna. Lagarna gäller i huvudsak de upphandlande enheternas förfaranden vid upphandling fram till det att upphandlingskontraktet ingås, och de ingriper inte i åtgärderna under kontraktsperioden. Dessutom har rättsskyddssystemet i upphandlingslagarna byggts upp för att skydda anbudsgivarna på marknaden, inte den valda avtalsparten. Av dessa orsaker har det har inte ansetts möjligt att ändra upphandlingslagarna. Däremot kan man i en separat, ny lag samla bestämmelser om e-fakturering över sektorsgränserna. I en sådan lag kan det dessutom tas in bestämmelser om skyldigheter och rättigheter i fråga om såväl fakturans avsändare som fakturans mottagare. 

3.2.4  Rättsmedel och tillsyn

I e-fakturadirektivet finns det inga bestämmelser om rättsmedel för faktureringsparterna eller om myndighetstillsyn i fråga om efterlevnaden av skyldigheterna enligt direktivet. Frågan om påföljder behandlades i den arbetsgrupp som hade till uppgift att bereda den nationella implementeringen av direktivet. De flesta medlemmarna var av den åsikten att det inte finns något behov av nya rättsmedel eller tillsynsuppgifter. Frågan uppmärksammades också i de remissutlåtanden som gavs med anledning av regeringens utkast till proposition. Därför bedömdes frågan på nytt i den fortsatta beredningen. Slutsatsen var emellertid att det fortfarande inte behöver föreskrivas om nya rättsmedel eller tillsynsuppgifter. Användningen av e-fakturering ska enligt den föreslagna lagen primärt fastställas i avtalet mellan parterna. Vägran att använda e-fakturering skulle således vara ett avtalsbrott, vars påföljd anges i avtalet. Separata, lagstadgade påföljder för vägran att ta emot eller sända e-faktura kan dessutom ur små aktörers synvinkel lätt bli oskäliga eller alltför omfattande. I en situation där lagen inte följs och det inte närmare har avtalats om saken, har vardera parten tillgång till allmänna rättsmedel. Exempel på sådana är förvaltningsklagan och skadeståndstalan. Regeringen kommer emellertid att följa efterlevnaden av den föreslagna lagen och vid behov vidta lagstiftningsåtgärder för att trygga ett tillräckligt rättsskydd och säkerställa efterlevnaden av lagen. 

3.2.5  Digitala kvitton centrala vid digitaliseringen av ekonomiförvaltningen

För att ekonomiförvaltningen ska kunna bli fullständigt automatiserad krävs det utöver elektronisk fakturering att även andra transaktionsuppgifter inom bokföringen digitaliseras. Ekonomiförvaltningen kunde betydligt effektiviseras i synnerhet genom behandling av maskinellt läsbara och standardiserade digitala köpkvitton. Enligt Finlands Banks statistik över betaltjänster 2017 genomfördes i Finland 1,65 miljarder kortbetalningar under ett år. Enligt den undersökning om användningen av kontanta medel (The use of cash by households in the euro area. Occasional Paper Series No 201/November 2017) som genomförts av Europeiska centralbanken och som omfattar hela euroområdet sker i Finland fortfarande cirka en tredjedel av betalningar och rentav hälften av betalningstransaktioner kontant. 

Ibruktagandet av digitala kvitton har främjats inom ramen för olika projekt. Inom projektet TALTIO som samordnades av Ekonomiadministrationsförbundet tog man bl.a. fram specifikationer för lösningar för att bli av med de papperskvitton och skannade kvitton som uppkommer i samband med betalning. Projektet genomfördes 2016—2017 och finansierades av kommunikationsministeriet. Målet var att få ekonomiska data att förmedlas mellan olika system i ett standardiserat och strukturerat format. Den kvittoinformation som genererades i de pilotförsök som gjordes inom ramen för projektet digitaliserades och överfördes på radnivå från ett program till ett annat i ett strukturerat format. I försäljarens kassasystem kommer det på detta sätt att genereras strukturerad information om kvittot, som förmedlas till det system för ekonomiförvaltning som köparen har valt. Standarderna och verksamhetsmodellerna enligt TALTIO-projektet kommer att omsättas i praktiken i Teknologiindustrins nya RTECO-projekt för digital realtidsekonomi. Delprojektet RTECO eKuitti finansieras av Business Finland. 

Det viktigast projektet för att utveckla automatiseringen inom ekonomiförvaltningen har varit Aalto-universitetets och Tieto Abp:s forskningsprojekt för realtidsekonomi Real Time Economy (RTE), vars ursprung kan spåras till skapandet av det gemensamma eurobetalningsområdet (SEPA) 2006. RTE har samlat ihop nationella aktörer och deras utvecklingsprojekt, såsom exempelvis TALTIO-projektet, XBRL-taxonomin och myndighetsrapporteringen. 

Den arbetsgrupp som berett det nationella genomförandet av e-fakturadirektivet har i sitt arbete utrett om den europeiska standarden för elektronisk fakturering lämpar sig för förmedling av digitala kvitton. I utredningen kom det fram att standarden i regel också kan användas för att förmedla kvitton. Enligt arbetsgruppen kunde man i lagstiftningen i syfte att bana väg för utvecklingen ålägga upphandlande enheter att ta emot och behandla sådana digitala kvitton som överensstämmer med den europeiska fakturastandarden. Arbetsgruppen anser att en sådan reglering skulle uppmuntra upphandlande enheter att i den offentliga upphandlingen kräva digitala kvitton av sina kontraktsparter. Detta skulle i betydande grad minska mängden manuella arbetsmoment som krävs i samband med köpkvitton inom den offentliga förvaltningen. Den offentliga förvaltningen skulle också kunna utgöra ett exempel för de övriga samhällsaktörerna och bidra till att sprida användningen av digitala kvitton. Exempelvis inom statsförvaltningen där man årligen hanterar cirka 600 000 kvitton kunde besparingar på cirka 30 årsverken eller 2 miljoner euro uppnås, om uppgifterna i köpkvittona kunde förmedlas direkt till rese- och kostnadshanteringssystemet och till hanterings- och arkiveringssystemet för fakturor. Antalet köpkvitton i kommunerna i Fastlandsfinland uppskattas vara cirka 34 miljoner. 

En reglering av ovannämnt slag skulle förutsätta att de system för ekonomiförvaltning som de upphandlande enheterna använder uppdateras eller förnyas åtminstone så att de kan ta emot digitala kvitton. En sådan ändring bereds för närvarande i fråga om statsförvaltningens system. Det rör sig inte om någon omfattande ändring. 

Ett typiskt tillvägagångssätt är att kvittona skannas eller fotograferas och förs in i kostnadshanteringssystemet i bildformat. Också digitala kvitton kan sparas i bildformat. För en fullständig automatisering krävs det mer omfattande ändringar i systemen. Utöver detta behöver också försäljarna anpassa sina kassasystem. Dessa ändringar har utretts i de ovannämnda projekten TALTIO och RTECO. I de nyaste kassasystemen rör det sig om små ändringar. I fråga om äldre kassasystem kan det visa sig vara omöjligt att göra de ändringar som krävs. Att de äldsta kassasystemen förnyas är aktuellt av flera orsaker. 

Inom ramen för bekämpningen av grå ekonomi kartläggs olika sätt att förhindra förfalskning av kvitton. Ett alternativ är att utnyttja digitala kvitton. Arbetet med att kartlägga alternativ är fortfarande i ett tidigt skede. Jämfört med andra möjliga lösningar är den relativt kostnadseffektiv. De andra lösningarna kräver att man installerar en separat yttre komponent eller programmodul. 

3.2.6  Uppgiftsskydd

Artikel 8 i e-fakturadirektivet innehåller bestämmelser om uppgiftsskydd. Enligt artikel 8.1 påverkar direktivet inte tillämpningen av tillämplig unionslagstiftning och nationell lagstiftning om uppgiftsskydd. I sitt yttrande om kommissionens förslag till direktiv den 11 november 2013 (EUT C 38, 8.2.2014, s. 2) betonade Europeiska datatillsynsmannen att det är särskilt viktigt att det i direktivet förtydligas att den gällande dataskyddslagstiftningen tillämpas i full utsträckning också på e-fakturering.  

Enligt artikel 8.2 i e-fakturadirektivet får personuppgifter som inhämtats för elektronisk fakturering användas enbart för det ändamålet eller för ändamål som är förenliga med detta, om inte annat följer av bestämmelser av annan innebörd i unionsrätt eller nationell rätt och utan att det påverkar de undantag och begränsningar som föreskrivs i artikel 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, nedan personuppgiftsdirektivet.  

Europeiska unionens lagstiftning om behandling av personuppgifter har setts över sedan e-fakturadirektivet antogs. Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska person med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG, nedan den allmänna dataskyddsförordningen, antogs den 27 april 2016. Den allmänna dataskyddsförordningen trädde i kraft den 24 maj 2016 och började tillämpas den 25 maj 2018. Syftet med den övergripande reformen av den lagstiftning som gäller behandling av personuppgifter har varit att skapa en tidsenlig, stark, enhetlig och heltäckande ram för dataskyddet inom Europeiska unionen. Reformen har varit behövlig med tanke på informationsteknikens snabba utveckling och medlemsstaternas splittrade lagstiftning om skydd för personuppgifter och oenhetliga tillämpning av lagstiftningen. Den allmänna dataskyddsförordningen är som sådan tillämplig rätt i medlemsstaterna.  

Den allmänna dataskyddsförordningen ger medlemsstaterna ett visst nationellt handlingsutrymme att precisera och komplettera bestämmelserna i förordningen. I sin proposition till riksdagen den 1 mars 2018 med förslag till lagstiftning som kompletterar EU:s allmänna dataskyddsförordning (RP 9/2018 rd) föreslår regeringen att personuppgiftslagen upphävs och att det stiftas en ny allmän lag som gäller skydd av personuppgifter, nämligen dataskyddslagen, genom vilken den allmänna dataskyddsförordningen preciseras och kompletteras.  

Enligt artikel 94 i den allmänna dataskyddsförordningen ska hänvisningar till det upphävda personuppgiftsdirektivet anses som hänvisningar till den allmänna dataskyddsförordningen. Motsvarigheten till artikel 13 i personuppgiftsdirektivet är artikel 23 i den allmänna dataskyddsförordningen. Enligt den artikeln kan medlemsstaterna införa lagstiftningsåtgärder som begränsar tillämpningsområdet för de skyldigheter och rättigheter som föreskrivs i förordningen, om en sådan begränsning sker med respekt för de grundläggande rättigheterna och friheterna och utgör en nödvändig och proportionell åtgärd i syfte att säkerställa vissa intressen som nämns i förordningen. Sådana intressen är bl.a. försvaret, den allmänna säkerheten, förebyggande och utredning av brott samt skydd av rättsväsendets oberoende och rättsliga åtgärder. 

Enligt artikel 8.3 i e-fakturadirektivet ska medlemsstaterna, utan att detta påverkar tillämpningen av de undantag och begränsningar som föreskrivs i artikel 13 i direktiv 95/46/EG, se till att arrangemangen för att, i öppenhets- och redovisningssyfte, offentliggöra personuppgifter som har samlats in vid elektronisk fakturering överensstämmer med offentliggörandets ändamål och principen om integritetsskydd. Bestämmelser om offentlighet i fråga om personuppgifter finns i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (621/1999), nedan offentlighetslagen. Offentlighetslagen ska tillämpas på sådana upphandlande enheter som är i offentlighetslagens 4 § avsedda myndigheter eller som med stöd av en bestämmelse någon annanstans i lag ska iaktta den lagen. På rätten för den som deltar i ett anbudsförfarande som ordnas av någon annan upphandlande enhet än en myndighet att ta del av handlingar som enheten har upprättat och fått för handläggningen av anbuden samt på tystnadsplikten för anställda vid den upphandlade enheten tillämpas det som i offentlighetslagen föreskrivs om parts rätt att ta del av en handling, när en handling blir offentlig samt behandling och avgörande av ett ärende som gäller rätt att få ta del av en handling. 

Den allmänna dataskyddsförordningen tillämpas, och de nationella bestämmelser som kompletterar den kommer efter att de antagits i riksdagen att tillämpas, också på sådan behandling av personuppgifter som krävs för e-fakturering. Således ska t.ex. bestämmelserna om förutsättningar för behandling av personuppgifter och om den registrerades rättigheter tillämpas också på e-fakturering. I samband med e-fakturering bör det därmed beaktas att det för behandlingen av personuppgifter i fakturorna alltid krävs en lagstadgad behandlingsgrund. Den rättsliga grunden för behandlingen påverkar i avsevärd grad vilka rättigheter den registrerade har i förhållande till den personuppgiftsansvarige. Vid e-fakturering bör man också i övrigt säkerställa en tillräcklig nivå på dataskyddet och informationssäkerheten. 

Med beaktande av de ovan beskrivna bestämmelserna om offentlighet och dataskydd kan det anses vara onödigt att i den föreslagna lagen om elektronisk fakturering hos upphandlande enheter och näringsidkare utfärda särskilda bestämmelser om skydd för eller offentlighet i fråga om personuppgifter.