1.1  Bakgrund

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer, nedan yrkeskvalifikationsdirektivet, fastställs regler enligt vilka en medlemsstat som reglerar ett visst yrke ska erkänna yrkeskvalifikationer som förvärvats i en eller flera andra medlemsstater och som ger innehavaren av dessa yrkeskvalifikationer rätt att utöva samma yrke där. I Finland finns för närvarande ca 140 reglerade yrken enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. För erkännandet av yrkeskvalifikationer för dessa svarar 16 behöriga myndigheter. 

Yrkeskvalifikationsdirektivet har ändrats genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/55/EU om ändring av direktiv 2005/36/EG om erkännande av yrkeskvalifikationer och förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden (IMI-förordningen), nedan ändringsdirektivet, som medlemsstaterna ska ha genomfört senast den 18 januari 2016. I Finland har denna ändring av direktivet genomförts genom lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer (1384/2015) och statsrådets förordning om erkännande av yrkeskvalifikationer (1459/2015), lagen om ändring av lagen om utövning av veterinäryrket (1499/2015), lagen om ändring av lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (1659/2015) samt social- och hälsovårdsministeriets förordning om specialistläkarutbildning och specialisttandläkarutbildning samt om särskild allmänläkarutbildning (56/2015). Därtill har Åland stiftat landskapslagen om erkännande av yrkeskvalifikationer (2011:120). 

1.2  Beredning

Kommissionens överträdelseförfarande

Enligt artikel 258 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska kommissionen avge ett motiverat yttrande till en medlemsstat om den anser att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en skyldighet enligt fördragen. Innan kommissionen avger ett motiverat yttrande ska den ge den berörda medlemsstaten tillfälle att inkomma med sina synpunkter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet inom den tid som angivits av kommissionen, får kommissionen föra ärendet vidare till Europeiska unionens domstol. 

Den 25 januari 2019 har kommissionen utfärdat en formell underrättelse som granskar den finska lagstiftningens överensstämmelse med bestämmelserna i yrkeskvalifikationsdirektivet. Kommissionens slutsats är att Finland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 4.2, 10, 14.4—6, 21.1 och 21.6, 38.3, 39, 50.2 och 50.3 samt 55a.2 i yrkeskvalifikationsdirektivet. 

Den 22 mars 2019 har Finlands regering i sitt svar på kommissionens formella underrättelse framfört som sin ståndpunkt att genomförandet av yrkeskvalifikationsdirektivet har gjorts på behörigt sätt och att kommissionens formella underrättelse därmed är obefogad. Den 28 november 2019 har dock kommissionen gett ett motiverat yttrande där det konstateras att Finland fortfarande inte uppfyller sina skyldigheter enligt yrkeskvalifikationsdirektivet. Det motiverade yttrandet fokuserar endast på en del av de brister som anges i den formella underrättelsen, nämligen genomförandet av artiklarna 4.2, 10 f och 55a. Den 28 januari 2020 har Finlands regering gett ett svar med anledning av kommissionens motiverade yttrande. 

Beredningen av propositionen

Denna regeringsproposition har beretts i samarbete mellan undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet och Utbildningsstyrelsen. 

Utlåtanden om utkastet till proposition har mottagits av följande aktörer: justitieministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, Utbildningsstyrelsen, Tillstånds- och tillsynsverket för social- och hälsovården, Rådet för yrkeshögskolornas rektorer Arene rf, Rådet för Finlands universitets rektorer UNIFI rf och Yrkeshögskolenätverket för socialområdet. 

6.1  Lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer

3 §.Definitioner. Det föreslås att 1 punkten i paragrafen preciseras. Enligt yrkeskvalifikationsdirektivet avses med reglerat yrke ”en eller flera former av yrkesverksamhet där det genom lagar och andra författningar direkt eller indirekt krävs bestämda yrkeskvalifikationer för tillträde till eller utövande av verksamheten eller någon form av denna; i synnerhet skall användandet av en yrkestitel som genom bestämmelser i lagar och andra författningar enbart får användas av den som innehar en viss yrkeskvalifikation utgöra en form av utövande.” Enligt definitionen som tagits in i den nationella lagen avses med reglerat yrke en tjänst eller uppgift där vissa i lag föreskrivna yrkeskvalifikationer krävs av den som tillträder eller utövar tjänsten eller uppgiften. 

Vid utformningen av den gällande bestämmelsen har det ansetts att bestämmelsen om yrkes-kvalifikationer som föreskrivs i lag även omfattar författningar på lägre nivå än lag, dvs. för-ordningar och bindande föreskrifter som utfärdas med stöd av lag. För att undvika oklarheter i tolkningen föreslås det dock att definitionen av ett reglerat yrke preciseras så att de specifika behörighetsvillkoren ska grunda sig på lagstiftning för att det ska vara fråga om ett reglerat yrke. 

En typisk förutsättning för att utöva ett reglerat yrke är att personen avlägger en viss examen, en viss studieprestation eller ett visst prov. Som reglerat yrke räknas inte en uppgift som endast kräver lämplig utbildning och för vilken behörigheten således i sista hand fastställs av arbetsgivaren eller tillståndsmyndigheten. 

Den föreslagna formuleringen om specifika i lagstiftningen föreskrivna yrkeskvalifikationer innebär att beslut enligt lagen om erkännande av yrkeskvalifikationer inte heller i fortsättningen fattas när behörighetsvillkoren baserar sig t.ex. på rekommendationer på anvisningsnivå eller på kommunernas egna beslut. Reglerade yrken är inte heller i fortsättningen sådana uppgifter vars behörighetsvillkor enbart hänför sig till examensnivån. Vid fastställandet av nivån på en högskoleexamen som avlagts utomlands är det inte fråga om sådant erkännande av yrkeskvalifikationer som avses i yrkeskvalifikationsdirektivet, utan då tillämpas lagen om den tjänstebehörighet som högskolestudier utomlands medför (1385/2015). 

I 11 punkten görs en teknisk ändring samtidigt som det föreslås att en ny 12 punkt fogas till paragrafen. Definitionen av yrkespraktik motsvarar definitionen i artikel 3.1 j i yrkeskvalifikationsdirektivet, och bestämmelsen hänför sig till den nya 26 a § som enligt förslaget ska fogas till lagen. 

4 a §.Verkan av erkännandet. Det föreslås att det till lagen fogas en ny paragraf som motsvarar bestämmelserna i artikel 4 i yrkeskvalifikationsdirektivet. I 13 § föreskrivs allmänt om ansökan om och beslut om erkännande av yrkeskvalifikationer. I detaljmotiveringen till den paragrafen (RP 22/2015 rd) hänvisas det till artikel 4.1 i direktivet. Kommissionen har dock inte ansett att genomförandet av artikeln i fråga är tillräckligt, och därför föreslås det att en bestämmelse i enlighet med artikel 4 tas in i lagen i sin helhet. 

Paragrafens 1 mom. baserar sig på direktivets artikel 4.1, enligt vilken erkännande av yrkeskvalifikationerna i den mottagande medlemsstaten ska ge förmånstagare möjlighet att få tillträde i den medlemsstaten till samma yrke som denne är behörig för i ursprungsmedlemsstaten och att utöva det yrket i den mottagande medlemsstaten på samma villkor som dess medborgare. Paragrafens 2 mom. grundar sig på artikel 4.2, enligt vilken det yrke som sökanden önskar utöva i den mottagande medlemsstaten i direktivet ska vara detsamma som sökanden är behörig för i ursprungsmedlemsstaten, om det rör sig om jämförbara verksamheter. Således ska det beaktas att de verksamheter som yrket omfattar är jämförbara när beslut om erkännande fattas. Syftet med bestämmelsen är att förhindra att erkännande nekas på grund av avvikelser i fråga om yrkets namn, yrkesbeteckningen eller andra formaliteter. Hänvisningen i 3 mom. till 8 § som gäller partiell rätt att utöva yrke grundar sig på artikel 4.3 i direktivet enligt vilken partiell rätt att utöva yrket i värdmedlemsstaten genom undantag från bestämmelserna i punkt 1 beviljas enligt de villkor som anges i artikel 4f. 

22 §. Behandling av uppgifter om ett europeiskt yrkeskort.Det föreslås att hänvisningen till den upphävda personuppgiftslagen (523/1999) i gällande 5 mom. ändras till en hänvisning till den punkt i EU:s allmänna dataskyddsförordning som gäller definitionen av personuppgiftsansvarig. 

24 §.Överklagande. Genom ändring av paragrafen beaktas lagen om rättegång i förvaltningsärenden (808/2019), som trädde i kraft vid ingången av 2020. 

26 a §.Erkännande av yrkespraktik. Det föreslås att det till lagen fogas en ny paragraf som grundar sig på artikel 55a i yrkeskvalifikationsdirektivet. Enligt 3 § 12 punkten som fogas till lagen samtidigt avses med yrkespraktik en period med praktik som sker under handledning, förutsatt att det utgör ett villkor för tillträde till och utövande av ett reglerat yrke, och som kan äga rum under eller efter en avslutad utbildning som leder till examen. 

Skäl 27 till ändringsdirektivet motiverar att en artikel om yrkespraktik fogas till direktivet på följande sätt: ”Nationella regler som styr tillträdet till de reglerade yrkena bör inte utgöra något hinder för de unga nyutexaminerades rörlighet. Om en nyutexaminerad avslutar en yrkesinriktad praktik i en annan medlemsstat, bör praktiken i fråga erkännas när den nyutexaminerade ansöker om tillträde till ett reglerat yrke i ursprungsmedlemsstaten. Erkännandet av en yrkespraktik som fullgjorts i en annan medlemsstat bör baseras på en tydlig skriftlig beskrivning av inlärningsmål och tilldelade uppgifter, vilka bestäms av den person som övervakar praktiktjänstgöringen i den mottagande medlemsstaten. Yrkespraktik som fullgjorts i tredjeland bör beaktas av medlemsstaterna när en begäran om tillträde till ett reglerat yrke behandlas.” 

Enligt kommissionens motiverade yttrande gäller direktivets bestämmelse om erkännande av yrkespraktik de reglerade yrken i fråga om vilka direktivet föreskriver om enhetliga minimikrav på utbildning och praktik som ingår i utbildningen, dvs. i synnerhet läkare, tandläkare och sjukskötare. 

Enligt 1 mom. ska den behöriga myndigheten vid behandling av en ansökan om tillstånd att få utöva det reglerade yrket erkänna den yrkespraktik som förvärvats i en annan medlemsstat. En förutsättning för erkännande är att praktiken i fråga motsvarar de riktlinjer som den behöriga myndigheten har offentliggjort som avses i 2 mom. och som gäller hur praktik som förvärvas i en annan medlemsstat eller i ett tredjeland ska organiseras och erkännas. Riktlinjerna ska också innehålla information om handledarens roll i samband med yrkespraktiken. 

Paragrafens 3 mom. innehåller ett bemyndigande enligt vilket statsrådet vid behov får utfärda närmare bestämmelser om den godtagbara längden på yrkespraktik som avläggs utomlands. Bestämmelsen grundar sig på artikel 55a.1, enligt vilken medlemsstaterna i nationell lagstiftning får fastställa en rimlig begränsning på den del av yrkespraktiken som kan förvärvas utomlands. 

6.2  Lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården

8 §.Rätt att utöva yrken inom social- och hälsovården och rätt att använda yrkesbeteckning med stöd av den generella ordningen för erkännande. Paragrafens 4 mom. anger att om den som har genomgått utbildning för läkare, tandläkare, sjukskötare eller barnmorska i en EU- eller EES-stat inte uppfyller villkoren för automatiskt erkännande av yrkeskvalifikationer av en orsak som nämns i unionens bestämmelser om erkännande, tillämpas 3 mom. på honom eller henne. För sökanden kan i enlighet med 3 mom. som kompensationsåtgärder bestämmas en anpassningsperiod eller ett lämplighetsprov. Bestämmelsen grundar sig på artikel 10 b i yrkeskvalifikationsdirektivet. Enligt förslaget ska bestämmelsen justeras så att till den fogas de specialläkare och specialtandläkare som nämns i artikel 10 b. 

För tydlighetens skull fogas till paragrafen en bestämmelse om att den generella ordningen för erkännande ska tillämpas på sådana specialsjukskötare som inte har utbildning för sjukskötare med ansvar för allmän hälso- och sjukvård som avses i artikel 10 f i yrkeskvalifikationsdirektivet. 

6.3  Lagen om den tjänstebehörighet som högskolestudier utomlands medför

2 §.Jämställande. Det föreslås att ordalydelsen i 2 mom. preciseras för att undvika oklarheter i tolkningen. Den etablerade tillämpningspraxisen är att en studieprestation kan jämställas med en viss studieprestation som avläggs vid en högskola i Finland i andra fall än sådana som hör till området för erkännande av yrkeskvalifikationer och om behörighetsvillkoret för tjänsten eller uppgiften förutsätter det. 

3 §.Grunder för jämställande av examina. Det föreslås att 3 mom. om bedömning av examinas motsvarighet med avseende på nivån och området preciseras så att motsvarigheten för examinas nivåer och områden bedöms utifrån de utbildningshelheter som lett till examina. De föreslagna ändringarna motsvarar Utbildningsstyrelsens nuvarande tillämpningspraxis och syftar till att göra grunderna för jämställande av examina mer transparenta. 

I enlighet med motiveringen i regeringens proposition som gäller den nuvarande lagen (RP 22/2015 rd) avses med utbildningshelhet i detta sammanhang den helhet av studier som har lett till en examen. Om en ansökan om jämställande till exempel gäller en examen som har avlagts i den andra fasen i systemet med högskoleexamina i två steg, beaktas även de högskolestudier som har föregått examen i den andra fasen vid bedömningen av examens omfång, svårighetsgrad, inriktning och innehåll. 

Med examens omfång avses den arbetsmängd och tid som i praktiken krävs för den utbildningshelhet som leder till en examen. Med examens svårighetsgrad avses hur mångsidig och djupgående den utbildningshelhet som leder till examen är och hurudana teoretiska och metodologiska färdigheter utbildningen ger. Om inlärningsresultatet av en examen har definierats, kan detta beaktas när examens omfång och svårighetsgrad ska fastställas. Med examens inriktning avses om examen är akademiskt inriktad eller yrkesinriktad, det vill säga om den ska anses vara jämförbar med examina som avläggs vid universitet eller vid yrkeshögskolor. 

Vid fastställandet av nivån på en examen avgör i regel den placering som examen har i utgångslandets examenssystem den nivå som examen jämställs med. Exempelvis om en utländsk examen är en Master-examen som avlagts vid ett universitet så jämställs den i regel med högre högskoleexamen. Om en utländsk examen är den högsta vetenskapliga påbyggnadsexamen i prestationslandets system, jämställs den i regel med doktorsexamen. Ett beslut som avviker från huvudregeln kan dock komma i fråga exempelvis i situationer där en examen som avlagts vid en högskola med benämningen University jämställs med en yrkeshögskoleexamen på basis av omfattningen, svårighetsgraden och i synnerhet inriktningen. Ett negativt beslut om jämställande kan fattas om det finns särskilda grunder för det som hänför sig till utbildningshelhetens omfattning, svårighetsgrad och inriktning. En sådan situation kan uppstå exempelvis när en högskoleexamen i andra fasen har avlagts utan föregående examen i den första fasen eller en motsvarande helhet av högskolestudier eller när beviljandet av examen helt eller nästan helt grundar sig på andra studier än sådana som avlagts vid en officiell högskola. 

Examensområdena kan i regel inte anses motsvara varandra om en examen i den första fasen i en utbildningshelhet som avlagts i enlighet med systemet med högskoleexamina i två steg är från ett annat område än examen i den andra fasen. Kravet på samma område för examina gäller i synnerhet situationer där en examen som har avlagts utomlands jämställs med en juris magisterexamen som avläggs i Finland. 

4 §.Grunder för jämställande av studieprestationer. Paragrafen tillämpas exempelvis när en person ansöker om behörighet för en uppgift inom undervisningsväsendet eller småbarnspedagogiken vars behörighetsvillkor innefattar en viss studieprestation. Studieprestationer som ingår i de gällande behörighetsvillkoren för undervisningsväsendet eller småbarnspedagogiken är studier inom lärarutbildningen, studier inom yrkespedagogisk lärarutbildning, studier som ger yrkesfärdigheter för uppgifter inom småbarnspedagogiken samt studier med inriktning på småbarnspedagogik och socialpedagogik. I regel omfattar behörighetsvillkoren förutom en eller flera studieprestationer ett krav på en högskoleexamen på en viss nivå eller på en viss, namngiven högskoleexamen. 

Det föreslås en precisering av paragrafen så att det är möjligt att jämställa en studieprestation om sökanden uppfyller behörighetsvillkoren för uppgiften även i fråga om den högskoleexamen som krävs. Det att en sökande får ett beslut om att studieprestationen ska jämställas utan att han eller hon uppfyller behörighetsvillkoren för uppgiften även i fråga om den högskoleexamen som krävs motsvarar inte lagens syfte, som är att ge tjänstebehörighet. 

Det föreslås inga ändringar i de övriga grunderna för jämställande. I enlighet med regeringens proposition 22/2015 rd förutsätts det när studier utomlands ska jämställas med en studieprestation i regel att studierna i det land där examen har avlagts har varit förberedande för samma uppgifter som dem som det beslut som fattas efter att kompletterande studier har genomförts ger behörighet för. Utomlands avlagda huvud- eller biämnesstudier i ett ämne som undervisas Finland kan dock jämställas med studier i ett ämne som ingår i ämneslärarutbildningen, även om studierna inte har slutförts i samband med lärarutbildning, om sökanden behöver ett sådant beslut för att i Finland bli behörig som ämneslärare genom att slutföra pedagogiska studier för lärare. Även i dessa situationer förutsätts det att sökanden är behörig i fråga om den examen som krävs. 

7 §.Ändringssökande. Genom ändring av paragrafen beaktas lagen om rättegång i förvaltningsärenden som trädde i kraft vid ingången av 2020.