Senast publicerat 18-11-2022 12:09

Regeringens proposition RP 272/2022 rd Regeringens proposition till riksdagen med förslag till komplettering av regeringens proposition med förslag till lagar om ändring av bestämmelserna om rökning i fängelselagen och häktningslagen (RP 165/2020 rd)

PROPOSITIONENS HUVUDSAKLIGA INNEHÅLL

I denna proposition föreslås en komplettering av regeringens proposition med förslag till lagar om ändring av bestämmelserna om rökning i fängelselagen och häktningslagen (RP 165/2020 rd).  

I propositionen föreslås att bestämmelserna preciseras med anledning av de konstitutionella anmärkningar som grundlagsutskottet framfört i sitt utlåtande 40/2020 rd. Det föreslås att rökning ska förbjudas inomhus i fängelser, men att fångarna och de häktade ska ges möjlighet att röka utomhus. Dessutom föreskrivs det om fångars och häktades rätt till stöd för rökavvänjning. 

Lagarna avses träda i kraft sommaren 2023. 

MOTIVERING

1  Bakgrund och beredning

1.1  Bakgrund

I regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagar om ändring av bestämmelserna om rökning i fängelselagen och häktningslagen (RP 165/2020 rd), nedan den ursprungliga propositionen, föreslogs ett totalförbud mot rökning i slutna fängelser. I fråga om öppna anstalter föreslogs ett förbud mot rökning inomhus. Det föreslogs också att innehav av tobaksprodukter skulle vara förbjudet i slutna fängelser. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande om regeringens proposition (GrUU 40/2020 rd) att ett förbud mot rökning inomhus i fängelser inte är problematiskt ur konstitutionell synvinkel. Däremot är ett förbud mot rökning utomhus i fängelser problematiskt ur konstitutionell synvinkel. Enligt grundlagsutskottets utlåtande bör det föreslagna rökförbudet som skulle gälla också utomhus begränsas. Utskottet anser dock att begränsningen inte får leda till att andra exponeras för tobaksrök. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande också att fångarnas rätt till substitutionsbehandling med nikotin, läkemedelsbehandling och annat stöd bör tryggas i lag. 

Utskottet ansåg att propositionen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning bara om de ovannämnda konstitutionella anmärkningarna beaktas på behörigt sätt. 

För att grundlagsutskottets anmärkningar ska genomföras har det beslutats att överlämna en kompletterande regeringsproposition. 

1.2  Beredning

Den kompletterande propositionen har våren 2021 beretts vid justitieministeriet i samarbete med social- och hälsovårdsministeriet, Brottspåföljdsverket och Enheten för hälso- och sjuk-vård för fångar. 

Utlåtande om utkastet till kompletterande regeringsproposition begärdes. Utlåtande om utkastet till proposition lämnades av riksdagens biträdande justitieombudsman Pasi Pölönen, finansministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Brottspåföljdsmyndigheten, Institutet för hälsa och välfärd, Kriminaalihuollon tukisäätiö, Vankilavirkailijain liitto VVL ry, Fångarnas föräldrar rf, Finlands Juristförbund rf, forskningsdirektör Jussi Pajuoja och en privatperson. 

Remissvaren behandlas närmare senare. Information om remissförfarandet fås på finska på adressen: 

https://www.lausuntopalvelu.fi/FI/Proposal/Participation?proposalId=eb0504da-73a0-4345-a022-016864c6e1f5 

2  Förslagen och deras konsekvenser

2.1  De viktigaste förslagen

2.1.1  Rökförbud inne i fängelserna

I propositionen föreslås att rökning inne i fängelserna förbjuds. Regleringen motsvarar därmed i sak förbudet i 74 § 1 mom. 1 punkten i tobakslagen (549/2016) mot rökning i sådana lokaler i byggnader som är tillgängliga för allmänheten eller anställda. Inte heller fann grundlagsutskottet i sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen att ett sådant förbud skulle vara problematiskt ur konstitutionell synvinkel. Förbudet avses gälla såväl öppna anstalter som slutna fängelser. Bestämmelser om förbudet föreslås i både fängelselagen och häktningslagen. 

För rökförbud i inomhusutrymmen talar också de mätningar av exponeringen för tobaksrök som Arbetshälsoinstitutet gjorde hösten 2021 i Helsingfors, Vanda, Sukeva och Åbo fängelser (Arbetshälsoinstitutets utlåtanden TYHYG 2021 426432 A-D). Enligt mätningarna översteg personkretsens exponering för tobaksrök de gränsvärden för nikotinhalt i bostadsutrymmen som anges i social- och hälsovårdsministeriets förordning om sanitära förhållanden i bostäder och andra vistelseutrymmen samt kompetenskrav för utomstående sakkunniga (545/2015) vid nästan alla mätpunkter. Enligt mätningsrapporterna överskreds gränsvärdena i regel mångfaldigt. Arbetshälsoinstitutet rekommenderade Brottspåföljdsmyndigheten att vidta åtgärder för att minska exponeringen. 

Rökning utomhus förbjuds inte, men på det sätt som anges nedan föreskrivs om ordnande av rökning utomhus. I den ursprungliga propositionen togs det i detalj upp vilka effekterna på ordningen och säkerheten i slutna fängelser samt på hälsan hos fångar och andra är, om rökning tillåts utomhus i slutna fängelser. Till denna del hänvisas det till vad som konstaterades i den ursprungliga propositionen. 

Vid beredningen av den kompletterande propositionen har det noggrannare än i den ursprungliga propositionen bedömts huruvida rökning skulle kunna ordnas inne i fängelserna i rökrum som avses i 76 § i tobakslagen. Inför beredningen tillfrågades fängelserna om bland annat deras erfarenheter av användning av rökrum. 

Med stöd av 76 § i tobakslagen ska det vid användning av rökrum ses till att tobaksrök inte kan sprida sig till andra utrymmen. Även grundlagsutskottet poängterade i sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen att arrangemangen för rökning ska vara sådana att andra inte exponeras för tobaksrök. Enligt den enkät som riktades till fängelserna varierade erfarenheterna av rökrum. En del fängelser gjorde bedömningen att rökrummen minskar tobaksröken på avdelningarna. Andra förde däremot fram oro för att tillbörlig användning av rökrum inte går att genomföra, särskilt inte på stora fångavdelningar. Ett centralt problem som har med rökrum att göra hänför sig just till att tobaksrök i fängelseförhållanden kan sprida sig från rökrummen till avdelningens allmänna utrymmen. Då är det fortfarande möjligt att exponeras för tobaksrök i avdelningens utrymmen. 

Också utifrån ovannämnda mätningar av Arbetshälsoinstitutet kan det anses vara fråga om huruvida användningen av rökrum inomhus minskar exponeringen för tobaksrök på fängelseavdelningarna. Enligt mätningarna verkar gränsvärdena för exponering ha överskridits också vid de avdelningar som använde rökrum. 

För det andra skulle det vara ytterst svårt att övervaka att det röks bara i rökrum. Arrangemanget skulle innebära att fångarna fick inneha tobaksprodukter på avdelningarna, varvid det skulle vara lätt att till exempel ta med sig tobaksprodukter till cellerna. Överhuvudtaget skulle det vara svårt att ordna rökningen så att fångarna inte skulle inneha tobaksprodukter hela tiden. 

Om tid för rökning på det sätt som anges nedan reserverades för rökning i rökrum skulle den övriga verksamheten påverkas i de flesta fängelser. 

Av de skäl som nämns ovan kan det inte anses vara en motiverad lösning att tobaksrum tas i bruk för att rökningen ska ordnas inne i fängelserna. I fängelseförhållanden är det svårt att på det sätt som förutsätts i tobakslagen säkerställa att tobaksröken inte sprider sig utanför rökrummet, i avdelningarnas inomhusluft. 

2.1.2  Ordnande av rökning i slutna fängelser

Miniminivå för möjligheten att röka

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande att det inte är möjligt att förbjuda rökning utomhus i fängelser. För att fångars och häktades möjligheter att röka utomhus ska tryggas föreslås att det i fängelselagen och häktningslagen föreskrivs om möjligheten för fångar och häktade att röka utomhus. Möjlighet att röka bör tillhandahållas åtminstone en gång per dag under den vistelse utomhus som avses i 7 kap. 6 § i fängelselagen och 3 kap. 5 § i häktningslagen. Det är därmed möjligt att röka ungefär en timme per dag. Detta är miniminivån för möjligheten att röka, och den motsvarar den miniminivå för vistelse utomhus som ska reserveras för fångar och häktade. 

Daglig rökning ska inte vara möjlig, om vistelse utomhus har vägrats enligt 7 kap. 6 § i fängelselagen. Det är fråga om enstaka situationer där det är befogat att vägra vistelse utomhus, till exempel på grund av fångens aggressiva uppförande, av ett särskilt vägande skäl som hänför sig till ordningen eller säkerheten i fängelset. I sådana situationer skulle på motsvarande sätt också ordnandet av rökning kunna äventyra ordningen eller säkerheten i fängelset. 

Förslaget innebär alltjämt ett ingrepp i fångars och häktades självbestämmanderätt, och möjligheten att röka är snävare än i samhället i övrigt. Förslaget är dock motiverat av nedannämnda anledningar. 

Med stöd av fängelselagen och häktningslagen ska olika slag av sysselsättning utanför cellen ordnas för fångar och häktade. Målet är att i enlighet med 1 kap. 3 § i fängelselagen ordna förhållandena i fängelset så att de i så hög grad som möjligt motsvarar de förhållanden som råder i samhället. Sysselsättningen har också som mål att i enlighet med 1 kap. 2 § i fängelselagen öka fångarnas beredskap för ett liv utan brott genom att främja deras livshantering och anpassning i samhället. 

Enligt 7 kap. 6 § i fängelselagen ska fångar ges möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme. Enligt andra bestämmelser i 7 kap. i fängelselagen ska fångar ha tid att inta måltider, tvätta kläder och städa.  

Enligt 8 kap. 3 § i fängelselagen ska fångarna under den fastställda arbets- och sysselsättningstiden ges tillfälle att uppfylla sysselsättningsplikten. Enligt statsrådets förordning om fängelse (548/2015) får sysselsättningstiden vara högst åtta timmar om dagen, varutöver det för intagande av måltid ska ges en vilopaus som är en timme lång. I ställningstaganden från internationella tillsynsorgan för mänskliga rättigheter och i den nationella laglighetstillsynen har det av hävd betonats att minst åtta timmar av meningsfull sysselsättning utanför cellen bör ordnas för fångar dagligen. 

Enligt 9 kap. 4 § i fängelselagen ska fångarna ges möjlighet att göra uppköp i fängelsebutiken. Eftersom en del av fångarnas egendom förvaras i fängelsets mottagning, ska fångarna också ges tillfälle att besöka mottagningen för att byta ut egendom som de innehar. 

Enligt 11 kap. 1 § i fängelselagen ska fritidsverksamhet som lämpar sig för fängelseförhållanden ordnas i fängelserna. I kapitlet föreskrivs särskilt om möjligheten att utöva religion och använda bibliotek. Enligt 12 kap. 6 § i fängelselagen ska fångarna ges möjlighet att använda telefon. Av hävd har det ansetts att denna möjlighet bör vara daglig. Dessutom ska för fångar ordnas möjlighet att använda internet och e-post. Enligt 13 kap. i fängelselagen ska möjlighet att ta emot besök ordnas för fångar. 

Dessutom kan fångar annars ha tid att vistas på avdelningen tillsammans med andra fångar och till exempel att sköta ärenden hos personalen eller sköta postärenden. Av hävd har fångarna också möjlighet att bada bastu ungefär en gång per vecka. 

Häktningslagen innehåller motsvarande bestämmelser.  

Att ordna rökning utanför cellen är ett tillägg till dessa aktiviteter som redan ordnas i fängelserna.  

I slutna fängelser genomförs verksamheten utanför cellen inom ramen för fängelsets ordningsstadga och avdelningarnas dagordningar för att det ska gå att dra försorg om ordningen och säkerheten i fängelset. För att ordningen och säkerheten i fängelset ska upprätthållas är det till exempel ofta motiverat vistelsen utomhus ordnas vid olika tidpunkter för olika avdelningar. För en del av fångarna ordnas all verksamhet antingen separat för varje fånge eller i små grupper. Det kan vara nödvändigt att ordna verksamheten på det sättet till exempel i fråga om häktade för vilka domstolen har förordnat om omfattande begränsning av kontakterna, fångar som av andra orsaker bor åtskils eller fångar som placerats på säkerhetsavdelningar. 

Att ordna rökningen i anslutning till den dagliga vistelsen utomhus inverkar inte i väsentlig utsträckning på dagordningarna i slutna fängelser, och därmed inte heller på ordnandet av den övriga verksamheten. Dagordningarna har gjorts upp så att en timmes vistelse utomhus kan ordnas för alla fångar oberoende av exempelvis begränsningar av kontakterna. 

Ordnandet av fler gånger då fångarna får röka än en, antingen utomhus eller i särskilda rökrum, skulle för sin del påverka ordnandet av andra lagstadgade verksamheter. Om rökningstillfällena var fler skulle tid för dem behöva reserveras i avdelningarnas dagordningar.  

I de flesta slutna fängelser skulle till exempel ordnandet av tre rökningstillfällen betyda att den tid som åtgår till att röka minskar den tid som är tillgänglig för annan verksamhet utanför cellen. Detta kan inte anses vara motiverat med avseende på de ovan nämnda ställningstaganden som getts inom ramen för laglighetstillsynen. Redan nu är det en utmaning för fängelserna att genomföra alla ovannämnda verksamheter utanför cellen på lagstadgat sätt. Om det var nödvändigt att reservera tre eller fler tillfällen att röka skulle ordnandet av andra verksamheter som äger rum utanför cellen äventyras. I en del slutna fängelser skulle det på grund av behovet att hålla fångar från olika avdelningar åtskils, fängelsets konstruktion och de tillgängliga utrymmena vara omöjligt att ordna så många som tre tillfällen att röka utomhus, så den enda möjligheten skulle vara att skaffa rökrum till avdelningarna. Problem av de slag som beskrivs ovan hänför sig till detta. Fångarnas tillträde till rökrummen skulle också behöva jämkas samman med avdelningarnas dag-ordningar, så rökningen skulle trots rökrummen minska den tid som är tillgänglig för annan verksamhet utanför cellen.  

I vissa öppnare slutna fängelser eller på vissa fängelseavdelningar skulle det vara möjligt att ordna fler möjligheter att röka utan att ordnandet av den övriga verksamheten påverkas i betydande grad. 

Ordnandet av fler tillfällen att röka än ett skulle också inverka på ordningen och säkerheten i fängelset. Att övervaka förbudet mot rökning inomhus skulle i de flesta fängelser vara desto svårare ju fler tillfällen att röka som skulle behöva ordnas för fångarna. För en del av fångarna skulle visserligen en ökning av antalet gånger de får röka minska abstinenssymtomen och behovet av att röka i smyg i cellen. 

Utgående från det som konstateras ovan är det motiverat för att trygga den övriga verksamheten utanför cellen och minska exponeringen för tobaksrök inomhus att miniminivån för rökning föreskrivs vara en gång per dag. Mest motiverat är det att rökningen ordnas i en sådan omfattning att den inverkar så litet som möjligt på den övriga verksamheten utanför cellen och medför att andra exponeras för tobaksrök i så liten utsträckning som möjligt.  

Möjligheter att röka som går utöver miniminivån

Enligt 5 kap. 1 § i fängelselagen kan det i ett fängelse finnas avdelningar som är olika med avseende på graden av övervakning och verksamheten. 

Som ovan konstateras skulle det i en del fängelser eller på en del fängelseavdelningar vara möjligt att ordna fler möjligheter att röka utan att det inverkar på fängelsets övriga verksamhet eller på ordningen och säkerheten i fängelset. Till detta bidrar särskilt de tillgängliga utrymmena i fängelset och graden av övervakning i fängelset eller på avdelningen. Till exempel kan fångarna på öppnare avdelningar i vissa slutna fängelser ha möjlighet att under dagen vistas utomhus mer än en gång per dag eller att vistas i avdelningens utrymmen eller utomhus längre än fångarna på slutnare avdelningar. Enligt 15 kap. 1 § i fängelselagen innehåller fängelsets ordningsstadga föreskrifter om sådana omständigheter. Enligt paragrafen finns det i ordningsstadgan bland annat föreskrifter om vistelse på fängelseområdet och hur fritidsverksamhet ska ordnas.  

I propositionen föreslås en bestämmelse om att rökning även kan ordnas oftare än miniminivån anger. Detta förutsätter för det första att ordnandet av ytterligare möjligheter att röka inte inverkar på den övriga verksamhet som ordnas i fängelset. Rökningen bör alltså kunna ordnas så att den övriga verksamheteten genomförs så som föreskrivs i lag. För det andra får ordnandet av ytterligare möjligheter att röka inte äventyra ordningen och säkerheten i fängelset. Ytterligare möjligheter att röka kan därmed genomföras bara när det i fängelset är möjligt att övervaka i synnerhet att förbudet mot rökning inomhus iakttas.  

I vilken mån möjligheterna att röka utökas påverkas i synnerhet av ordnandet av fängelsets övriga verksamhet och de tillgängliga utrymmena samt graden av övervakning i fängelset eller på avdelningen. Eftersom ordnandet av möjligheter att röka kommer att vara fängelse- eller avdelningsspecifikt föreslås det i propositionen vara möjligt att i ordningsstadgan för fängelset, där det redan nu bestäms om motsvarande omständigheter, ta in föreskrifter om hur rökning ska ordnas. 

2.1.3  Ordnande av rökning i öppna anstalter

Som ovan konstateras föreslås ett förbud mot rökning inomhus i öppna anstalter, alldeles som i den ursprungliga propositionen.  

Enligt 4 kap. 1 § i fängelselagen är fängelserna slutna fängelser eller öppna anstalter. Fängelserna kan vara olika med hänsyn till övervakningen. Fångar i öppna anstalter kan vistas och röra sig på fängelseområdet eller avdelningsområdet, arbetsplatsen och något annat verksamhetsställe utan omedelbar övervakning. Med stöd av bestämmelsen är förhållandena i öppna anstalter därmed friare än i slutna fängelser. 

Som konstateras i den ursprungliga propositionen möjliggör ordningsstadgorna och dagordningarna i öppna anstalter att fångarna rör sig fritt på fängelseområdet under dagtid. En stor del av fångarna uppfyller sin sysselsättningsplikt utanför fängelset, och till exempel butiksbesök och användning av bibliotek sker utanför fängelset. I öppna anstalter finns det i praktiken varken behov eller möjligheter att begränsa rökningen på samma sätt som i slutna fängelser eftersom fångarna fritt kan bege sig utomhus för att röka, och rökning i bostadsrummen förekommer därför just inte.  

Av de skäl som konstateras ovan föreslås det att möjligheterna att röka ska vara friare i öppna anstalter än i slutna fängelser. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska rökning utomhus i öppna anstalter vara möjlig dagligen så ofta det är möjligt utan att äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset. I praktiken kan fångarna därmed bege sig utomhus för att röka under dagtid.  

Avsikten är att det alldeles som i slutna fängelser ska bestämmas i ordningsstadgorna för öppna anstalter hur omfattande möjligheterna att röka är, inom de ramar som anges i lag. I praktiken kommer möjligheterna att röka att vara lika stora som fångarnas möjlighet att vistas på fängelseområdet.  

2.1.4  Innehav av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap

I den ursprungliga propositionen föreslogs det vara förbjudet att inneha tobaksprodukter och röktillbehör i slutna fängelser.  

Eftersom rökning inte kan förbjudas helt och hållet är det inte heller motiverat med ett totalförbud mot innehav av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap. Det är fortfarande motiverat att fångarna kan köpa tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap i fängelsebutiken och inneha dem medan rökningen pågår. För att förbudet mot rökning inomhus ska kunna övervakas är det emellertid motiverat att innehav av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap under andra tidpunkter kan begränsas vid behov. I propositionen föreslås därför att det i fängelselagen och häktningslagen tas in bestämmelser om att innehav av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap i fängelselokalerna kan begränsas för att upprätthålla ordningen och säkerheten i fängelset.  

Brottspåföljdsverket föreslås bli behörigt att utfärda närmare föreskrifter om hur överlämnandet och förvaringen av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap ska ordnas i praktiken. Föreskrifterna avses i första hand gälla slutna fängelser, men vid behov kan också föreskrifter som gäller öppna anstalter utfärdas. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter föreslås gälla bara arrangemang för överlämnande och förvaring, det vill säga när fångar ska få inneha tobaksprodukter. Bestämmelsen i 9 kap. 1 § i fängelselagen ska alltjämt tillämpas på förvägran av innehav av enskilda produkter. Med stöd av den bestämmelsen är det också möjligt att Brottspåföljdsverket installerar fasta tändare på rök-platserna utomhus, varvid innehav av tändredskap kan förvägras i sin helhet. 

Vid propositionens beredning har det också bedömts huruvida det är möjligt att föreskriva begränsningar i fråga om hurdana tobaksprodukter fångarna kan köpa i fängelsebutiken eller huruvida den dagliga mängden cigaretter kan begränsas. På så sätt skulle det gå i någon mån bättre att övervaka rökförbudet inomhus. Under beredningen har det dock ansetts att det med avseende på normalitetsprincipen och fångarnas självbestämmanderätt inte är motiverat att begränsa vare sig möjligheterna att köpa tobak eller mängden cigaretter som får rökas dagligen. Det är mer motiverat att övervakningen av rökförbudet inomhus genomförs på andra sätt. 

2.1.5  Stödåtgärder för rökavvänjning

Enligt 10 kap. 1 § i fängelselagen svarar Enheten för hälso- och sjukvård för fångar för ordnandet av hälso- och sjukvård samt medicinsk rehabilitering som motsvarar fångarnas medicinska behov. Enligt 7 § i kapitlet betalas hälsovård, sjukvård och medicinsk rehabilitering enligt fångarnas medicinska behov med statsmedel. Motsvarande bestämmelser finns i häktningslagen. 

Grundlagsutskottet förutsatte i sitt utlåtande reglering om fångarnas rätt till stöd för rökavvänjning. I den ursprungliga propositionen ansågs det att denna rätt ingår i den hälso- och sjukvård som avses i 10 kap. 1 § i fängelselagen. På grund av det som grundlagsutskottet anfört i sitt utlåtande är det dock nödvändigt att komplettera fängelselagen och häktningslagen med bestämmelser om stöd för rökavvänjning. 

I propositionen föreslås att det till 10 kap. 1 § i fängelselagen och 6 kap. 1 § i häktningslagen fogas en bestämmelse om att fångar har rätt till sådan vård för rökavvänjning som motsvarar deras medicinska behov. Bestämmelsen omfattar stöd som avses i rekommendationen om god medicinsk praxis, alltså nikotinersättningsprodukter, stöd för individuell rökavvänjning, stöd i grupp och vid behov läkemedelsbehandling. Det är meningen att stöd ska ges i enlighet med rekommendationen om god medicinsk praxis; då behövs till exempel nikotinersättningsprodukter i regel i omkring 2–3 månader. Stödbehovet och stödets varaktighet ska bedömas för varje fånge i samarbete med Enheten för hälso- och sjukvård för fångar, så det kan vara motiverat att till exempel ge nikotinersättningsprodukter under en längre tid till fångar med ett större nikotinberoende. Det stöd som tillhandahålls med stöd av bestämmelsen betalas med statsmedel.  

Rätt till stödåtgärder har fångar i slutna fängelser och öppna anstalter. 

Fångarna ska alltjämt också ha möjlighet att köpa nikotinersättningsprodukter i fängelse-butiken. 

2.2  De huvudsakliga konsekvenserna

2.2.1  Ekonomiska konsekvenser

Som konstaterades i den ursprungliga propositionen medför ordnandet av rökning i samband med vistelsen utomhus kostnader för såväl Brottspåföljdsverket som Enheten för hälso- och sjukvård för fångar.  

När den kompletterande propositionen beretts har de anslagsbehov som propositionen föranleder Brottspåföljdsverket och Enheten för hälso- och sjukvård för fångar uppskattats. 

För Brottspåföljdsverket blir de årliga kostnaderna för att ordna fångarnas rökning och för att övervaka rökningen i slutna fängelser 2 miljoner euro. För att övervaka och ordna rökningen behövs sammanlagt cirka 40 årsverken, vilket betyder 2–3 årsverken per slutet fängelse. Personalen ska övervaka att förbudet mot rökning inomhus iakttas så att rökning inomhus förekommer i så liten utsträckning som möjligt. Grundlagsutskottet förutsatte i sitt utlåtande att arrangemangen för rökning inte får leda till att andra exponeras för tobaksrök, så det kan betraktas som nödvändigt för tillgodoseendet av andras rättigheter att adekvat övervakning ordnas.  

I grundlagsutskottets utlåtande framhölls det att för att propositionen ska vara grundlags-enlig behöver stödåtgärder för rökavvänjning tryggas i lagstiftningen. Eftersom det avses bli föreskrivet om stödåtgärder på föreslaget sätt i lag gäller det att också anvisa tillräckliga anslag för att ordna dem.  

Genomförandet av stödåtgärder i den utsträckning som anges i de föreslagna bestämmelserna och förutsattes i grundlagsutskottets utlåtande föranleder Brottspåföljdsverket som mest årliga kostnader om 650 000 euro för ordnande av stödåtgärder för fångars rökavvänjning. Av detta åtgår 350 000 euro till att anskaffa nikotinersättningsprodukter och 300 000 euro till att ordna stödåtgärder, exempelvis till att stödja personalen och utbilda den i hur tobaksabstinenssymtom hanteras och rökfrihet stöds samt till att ordna stödgrupper för fångarna tillsammans med Enheten för hälso- och sjukvård för fångar. Finansiering skulle kunna användas också till att köpa stödtjänster av organisationer. Finansieringen säkerställer att tillräckliga stödåtgärder kan ordnas för alla fångar som röker. Utgående från grundlagsutskottets ställningstagande kan den årliga finansiering som föreslogs i den ursprungliga propositionen, 175 000 euro, inte anses vara tillräcklig.  

På motsvarande sätt blir de årliga kostnaderna för stödåtgärder för rökavvänjning 250 000 euro för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar. Av beloppet utgör 150 000 euro per år personalkostnader (3 årsverken). Extra personal behövs för inledande bedömning av stödåtgärder och för handledning som rör abstinenssymtom. De kostnader för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar som gäller läkemedelsbehandling väntas uppgå till 100 000 euro per år, när läkemedelsbehandlingen riktas till vissa identifierade riskgrupper. Uppskattningsvis kommer cirka 500 fångar per år att få läkemedelsbehandling. 

I den ursprungliga propositionen antogs det att kostnaderna för stödåtgärderna blir något lägre i den nu föreslagna modellen än om rökning hade förbjudits helt och hållet. Utgående från grundlagsutskottets utlåtande bör dock också för Enheten för hälso- och sjukvård för fångar reserveras samma anslag för ordnande av stödåtgärder som i den ursprungliga propositionen. Finansieringen säkerställer att tillräckliga stödåtgärder kan ordnas för alla fångar som röker. 

De kostnader som beskrivs ovan förutsätter tilläggsfinansiering till Brottspåföljdsmyndigheten och enheten för hälso- och sjukvård för fångar. 

I det kompletterande budgetförslaget för 2023 föreslås det för Brottspåföljdmyndigheten (moment 25.40.01) ett tilläggsanslag på 1 546 000 euro och enheten för hälso- och sjukvård för fångar (moment 33.01.06) ett tilläggsanslag på 146 000 euro för 2023. I anslagsbehovet har beaktats att lagändringarna ska träda i kraft sommaren 2023. Eftersom det är fråga om ett permanent tillägg för hälso- och sjukvården för fångar och Brottspåföljdsmyndigheten, ska beslut om ytterligare anslag för kommande år fattas från och med 2023 i samband med beredningen av ramarna för statsfinanserna. 

2.2.2  Konsekvenser för rökningen och för fängelsernas verksamhet

I den ursprungliga propositionen behandlades konsekvenserna av rökning utomhus för fångarnas rökning och för fängelsernas verksamhet. 

3  Lagstiftning och andra handlingsmodeller i utlandet

I den ursprungliga propositionen behandlades på ett allmänt plan arrangemangen kring rökning i fängelserna i Estland, Sverige, Danmark och Norge. Nedan presenteras kompletterande uppgifter som gäller Estland och Sverige. 

Estland 

I Estland är det förbjudet att inneha tobaksprodukter i fängelserna och att röka på fängelseområdet. Också snus och e-cigaretter har förbjudits. 

Förbudet trädde i kraft den 1 oktober 2017 och omfattar alla som befinner sig på fängelseområdet samt såväl inomhus som utomhus.  

Omkring ett år före förbudet började stöd för rökavvänjning ordnas för fångarna. Fångar som slutade röka erbjöds också förmåner, bland annat bättre möjligheter att idrotta. Under övergångsperioden minskade till exempel i fängelset i Tartu andelen fångar som rökte från cirka 70 % till 48 %. 

För tillfället kan fånghälsovården ordinera fångar som anländer till fängelset substitutionsbehandling med nikotin. Fångarna har också möjlighet att få individuell handledning och grupphandledning. 

Före förbudet, från och med år 2010, tilläts rökning endast utomhus. Fångarna fick röka först 5 cigaretter per dag och längre fram 3 cigaretter per dag.  

Rökning var tillåten en gång per dag, i samband med vistelsen utomhus. Tobaken förvarades i särskilda fack och personalen gav fångarna 3 cigaretter var ur dem. Efter vistelsen utomhus samlades de överlopps cigaretterna in, och vid behov granskades fångarna. Granskningsarrangemanget var problematiskt och det gick inte att förhindra att icke-rökare exponerades för tobaksrök. 

Rökförbudet har till syfte att skydda fångarnas och personalens hälsa, hjälpa fångar som röker att bli kvitt sitt beroende, spara resurser och förbättra fängelsesäkerheten. Personalens arbetsmängd har också minskat eftersom cigaretter inte behöver delas ut dagligen, granskningarna är färre och antalet disciplinärenden som handlar om att bestämmelserna om rökning har överträtts är mindre. Förbudet har inte lett till upplopp eller betydande ordningsstörningar. 

Sverige 

I slutna fängelser är rökning tillåten utomhus. Begränsningen trädde i kraft år 2007. För det mesta sker rökningen i samband med vistelsen utomhus en gång per dag. Cigaretterna förvaras i låsta utrymmen och fångarna får dem när de beger sig utomhus. Då får fångarna också tillgång till tändare. I vissa anstalter är rökning möjlig flera gånger per dag. 

I det inledande skedet av rökningsbegränsningarna tog en del anstalter i bruk balkonger som var avsedda för rökning och rökkabiner. De är inte i bruk längre, utan fångarna röker utomhus. 

I öppna anstalter innehar fångarna cigaretterna och kan röka utomhus. 

Snus är tillåtet i fängelserna. Elektroniska cigaretter är förbjudna, främst för att de är svåra att kontrollera. 

I det inledande skedet av rökningsbegränsningarna erbjöds fångarna gratis nikotinersättningsprodukter och kurser till stöd för rökavvänjning. Numera tillhandahålls inte sådana stödåtgärder allmänt, men anstalterna kan dela ut nikotinplåster. 

Ett förhållandevis vanligt problem är att fångarna tar in cigaretter och tändare i bostads-rummen. Det föranleder säkerhetsrisker, men också en stor mängd arbete på grund av otillåten rökning inomhus. Ett annat problem är att fångarna försöker tända cigaretter med hjälp av elapparater och batterier. Fångar som inte röker blir också utsatta för på-tryckningar att köpa tobak och smuggla in den till avdelningarna. 

Det åtgår också arbetstid till arrangemangen för rökning. 

Användningen av snus har eventuellt minskat de problem som rökningen orsakar 

4  Remissvar

I de flesta utlåtandena understöddes förslaget. I utlåtandena framfördes nedannämnda synpunkter. 

I utlåtandena från forskningschef Pajuoja och Vankien vanhemmat ry kritiserades den omständigheten att rökning föreslås vara möjlig bara en gång per dag. Förslaget leder till att fångarna under vistelsen utomhus tvingas välja mellan att röka och att röra på sig. I utlåtandena föreslogs det att propositionen ändras så att det i lag föreskrivs om en ytterligare vistelse utomhus som är en timme lång. För att vistelsen utomhus ska kunna utökas bör det enligt utlåtandena minskas på annan verksamhet, eller så bör ordnandet av verk-samhet rationaliseras. 

I avsnitt 2.1.2 behandlas frågan om hur möjligheterna att röka mer än en gång per dag skulle inverka på fängelsets övriga verksamhet. Brottspåföljdsverket har en skyldighet att på det sätt som föreskrivs i fängelselagen ordna också annan verksamhet än rökning. Om möjligheterna att vistas utomhus eller andra kortvarigare tillfällen att röka utökades skulle det i flera fängelser innebära att den övriga verksamheten måste minskas. Om den övriga verksamheten minskas blir det nödvändigt att bedöma behovet av att ändra lagstiftningen till denna del. Vid den fortsatta beredningen av propositionen har det ansetts att det inte är motiverat att utöka möjligheterna att röka genom att den övriga verksamheten minskas. De föreslagna bestämmelserna ger en möjlighet att ordna rökning oftare, om det är möjligt utan att äventyra fängelsets övriga verksamhet.  

I lag föreskrivs att fångarna ska ges möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme. I varje fånges självbestämmanderätt ingår att avgöra vad han eller hon gör under vistelsen utomhus. Redan i nuläget har fångarna själva kunnat välja om de rör på sig eller röker under vistelsen utomhus. Den föreslagna regleringen hindrar därmed inte fånarna från att själva besluta vad de ska göra under vistelsen utomhus. 

Forskningschef Pajuoja uppmärksammade i sitt utlåtande att det i propositionen inte alls föreslås någon möjlighet att använda rökrum som avses i 76 § i tobakslagen. Sådana skulle enligt utlåtandet kunna lämpa sig för att ordna rökning i vissa särskilda situationer.  

I avsnitt 2.1.1. behandlas orsakerna till att det i fängelserna skulle vara svårt att använda rökrum på det sätt som föreskrivs i tobakslagen. Eftersom propositionen utgår från att rökning går att ordna endast i den omfattning som är möjlig utomhus behövs inte reglering om rökrum inomhus. 

I social- och hälsovårdsministeriets utlåtande föreslogs att olika kategorier av tobaksprodukter inte ska fastställas i fängelselagen och häktningslagen; i stället är det mer motiverat att hänvisa till förteckningen i 73 § i tobakslagen. På så sätt säkerställs det att bestämmelserna motsvarar varandra, om kategorierna av tobaksprodukter ändras i to-bakslagen.  

Vid den fortsatta beredningen av propositionen har det ansetts att det är tydligast att all reglering om rökning finns i fängelselagen och häktningslagen. Särskilt med tanke på fångarna kan hänvisningar till andra lagar försvåra klarläggandet av lagens innehåll.  

I propositionsutkastet föreslogs att rökning ska ordnas även i det fallet att en fånge enligt 7 kap. 6 § i fängelselagen har vägrats vistelse utomhus. I utlåtandena från biträdande justitieombudsmannen, social- och hälsovårdsministeriet och en enskild person kritiserades förslaget. I utlåtandena ansågs det vara ifrågasatt huruvida rökning går att ordna utan att äventyra säkerheten i fängelset i situationer där säkerheten i fängelset äventyras redan av att vistelse utomhus ordnas. I social- och hälsovårdsministeriets utlåtande påpekades också att förslaget skulle innebära att rätten att röka väger tyngre än rätten att vistas utomhus. 

Av de skäl som anförts i utlåtandena har propositionen ändrats så att möjlighet att röka inte ska ordnas, om vistelse utomhus har vägrats. 

De andra iakttagelser som framförts i utlåtandena har beaktats i propositionsmotiven i behövlig utsträckning. 

5  Specialmotivering

5.1  Fängelselagen

7 kap. Basvård och boende 

6 a §.Rökning i fängelset. I paragrafen föreskrivs om ordnande av rökning i fängelset.  

I 1 mom. föreskrivs att rökning ska vara förbjuden inomhus i fängelset. Förbudet gäller såväl öppna anstalter som slutna fängelser. I momentet föreskrivs dessutom i överensstämmelse med den ursprungliga propositionen att förbuden mot rökning gäller tobaksprodukter för rökning, örtprodukter för rökning och elektroniska cigaretter. Motsvarande bestämmelse finns i 73 § i tobakslagen, så förbudet gäller samma produkter som rökförbuden i 74 § i tobakslagen. 

I 2 mom. föreskrivs om ordnande av möjligheter att röka i slutna fängelser. Fångarna ska ges möjlighet att röka en gång per dag, under den vistelse utomhus som avses i 6 § i kapitlet. Fångarna har därmed möjlighet att röka minst en timme dagligen. Rökningen ska ske utomhus. Att röka ska dock inte vara möjligt, om vistelse utomhus har vägrats enligt 6 § i kapitlet. För en fånge behöver därmed möjlighet att röka inte ordnas, om vistelse utomhus vägras.  

I momentet föreskrivs det dessutom om en möjlighet att ordna rökning oftare utomhus. Av de skäl som anges i avsnitt 2 får ett större antal tillfällen att röka inte äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset. Därför föreslås det bli föreskrivet att en förutsättning för ytterligare möjligheter att röka är att rökningen inte får äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset.  

Med äventyrande av fängelsets övriga verksamhet avses att möjligheter att röka kan ordnas endast om det kan göras utan att begränsa den i fängelselagen föreskrivna tiden för annan verksamhet. För att nämna ett exempel ska fångarnas möjlighet att uppfylla sin sysselsättningsplikt tryggas i första hand, och ytterligare möjligheter att röka kan ordnas bara om sysselsättningsplikten uppfylls på det sätt som föreskrivs i lag. 

Med äventyrande av ordningen och säkerheten i fängelset avses att en utökning av möjligheterna att röka inte får äventyra övervakningen av förbudet mot rökning inomhus och på så sätt öka andras exponering för tobaksrök. Möjligheterna att röka kan därmed utökas bara när rökningen går att övervaka tillräckligt väl. 

De utökade möjligheterna att röka kan gälla specifika fängelser eller avdelningar, eftersom i synnerhet graden av övervakning i fängelset eller på avdelningen har en väsentlig inverkan på hur fritt fångarna kan röra sig på fängelseområdet. Närmare föreskrifter om omfattningen av möjligheterna att röka föreslås ingå i ordningsstadgan för fängelset. 

I 3 mom. föreskrivs om ordnandet av möjligheter att röka i öppna anstalter. I momentet föreslås att fångarna dagligen ska ges möjlighet att röka utomhus så ofta det är möjligt utan att äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset.  

Bestämmelsen motsvarar nuvarande praxis. Eftersom fångarna får röra sig fritt på fängelseområdet är möjligheterna att röka tämligen fria. I praktiken motsvarar de föreslagna dagliga möjligheterna att röka de nuvarande möjligheterna att röra sig utomhus i fängelset. Rökningen bör dock även i öppna anstalter ordnas så att den inte äventyrar fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset. I öppna anstalter innebär detta till exempel att rökning kan förbjudas nattetid, då fångarna ska uppehålla sig i sina bostadsrum.  

Närmare föreskrifter om ordnande av rökning ska enligt förslaget anges också i ordningsstadgorna för öppna anstalter.  

6 b §.Innehav av tobaksprodukter. I paragrafen föreskrivs om begränsning av innehavet av tobaksprodukter. Innehavet av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap kan begränsas i fängelselokalerna.  

Med stöd av bestämmelsen kan det begränsas när och i vilka utrymmen fångarna får tillgång till tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap som de äger. Begränsningen kan betyda till exempel att tobaksprodukter inte får innehas inomhus i fängelset, utan de ska förvaras i ett anvisat utrymme därifrån fångarna får tillgång till dem för att kunna röka utomhus. Det utrymme som reserverats för förvaring av tobaksprodukter kan begränsa mängden av tobaksprodukter som kan förvaras där på en gång.  

Bestämmelsen gäller endast innehavsbegränsningar. Med stöd av den kan alltså inte antalet cigaretter som en fånge röker under ett rökningstillfälle begränsas. Detta är något som faller under fångens självbestämmanderätt. Med stöd av bestämmelsen är det inte heller möjligt att begränsa urvalet av tobaksprodukter som är till salu i fängelsebutiken. Med stöd av bestämmelsen är det dock möjligt att begränsa mängden tobaksprodukter som överlämnas till en fånge på en och samma gång. Även om fången själv får bestämma hur många cigaretter han eller hon röker under vistelsen utomhus, är det möjligt att begränsa mängden tobaksprodukter som överlämnas till honom eller henne på en gång så att fången kan få tillgång till ytterligare tobaksprodukter efter att ha rökt dem som överlämnats till honom eller henne.  

Bestämmelsen handlar inte om huruvida innehav av tobaksprodukter, röktillbehör eller tändredskap kan förvägras över huvud taget. Förvägran av innehav av en enskild produkt sker alltjämt i enlighet med 9 kap. 1 § i fängelselagen. Med stöd av 9 kap. 1 § 1 mom. 6 punkten i fängelselagen är det också möjligt att installera tändare utomhus, varvid innehav av tändredskap i fängelset kan förvägras helt och hållet. De begränsningar som fastställs med stöd av den nu föreslagna bestämmelsen gäller således bara hur inne-havet av tillåtna tobaksprodukter ska ordnas i fängelselokalerna.  

Begränsningarna ska vara motiverade för att ordningen och säkerheten i fängelset ska kunna upprätthållas. Med det avses att det med hjälp av begränsningarna ska vara möjligt att övervaka förbudet mot rökning inomhus och sådana hot mot ordningen och säkerheten som rökning inomhus orsakar. Begränsningarna är därmed i första hand motiverade i slutna fängelser där innehav av tobaksprodukter inomhus innebär en betydande ökning av risken för att det röks i cellerna. Med hjälp av begränsningarna kan det övervakas att fångarna inte tar in tobaksprodukter på fängelsets avdelningar eller i cellerna. 

Avsikten är att det genom föreskrift av Brottspåföljdsverket ska beslutas närmare om innehållet i innehavsbegränsningarna.  

7 §.Beslutanderätt. Bestämmelsen i 4 mom. upphävs på det sätt som föreslås i den ursprungliga propositionen.  

8 §.Närmare bestämmelser och föreskrifter. Det föreslås att 2 mom. preciseras. I momentet föreslås ett tillägg om bemyndigande för Brottspåföljdsverket att utfärda föreskrifter om överlämnande och förvaring av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap. Genom föreskrifterna preciseras bestämmelserna i den föreslagna 6 b § om innehav av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap. 

Med stöd av bestämmelsen får Brottspåföljdsverket därmed utfärda närmare föreskrifter om överlämnande och förvaring av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter gäller hur innehavet av tobaksprodukter i fängelser ska ordnas. Genom föreskrifterna är det möjligt att ange till exempel begränsningar som avses i den föreslagna 6 b § och som innebär att tobaksprodukter inte får innehas inomhus i fängelset, utan endast utomhus i situationer där det röks. Likaså kan föreskrifterna gälla hur tobaksprodukterna ska förvaras i fängelselokalerna eller hur tobaksprodukter som köpts i fängelsebutiken ska överlämnas till fången. 

I likhet med de föreslagna begränsningarna av rökningen avses också bemyndigandet att utfärda föreskrifter gälla innehav av tobaksprodukter på fängelseområdet. Utanför fängelseområdet får Brottspåföljdsverket inte genom föreskrift ställa upp begränsningar för innehavet av tobaksprodukter. Eventuella rökförbud fastställs då med stöd av de allmänna bestämmelserna i tobakslagen. Detta innebär till exempel att det är förbjudet att röka i fordon som är avsedda för transport. 

9 kap. Fångarnas egendom och inkomster 

1 §.Innehav av egendom. Förslaget i den ursprungliga propositionen stryks, eftersom det i 7 kap. 6 b § föreslås bli föreskrivet om begränsning av innehavet av tobaksprodukter. 

10 kap. Social- och hälsovård 

1 §.Hälso- och sjukvård för fångar. Till paragrafen fogas en bestämmelse om rätten för fångar att, om de så önskar, få stödåtgärder för rökavvänjning. Med stöd av bestämmelsen ska fångar som röker erbjudas sådant stöd för rökavvänjning som motsvarar deras medicinska behov.  

Erhållandet av stödåtgärder ska basera sig på det medicinska behovet hos en fånge som röker. Behovet av stödåtgärder bedöms i enlighet med rekommendationen om god medicinsk praxis, och bedömningen görs av fånghälsovårdspersonalen. Stödåtgärderna om-fattar i enlighet med rekommendationen om god medicinsk praxis individuell handledning, grupphandledning, substitutionsbehandling med nikotin och läkemedelsbehandling. En läkare ska alltid besluta om behandling som grundar sig på receptbelagda läkemedel. Utgångspunkten är att utdelningen av nikotinersättningsprodukter till fångarna kan skötas på det sätt som Brottspåföljdsverket och Enheten för hälso- och sjukvård för fångar kommer överens om. Vid behov ska hälso- och sjukvårdspersonalen bedöma till exempel om ersättningsprodukter behöver användas längre än vanligt eller om det behövs fler doser än vanligt. 

I överensstämmelse med rekommendationen om god medicinsk praxis utgår stödåtgärderna från rökavvänjning. Målet är därmed att fången frivilligt slutar röka, och detta stöds.  

Med stöd av propositionen fortsätter det att vara möjligt för fångarna att röka under tiden som fånge. Eftersom fångarnas rökning ändå begränsas på det sätt som anges ovan kan redan en minskning av rökningen ge en del fångar abstinenssymtom. Vid behov kan stöd som är förenligt med rekommendationen om god medicinsk praxis ges också för be-handling av abstinenssymtom och för att stödja en nedtrappning av rökningen. Även sådant stöd ges i linje med rekommendationen om god medicinsk praxis och bruksanvisningarna för nikotinersättningsprodukter. Målet är därmed också då att minska till exempel mängden nikotinersättningsprodukt stegvis för att lindra abstinenssymtomen. Fångarna bör också uppmuntras att sluta röka helt och hållet medan stödåtgärderna pågår. 

Nikotinersättningsprodukter ska fortfarande finnas till salu i fängelsebutikerna. Om fångarna så önskar kan de alltså också köpa produkter i butiken. 

15 kap. Ordningen och disciplinen i ett fängelse 

1 §.Ordningsstadgan för ett fängelse. Paragrafen kompletteras med en bestämmelse om att det i ordningsstadgan för ett fängelse kan anges föreskrifter om hur rökningen ska ordnas. Föreskrifterna ska precisera bestämmelserna i 7 kap. om möjligheterna att röka i ett enskilt fängelse. 

5.2  Häktningslagen

Det föreslås att 3 kap. 5 a, 5 b och 10 §, 6 kap. 1 § samt 10 kap. 1 § i häktningslagen ändras på motsvarande sätt som fängelselagen. I 3 kap. 5 a § i häktningslagen föreslås ändå inte bli föreskrivet om möjligheter att röka i öppna anstalter, eftersom häktade inte kan placeras i öppna anstalter. 

De ändringar av 5 kap. 1 § och 16 kap. 1 § i häktningslagen som föreslogs i den ursprungliga propositionen stryks. 

6  Bestämmelser på lägre nivå än lag

I propositionen föreslås att Brottspåföljdsverket ska vara behörigt att utfärda föreskrifter om överlämnande och förvaring av tobaksprodukter. 

7  Ikraftträdande

I den ursprungliga propositionen avsågs de föreslagna lagarna träda i kraft 2021.  

På grund av att behandlingen av propositionen senarelagts avses lagarna träda i kraft sommaren 2023. För de praktiska arrangemang som behövs efter att lagarna antagits gäller det att reservera omkring sex månader. Denna övergångsperiod behövs för att förbereda arrangemangen för rökning utomhus och inleda stödåtgärder för rökavvänjning. 

8  Förhållande till den proposition som ska kompletteras och andra propositioner

8.1  Samband med den proposition som ska kompletteras

Propositionen är en kompletterande proposition som avses i 71 § i grundlagen och bör behandlas i samband med den ursprungliga propositionen. 

I propositionen föreslås det att 7 kap. 6 a och 8 § i lagförslag 1 i den ursprungliga propositionen ändras. Det föreslås alltjämt att 7 § 4 mom. i kapitlet upphävs. Den ändring som föreslogs i 9 kap. 1 § stryks i den kompletterande propositionen. Nya ändringar föreslås i 10 kap. 1 § och 15 kap. 1 §, och det föreslås att en ny 6 b § fogas till 7 kap. 

I propositionen föreslås det att 3 kap. 5 a § och 10 § i lagförslag 2 i den ursprungliga propositionen ändras. Den ändring som föreslogs i 5 kap. 1 § och 16 kap. 1 § stryks i den kompletterande propositionen. Nya ändringar föreslås i 6 kap. 1 § och 10 kap. 1 §, och det föreslås att en ny 5 b § fogas till 3 kap. 

8.2  Samband med andra propositioner

Genom lag 222/2022 ändrades 7 kap. 7 § 4 mom. och 8 § 2 mom. i fängelselagen samt genom lag 223/2022 3 kap. 10 § 2 mom. i häktningslagen. Den kompletterande propositionen har ändrats så att den motsvarar dessa ändringar. 

8.3  Förhållande till budgetpropositionen

Avsikten var att den ursprungliga propositionen skulle behandlas i budgetpropositionen för 2021, eftersom de föreslagna lagarna avses träda i kraft 2021. I den kompletterande propositionen föreslås det att ikraftträdandet av lagarna skjuts fram till 2023. 

I den kompletterande budgetpropositionen för 2023 föreslås det att under moment 25.40.01 för Brottspåföljdmyndigheten föreslås ett tilläggsanslag på 1 546 000 euro och att det under moment 33.01.06 för enheten för hälso- och sjukvård för fångar föreslås ett tilläggsanslag på 146 000 euro för kostnader som föranleds av ordnandet av övervakningen. 

9  Förhållande till grundlagen samt lagstiftningsordning

9.1  Förbud mot rökning inne i fängelserna

I den ursprungliga propositionen behandlades rökningen som en del av rökarens självbestämmanderätt samt andra frågor gällande de grundläggande fri- och rättigheterna som tangerar ordnandet av rökning i fängelserna. För dessa allmänna omständigheters vidkommande hänvisas det till den ursprungliga propositionen. 

I denna kompletterande proposition föreslås i överensstämmelse med den ursprungliga propositionen att det ska vara förbjudet att röka inne i fängelserna. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen att ett sådant förbud inte är problematiskt ur konstitutionell synvinkel. 

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen att de problem som partiella begränsningar av rökningen föranleder bör vara möjligt att ingripa i genom lindrigare åtgärder än ett totalförbud. Utskottet konstaterade också att arrangemangen för rökning inte får leda till att andra exponeras för tobaksrök. 

I den ursprungliga propositionen redogjordes det i detalj för hurdana problem som uppkommer när rökning ordnas utomhus i slutna fängelser. Vid beredningen av den kompletterande propositionen har man försökt klarlägga hur negativa effekter som det föreslagna arrangemanget har på ordningen och säkerheten i fängelset och på andras hälsa kan förhindras. I praktiken är det, alldeles som det konstaterades i den ursprungliga propositionen, omöjligt att genom olika övervakningsåtgärder helt och hållet förhindra dessa negativa effekter. 

För att rökningens negativa effekter ska minskas föreslås i propositionen emellertid att rökning inomhus ska förbjudas helt och hållet. Särskilda rökrum inomhus ska enligt förslaget inte tas i bruk, eftersom användningen av dem är förknippad med en risk för att andra exponeras för tobaksrök. Vidare föreslås bestämmelser om att innehavet av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap till exempel inne i fängelset kan begränsas för att det ska kunna övervakas att rökningen inomhus minskar. Syftet med dessa arrangemang är att i enlighet med grundlagsutskottets anmärkning se till att ickerökare inte exponeras för tobaksrök. 

Utgående från vad som konstateras ovan kan det föreslagna förbudet mot rökning inne i fängelser anses vara ett godtagbart och proportionerligt ingrepp i självbestämmanderätten för rökare, eftersom det med hjälp av förbudet är möjligt att skydda andra fångars och personalens hälsa.  

9.2  Omfattningen av möjligheterna att röka

I propositionen föreslås begränsningar i fråga om hur ofta fångarna har tillfälle att röka. I slutna fängelser föreslås miniminivån för möjligheterna att röka vara att det röks i samband med den dagliga vistelsen utomhus. I slutna fängelser har fångarna möjlighet att som mest röka några gånger per dag. I öppna anstalter är rökning möjlig oftare än så, enligt förslaget, men inte heller där får det i regel rökas nattetid. Dessa förslag innebär ett ingrepp i rökarnas självbestämmanderätt. Rökarnas möjligheter att röka kommer särskilt i slutna fängelser att vara mer begränsade än i samhället i stort. Regleringen behöver därför bedömas med avseende på de allmänna förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna.  

Det är klart att fångarnas självbestämmanderätt i fängelseförhållanden inte kan tillgodoses i samma utsträckning som annanstans i samhället. Det beror på att den dagliga verksamheten i fängelserna utgår från tidsscheman som fastställs i ordningsstadgan och dagordningarna. En fånge har därmed i regel inte möjlighet att själv besluta vid vilken tidpunkt eller hur länge åt gången han eller hon vill ägna sig åt olika verksamheter. Sådana begränsningar kan anses följa av fängelsestraffets innehåll. Också omfattningen av möjligheterna att röka ska betraktas ur detta perspektiv, som en del av den helhet som den dagliga verksamheten i fängelset utgör. 

I propositionen föreslås att det i lag föreskrivs hur omfattande möjligheterna att röka är i dels i slutna fängelser, dels i öppna anstalter. Den dagliga minimitiden för rökning anges på bestämmelsenivå, och dessutom föreskrivs det om kriterier utifrån vilka möjligheter att röka kan ordnas även oftare. Regleringen uppfyller det krav på noggrann avgränsning och exakthet som ställs på inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheterna. 

Hur pass godtagbara och proportionerliga begränsningarna av rökningen är bör granskas i förhållande till tillgodoseendet av fångarnas övriga grundläggande fri- och rättigheter.  

Genom fångarnas dagliga sysselsättning och fritidsverksamhet tryggas alla fångars själv-bestämmanderätt och därigenom den personliga friheten, vilken skyddas i 7 § 1 mom. i grundlagen, samt det i 10 § 1 mom. i grundlagen tryggade skyddet för privatlivet. I rapporter gällande Finland från Europarådets europeiska kommitté till förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning har det upprepade gånger fästs uppmärksamhet vid ordnandet av meningsfull sysselsättning för fångarna. Ordnandet av sysselsättning är därmed av betydelse också med avseende på förbudet i 7 § 2 mom. i grundlagen mot tortyr och utsättande för behandling som kränker människovärdet.  

Med stöd av ovannämnda grundlagsbestämmelser ska fångarna ha möjlighet att delta i sysselsättning som är meningsfull från deras synpunkt och som ordnas i så stor utsträckning som möjligt i enlighet med normalitetsprincipen. Genom telefonsamtal och besök tryggas också skyddet för alla fångars privat- och familjeliv. Genom sysselsättningen eftersträvas det också att fångarna har bättre beredskap för ett liv utan brott. 

Som ovan konstateras i avsnitt 2 är det i merparten av de slutna fängelserna inte möjligt att inom ramen för dagordningarna för avdelningarna ordna sådana möjligheter att röka som går utöver miniminivån utan att fångarnas möjligheter att delta i den övriga verksamheten begränsas. Den övriga verksamheten tryggar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheter som är centrala för alla fångar, så det finns en som inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna godtagbar grund för att begränsa rökningen.  

Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen att rökningen utomhus bör ordnas så att icke-rökare inte exponeras för tobaksrök. Inte heller får ordnandet av rökning föranleda andra ordningsstörningar och säkerhetsproblem som beskrivs i den ursprungliga propositionen. Därmed bör den personliga säkerheten för dem som befinner sig i fängelset och icke-rökarnas rätt till hälsa tryggas också när rökningen ordnas. Därmed är också upprätthållandet av ordningen och säkerheten i fängelset en godtagbar grund för att begränsa de dagliga möjligheterna att röka. 

Att rökningen begränsas på föreslaget sätt kan också anses vara proportionerligt i syfte att trygga de andra ovannämnda rättigheterna. Möjligheter att röka bör ordnas i en sådan omfattning att den övriga verksamheten inte begränsas. Vid en avvägning som gäller de grundläggande fri- och rättigheterna kan alla fångars rätt att delta i aktiviteterna anses väga tyngre än möjligheten för fångar som röker att röka flera gånger per dag. 

Det finns skäl att granska omfattningen av möjligheterna att röka särskilt i förhållande till omfattningen av fångarnas möjligheter att vistas utomhus, eftersom rökningens miniminivå i förslaget är bunden till miniminivån för vistelse utomhus. Enligt 7 kap. 6 § i fängelselagen ska en fånge ges möjlighet att dagligen vistas utomhus minst en timme. I flera fängelser får fångarna vistas utomhus bara denna minimitid. Bestämmelsen tillkom med grundlagsutskottets medverkan. I sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen ansåg grundlagsutskottet inte att ett förbud mot rökning inomhus i fängelser är problematiskt ur konstitutionell synvinkel. Mot denna bakgrund kan miniminivån för vistelse utomhus anses vara en proportionerlig miniminivå också för möjligheterna att röka.  

Som det konstaterades redan i den ursprungliga propositionen ska det för fångarna ordnas stödåtgärder för rökavvänjning. I propositionen föreslås bli föreskrivet om detta i lag på det sätt som förutsattes i grundlagsutskottets utlåtande om den ursprungliga propositionen.  

Utgående från vad som ovan konstateras bör de föreslagna begränsningarna av rökning-en, och det ingrepp i självbestämmanderätten som de innebär, med beaktande av de åt-gärder som avses bli ordnade till stöd för fångar som röker anses vara godtagbara och proportionerliga vid en samlad bedömning. 

I övrigt behandlas de allmänna förutsättningarna för inskränkningar av de grundläggande fri- och rättigheterna i den ursprungliga propositionen. 

9.3  Förvägran av möjligheter att röka

I propositionen föreslås ett undantag som gäller fångars och häktades möjlighet att röka dagligen. Rökning ska inte ordnas, om en fånge eller häktad har vägrats vistelse utomhus. Det är fråga om enstaka situationer där vistelsen utomhus med stöd av de nuvarande bestämmelserna kan vägras av ett särskilt vägande skäl som hänför sig till fångens hälsa eller till ordningen och säkerheten i fängelset. Ofta är det fråga om att det på grund av fångens aggressiva uppförande inte är möjligt att ordna vistelsen utomhus på ett tryggt sätt.  

Även ordnandet av rökning skulle utgöra ett motsvarande säkerhetshot i en sådan situation. Därmed kan också förvägran av rökning i ett enskilt fall på motsvarande sätt som förvägran av vistelse utomhus anses vara en godtagbar och proportionerlig begränsning av en fånges eller häktads självbestämmanderätt. 

9.4  Likabehandling av fångar

Grundlagsutskottet ansåg i sitt utlåtande om den ursprungliga propositionen att ett förbud mot rökning i slutna fängelser är problematiskt med avseende på jämlikheten, som det föreskrivs om i 6 § i grundlagen, eftersom det i propositionen inte på ett tillräckligt och godtagbart sätt hade motiverats varför fångar som placerats i slutna fängelser inte alls skulle få röka, medan fångar som placerats i öppna anstalter skulle få röka utomhus.  

Den kompletterande propositionen innehåller inget förslag om ett totalförbud mot rökning. Alla fångar tryggas möjligheten att röka dagligen. Möjligheterna att röka fortsätter att vara mer omfattande i öppna anstalter än i slutna fängelser. Mellan öppnare respektive slutnare avdelningar i slutna fängelser kan det också finnas skillnader i fråga om hur omfattande möjligheterna att röka är. 

Det finns dock godtagbara grunder för sådana skillnader eftersom förhållandena i fängelserna och på deras avdelningar skiljer sig åt, liksom också graden av övervakning. Enligt 4 kap. 1 § i fängelselagen kan fångar i öppna anstalter vistas och röra sig på fängelseområdet eller avdelningsområdet, arbetsplatsen och något annat verksamhetsställe utan omedelbar övervakning. Enligt 5 kap. 1 § i fängelselagen kan det i ett fängelse finnas avdelningar som är olika med avseende på graden av övervakning och verksamheten. I lagen föreskrivs det också om grunder som beaktas när det bedöms om en fånge kan placeras i en öppen anstalt eller på en öppnare avdelning. Enligt exempelvis 5 kap. 1 § i fängelselagen ska man när fångar placeras på avdelningar beakta planen för strafftiden, fångarnas individuella egenskaper, ålder, deras förmåga att uppfylla sysselsättningsplikten samt upprätthållandet av ordningen och säkerheten i fängelset, fångarnas eller andra personers säkerhet och förhindrandet av brottslig verksamhet. 

Med stöd av dessa bestämmelser har exempelvis fångarnas vistelse utomhus och många andra aktiviteter av hävd varit mer omfattande i öppna anstalter och på öppnare avdelningar än på slutnare avdelningar. När fångarna placeras på avdelningar beaktas de lagstadgade grunderna. 

Av ovannämnda orsaker är det med avseende på likabehandlingen av fångar inte problematiskt att också möjligheterna att röka kan skilja sig åt i någon mån beroende på om fängelset är öppet eller avdelningen är öppen. För alla fångar tryggas jämlikt en minimi-möjlighet att röka, alldeles som vistelse utomhus. 

9.5  Bemyndigande att utfärda förordning

I propositionen föreslås för Brottspåföljdsverket ett bemyndigande att utfärda förordning om överlämnande och förvaring av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap.  

Det föreslagna bemyndigandet att utfärda förordning är exakt avgränsat att gälla endast sådana arrangemang i fängelset som rör överlämnande och förvaring av tobaksprodukter. Det är fråga om att precisera den föreslagna 7 kap. 6 b § i fängelselagen. Bemyndigandet att utfärda förordning gäller endast hur överlämnande och förvaring ska ordnas i fängelselokalerna. Med stöd av bemyndigandet är det inte allmänt taget möjligt att helt och hållet förvägra anskaffning eller innehav av tobaksprodukter. Det är bara fråga om praktiska arrangemang som vidtas i fängelserna för att rökning ska ske bara utomhus i fängelset. Därmed är föreskriftens betydelse i sak sådan att bestämmelser på lagnivå inte behövs om detta. 

Det är motiverat att regleringen sker enkom genom en föreskrift som Brottspåföljdsverket utfärdar eftersom det är fråga om att ordna fängelsets praktiska verksamhet så att rökningen kan genomföras utan att ordningen och säkerheten i fängelset äventyras. 

Kläm 

Kläm 

Med stöd av vad som anförts ovan föreslås det att riksdagen godkänner lagförslag 1 och 2 i regeringens proposition 165/2020 rd, ändrade på det sätt som föreslås i denna kompletterande proposition: 

Lagförslag

1. Lag om ändring av fängelselagen 

I enlighet med riksdagens beslut 
upphävs i fängelselagen (767/2005) 7 kap. 7 § 4 mom., 
sådant det lyder i lag 222/2022, 
ändras 7 kap. 6 a § och 8 § 2 mom., 10 kap. 1 § 1 mom. och 15 kap. 1 §, 
av dem 7 kap. 6 a § sådan den lyder i lag 393/2015, 7 kap. 8 § 2 mom. sådant det lyder i lag 222/2022 och 10 kap. 1 § 1 mom. sådant det lyder i lag 1640/2015, samt  
fogas till 7 kap. en ny 6 b § som följer: 
7 kap.  
Basvård och boende  
6 a § Rökning i fängelset 
Rökning är förbjuden inomhus i fängelset. Förbudet gäller tobaksprodukter för rökning, örtprodukter för rökning och elektroniska cigaretter. 
I slutna fängelser ska fångarna ges möjlighet att röka en gång per dag under den vistelse utomhus som avses i 6 §, om inte vistelse utomhus har vägrats. Rökning kan ordnas oftare utomhus, om det är möjligt utan att äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset.  
I öppna anstalter ska fångarna ges möjlighet att röka dagligen utomhus så ofta det är möjligt utan att äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset. 
6 b § Innehav av tobaksprodukter 
En fånges rätt att inneha i 6 a § 1 mom. avsedda tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap i fängelselokalerna kan begränsas för att upprätthålla ordningen och säkerheten i fängelset. 
8 §  Närmare bestämmelser och föreskrifter 
Kläm 
Närmare föreskrifter om mathållning och basvård, anordnande av egen mathållning, boende samt om överlämnande och förvaring av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap meddelas av Brottspåföljdsmyndigheten. 
10 kap. 
Social- och hälsovård 
1 §  Hälso- och sjukvård för fångar 
Enheten för hälso- och sjukvård för fångar svarar för ordnandet av hälso- och sjukvård samt medicinsk rehabilitering som motsvarar fångarnas medicinska behov. Fångar har rätt till sådan vård för rökavvänjning som motsvarar deras medicinska behov. Enheten för hälso- och sjukvård för fångar har sjukhus och polikliniker som har verksamhetsställen vid olika enheter inom Brottspåföljdsmyndigheten. 
Kläm 
15 kap. 
Ordningen och disciplinen i ett fängelse 
1 § Ordningsstadgan för ett fängelse 
Ett fängelse ska ha en ordningsstadga som innehåller mer detaljerade föreskrifter än denna lag och de bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den och som gäller vistelse på fängelseområdet, låsning av lokalerna, avdelningar, hur rökning, besök, telefonkontakter och fritidsverksamhet ska ordnas, innehav av egendom samt andra motsvarande enskilda omständigheter som hänför sig till upprätthållandet av ordningen i fängelset och ordnandet av sysselsättningen. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 

2. Lag om ändring av häktningslagen 

I enlighet med riksdagens beslut 
ändras i häktningslagen (768/2005) 3 kap. 5 a § och 10 § 2 mom., 6 kap. 1 § 1 mom. samt 10 kap. 1 §,  
av dem 3 kap. 5 a § sådan den lyder i lag 394/2015, 3 kap. 10 § 2 mom. sådant det lyder i lag 223/2022 och 6 kap. 1 § 1 mom. sådant det lyder i lag 1641/2015, samt 
fogas till 3 kap. en ny 5 b § som följer: 
3 kap. 
Placering i fängelset, basvård och förflyttning 
5 a §  Rökning i fängelset 
Rökning är förbjuden inomhus i fängelset. Förbudet gäller tobaksprodukter för rökning, örtprodukter för rökning och elektroniska cigaretter. 
Häktade ska ges möjlighet att röka en gång per dag under den vistelse utomhus som avses i 5 §, om inte vistelse utomhus har vägrats. Rökning kan ordnas oftare utomhus, om det är möjligt utan att äventyra fängelsets övriga verksamhet eller ordningen och säkerheten i fängelset.  
5 b § Innehav av tobaksprodukter 
Den häktades rätt att inneha i 5 a § 1 mom. avsedda tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap i fängelslokalerna kan begränsas för att upprätthålla ordningen och säkerheten i fängelset. 
10 § Närmare bestämmelser och föreskrifter 
Kläm 
Närmare föreskrifter om förflyttning av häktade meddelas av Brottspåföljdsmyndigheten. Närmare föreskrifter om mathållning och basvård, boende samt överlämnande och förvaring av tobaksprodukter, röktillbehör och tändredskap meddelas av Brottspåföljdsmyndigheten. 
6 kap. 
Social- och hälsovård 
1 §  Hälso- och sjukvård för häktade 
Den i lagen om Enheten för hälso- och sjukvård för fångar (1635/2015) avsedda Enheten för hälso- och sjukvård för fångar svarar för ordnandet av hälso- och sjukvård samt medicinsk rehabilitering som motsvarar de häktades medicinska behov. Häktade har rätt till sådan vård för rökavvänjning som motsvarar deras medicinska behov. Brottspåföljdsmyndigheten ska se till att de häktade har tillgång till i detta moment avsedd vård och rehabilitering. 
Kläm 
10 kap. 
Ordningen och disciplinen i ett fängelse 
1 § Ordningsstadgan för ett fängelse 
Ett fängelse ska ha en ordningsstadga som innehåller mer detaljerade föreskrifter än denna lag och de bestämmelser och föreskrifter som utfärdats med stöd av den och som gäller vistelse på fängelseområdet, låsning av lokalerna, avdelningar, hur rökning, besök, telefonkontakter och fritidsverksamhet ska ordnas, innehav av egendom samt andra motsvarande enskilda omständigheter som hänför sig till upprätthållandet av ordningen i fängelset och ordnandet av sysselsättningen. 
 Paragraf eller bestämmelse om ikraftträdande börjar 
Denna lag träder i kraft den 20 . 
 Slut på lagförslaget 
Helsingfors den 17 november 2022 
Statsminister Sanna Marin 
Justitieminister Anna-Maja Henriksson