1.1  Bakgrund

För att uppnå målen i Parisavtalet om klimatförändringar har EU och dess medlemsstater förbundit sig att minska sina samlade utsläpp av växthusgaser med minst 40 procent fram till 2030 jämfört med 1990. Målet för utsläppsminskning fördelas inom EU mellan den handlande sektorn och sektorerna utanför den handlande sektorn, den s.k. sektorn för ansvarsfördelning, på så sätt att utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn minskas med sammanlagt 30 procent fram till 2030 jämfört med 2005 års nivå. Av utsläppen inom ansvarsfördelningssektorn utgör trafiken en betydande utsläppskälla och åtgärderna för att minska utsläppen inom trafiken spelar en nyckelroll när det gäller att nå EU:s mål. Trafiken står för ungefär en fjärdedel av utsläppen av växthusgaser i EU, och transportsektorn är den enda sektorn där utsläppen fortsätter att öka. När stats- och regeringscheferna sammanträdde i Europeiska rådet i december 2020 kom de överens om att höja målet för utsläppsminskning för 2030 från 40 till 55 procent. Förslagen om att införliva det uppdaterade målet i sektorslagstiftningen kommer att lämnas sommaren 2021. 

Utsläppen från trafiken kan minskas genom att öka andelen alternativa bränslen och göra trafiksystemet och fordonen mer energieffektiva. Fokus när det gäller att göra fordonen mer energieffektiva ligger i hög grad på EU-åtgärder. Fordonens energieffektivitet styrs i EU genom att fastställa bindande CO2-gränsvärden för fordonstillverkarna. Gränsvärdena styr tillverkningen i riktning mot mer energieffektiva fordon. Dessutom har man försökt öka andelen energieffektiva fordon via offentliga upphandlingar. I april 2009 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Direktivet kräver att vägtransportfordonens energi- och miljöpåverkan under hela livscykeln beaktas vid offentliga upphandlingar. Syftet är att främja marknaden för rena och energieffektiva fordon, minska utsläppen av koldioxid och luftföroreningar och förbättra energieffektiviteten. I Finland har direktivet genomförts genom lag (lag 1509/2011 om beaktande av energi- och miljökonsekvenser vid offentlig upphandling av fordon). Det har dock vid utvärderingar i efterhand visat sig att direktivet varken fungerar eller når upp till de uppställda målen.  

Enligt kommissionens bedömning har flera brister upptäckts i hur det gällande direktivet fungerar. Exempelvis har direktivet inte i tillräcklig utsträckning främjat offentliga upphandlingar av rena fordon. Vidare är marknadsandelarna för rena fordon fortfarande små, samtidigt som direktivet har haft ringa inverkan på CO2-utsläppen och utsläppen av små partiklar och på energieffektiviteten i trafiken. Direktivet stöder inte heller i tillräcklig utsträckning EU:s konkurrenskraft och tillväxt. Som en del av åtgärderna för att stödja minskningen av utsläppen från trafiken beslutade kommissionen att lägga fram ett förslag till ändring av direktivet. I samband med uppdateringen av direktivet uppställdes bindande minimiandelar rena fordon för medlemsländerna, utvidgades tillämpningsområdet till upphandlingar av kollektivtrafik och inte bara fordon samt fick medlemsländerna en skyldighet att rapportera till kommissionen om hur minimiandelarna uppfyllts.  

I enlighet med regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska utsläppen från trafiken halveras fram till 2030. För att uppnå målet bereds i enlighet med regeringsprogrammet en färdplan för fossila transporter. Färdplanen ska innefatta beslut om åtgärder för att halvera utsläppen från trafiken fram till 2030 och om en väg till utsläppsfria transporter 2045. I basprognosen för färdplanen för fossila transporter ingår den utsläppsminskning som direktivet medför. 

1.2  Beredning

Beredningen av EU-rättsakten  

Den 31 maj 2017 antog Europeiska kommissionen den första delen av ett omfattande vägtransportpaket. De lagstiftningsförslag som offentliggjordes inom paketet gällde marknadstillträde och sociala frågor inom vägtransportsektorn, prissättningen av transporter samt övervakning och rapportering avseende koldioxidutsläpp från tunga fordon. Som andra del av paketet offentliggjorde kommissionen den 8 november 2017 förslag som gällde gemensamma regler för kombinerade transporter, ändring av reglerna för internationella busstransporter och minskade utsläpp från vägtransporter. 

I vägtransportpaketet ingick också kommissionen förslag av den 8 november 2017 (COM (2017) 653 final) till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. En U-skrivelse (U 70/2017 rd) och en kompletterande U-skrivelse (UK 15/2018 rd) lämnades om direktivförslaget den 19 december 2017 respektive den 25 maj 2018.  

Statsrådet ansåg det viktigt att det på EU-nivå antas effektiva åtgärder för att minska utsläppen inom transportsektorn. Vidare ansåg statsrådet det vara bra att direktivet anger tydliga gränsvärden för bilar med nollutsläpp och utsläppssnåla bilar och lägger fast minimimål för deras andel av alla upphandlingar. Statsrådet ansåg också att den fortsatta behandlingen av förslaget bör ha som mål att bilar som drivs med olika typer av höginblandade biodrivmedel beaktas i definitionen av rena fordon. Enligt statsrådet var det viktigt att beakta avancerade biodrivmedel i direktivförslaget till direktiv, särskilt vad beträffar lastbilar.  

Kommunikationsutskottet lämnade utlåtanden i ärendet (KoUU 5/2018 rd och KoUU 12/2018 rd). Utskottet ansåg statsrådets ståndpunkt vara välmotiverad och ändamålsenlig. Utskottet ansåg också att statsrådets ståndpunkt var mycket motiverad och välkommen när det gällde att beakta att bilar som drivs med biogas och olika slags höginblandade biodrivmedel i definitionen av rena fordon. Dessutom kunde utskottet samtycka till statsrådets ståndpunkt i fråga om tunga fordon. I fråga om den kompletterande skrivelsen underströk kommunikationsutskottet liksom statsrådet att också hållbara biodrivmedel bör ingå i definitionen av rena fordon. Miljöutskottet instämde i statsrådets ståndpunkter i sina utlåtande (MiUU 4/2018 rd och MiUU 20/2018 rd) och betonade då bland annat hur viktiga offentliga upphandlingar är när det gäller att främja målen för klimat- och miljöpolitiken. Vidare lyfte utskottet fram de hållbara biodrivmedlens roll i definitionen av rena fordon. Också en tillräcklig marknadsutsikt för fordon ansågs vara central för att säkerställa en tillräcklig infrastruktur för laddning och gastankning.  

En informell överenskommelse nåddes om direktivförslaget som gällde upphandling av rena och energieffektiva fordon vid trepartsförhandlingar mellan kommissionen, Europaparlamentet och rådet den 11 februari 2019. Direktivet undertecknades av Europaparlamentet och rådet den 20 juni 2019, och det offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 12 juli 2019. Medlemsstaterna ska sätta i kraft den lagstiftning som är nödvändig för att följa direktivet senast den 2 augusti 2021.  

Beredningen av propositionen 

Beredningen av regeringens proposition inleddes vid kommunikationsministeriet i augusti 2019. Till stöd för beredningen av lagstiftningen tillsattes en arbetsgrupp med bred sammansättning. Den hade till uppgift att bedöma olika sätt att genomföra lagstiftningen nationellt med beaktande av geografiska skillnader och kostnadseffektivitet. Beslut om att inrätta en arbetsgrupp för beredning av det nationella genomförandet av direktivet om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon, 8.11.2019. Som underlag för arbetet beställdes en utredning om differentiering av kraven med beaktande av geografiska skillnader Ramboll Finland AB: Smart Mobility. Selvitys puhtaan kaluston direktiivin (CVD) kustannustehokkaasta kansallisesta täytäntöönpanosta, 30.1.2020. och en grundlagsutredning Rautiainen Pauli: Puhtaita ja energiatehokkaita ajoneuvohankintoja koskevan direktiivin kansalliseen täytäntöönpanoon liittyvä perustuslakiselvitys, 30.8.2020..  

Under beredningen hördes flera berörda grupper och begärdes preliminära synpunkter när det gäller det nationella genomförandet av direktivet. Avseende de undantag från tillämpningsområdet som direktivet möjliggör träffade kommunikationsministeriet upphandlande enheter som upphandlar specialfordon. Kraven i direktivet och dess konsekvenser för fordonsanskaffningarna diskuterades med försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, Tullen, Brottspåföljdsmyndigheten, Polisstyrelsen och Helsingfors räddningsverk. Dessutom hölls möte med representanter för Finavia Abp och Hamnförbundet. Organisationerna ombads skriftligen lämna preliminära synpunkter på direktivets tillämpningsområde, eventuella undantag och konsekvenserna av kraven. 

I samband med beredningen har kommunikationsministeriet också träffat sakkunniga från arbets- och näringsministeriet samt Konkurrens- och konsumentverket för att diskutera beröringspunkterna mellan direktivet och upphandlingslagstiftningen. Också Konkurrens- och konsumentverket ombads skriftligen lämna preliminära synpunkter på det nationella genomförandet av direktivet, i synnerhet på tillsynen. Också Hansel Abp och Transport- och kommunikationsverket har deltagit i arbetet med tillsynsfrågorna. 

Frågan om att utvidga tillämpningsområdet till att även omfatta koncessioner diskuterades inte bara under den beredande arbetsgruppens möten utan också separat med social- och hälsovårdsministeriet, Folkpensionsanstalten (nedan Fpa) och Kommunförbundet. Kommunikationsministeriet hörde dessutom Cirkulärkraft Finland rf och Avfallshanteringsförening rf om frågor som särskilt berör avfallshanteringen. 

Flera möten har hållits med Kommunförbundet för att höra förbundet om genomförandet av direktivet. Utkastet till regeringens proposition har behandlats av delegationen för kommunal ekonomi och förvaltning i mars 2021. 

Propositionen har beretts som tjänsteuppdrag vid kommunikationsministeriet, och som underlag användes diskussionerna och ståndpunkterna i arbetsgruppen, bakgrundsutredningar och de preliminära synpunkter vid mötena med berörda grupper. De relevanta handlingarna för beredningen finns i den offentliga tjänsten i statsrådets projektportal på adressen valtioneuvosto.fi/sv/projekt med beteckningen LVM051:00/2019. 

De alternativa handlingsvägarna till det utkast som sändes på remiss har behandlats i ministerarbetsgruppen för energi- och klimatpolitik i september 2020. Ministerarbetsgruppen kom i sitt arbete överens om att arbetsgruppen efter remissen behandlar remissvaren och målsättningarna i den slutliga propositionen. 

Efter remissbehandlingen har ändringarna utifrån remissvaren behandlats av ministerarbetsgruppen i mars 2021. Efter det gavs propositionen till rådet för bedömning av lagstiftningen. Rådet för bedömning av lagstiftning gav sitt utlåtande 31.3.2021. 

3.1  Nuläget avseende offentlig upphandling av fordon

Offentliga sektorns första registreringar per fordonskategori går att granska med hjälp av Transport- och kommunikationsverkets fordonsregister. I granskningen ingår statens och kommunens ämbetsverk samt samkommunerna. Inom den offentliga sektorn upphandlar dessutom polisen, Gränsbevakningsväsendet och försvarsmakten fordon. Enligt förslaget ska deras fordonsupphandlingar undantas från lagens tillämpningsområde med stöd den möjlighet till undantag som direktivet medger. Också samkommunerna omfattas av granskningen med separat behandling som grundval.  

Åren 2015–2019 förstagångsregistrerade de statliga ämbetsverken årligen i genomsnitt cirka 315 personbilar, 97 paketbilar och 17 lastbilar. Dessutom registrerade statens ämbetsverk enstaka bussar första gången, men det finns inga uppgifter om huruvida de omfattas av direktivets tillämpningsområde, eftersom det endast omfattar bussar i kategori M3 avsedda för stadstrafik. Under motsvarande tidsperiod förstagångsregistrerade kommunala ämbetsverk och samkommuner i genomsnitt totalt omkring 842 personbilar, 333 paketbilar och 71 lastbilar. 

Enligt Skatteförvaltningens statistik var det genomsnittliga beskattningsvärdet för en ny personbil 2015–2019 i genomsnitt cirka 33 000 euro, medan det var 34 000 euro 2019. Den arbetsgrupp som förbereder det nationella genomförandet av direktivet har bedömt att leasingavtal är ett typiskt sätt att anskaffa bilar. Samlade prisuppgifterna för sådana avtal är dåligt tillgängliga, och därför har bedömningen skett utifrån antaganden om prisnivån för sådana bilar i motsvarande prisklass som säljs som nya. Bedömningen har vidare gjorts utifrån antagandet att de kommunala ämbetsverken skaffar fordon som är mindre än genomsnittet (exempelvis de fordon som används av hemvårdsanställda) och således också billigare, medan statens ämbetsverk har antagits upphandla medelprissatta fordon.  

Utifrån dessa antaganden använder de statliga ämbetsverken årligen sammanlagt cirka 10,7 miljoner euro för direkta personbilsupphandlingar. Motsvarande siffra för de kommunala ämbetsverken är enligt samma antaganden omkring 16,8 miljoner euro. 

3.2  Nuläget avseende offentlig upphandling av taxitjänster

Den marknad som propositionen gäller kan i princip granskas med hjälp av annonseringsmaterialet om offentliga upphandlingar (Hilma). Ett problem med att granska marknaden med hjälp av Hilma är att de upphandlande enheterna använder CPV-klassificeringen på varierande, det vill säga de anger olika CPV-koder för jämförbara upphandlingar. Enligt Ramboll AB:s bakgrundsutredning Ramboll Finland AB: Smart Mobility. Selvitys puhtaan kaluston direktiivin (CVD) kustannustehokkaasta kansallisesta täytäntöönpanosta, 30.1.2020. bör marknaden granskas utifrån noggrannare statistik, bland annat närings-, trafik- och miljöcentralernas och Folkpensionsanstaltens (FPA) egen statistik. Totalt sett utgör den offentliga sektorns upphandlingar en stor andel av omsättningen inom taxitrafiken, ända upp till omkring 40 procent Konkurrens- och konsumentverkets pm om taximarknaden, 01/2020 (på finska).. 

Diagram 1. Taxitransporter inom undervisningsväsendet enligt landskap 2017 

I hela landet användes 2017 enligt närings-, trafik- och miljöcentralernas och FPA:s statistik 350 miljoner euro 2017 för upphandling av taxitransporter. Av beloppet gick omkring 106 miljoner euro till elevtransporter med taxi, cirka 114 miljoner euro till taxitransporter enligt handikappservicelagen och uppemot 122 miljoner euro FPA-ersättning för taxiresor enligt sjukförsäkringslagen (SFL-reseersättning).  

Av diagram 1 framgår taxitransporterna inom undervisningsväsendet uppdelade efter landskap. Diagrammet visar att de klart största kostnaderna för ordnande av taxitransporter inom undervisningsväsendet fanns i Nyland, cirka 21 miljoner euro 2017. Det är läget 2017 som presenteras, men enligt Traficom Traficom, Taksiliikenteen vaikutusten seuranta, 03/2020. är den årliga variationen mycket liten när det gäller det belopp som den offentliga sektorn använder för taxitjänster. Det innebär att siffrorna för ett år beskriver storleken på marknaden realistiskt.  

Även de belopp som använts för taxitransporter enligt handikappservicelagen varierar mellan landskapen på motsvarande sätt. Mest pengar, omkring 32,6 miljoner euro, användes år 2017 för transporter enligt den lagen i Nyland och näst mest i Birkaland, cirka 14,5 miljoner euro. Enligt närings-, trafik- och miljöcentralernas statistik svarade sammanlagt samma tre landskap beloppsmässigt för upp till 53 procent av alla taxitransporter enligt handikappservicelagen.  

När det gäller sådana taxiresor enligt sjukförsäkringslagen som ersätts av FPA förändras situationen dock från det ovan beskrivna. Av tabell 1 framgår att andelen ersättningar när man ser på hela landet fortfarande är störst i Nyland, cirka 16,4 miljoner euro, men att det exempelvis i Norra Österbotten betalas nästan lika mycket, det vill säga omkring 15 miljoner euro i ersättningar för taxitransporter enligt sjukförsäkringslagen. När siffrorna ställs i relation till landskapets folkmängd kan man se att de största ersättningarna betalades i landskapen Kajanaland och Lappland. 

Tabell 1. Taxiresor som omfattas av SFL-reseersättning och som görs med annan taxi än rullstolstaxi, uppdelade enligt landskap (Källa: Statistikdatabasen Kelasto) 

I fråga om taxitransporter som omfattas av SFL-reseersättning finns det också uppgifter om resesträckorna och deras fördelning mellan landskapen. I tabell 2 presenteras medellängden, medianlängden och maximilängden på de resor som ersätts av FPA landskapsvis. Av tabellen framgår att medianen för resorna är längst i Kajanaland (38 km) och kortast i Egentliga Finland (11 km). När man mäter genomsnittet sker de längsta transporterna i Lappland (65 km) och de kortaste i Nyland (23 km).  

I FPA:s statistik finns också uträkningar av hur reselängden fördelar sig. Här skiljer sig landskapen åt mycket stort. Exempelvis i landskapen Lappland, Kajanaland och Österbotten är andelen långa resor, mer än 90 kilometer, över 20 procent och i Kajanaland uppemot 30 procent. På motsvarande sätt utgör de längsta transporterna i Nyland och Egentliga Finland cirka 3 procent. Till skillnad från uppgifterna i tabell 1 omfattar tabell 2 också resor med rullstolstaxi, och därför är totalantalet resor större än i tabell 1. 

Tabell 2. Längden på taxiresor som omfattas av SFL-reseersättning 2019 (Källa: FPA) 

Användningen av eldrivna personbilar och därmed också taxibilar kräver att det finns en fungerande laddningsinfrastruktur. För närvarande är i synnerhet infrastrukturen för snabbladdning kraftigt koncentrerad till de största städerna och framför allt till södra Finland, vilket innebär att en avsevärd andel, till och med mer än hälften, av all infrastruktur finns i huvudstadsregionen, Åbo och Tammerfors Kostnadseffektiva sätt att främja el- och gasdrivna fordon. Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 3/2019 (på finska)..  

Det är i synnerhet i sydöstra och norra Finland som det i dagsläget råder brist på tillgång till laddningsinfrastruktur. Enligt en bakgrundsutredning som Ramboll AB gjort förutsätter genomförandet av direktivet om rena fordon sammanlagt cirka 600 laddningsstationer för elbilar, varav minst 55 ska vara snabbladdningsstationer.  

Laddningsinfrastruktur har byggts upp och byggs fortfarande ut på marknadsmässiga villkor huvudsakligen på de områden där det finns stor efterfrågan, det vill säga där trafikflödet är stort. I glesbygden kan det komma att krävas större offentligt stöd än enligt den föreslagna modellen för att bygga upp laddningsinfrastruktur, vilket kan öka det kostnadstryck som genomförandet av direktivet medför för den offentliga sektorn. 

Även eventuella problem med tillgången på elbilar på kort sikt kan försvåra måluppfyllelsen, men å andra sidan förutspås utbudet av elbilar öka mycket kraftigt på 2020-talet i och med de CO2-gränsvärden som uppställts för biltillverkarna. Exempelvis enligt bilbranschens prognos (Autoalan Tiedotuskeskus) avseende drivkraften beräknas andelen laddbara personbilar öka till cirka 18 procent av alla förstagångsregistreringar år 2020 [https://www.aut.fi/ajankohtaista/tiedotteet/henkiloautojen_rekisteroinnit_syyskuussa_viime_vuoden_tasalla.3007.news], hänvisning 3.12.2020., medan de alternativa drivkrafternas (inklusive gas) andel av de första registreringarna var omkring 9 procent år 2019. Traficom, första registrering av personbilar efter drivkraft. 

Dessutom har det allmänna marknadsläget stor inverkan på hur mycket elbil används i offentliga transporter med taxi. Ju större konkurrensen är inom ett geografiskt område, desto mindre möjligheter har transportföretagen att på kort sikt inkludera eventuella kostnadsökningar för anskaffning av rena fordon i priserna på sina tjänster, eftersom priset på tjänsterna på en konkurrensutsatt marknad bestäms efter utbud och efterfrågan. 

Det är inte helt okomplicerat att mäta det regionala konkurrensläget på taximarknaden, men man kan få en fingervisning genom att titta på den geografiska fördelningen av taxitillstånden. Ser man till hela landet finns det sammanlagt cirka 12 000 taxitillstånd, och av dessa gäller cirka en tredjedel i Nyland. Totalt sett finns omkring 50 procent av alla taxitillstånd i Nyland, Birkaland och Egentliga Finland Traficom, statistik över trafiktillstånden, läget hösten 2019.. På samma sätt som i fråga om laddningsinfrastrukturen är konkurrensen betydligt mindre på taximarknaden i sydöstra och norra Finland mätt än i tillväxtcentrumen i södra Finland när man ser på det absoluta antalet taxitillstånd. 

Dessutom kan det hända att 2018 års taxireform koncentrerade utbudet av taxitjänster till större städer, eftersom kravet på stationsplats slopades i samband med reformen. Det har kunnat bidra till att utbudet blev ännu mer koncentrerat. Det finns emellertid inga exakta statistiska uppgifter separat för varje stad om hur serviceutbudet koncentrerats. 

När antalet taxitillstånd ställs i relation till landskapets invånarantal är den regionala fördelningen naturligtvis mycket jämnare på så sätt att det nationellt finns cirka 0,002 taxitillstånd per invånare. Det absoluta antalet företag har emellertid en direkt inverkan på konkurrensläget, och därför är också totalantalet relevant betydelse i sammanhanget. I regioner med mindre folkmängd finns det naturligtvis också färre tjänsteleverantörer. 

3.3  Nuläget avseende offentlig upphandling av busstjänster

Enligt kraven i direktivet ska 41 procent av de bussar (M3) som upphandlas under den första upphandlingsperioden (2021–2025) vara rena fordon, medan motsvarande krav för den andra upphandlingsperioden (2026–2030) är 59 procent. För upphandling av busstjänster ställs dessutom ett separat tilläggskrav i fråga om renodlade elbussar. Under vardera upphandlingsperioden ska hälften av de rena bussar som upphandlas vara helt eldrivna (20,5 procent och 29,5 procent). 

Diagram 2. Storleken på de behöriga kollektivtrafikmyndigheternas busspark 2019, 2025 och 2030 (Källa: Ramboll, enkät) 

I diagram 2 presenteras storleken på kollektivtrafikmyndigheternas bussparker 2019 och den uppskattade storleken 2025 och 2030. Enligt prestationsstatistiken för kollektivtrafiken uppgår den offentliga förvaltningens direktfinansiering av kollektivtrafiken med buss till cirka 300 miljoner euro per år, varav cirka 190 miljoner euro går till de fyra största stadsregionerna, dvs. HRT-regionen, Tammerfors, Åbo och Uleåborg. 

Diagram 3. Prognos över fördelningen avseende drivkraft när det gäller de behöriga kollektivtrafikmyndigheternas nya upphandlingar 2021–2030 (Källa: Ramboll, enkät) 

I samband med bakgrundsutredningen gjordes en enkät till mer än 100 kollektivtrafikmyndigheter med busstrafik. Man frågade bland annat om fördelningen avseende drivkraft i de fordon som tjänsteupphandlingarna inom den närmaste framtiden gäller. Enkäten riktades både till medlemmarna i Lokaltrafikförbundet och till de största aktörerna utanför förbundet. Resultaten av enkäten om drivkraftsfördelningen presenteras i diagram 3. 

Enligt enkätsvaren är kollektivtrafikmyndigheternas egna mål sammantaget klart strängare när det gäller miljökrav än det sammanlagda minimikrav som direktivet ställer på Finland som medlemsland. Kollektivtrafikmyndigheternas egna sammanräknade mål för 2021–2025 och 2026–2030 presenteras i tabell 3. 

Tabell 3. Prognos över den nationella fördelningen avseende drivkraft när det gäller de behöriga kollektivtrafikmyndigheternas nya upphandlingar 2021–2030 (Källa: Ramboll, enkät) 

Kollektivtrafikmyndigheternas egna mål överskrider alltså nationellt sett klart kraven i direktivet under båda upphandlingsperioderna. Om myndigheterna håller fast vid sina mål kommer kraven att uppfyllas också enligt referensscenariot i hela landet. Alla kollektivtrafikmyndigheter har dock inte sinsemellan likadana mål för upphandlingarna under de närmaste åren. 

Av diagram 3 framgår i synnerhet att de mindre kollektivtrafikmyndigheternas egna mål inte direkt ligger i linje med kraven i direktivet. Enligt enkäten finns det utmaningar i Joensuu, Vasa, Tavastehus, Jyväskylä, Uleåborg, Villmanstrand, Salo och sydvästra Lappland när det gäller att nå det övergripande målet avseende rena fordon, särskilt tilläggsmålet avseende eldrivna bussar. 

3.4  Nuläget avseende offentlig upphandling av lastbilstjänster

Den föreslagna propositionen reglerar också upphandlingar av lastbilstjänster, av vilka den viktigaste är sophämtning. Utifrån annonseringsmaterialet om offentliga upphandlingar kom det 2016–2019 i genomsnitt in endast få annonser i efterhand på CPV-koden i fråga. Men samtidigt är det i enlighet med vad som redan konstaterats osannolikt att det materialet ger en samlad bild av storleken på marknaden. 

Det är svårare att uppskatta det belopp som den offentliga sektorn använder för upphandling av transporttjänster för den tunga trafikens del än för andra fordonskategorier. De upphandlande enheter som omfattas av direktivet upphandlar sannolikt åtminstone sådana avfallstransporter och posttransporter som utförs med tunga fordon.  

Enligt Statistikcentralens statistik över kommunernas driftsekonomi använde kommunerna 2015–2018 i genomsnitt omkring 40 miljoner euro för köp av avfallshanteringstjänster. Dessutom använde samkommunerna sammanlagt cirka 80 miljoner euro för att köpa sådana tjänster under samma tidsperiod. Siffran anger emellertid inte hur stor del av tjänsteupphandlingarna uttryckligen gäller sophämtning. Statistiken ger inte heller några direkta uppgifter om hur de olika drivkraftsformerna fördelar sig mellan de fordon som används för sophämtning. Dessutom kan det hända att siffrorna inte inbegriper tjänsteupphandlingar som avfallsanläggningar i bolagsform gör. Dessa kan eventuellt öka storleken på den marknad som direktivet gäller.  

Enligt Ramboll AB:s bakgrundsutredning omfattar de kommunala avfallshanteringsbolagens tjänsteupphandlingar totalt cirka 600 sopbilar och sammanlagt omkring 100 sopbilar berörs av konkurrensupphandlingar årligen. Utredningen visar att det i många konkurrensupphandlingar redan nu krävs eller ges tilläggspoäng för biogas eller biodiesel som drivkraft. Det finns dock inga statistiska uppgifter om hur vanliga dessa krav är.  

Enligt uppgifter från Cirkulärkraft Finland rf är entreprenadavtalen i fråga om avfallstransporter som kommunen ordnar typiskt sett långvariga, ofta till och med 5 år, och de innefattar i typiska fall också optionsår för avtalsförlängning.  

Det pågående projektet för revidering av avfallslagen påverkar ordnandet av avfallshanteringen i framtiden på så sätt att kommunerna i fortsättningen ansvarar för ordnandet av avfallshanteringen i betydligt större utsträckning än nu. De ovan angivna kvantiteterna i fråga om tjänsteupphandlingar kommer således eventuellt att öka i framtiden. 

I och med att de statistiska uppgifterna för närvarande är bristfälliga är det svårt att uppskatta vilka konsekvenser direktivet har för lastbilstransporterna. Enligt uppgifterna i Ramboll AB:s bakgrundsutredning kräver de som konkurrensupphandlar redan i dagsläget att biogas används som drivkraft, och dessutom kan förnybar diesel vid regional tillgång användas som sådan i dieseldrivna lastbilar. 

3.5  Nationell lagstiftning

Lagen om beaktande av energi- och miljökonsekvenser vid offentlig upphandling av fordon 

Genom lagen om beaktande av energi- och miljökonsekvenser vid offentlig upphandling av fordon (1509/2011) genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Lagen gäller beaktande av energi- och miljökonsekvenser vid upphandling av motorfordon eller av persontransporter som utförs med sådana fordon.  

Vid upphandlingar av fordon och transporttjänster ska energi- och miljökonsekvenserna av att fordon används beaktas. Till konsekvenserna hör åtminstone energiförbrukning, koldioxidutsläpp och utsläpp av kväveoxider, kolväten och partiklar. Dessutom kan bullret och utsläppens lokala verkningar och även andra miljökonsekvenser beaktas. Vid upphandling ska anbudsgivarna på förhand underrättas om jämförelsekriterierna och de tekniska specifikationerna eller parametrarna för energi- och miljökonsekvenserna.  

Enligt lagens 4 § kan energi- och miljökonsekvenserna beaktas vid upphandlingen genom att i anbudsförfrågan eller i upphandlingsannonsen som en del av upphandlingens tekniska uppgifter i form av en teknisk specifikation eller definition ställa sådana krav som åtminstone måste uppfyllas när det gäller dessa konsekvenser. Bestämmelser om användning av miljömärke vid ställande av krav finns i 72 § i lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016).  

Om det varken i anbudsförfrågan eller i upphandlingsannonsen anges att energi- och miljökonsekvenserna beaktas som minimikrav i enlighet med 4 §, ska de beaktas som jämförelsekriterier för totalekonomisk fördelaktighet, står det i 5 §. Bestämmelser om fastställande av uppgifter om energiförbrukning och utsläpp finns i 6 §. Enligt den ska den upphandlande enheten använda uppgifter som fastställts vid EG-typgodkännandet, resultaten av allmänt använda testförfaranden eller uppgifter som fås av fordonets tillverkare för att enhetligt för samtliga anbudsgivare del fastställa de uppgifter om energiförbrukning och utsläpp som behövs för beräkning av miljökostnaderna. Vid fastställandet av utsläpp går det också att på det sätt som meddelas i anbudsförfrågan eller upphandlingsannonsen beakta de minskningar av utsläpp under livscykeln som beror på en alternativ bränsleråvara eller ett alternativt produktionssätt. 

Lagen gäller beaktande av fordonens energi- och miljökonsekvenser vid offentlig upphandling av fordon och transporttjänster, men lagen anger inga egentliga minimimål när det gäller upphandling av energieffektiva och miljövänliga fordon.  

Lagen om offentlig upphandling och koncession 

Genom lagen om offentlig upphandling och koncession (1397/2016), nedan upphandlingslagen, genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU om tilldelning av koncessioner. Lagen gäller statens, kommunernas, samkommunernas och andra i lagen avsedda upphandlande enheters upphandlingar av varor, tjänster och byggentreprenader som överstiger tröskelvärdena och de tillhörande förfarandena. Lagen tillämpas på största delen av de offentliga upphandlingarna. 

Lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster 

Genom lagen om upphandling och koncession inom sektorerna vatten, energi, transporter och posttjänster (1398/2016), nedan försörjningslagen, genomfördes Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU om tilldelning av koncessioner. Försörjningslagen tillämpas på sådana upphandlingar av varor och tjänster som överstiger tröskelvärdena och som görs av enheter på områdena vatten, energi, transport och posttjänster inom de sektorer som uttömmande räknas upp i lagen. 

Regeringsprogrammet 

Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska målen för att minska utsläppen från trafiken och transporterna motsvara Finlands mål för klimatneutralitet. Nyckeln till att nå målet med utsläppssnåla är att Finland åtminstone halverar utsläppen från trafiken fram till 2030 jämfört med 2005 års nivå. För att minska trafikutsläppen ska det vidtas åtgärder som minskar trafikprestationen och som bidrar till en övergripande övergång till hållbarare sätt att färdas och till en utfasning av fossila bränslen. År 2019 utgjorde trafikutsläppen ungefär en femtedel av Finlands samtliga utsläpp av växthusgaser och cirka 40 procent av den s.k. ansvarsfördelningssektorns utsläpp. Vägtrafiken stod för majoriteten, ungefär 94 procent av trafikutsläppen i Finland. 

Enligt regeringsprogrammet ska det under denna regeringsperiod utarbetas en färdplan för fossilfria transporter. Enligt uppdraget ska färdplanen innehålla åtgärder för att halvera växthusgasutsläppen från trafiken i Finland fram till 2030 jämfört med 2005 års nivå och för att uppnå nollutsläpp före 2045. År 2005 uppgick koldioxidutsläppen från den inhemska trafiken till sammanlagt cirka 12,5 miljoner ton, vilket innebär att utsläppen 2030 får uppgå till sammanlagt cirka 6,25 miljoner ton. År 2019 uppgick utsläppen till sammanlagt cirka 11 miljoner ton, vilket innebär att behovet av ytterligare utsläppsminskningar är cirka 4,75 miljoner ton. 

Växthusgasutsläppen från trafiken i regel har huvudsakligen minskat sedan 2008. I synnerhet den ökade andelen biobränslen i vägtrafiken och den förbättrade energiprestandan hos nya bilar har bidragit till de minskade utsläppen. Minskningen av utsläppen har dock varit mycket långsam och de nuvarande åtgärderna minskar inte utsläppen från trafiken enligt de uppställda målen. Enligt basprognosen för växthusgasutsläppen från trafiken Basprognosen för växthusgasutsläppen från trafiken har tagits fram med beräkningsverktyget ALIISA som utvecklats av VTT. På grund av beräkningsverktygets egenskaper granskas i prognosen endast koldioxidutsläpp, inte andra växthusgasutsläpp. Koldioxidutsläppen utgör över 95 procent av alla växthusgasutsläpp från trafiken. kommer koldioxidutsläppen från trafiken i Finland med nuvarande åtgärder att minska med sammanlagt cirka 37 procent fram till 2030 och med cirka 50 procent fram till 2045 jämfört med 2005 års nivå. När det gäller vägtrafiken har det uppskattats att de befintliga åtgärderna kommer att leda till ytterligare en utsläppsminskning på cirka 3,1 miljoner CO2-ton, dvs. att en ytterligare utsläppsminskning på cirka 1,65 miljoner ton bör uppnås med nya åtgärder fram till 2030. Lag om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och transporttjänster är en del av färdplan för fossilfria transporter. 

När det gäller direktivet avseende upphandling av rena och energieffektiva fordon nämns i regeringsprogrammet som en snabb åtgärd för att minska utsläpp och främja cirkulär ekonomi att övergången till utsläppssnåla fordon inom kollektivtrafiken påskyndas (EU-minimimål: i upphandlingen av fordon för kollektivtrafiktjänster ska 41 procent vara rena fordon före 2025 och 59 procent före 2030).  

Utöver målen för att minska utsläppen från trafiken innehåller regeringsprogrammet också ett flertal utvecklingsmål som gäller offentlig upphandling och vars syfte är att främja hållbara upphandlingar. Ett viktigt mål är att genom offentlig upphandling stärka den tekniska utvecklingen, men även i ett vidare perspektiv den hållbara utvecklingen, det innovativa tänkandet och livscykelekonomin. Ett ytterligare mål är att främja uppnående av de sociala målen, klimatmålen och målen för hållbar utveckling genom offentlig upphandling. 

Nationell strategi för offentlig upphandling 2020 

Finansministeriet och Kommunförbundet startade ett åtgärdsprogram för effektiv offentlig upphandling (Samarbetsforum för offentlig upphandling, Hankinta-Suomi) den 5 september 2019. Utifrån åtgärdsprogrammet har Finlands första nationella strategi för offentlig upphandling utarbetats. Strategin publicerades den 9 september 2020.  

Strategin innehåller 8 strategiska avsikter och 25 mål som konkretiserar dem. Enligt strategin kan den offentliga sektorn kan vara en betydande marknadspåverkare som inköpare av miljövänliga lösningar, såsom nya energi- och resurseffektiva, koldioxidsnåla och rena lösningar. Staten och kommunerna ska agera på ett sådant sätt att man med hjälp av offentliga upphandlingar främjar genomförandet av klimatmålen och målen för hållbar utveckling. Ett konkret mål för strategin är att med de offentliga upphandlingarna stödja Finlands mål om klimatneutralitet 2035 och införandet av cirkulär ekonomi. 

4.1  De viktigaste förslagen

I denna proposition föreslås en ny lag om miljö- och energieffektivitetskrav vid upphandling av fordon och trafiktjänster. Genom den föreslagna lagen genomförs en ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon.  

Utöver de bestämmelser som baserar sig på direktivet innehåller den föreslagna lagen också miljö- och energieffektivitetskrav för upphandling av fordon och trafiktjänster som anskaffas genom koncessioner. 

Lagförslaget innehåller en skyldighet för de upphandlande enheterna att säkerställa en minimiandel utsläppsfria och utsläppssnåla fordon under två upphandlingsperioder. Skyldigheten gäller när de upphandlande enheternas upphandlar fordon och trafiktjänster. I fråga om upphandling av trafiktjänster ska kraven tillämpas på de upphandlingar som preciseras genom CPV-koder i bilagan till direktivet. Kraven ska endast gälla upphandlingar som överstiger EU-tröskelvärdena och där upphandlingsförfarandet har inletts efter den 2 augusti 2021. Vidare föreslås det att de undantag som direktivet möjliggör för fordon som används för särskilda ändamål ska utnyttjas fullt ut. 

I propositionen ingår förslag till procentuella minimiandelar utsläppsfria och utsläppssnåla fordon under två upphandlingsperioder. Enligt förslaget ska den första upphandlingsperioden starta den 2 augusti 2021 och sluta den 31 december 2025. Den andra upphandlingsperioden avses vara den 1 januari 2026–31 december 2030. Under den första upphandlingsperioden ska minimiandelen i fråga om upphandling av personbilar och lätta nyttofordon kunna fyllas med fordon vars utsläpp är mindre än 50 CO2 g/km och under den andra upphandlingsperioden med fordon vars utsläpp är mindre än 0 CO2 g/km. Vid upphandling av lastbilar och av bussar i kategori M3 kan minimikvoten under båda upphandlingsperioderna fyllas med fordon som drivs med 100-procentigt alternativt bränsle eller laddhybrider. För upphandlingar av bussar i kategori M3 gäller dessutom ett minimikrav på helt eldrivna bussar under båda upphandlingsperioderna. 

I propositionen föreslås det att den upphandlande enheten vid upphandling av personbilar och lätta nyttofordon ska säkerställa en minimiandel på 38,5 procent utsläppsfria och utsläppssnåla fordon under båda perioderna. I fråga om kommunernas upphandlingar har den procentuella minimiandelen specificerats till 20, 35 och 50 procent utifrån regionala särdrag, såsom avstånd, ekonomiska förutsättningar, tillgång till laddningsstationer och läget på taximarknaden. Vid upphandling av lastbilar ska den upphandlande enheten under den första upphandlingsperioden säkerställa en minimiandel på 9 procent och under den andra en minimiandel på 15 procent utsläppsfria och utsläppssnåla fordon. I fråga om kommunernas upphandlingar har den procentuella minimiandelen specificerats till 0, 5 och 15 procent utifrån de regionala särdragen. Avsikten med de föreslagna differentierade målnivåerna är att säkerställa att kommunernas lagstadgade transporter ordnas utan en oskälig kostnadsökning på grund av regionala särdrag. Vid upphandling av bussar i kategori M3 ska den upphandlande enheten under den första upphandlingsperioden säkerställa en minimiandel på 41 procent och under den andra upphandlingsperioden en minimiandel på 59 procent för rena fordon som är utsläppsfria eller utsläppssnåla. Tilläggsmålet för helt eldrivna bussar specificeras enligt förslaget utifrån regionala särdrag. 

I lagförslaget föreslås det att Transport- och kommunikationsverket ska vara tillsynsmyndighet. Kommunikationsministeriet ska ansvara för rapporteringen till kommissionen i enlighet med direktivet. Tillsynen och rapporteringen ska ske på grundval av annonser i efterhand. Enligt förslaget ska det i fråga om upphandlingar inom lagens tillämpningsområde i annonsen i efterhand uppges det totala antalet anskaffade fordon samt andelen miljövänliga och energieffektiva fordon. 

4.2  Ytterligare nationell reglering

Vid utarbetandet av regeringens proposition har man gjort strävat till att dra nytta av den manöver som föreskrivs i direktivet. Utarbetandet av utkastet har i princip utgått från de skyldigheter som följer av direktivet. Procentandelen per medlemsstat skulle genomföras i förslaget så att icke-kommunala upphandlingar omfattas av minimikravet i direktivet. För kommuner är minimikravet enligt direktivet regionalt differentierat, men så att ytterligare nationella bestämmelser inte uppstår på grund av territoriell differentiering. Det sammanlagda antalet differentierade minimiandelar motsvarar Finlands mål enligt direktivet. I övrigt lämnar direktivet en hel del nationellt utrymme för skönsmässig bedömning, till exempel när det gäller att organisera övervakning och genomföra rapporteringen. Förslaget syftar till att säkerställa tillräcklig tillgång till information om upphandling genom att en upphandlande enhet åläggs att rapportera andelen fordon med låga utsläpp och nollutsläpp i samband med efteranmälan. Skyldigheten att lämna ett meddelande i efterhand grundar sig på annan upphandlingslagstiftning, så det kommer inte att finnas betydande nya nationella reglering. För upphandling inom ramavtal krävs ingen separat rapportering i annan upphandlingslagstiftning. Förslaget syftar till den lättaste möjliga lösningen, men det krävs enligt direktivet, där den upphandlande enheten kan göra en sammanställning av all sin upphandling efter upphandlingsperioden och därmed undvika kontraktsspecifik rapportering. 

Utöver minimikraven i direktivet föreslås i utkastet att kraven ska utvidgas till att omfatta upphandling enligt direktivet om koncessioner. Det finns olika bestämmelser om offentlig upphandling i EU, enligt vilka upphandlingsförfarandet och tröskelvärdena för upphandling fastställs. Fordons- och transporttjänster som omfattas av direktivet definieras genom hänvisning till annan EU-lagstiftning om upphandling. Direktivets tillämpningsområde omfattar upphandlingar som är konkurrenskraftiga enligt upphandlingsdirektiv (2014/24/EU), direktiv (2014/25/EU) om upphandling inom olika sektorerna och förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (1370/2007). Upphandlingar som är konkurrenskraftiga enligt direktiv 2014/23/EU om koncessioner undantas från direktivets tillämpningsområde. Koncessioner används vanligtvis vid upphandling där den operativa och finansiella risken för ett föremål eller en tjänst i koncessionen överförs från den upphandlande enheten till tjänsteleverantören. I Finland fordons- och transporttjänster har man inte i allmänhet använt koncessions. Undantaget från detta är lagstadgade transporter som upphandlas av Socialförsäkringsinstitutet i Finland, vilka anses vara koncessionsavtal med marknadsdomstolens beslut. I förslaget föreslås att kraven skall utvidgas till att omfatta upphandling inom ramen för koncession direktivet. I praktiken innebär den föreslagna utvidgningen av tillämpningsområdet att det nationella pensionsinstitutets transport ingår som en nationell lagstiftning inom lagens tillämpningsområde. Syftet med ytterligare nationell lagstiftning är att behandla olika aktörer med lika krav. Det utvidgade tillämpningsområdet skulle ta hänsyn till all offentlig upphandling på samma sätt, och staten skulle också fungera som trendsättare, och en utvidgning av tillämpningsområdet skulle också bidra mer allmänt till målen för utsläppsminskningar. 

4.3  Huvudsakliga konsekvenser för anskaffningskostnaderna vid direktupphandling av fordon

Utifrån en bedömning av nuläget förstagångsregistrerade de statliga ämbetsverken 2015–2019 årligen i genomsnitt cirka 315 personbilar, cirka 97 paketbilar och cirka 17 lastbilar. Under motsvarande tidsperiod förstagångsregistrerade kommunala ämbetsverk och samkommuner i genomsnitt totalt omkring 842 personbilar, 333 paketbilar och 71 lastbilar. 

Bedömningen utgår från antagandet att den offentliga sektorn anskaffar fordon både genom leasingavtal och som direkt ägande. Enligt en bakgrundsutredning hade cirka 57 procent av personbilarna och paketbilarna i kommunernas och samkommunernas besittning anskaffats som ägarbilar och vice versa hade 43 procent anskaffats genom leasingavtal. Konsekvensbedömningen har gjorts utifrån antagandet att fordon i första hand förvärvas som ägd bil, eftersom det bara finns knapphändiga uppgifter att få om priserna i leasingavtal mellan jämförbara bilar.  

Någon exakt uppskattning av prisnivån på de årligen anskaffade fordonen finns inte, men det antas att statens ämbetsverk i genomsnitt skaffar dyrare fordon än de kommunala ämbetsverken, i synnerhet när det gäller personbilar. De kommunala ämbetsverkens upphandlingar av personbilar gäller exempelvis fordon som används av de anställda inom hemvården. De antas vara mindre än genomsnittet och således också billigare.  

Enligt Skatteförvaltningens statistik var det genomsnittliga beskattningsvärdet för en ny personbil 2015–2019 i genomsnitt cirka 33 000 euro, medan det var 34 000 euro 2019. De statliga ämbetsverken antas i första hand upphandla medelprissatta personbilar, medan de kommunala ämbetsverken i första hand antas skaffa mindre personbilar med en prisnivå som är lägre än genomsnittet.  

Enligt den föreslagna 9 § ska den upphandlande enheten säkerställa att minst 38,5 procent av det totala antalet personbilar och lätta nyttofordon som under den första och andra upphandlingsperioden anskaffats genom upphandling av fordon och tjänster är sådana miljövänliga och energieffektiva personbilar och lätta nyttofordon som definieras i 6 §. I fråga om personbilar och lätta nyttofordon avses med detta under den första upphandlingsperioden antingen laddhybrider med utsläpp på högst 50 g/km eller helt eldrivna bilar.  

I bilaga 1 föreslås det att kommunernas minimiandelar ska differentieras på så sätt att det för 17 större städer fastställs en minimiandel på 50 procent miljövänliga och energieffektiva fordon. På motsvarande sätt ska det fastställas en minimiandel på 35 respektive 15 procent för de kommuner som hör till landskapen med en högre respektive lägre målnivå.  

De statliga ämbetsverkens årliga anskaffningskostnader för personbilar uppgår till cirka 10,7 miljoner euro, om personbilarna är medelprissatta och om de i första hand skaffar bilarna i egen ägo. Enligt propositionen ska i fortsättningen 38,5 procent eller cirka 120 av de 315 personbilar som i genomsnitt anskaffas årligen 2021–2025 vara antingen laddhybrider eller helt eldrivna bilar.  

I så fall kommer de statliga ämbetsverkens årliga anskaffningskostnader för personbilar i fortsättningen att vara omkring 12,7 miljoner euro, om de anskaffade laddhybridernas eller renodlade elbilarnas anskaffningspris är 50 000 euro och om ämbetsverken i första hand skaffar bilarna som ägarbilar. Detta innebär att de statliga ämbetsverkens kostnader för anskaffning av personbilar årligen ökar med cirka 2 miljoner euro, det vill säga med omkring 19 procent.  

Ökningen i anskaffningskostnaderna vid upphandling av personbilar kan dock också vara större, eftersom statens ämbetsverk vid upphandling av personbilar och lätta nyttofordon kan göra prioriteringar där de fyller minimikvoterna för eldrivna personbilar och lätta nyttofordon med enbart personbilar i stället för lätta nyttofordon på grund av att utbudet är bättre. Ökningen av de statliga ämbetsverkens sammanlagda kostnader dras emellertid ner betydligt av de sänkta drivmedelskostnaderna för eldrivna fordon.  

För de kommunala ämbetsverkens del kommer de årliga anskaffningskostnaderna för personbilar att uppgå till uppskattningsvis cirka 16,8 miljoner euro per år, om ämbetsverken i första hand skaffar förmånligare personbilar i A-segmentet med ett uppskattat genomsnittligt pris på cirka 20 000 euro och som ägda bilar. På motsvarande sätt ska i fortsättningen 38,5 procent eller cirka 320 av de 842 personbilar som i genomsnitt anskaffas årligen 2021–2025 vara antingen laddhybrider eller helt eldrivna bilar.  

I så fall kommer de kommunala ämbetsverkens anskaffningskostnader för personbilar i fortsättningen att vara omkring 20,1 miljoner euro, om de anskaffade laddhybridernas eller renodlade elbilarnas anskaffningspris är 30 000 euro och om ämbetsverken i första hand skaffar bilarna som ägarbilar. Detta innebär att de kommunala ämbetsverkens kostnader för anskaffning av personbilar årligen ökar med cirka 3,3 miljoner euro, det vill säga med omkring 19 procent sett till hela landet. Kostnadsökningen koncentreras proportionellt sett kraftigare till ämbetsverken i större kommuner, eftersom de årligen skaffar de relativt sett största kvantiteterna personbilar.  

Ökningen i anskaffningskostnaderna vid upphandling av personbilar kan dock också i fråga om kommuner vara större, eftersom kommunala ämbetsverk vid upphandling av personbilar och lätta nyttofordon kan göra prioriteringar där de fyller minimikvoterna för eldrivna personbilar och lätta nyttofordon med enbart personbilar i stället för lätta nyttofordon på grund av att utbudet är bättre. Och på samma sätt kommer ökningen av de kommunala ämbetsverkens sammanlagda kostnader att dras ner betydligt av de sänkta drivmedelskostnaderna för eldrivna fordon.  

När det gäller lastbilar är de årliga upphandlingsvolymerna relativt små både för de statliga och de kommunala ämbetsverkens del. Under den första upphandlingsperioden ska de statliga ämbetsverken för att nå upp till minimiandelarna skaffa cirka två miljövänliga och energieffektiva lastbilar och de kommunala ämbetsverken cirka sju sådana lastbilar på nationellt nivå. Eftersom skyldigheterna kan fullgöras också genom användning av biodiesel i stället för fossil diesel kommer kraven dessutom inte nödvändigtvis att öka anskaffningskostnaderna, utan i stället drivmedelskostnaderna.  

Med stöd av det ovan anförda uppskattas de ekonomiska konsekvenserna vid statliga och kommunala direktupphandlingar av lastbilar och bussar i kategori M3 att bli måttfulla. 

4.4  Huvudsakliga konsekvenser för upphandling av personbilstransporter

I kommissionens konsekvensbedömning [https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:fd4de3bc-c55d-11e7-9b01-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_2&format=PDF.] ingår en bedömning de ekonomiska konsekvenserna (på EU-nivå) av alternativa sätt att genomföra direktivet. Bedömningen gäller dock en lång tidsperiod (2020–2035), vilket gör den svåranvänd för att beräkna en eventuell kostnadsökning för trafiktjänsterna på kort sikt eller årligen. Det finns inga tillgängliga empiriska analyser av hur motsvarande reglering påverkar priserna på trafiktjänster eller mer specifikt taxitjänster, och därför måste man i konsekvensbedömningen använda sig av scenarieberäkningar och tillämpa andra relevanta forskningsrön.  

Enligt Statens ekonomiska forskningscentral (VATT) kan man med stöd av forskningslitteraturen allmänt bedöma att en betydande faktor i prisbildningen vid offentlig upphandling är effektiv konkurrens. Det har noterats att avsaknad av konkurrens har samband med högre anskaffningspriser, och bristen på konkurrens bedöms vara kopplad till att det inte finns tillräckligt med potentiella anbudsgivare på marknaden. Andra förklaringar till bristande konkurrens kan sökas bland annat i att anbudsgivarna eventuellt undviker konkurrensupphandlingar där kvalitetspoäng används som bedömningskriterium i stället för minimikrav eller i att tjänsteleverantörerna inte nödvändigtvis exakt kan bedöma kostnaderna för att producera tjänsten och deras förhållande till värdet på konkurrensupphandlingen. Tukiainen, J. och Jääskeläinen, J (2019): Anatomy of Public Procurement, VATT Working papers 118. 

Dessutom har Östra Finlands universitet i en undersökning bedömt att fler anbudsgivare effektiviserar konkurrensutsättningen. Därför skulle det ur den upphandlande enhetens synvinkel löna sig att eftersträva en situation där antalet anbud är så stort som möjligt. Då kan de upphandlande enheterna gå in för att säkerställa att de upphandlar så prisvärda tjänster som möjligt. Tammi, T. och Saastamoinen, J. (2013): Kilpailu julkisissa hankinnoissa kilpailuttajan ja yritysten näkökulmista. 

I Sverige har man undersökt hur användningen av elbil i taxitrafik påverkar trafikföretagens intäkter jämfört med bilar med förbränningsmotor. Undersökningen visade att eldriven taxi i Storstockholm i genomsnitt gav en något högre avkastning per körtimme än taxi med förbränningsmotor, även om anskaffningspriset för de undersökta eldrivna taxibilarna till och med var dubbelt så högt som för fordon med förbränningsmotor Hagman, J. ja Langbroek, H.M. (2019): Conditions for electric vehicle taxi: A case study in the Greater Stockholm Region.. Enligt forskarna måste trafikföretagen emellertid förbereda sig på att eldriven taxi kräver mer tidsplanering än taxi med förbränningsmotor eftersom eldrivna fordon måste laddas med jämna mellanrum.  

Forskarna förklarar delvis skillnaden i produktivitet med att eldrivna taxibilar i genomsnitt körde längre sträckor i Storstockholm än taxibilar med förbränningsmotor. Resultaten bör tolkas med beaktande av att undersökningsmaterialet gällde åren 2016–2017 då utbudet av elbilar med lämplig räckvidd för att användas som taxi var mycket begränsat jämfört med utbudet av bilar med förbränningsmotor, samtidigt som anskaffningspriserna för dessa elbilar var mycket höga i förhållande till bilar med förbränningsmotor.  

Vid tolkningen av resultaten bör det också beaktas att skillnaden mellan anskaffningspriserna beräknas minska och utbudet klart öka på 2020-talet, vilket kan innebära att den skillnad i avkastning som undersökningen pekar på till förmån för eldrivna taxibilar är mindre än i verkligheten. Samtidigt är befolkningstätheten i Storstockholm hög jämfört med alla regioner i Finland, även huvudstadsregionen. Detta kan ha en inverkan på hur adekvata resultatens är i finländska förhållanden så att produktivitetsskillnaden också kan vara en överskattning för vår marknads vidkommande. 

I Kalifornien och närmare bestämt San Francisco-regionen har man också undersökt hur övergången till helt eldrivna fordon och laddhybrider har påverkat produktiviteten för taxiföretagen. Forskarna fann att övergången till laddbara fordon i båda fallen var ekonomiskt lönsam för taxiföretagarna, men att användningen av helt eldrivna fordon ökade intäkterna mer än de laddhybriderna. Keshav, S. m.fl. (2013): The Return of Investment for Taxi Companies Transitioning to Electric Vehicles. 

Detta kan uppskattas bero på att man med en helt eldriven bil kan uppnå en klart större minskning av driftskostnaderna än med en laddhybrid. Slutsatserna leder sannolikt till antagandet att taxiföretagen också i Finland väljer i synnerhet renodlade elbilar vid ny upphandling som åtminstone delvis görs för att uppfylla de lagstadgade minimikraven på offentlig upphandling av transporttjänster. Också när resultaten av denna undersökning tolkas bör det noteras att undersökningsmaterialet är från en tid då skillnaden i anskaffningspris mellan elbilar och bilar med förbränningsmotor fortfarande var mycket stor och att befolkningstätheten i San Francisco-regionen är klart större än i alla finländska regioner.  

För att kunna bedöma vilka effekter kraven i direktivet har på taxiföretagens kostnader måste man bilda sig en uppfattning om branschens kostnadsstruktur. I Transport- och kommunikationsverkets (Traficom) rapport om uppföljning av taxitrafikens konsekvenser Taksiliikenteen vaikutusten seuranta. Traficoms rapporter 3/2020. presenteras kostnadsstrukturen för taxitrafiken enligt kostnadsindex. Enligt kostnadsindex utgör anskaffningskostnaderna (kapitalavskrivningar och räntor) 10 procent av de totala kostnaderna för taxitrafiken, medan drivmedelskostnaderna utgör cirka 6 procent av de totala kostnaderna. Den klart största kostnadsposten är däremot löner och arbetsgivaravgifter. Dess andel är 59 procent av de sammanlagda kostnaderna. 

När taxioperatörerna i enlighet med kraven i den föreslagna lagen blir tvungna att använda och därmed skaffa rena fordon stiger företagens kostnader för anskaffning av fordon. På motsvarande sätt förutspås kostnaderna för drivmedel sjunka. Enligt Traficoms uppskattning [https://www.traficom.fi/fi/ajavaihtoehtoa/sahkoauto.] kostar det omkring 2 euro per 100 kilometer att köra med elbil vid hemmaladdning, vilket är betydligt mindre än med ett jämförbart dieselfordon, som är en typisk drivkraft i taxitrafiken. Exempelvis är motsvarande siffra för dieseldrivna fordon omkring 6,6 euro per 100 kilometer om förbrukningen är 6 liter per 100 kilometer och priset per enhet för diesel 1,4 euro per liter, det vill säga med ett skattefritt pris på cirka 1,1 euro per liter. 

Inom yrkestrafiken blir man sannolikt tvungen att åtminstone delvis ty sig till offentliga laddningsstationer. Prissättningen av de publika laddningsstationerna inbegriper åtminstone i Helsingforsregionen betydande prisstyrning för att bilar ska laddas utanför stadskärnan och nattetid [https://www.helen.fi/sv/elbilar/laddningsnatverket-for-elbilar.], vilket styr efterfrågan till ställen utanför stadscentrumen.  

Att ladda en elbil kostar exempelvis vid laddningsstationerna för Helsingfors energi som lägst 0,2 euro/kWh (exkl. moms) vid snabbladdning och 0,24 euro/kWh vid högeffektsladdning på kvällar och nätter samt utanför stadskärnan. Den genomsnittliga elförbrukningen för en personbil antas vara 17 kWh på 100 kilometer, varvid det genomsnittliga priset för en prestation på 100 kilometer när laddningen skett vid en publik snabbladdningsstation blir cirka 3,4 euro/100 km och 4,1 euro/100 km exklusive mervärdesskatt vid en station för högeffektsladdning.  

Det finns ingen beräkning av i vilken omfattning eldrivna taxibilar kommer att laddas hemma och i vilken omfattning det kommer att ske vid de publika laddningsstationerna. Om fördelningen är 50/50, det vill säga om hälften av laddningen sker hemma och hälften vid de publika laddningsstationerna med nämnda kostnadsnivå, blir den genomsnittliga driftskostnaden för en elbil cirka 2,7–3,1 euro/100 km beroende på vilken effekt laddningsstationen har. 

Beroende på vilken laddningseffekt som används beräknas en övergång till en helt eldriven bil sänka taxioperatörernas bränslekostnader med cirka 50–60 procent i förhållande till en jämförbar dieselbil, med de antaganden som nämns ovan. Prisberäkningarna är dock riktgivande, eftersom det inom yrkestrafiken kan ingås partiprisavtal med distributörer av drivmedel och el, och det inte finns exakta uppgifter om hur eldrivna taxibilar laddas i Finland. 

Däremot beräknas anskaffningskostnaderna å sin sida stiga, men det är svårare att uppskatta kostnadsökningen på grund av den snabba marknadsutvecklingen. Om anskaffningskostnaderna stiger med 25 procent i fråga om det minsta antal rena fordon som krävs (38,5 procent av fordonen) och bränslekostnaderna sjunker med 50 procent, kommer kostnaderna för taxitrafiken totalt sett att sjunka något. Om anskaffningskostnaderna stiger med 50 procent, stiger kostnaderna på motsvarande sätt mekaniskt, men i liten utsträckning.  

De betydligt lägre drivmedelskostnaderna innebär i vilket fall som helst att konsekvenserna av minimikraven i propositionen för kostnaderna för taxitrafiken bedöms vara små, om det finns tillräckligt med fordon som uppfyller villkoren på marknaden. Eventuella marknadsbrister minskar av att tjänsteleverantörerna i enlighet med villkoren i direktivet också kan utnyttja laddhybrider för att uppfylla kraven fram till utgången av 2025. Dessutom har de som tillhandahåller taxitrafiktjänster redan nu rena fordon som uppfyller villkoren, även om andelen miljövänliga och energieffektiva fordon enligt definitionen för närvarande är mindre än 1 procent av de fordon som används som taxi. Taksiliikenteen vaikutusten seuranta. Traficoms rapporter 3/2020. 

Enligt statistik från bilbranschen [http://www.aut.fi/tilastot/muut_tilastot/tieliikenteen_suoritteet.] var den genomsnittliga körsträckan för taxibilar cirka 71 000 kilometer per år före den betydande ökning av utbudet av taxitrafik som taxireformen orsakade. En sådan körsträcka är betydligt längre än den genomsnittliga körsträckan för alla personbilar som används i trafik, som för dieseldrivna fordon är cirka 20 000 kilometer Statistikcentralen, Tieto & Trendit 22.3.2019: [https://www.stat.fi/tietotrendit/artikkelit/2019/tieliikenteen-körkilometrar-ytterligare-fin-tillväxt/? listing = simple.]. En grov uppskattning av den genomsnittliga prestationen för en taxibil är cirka 250–300 kilometer per dag, om man ser till den genomsnittliga årliga prestationen och antalet effektiva arbetsdagar. De fordon som används som taxi drar således större nytta av de sänkta bränslekostnaderna än en genomsnittlig personbil, och dessutom räcker räckvidden för de helt eldrivna bilar som finns på marknaden för den dagliga prestationen, i synnerhet i stadstrafik, där elförbrukningen är lägre än på landsväg.  

Den genomsnittliga tiden för byte av taxi har tidigare uppskattats till omkring 26 månader RP 178/2017 rd., vilket innebär att de fordon som används som taxi under de föreslagna upphandlingsperioderna kommer att bytas ut också utan de föreslagna minimikraven.  

Det går inte att utifrån kostnadsstrukturen inom taxitrafiken samt de avsevärt lägre driftskostnader för elbilar och de tillgängliga forskningsrönen från andra länder bedöma att propositionen skulle ha någon märkbar priseffekt när det gäller upphandling av taxitjänster på de områden där det råder branschkonkurrens och å andra sidan på de områden där taxioperatörerna har tillgång till behövlig laddningsinfrastruktur. Därför blir bedömningen den att den föreslagna propositionen inte kommer att höja upphandlingspriserna på de taxitransporter som den offentliga sektorn upphandlar och som omfattas av regleringen, eftersom kraven i propositionen leder till ökade trafikkostnader för taxioperatörerna.  

Utmaningarna när det gäller att genomföra kraven i förslaget regionalt hänger utifrån analysen ovan snarare än med priseffekterna samman med konkurrensläget inom branschen, tillgången till laddningsinfrastruktur och längden på resornas längd och därmed med hur lämplig elektricitet är som drivkraft inom olika geografiska områden. Dessutom är det möjligt att det särskilt på kort sikt är svårt att uppfylla de föreslagna kraven på grund av utbudet på eldrivna fordon.  

I de regioner där utbudet är litet och det redan i dagens läge är svårt att få anbudsgivare till anbudsförfaranden kan det bedömas bli betydligt svårare att fullt ut uppfylla kraven i propositionen än exempelvis i stora stadsregioner. Dessutom är elbilarnas räckvidd eventuellt otillräcklig i glesbygden eftersom de genomsnittliga körsträckor är längre och andelen längre transporter på mer än 100 kilometer klart större, åtminstone när det gäller taxitransporter som omfattas av SFL-reseersättningar. För taxiresor inom hälso- och sjukvården som ska ersättas enligt sjukförsäkringslagen är det typiskt att det antal personer som använder taxin, tid och plats för transporterna varierar. En del av de taxiresor som görs är mycket långa och görs i FPA:s samtliga upphandlings -områden. Chartercentraler för taxibilar måste också vara redo för långväga transporter. Ungefär hälften av resorna är resor som görs för specialistsjukvård, som kan korsa kommunala och regionala gränser. På grund av mellanliggande sträckor kan därför inte all taxitransport enligt SVL-reseersättningar faktiskt utföras av fordon som uppfyller kraven i direktivet. 

Det går emellertid inte att exakt ange den föreslagna propositionens konsekvenser för priserna på taxitransporter som den offentliga sektorn upphandlar och som omfattas av regleringen, eftersom anskaffningspriserna har konstaterats hänga ihop med konkurrensläget på så sätt att brist på konkurrens har bedömts ha samband med högre anskaffningspriser.  

Även om den föreslagna propositionen inte bedöms ha någon inverkan på priserna på taxitjänster till följd av de stigande trafikkostnaderna, kan anskaffningspriserna ändå stiga om propositionen leder till minskad konkurrens vid offentlig upphandling. Det finns likväl inga forskningsdata att tillgå som skulle göra det möjligt att uppskatta effekterna av drivkraftskraven på priserna vid offentlig upphandling. Det går att lägga fram riktgivande scenarieberäkningar i fråga om eventuellt stigande anskaffningspriser. Beräkningarna beskriver vad som skulle hända med kostnaderna för den offentliga sektorn i det fall att tjänsteutbudet försämras och anskaffningspriserna därmed eller av någon annan orsak skulle öka.  

På riksnivå omfattar de föreslagna bestämmelserna elevtransporter med taxi till ett värde av cirka 106 miljoner euro, taxitransporter enligt handikappservicelagen till ett värde av cirka 114 miljoner euro och ersättningar för SFL-resor med taxi till ett värde av cirka 122 miljoner euro. Om priserna på taxitjänster ökar med 2 procent i och med den föreslagna propositionen, innebär det en årlig kostnadsökning på cirka 2 miljoner euro för alla transportformer. Detta leder i sin tur att kommunernas kostnader ökar med omkring 4 miljoner euro och FPA:s kostnader med omkring 2 miljoner euro.  

Analogt kommer den årliga kostnadsökningen att vara 5 miljoner euro för transporter inom undervisningssektorn och 6 miljoner euro för taxitransporter enligt handikappservicelagen och för taxitransporter med SFL-reseersättningar, om priserna på taxitjänster ökar med 5 procent i och med propositionen. I så fall kommer kommunernas kostnader att öka med cirka 11 miljoner euro per år och FPA:s kostnader med cirka 6 miljoner euro per år.  

Det är också möjligt att kostnadseffekterna är negativa, det vill säga att priserna sjunker med motsvarande belopp på grund av de lägre driftskostnaderna för trafikföretagen. Kostnadseffekterna kan också bli ojämna i det avseendet att kostnaderna sjunker i vissa områden och stiger i andra.  

Avsikten är ändå att minska de eventuella kostnadsökningen genom den föreslagna propositionen. Detta görs genom differentiering av minimimålen utifrån regionala särdrag, såsom avstånd, ekonomiska förutsättningar, tillgång till laddningsstationer och läget på taximarknaden. Syftet med differentieringen är att exempelvis ett litet serviceutbud eller en begränsad laddningsinfrastruktur inte ska utgöra ett hinder för att få anbud som uppfyller kriterierna vid offentlig upphandling, eftersom det kan leda till större kostnadsökningar än väntat.  

Enligt förslaget ska 17 stora städer åläggas en klart större skyldighet än andra regioner, det vill säga en minimiandel på 50 procent när det gäller miljövänliga och energieffektiva fordon. De differentierade skyldigheterna gäller kommuner, men FPA ska behandlas som en enda upphandlande enhet. Det innebär att FPA i sin egen upphandling på motsvarande sätt kan beakta regionala skillnader i transportförhållandena. För andra kommuner i landskapen med högre målnivå föreskrivs analogt en skyldighet på minst 35 procent för andelen rena fordon och för kommunerna i landskapen med lägre målnivå en skyldighet på minst 15 procent för andelen miljövänliga och energieffektiva fordon.  

Förslaget i propositionen innebär att en eventuell kostnadsökning sannolikt relativt sett kommer att gälla de 17 stora stadsregionerna i större utsträckning, eftersom minimiandelen är högre i dessa regioner än i andra. I analogi med det blir en eventuell ökning av kostnaderna för kommunerna i landskapen med lägre målnivå sannolikt relativt sett mindre. Den uppskattade eventuella kostnadsökningen realiseras i så fall sannolikt gradvis under den första upphandlingsperioden och inte omedelbart efter lagens ikraftträdande. Det beror på att en del av upphandlingarna gjorts nyligen, varvid de föreslagna kraven inte gäller dem retroaktivt. Dessutom kan de upphandlande enheterna inleda nya upphandlingsprocesser enligt en uppsnabbad tidtabell innan regleringen träder i kraft, om de bedömer att de uppställda kraven är svåra att uppfylla på kort sikt. 

4.5  Huvudsakliga konsekvenser för upphandling av busstjänster

Utifrån en bedömning av nuläget kommer de behöriga kollektivtrafikmyndigheternas egna mål på nationell nivå klart att överstiga det som direktivet kräver under båda upphandlingsperioderna. Om myndigheterna håller fast vid sina mål kommer kraven att uppfyllas också enligt referensscenariot i hela landet. Alla kollektivtrafikmyndigheter har dock inte sinsemellan motsvarande mål för upphandlingarna under de närmaste åren. Direktivets kostnadseffekt i förhållande till referensscenariot beror alltså på vilken modell man väljer för genomförandet.  

Enligt den föreslagna 11 § ska den upphandlande enheten under vid upphandling av bussar i kategori M3 under den första upphandlingsperioden säkerställa en minimiandel på 41 procent och under den andra upphandlingsperioden en minimiandel på 59 procent för rena fordon som är utsläppsfria eller utsläppssnåla. Tilläggsmålet för helt eldrivna bussar specificeras enligt förslaget utifrån regionala särdrag. 

Det föreslås att minimiandelen elbussar ska differentieras i enlighet med bilaga 3 till propositionen på så sätt att exempelvis minimiandelen elbussar för Helsingforsregionens trafik (HRT) under den första upphandlingsperioden ska vara 35 procent, medan den ska vara 5 procent exempelvis inom kollektivtrafiken i Uleåborg, Jyväskylä och Lahtis under den perioden. I Tammerforsregionen och Åboregionen ska minimiandelen vara 15 procent. Med den specialmodellen eftersträvas nationell lagstiftning som beaktar de regionala skillnader som förekommer i användningen av drivkraft i bussar i kategori M3.  

Enligt den föreslagna 11 § ska dock alla kollektivtrafikmyndigheter omfattas av den allmänna minimiandelen miljövänliga och energieffektiva fordon på 41 procent under den första upphandlingsperioden och 69 procent under den andra upphandlingsperioden. Den andelen kan uppfyllas dels med el som drivkraft, dels också med andra alternativa drivkrafter eller drivmedel.  

Enligt en bakgrundsutredning kommer de behöriga kollektivtrafikmyndigheterna under den första upphandlingsperioden totalt sett att konkurrensupphandla anskaffning av uppskattningsvis omkring 1 400–1 500 bussar. Av dessa kommer uppskattningsvis mer än 50 procent (cirka 840 bussar) att konkurrensupphandlas av HRT. De näst största upphandlingarna gäller Åbo- och Tammerforsregionerna, omkring 150 bussar för vardera regionen. De återstående cirka 300 bussarna kommer enligt uppskattning att konkurrensupphandlas i andra stadsregioner.  

Minimiandelen elbussar enligt bilaga 3 innebär att HRT under den första upphandlingsperioden måste konkurrensupphandla cirka 300 elbussar. På motsvarande sätt innebär skyldigheten i Åbo- och Tammerforsregionerna anskaffning av cirka 20–25 elbussar beroende på hur många som upphandlas. I Uleåborgs-, Jyväskylä- och Lahtisregionerna innebär skyldigheten anskaffning av enstaka elbussar, färre än 5.  

Propositionen utgår från prognosen att det sammanlagda kvantiteten elbussar i hela landet för den första upphandlingsperiodens del utgör minst 20–24 procent av upphandlingarna beroende på den faktiska upphandlingsvolymen. I verkligheten kan den faktiska andelen också bli större.  

Under den andra upphandlingsperioden kommer de behöriga kollektivtrafikmyndigheterna att konkurrensupphandla anskaffning av uppskattningsvis omkring 1 200–1 300 bussar. Av dessa kommer uppskattningsvis omkring 40 procent (cirka 500 bussar) att konkurrensupphandlas av HRT. Jämfört med den första upphandlingsperioden är det uppskattade totala antalet bussar klart på väg ner inom HRT-området bland annat till följd av investeringar i spårtrafik. I andra stadsregioner förutspås det totala antalet bussar öka något.  

Minimiandelarna elbussar ska enligt förslaget vara 60 procent inom HRT, 15 procent i Tammerforsregionen och Åboregionen och 10 procent i Uleåborgs-, Jyväskylä- och Lahtisregionen. Under den andra upphandlingsperioden kommer HRT att ha en skyldighet att anskaffa omkring 300 elbussar i sina konkurrensupphandlingar. På motsvarande sätt innebär skyldigheten i Åbo- och Tammerforsregionerna anskaffning av cirka 40–45 elbussar. I Uleåborgs-, Jyväskylä- och Lahtisregionerna innebär skyldigheten anskaffning av uppskattningsvis 5–10 elbussar.  

Propositionen utgår från prognosen att det sammanlagda kvantiteten elbussar i hela landet för den andra upphandlingsperiodens del utgör uppskattningsvis omkring 30 procent av alla upphandlingar beroende på den faktiska upphandlingsvolymen. I verkligheten kan den faktiska andelen också bli större.  

Utifrån en bedömning av nuläget kommer största delen av kollektivtrafikmyndigheterna efter egen bedömning att uppfylla minimiandelarna för den första upphandlingsperioden, och i många regioner är de behöriga myndigheternas egen bedömning klart större än de angivna minimiandelarna. Kravet på minst 50 procent i de nya fordonsupphandlingarna 2021–2025 kommer att uppfyllas åtminstone i stadsregionerna HRT, Tammerfors, Åbo, Uleåborg, Jyväskylä, Lahtis, Tavastehus och Vasa, när alla drivkrafter som klassificerats som rena inkluderas. I Kuopio- och Björneborgsregionerna finns det inga uppgifter om den prognostiserade drivkraftsfördelningen vid fordonsupphandlingarna 2021–2025.  

Enligt en rundfrågning uppfylls minimiandelen på mindre än 41 procent i fråga om nya upphandlingar 2021–2025 åtminstone i stadsregionerna Joensuu, Villmanstrand, Salo och sydvästra Lappland. Med andra ord kommer kraven i 11 § sannolikt att leda till ökade kostnader. Det är möjligt att kostnadsökningen framför allt kommer att gälla transportföretagens bränslekostnader, eftersom de nämnda aktörerna för att fullgöra sin skyldighet kan kräva en större andel biodiesel av transportföretagen för att nå upp till målet.  

Enligt en bakgrundsutredning finns det planer på cirka 50 bussar i Joensuu, cirka 33 bussar i Villmanstrand, cirka 28 bussar i Salo och cirka 10 bussar i sydvästra Lappland. I enlighet med den prognostiserade fördelningen av drivkraft innebär skyldigheten enligt 11 § med andra ord att cirka 5 bussar som använder alternativa bränslen ska fogas till fordonsparken i Joensuu. Enligt uppskattningen kommer motsvarande siffra att vara cirka 10 i Villmanstrand, cirka 8 i Salo och cirka 2 i sydvästra Lappland.  

Enligt en utredning av Transport- och kommunikationsverket (Traficom) om lägesbilden för kollektivtrafiken Traficom (2019): Taustaselvitys joukkoliikenteen tilakuvasta ja tavoitteellisesta kehityssuunnasta. Traficom rapporter 25/2019. var kollektivtrafikprestationen år 2018 omkring 2,3 miljoner kilometer i Joensuu och omkring 1,8 miljoner kilometer i Villmanstrand. För de andra områden som nämns i föregående stycke finns det ingen motsvarande information att tillgå. För en genomsnittsbuss är transportprestationen i dessa regioner cirka 54 500 och 46 000 km. Dessutom vet man utifrån Ramboll AB:s bakgrundsutredning att priset på biodiesel är cirka 0,20 euro dyrare per liter än fossil diesel. Enligt Teknologiska forskningscentralen VTT:s kalkyleringssystem Lipasto [http://lipasto.vtt.fi/yksikkopaastot/henkiloliikenne/tieliikenne/linja-autot/bussikatu.htm.] är den genomsnittliga förbrukningen för bussar i kategorin Euro VI cirka 43 liter på 100 kilometer vid en beläggningsgrad på 50 procent i gatukörning.  

Utgår man från dessa antaganden kommer stadsregionernas totala kostnader på sin höjd att öka med mindre än 100 000 euro per år, förutsatt att transportföretagens ökade bränslekostnader utöver referensscenariot också för de biodieseldrivna bussarnas del fullt ut märks i anskaffningspriserna.  

I de konkurrensupphandlingar som större stadsregioner genomförde 2020 var i synnerhet andelen eldrivna bussar hög redan innan bestämmelserna i direktivet trädde i kraft. Utvecklingen kan delvis bero på att tjänsteleverantörerna har framförhållning och ändrar sitt tjänsteutbud så att det uppfyller kraven innan den nya regleringen träder i kraft, men antagligen beror den också på andra faktorer, såsom de låga driftskostnader för eldrivna bussar.  

Exempelvis upphandlade HRT i samband med en konkurrensutsättning i april 2020 transporter med 122 bussar, av vilka mer än 40 procent är eldrivna, det vill säga omkring 58 bussar. I en konkurrensupphandling av HRT som avgjordes i juli 2020 ingick transporter med 68 bussar, och i 58 fall körs transporterna med en eldrivna bussar.  

Det är möjligt att de alternativa drivkrafterna till och med vinner ännu mer terräng än prognosticerat under den första perioden. Men det också möjligt att utvecklingen går långsammare än enligt det förutsedda referensscenariot, exempelvis beroende på hur marknadsläget för elbussar utvecklas. Det innebär i så fall en kraftigare kostnadsökning än beräknat för de olika kollektivtrafikmyndigheterna. 

4.6  Huvudsakliga konsekvenser för upphandling av lastbilstjänster

I den föreslagna 10 § föreskrivs det att minimiandelarna för andra än kommunala upphandlande enheter vid upphandling av lastbilstjänster ska vara 9 procent under den första upphandlingsperioden och 15 procent under den andra upphandlingsperioden. I enlighet med bilaga 2 till förslaget ska kommunernas minimiandelar vara differentierade på samma sätt som i fråga om personbilstransporter. Nivån på minimiandelarna i kommunerna på olika målnivåer är dock lägre än i fråga om personbilstransporterna. 

I enlighet med förslaget ska de 17 största städerna ha en minimiandel på 15 procent för den första upphandlingsperioden och på 21 procent för den andra. För kommunerna i landskap med en högre målnivå fastställs en minimiandel på 5 procent under den första upphandlingsperioden och på 10 procent under den andra och för kommunerna i landskap med en lägre målnivå en minimiandel på 0 procent under den första upphandlingsperioden och på 5 procent under den andra. 

Utifrån en bedömning av nuläget upphandlar de kommunala avfallshanteringsbolagen vid konkurrensutsättning i dagsläget årligen omkring 100 tunga fordon. Med andra ord kommer det nationella målet till denna del att förutsätta anskaffning av cirka 9 rena och energieffektiva tunga fordon vid konkurrensupphandling. Nuläget visar också att det redan nu i samband med många konkurrensupphandlingar krävs eller ges tilläggspoäng för biogas eller biodiesel som drivkraft, men några exakta statistiska uppgifter om detta finns inte att tillgå.  

Utifrån en bedömning av nuläget och det låga nationella målet jämfört med andra fordonskategorier förväntas den föreslagna lagstiftningen i ljuset av tillgänglig information inte ha några betydande kostnadseffekter för upphandlingen av lastbilstjänster. 

4.7  Konsekvenser för företagen

Propositionens konsekvenser för företagen har bedömts i avsnitt 4.1–4.5, där konsekvenserna för upphandlingen av olika tjänster granskas. De mest betydande konsekvenserna för företagen kommer enligt bedömningar att gälla tjänsteleverantörerna inom taxitrafiken.  

Såsom bedömdes i avsnitt 4.3 uppskattas propositionen öka företagens anskaffningskostnader när de för att uppfylla kriterierna i allt högre grad måste utnyttja laddhybrider och/eller helt eldrivna bilar. På motsvarande sätt uppskattas företagens drivmedelskostnader minska med cirka 50–60 procent jämfört med dieseldrivna bilar.  

Det är svårt att uppskatta hur mycket anskaffningskostnaderna kommer att stiga utan företagsspecifika uppgifter om de genomsnittliga anskaffningspriserna för förstagångsregistrerade taxibilar. Såsom konstateras i avsnitt 4.3 har den genomsnittliga tiden för byte av taxi tidigare uppskattats till omkring 26 månader. Med andra ord byts de bilar som används som taxi i regel ut relativt ofta. År 2017 uppskattades det att det genomsnittliga beskattningsvärdet för den nya s.k. vanliga taxibilar var cirka 40 000–45 000 euro RP 178/2017 rd..  

De renodlade elbilar som lämpar sig att användas som taxi är i regel större än genomsnittet både i fråga om rymlighet och i fråga om batteri, varför deras anskaffningspriser ligger i den högre ändan av prisskalan för elbilar. Om taxioperatörernas anskaffningskostnader ökar med i genomsnitt 25 procent i fråga om renodlade elbilar eller laddhybrider, innebär det att beskattningsvärdet för en genomsnittlig ny bil för taxibruk i dessa fall blir cirka 53 000 euro. Om anskaffningskostnaderna på motsvarande sätt stiger med 50 procent, uppgår beskattningsvärdet för en ny bil som används som taxi till cirka 64 000 euro.  

Det kan vara svårt för taxibolagen att byta till en elbil på grund av andra orsaker än inköpspriset för en elbil. Dessa faktorer skulle inbegripa tillgängligheten av laddningsstationer och körsträckor för transport. Det föreslagna förslaget syftar till att beakta effekterna av regionala faktorer genom att fastställa en lägre mål nivå för områden där regionala särdrag kan bromsa övergången till elmotorcyklar. Därför har ansträngningar gjorts för att mildra effekterna på taxibolagen i glesbefolkade områden på en lägre mål nivå under presentationen. I glest befolkade områden har taxibolagen i princip längre vägresor, och även dålig tillgång till ett laddningsnät. Elbilens batteriförbrukning är i princip också högre i väg körning än i stadskörning. Å andra sidan är det mer möjligt att spara bränslekostnader för längre avstånd, vilket gör elmotorerna mer lönsamma och att ordna hembeställning är verifierbart enklare eftersom de flesta av lägenheterna är enfamiljshus. Det är också värt att notera att taxibolaget under den första upphandlingsperioden kan också använda en laddningsbar hybrid, i vilket fall inköpspriset inte är betydligt högre jämfört med förbränningsmotorbilen, men inga motsvarande besparingar i bränslekostnader än vid byte till en fullelektrisk bil är tillgänglig. I princip skulle effekterna för taxibolagen i glest befolkade områden inte vara annorlunda i stor utsträckning än för andra taxibolag. 

Konsekvenserna för de företag som tillhandahåller tjänster med bussar i kategori M3 och lastbilstjänster på riksnivå är enligt värdet inte betydande på grund av hur referensscenariot utvecklas och det måttliga minimikravet i fråga om lastbilar som också kan fyllas med att använda förnybar diesel som bränsle vilket inte kräver nya fordon utan kan utnyttjas även i gamla lastbilar. 

4.8  Propositionens konsekvenser för statens skatteintäkter

Enligt uppskattningen i en bakgrundsutredning producerar sammanlagt cirka 5 000 fordon sådana personbilstransporter som omfattas av direktivet. I enlighet med det nationella kravet ska 38,5 procent eller cirka 1 700 av dessa fordon under den första upphandlingsperioden vara fordon vars utsläpp på högst 50 g/km vid konkurrensupphandlingar som inletts efter det att direktivet börjat tillämpas.  

Enligt den referensprognos för trafiken VTT (2020). Liikenteen kasvihuonekaasupäästöjen perusennuste 2020–2050. som Teknologiska forskningscentralen VTT gjort upp är andelen renodlade elbilar av förstagångsregistreringarna av personbilar cirka 3 procent och andelen laddbara (bensin)hybrider cirka 7 procent 2021. Siffrorna beräknas öka till 10 och 11 procent år 2025.  

Bilskatten på nya dieseldrivna personbilar var hösten 2020 i genomsnitt 19,4 procent och den genomsnittliga bilskatten på laddhybrider och renodlade elbilar var då 3,7 och 2,7 procent, när man inte beaktar återbäringarna av bilskatten Färdplan för fossilfria transporter – arbetsgruppens slutrapport. KM:s publikationer 2020:17 (på finska).. När ett fordon huvudsakligen används som taxi och registreras för första gången i Finland, sänker Skatteförvaltningen bilskatten för fordonet fram till och med den 30 juni 2022 Bilskattelagen ändrades den 1 juli 2018 på så sätt att den sänkta bilskatten för taxibilar slopas stegvis före den 30 juni 2022.. Bilskatten sänks med 3 000 euro om fordonet har registrerats senast den 30 juni 2019, med 2 400 euro om fordonet har registrerats senast den 30 juni 2020 och med 1 200 euro om fordonet har registrerats senast den 30 juni 2022.  

År 2017 förstagångsregistrerades cirka 2 300 s.k. vanliga fordon som är avsedda att användas i taxitrafik RP 178/2018 rd.. Med vanliga fordon avses då fordon som inte är anpassade för personer med funktionshinder eller stora tillgänglighetsanpassade fordon. Om drivkraften för de 5 000 avsedda fordonen fördelar sig i enlighet med drivkraftsfördelningen enligt referensprognosen för trafiken och antalet första registreringar ligger på samma nivå som tidigare, kommer cirka 70 renodlade taxibilar och cirka 160 laddbara hybridtaxibilar att registreras första gången 2021. Motsvarande siffror 2025 blir då omkring 230 respektive 250.  

Utifrån dessa antaganden kommer sammanlagt cirka 1 000 laddhybrider och cirka 700 elbilar att förstagångsregistreras 2021–2025 för att användas i taxitrafik. Det kan inte antas att alla dessa fordon som uppfyller villkoren kommer att användas för att tillhandahålla de tjänster som regleras i propositionen, och därmed kan en sådan bedömning göras att propositionen ökar förstagångsregistreringarna av taxibilar som uppfyller villkoren.  

En exakt analys av hur intäkterna från bilskatten påverkas går emellertid inte att lägga fram, eftersom det inte är möjligt att på ett tillförlitligt sätt exakt beräkna hur många kravenliga bilar som registreras första gången till följd av propositionen. År 2017 räknade man ut att det kalkylerade bilskattebeloppet för beskattade taxibilar i genomsnitt var omkring 8 300 euro, vilket innebär att det genomsnittliga beskattningsvärdet för dieseldriven taxibilar är omkring 40 000 euro. I så fall minskar bilskatteintäkterna med cirka 6 800 euro för varje ny laddhybrid och med cirka 7 200 euro för varje ny renodlade elbil.  

Om propositionen leder till att antalet laddbara hybridtaxibilar och helt eldrivna taxibilar ökar i förhållande till referensscenariot, kommer den också att leda till mindre intäkterna från beskattningen av bränsle. En grov uppskattning av den årliga totalprestationen för de taxibilar som omfattas av propositionen är i nuläget cirka 355 miljoner kilometer per år Uppskattningsvis tillhandahåller omkring 5 000 fordon persontransporttjänster med taxi, och den genomsnittliga årsprestationen för en taxi antas vara 71 000 kilometer. eller omkring 71 000 kilometer per fordon och år.  

I fråga om laddhybrider beräknas intäkterna från bränslebeskattningen minska med cirka 10 000 euro, det vill säga 30 procent, per bil Med följande antaganden: den genomsnittliga skattenivån för diesel är 50 cent/l och den genomsnittliga skattenivån för bensin 70 cent/l, i fråga om laddhybrider sker körningarna till 50 procent med bensin och 50 procent med el och de laddbara (bensin) hybriderna ersätter i första hand dieseldrivna fordon.. Motsvarande beräkning i fråga om renodlade elbilar är omkring 35 000 euro, det vill säga 100 procent, per bil. Det går inte att presentera någon exakt beräkning av propositionens inverkan på intäkterna från bränslebeskattningen.  

På motsvarande sätt kommer propositionen också att påverka intäkterna från fordonsskatten. Tillägg av en laddhybrid eller renodlad elbil i förhållande till referensscenariot minskar intäkterna från fordonsskatten med 230–250 euro per år om man jämför med dieseldrivna bilar Med följande antagande: den årliga fordonsskatten för en dieseldriven bil är cirka 350 euro, för en laddhybrid cirka 100 euro och för en renodlad elbil cirka 120 euro (Traficoms fordonsskatteräknare)..  

Propositionens inverkan på skatteintäkterna i fråga om bussar och lastbilar beräknas vara liten. 

4.9  Propositionens konsekvenser för utsläppen från trafiken

Som det påpekas i stycket ovan uppskattas det i en bakgrundutredning att omkring 5 000 fordon producerar sådana transporttjänster med personbilar som ligger inom direktivets räckvidd och av dessa fordon ska minst 38,5 procent, det vill säga 1 700 fordon, vara sådana att deras CO2-utsläpp är högst 50 gram per kilometer 2021–2025 och på motsvarande sätt 1 700 fordon vara renodlade elbilar efter 2025. Koldioxidutsläppen per kilometer från ett dieselfordon som registreras första gången är ligger i genomsnitt på omkring 136 gram per kilometer, vilket innebär att en övergång till ett hybridfordon med genomsnittsutsläpp på 50 gram per kilometer minskar utsläppen med cirka 64 procent och en övergång till en renodlad elbil med 100 procent.  

Enligt statistik från bilbranschen var den genomsnittliga körsträckan för taxibilar cirka 71 000 kilometer per år före den betydande ökning av utbudet av taxitrafik som taxireformen orsakade, vilket innebär att de fordonsspecifika koldioxidutsläppen minskar med cirka 6,2 ton vid övergång till hybridfordon och med cirka 9,7 ton vid övergång till renodlad elbil. I konsekvensbedömningen antas det att taxioperatörerna i första hand kommer att använda renodlade elbilar för att uppfylla kraven, eftersom de kan ge upphov till betydligt större besparingar i bränslekostnaderna än laddhybrider.  

Enligt en grov uppskattning kommer utsläppen på årsnivå att minska med omkring 16 490 ton om 1 700 taxibilar byts ut mot renodlade elbilar. Efter taxireformen har den genomsnittliga årliga körmängden per taxifordon sannolikt minskat i och med att antalet fordon och deltidskörningarna ökat, men det är motiverat att använda den uppskattade genomsnittliga körsträckan med beaktande av att en betydande del av de resor som omfattas av direktivet körs i glesbygden där de genomsnittliga årliga körsträckorna kan vara betydligt längre. 

Det går inte att specificera den körsträcka som beror på köp av tjänster, och propositionen är inte den enda orsaken till att taxiföretagare övergår till fordon med lägre utsläpp. Men propositionen minskar också indirekt också utsläppen från annan taxitrafik, när samma fordon används för resor som inte omfattas av direktivet. Det går inte att exakt bedöma den sammanlagda effekten av dessa faktorer.  

Det går att försöka uppskatta propositionens konsekvenser för utsläppen från taxitransporter som den offentliga sektorn upphandlar mer exakt med hjälp av prestationsstatistik. Enligt FPA:s statistik gjordes i hela landet 2 161 723 taxiresor som omfattas av reseersättningar enligt sjukförsäkringslagen och den totala körsträckan för dessa resor blir 76 913 086 kilometer när medellängden är 36 kilometer. Om resorna i första hand görs med renodlade elbilar minskar CO2-utsläppen enligt kalkylen med cirka 4 000 ton i fråga om de taxitransporter som ersätts av FPA.  

I fråga om taxitransporter enligt handikappservicelagen och taxitransporter inom undervisningsväsendet finns det inte lika exakta statistiska uppgifter om körsträckor och antalet resor. Därmed kan lika exakta beräkning inte tas fram.  

Utifrån propositionens konsekvensbedömning uppskattas utvecklingen av referensscenariot inverka relativt måttfullt på upphandlingen av buss- och lastbilstransporter. Därför antas propositionen inte i någon betydande grad minska utsläppen från dessa transporttjänster, även om en övergång till drivkrafter med låga utsläpp allmänt taget kan minska utsläppen från trafiken också i fråga om dessa transporttjänster. Utsläppen från trafiken kommer också att minska när de kommunala och statliga ämbetsverken i allt högre grad vid direktupphandling anskaffar miljövänliga och energieffektiva fordon, men det går inte att göra någon exakt beräkning av konsekvenserna.  

Propositionens konsekvenser för utsläppen från bussar i kategori M3 och lastbilar beräknas bli små bland annat på grund av att skyldigheterna i fråga om bussar på riksnivå bedöms bli fullgjorda vid utveckling enligt referensscenariot. I fråga om lastbilar ligger kraven när det gäller hela landet på en måttlig nivå i absoluta tal mätt, och dessutom kan skyldigheterna ur tjänsteleverantörens synvinkel fullgöras enkelt genom att 100-procentig förnybar diesel används som bränsle. Eftersom förnybar diesel räknas som en del av distributionsskyldigheten minskar övergången till den i princip inte utsläppen från trafiken vid tunga transporter.  

Regeringens mål är att halvera växthusgasutsläppen från trafiken fram till 2030 jämfört med 2005. År 2005 uppgick koldioxidutsläppen från den inhemska trafiken till sammanlagt cirka 12,5 miljoner ton, vilket innebär att utsläppen 2030 får uppgå till sammanlagt cirka 6,25 miljoner ton. Enligt grundprognosen för utsläpp av växthusgaser har koldioxidutsläppen från vägtransporter minskat med 1,5 miljoner ton sedan 2005. De kommer att minskas med uppskattningsvis cirka 3,1 miljoner ton till 2030 med åtgärder som har redan beslutats. Beräkningen av utsläppsminskningarna i den grundläggande transportprognosen har inkluderat den utsläppsminskning som följer av direktivet. Vägtrafiken är fortfarande inriktad på en minskning med omkring 1,65 miljoner ton koldioxid för att halvera utsläppen från 2005 års nivåer. 

4.10  Konsekvenser för myndigheterna

Att ordna tillsynen och den tillhörande rådgivningen medför ett permanent resursbehov på cirka 2–3 årsverken vid Transport- och kommunikationsverket. För detta ändamål måste det årligen reserveras 260 000–390 000 euro i statsbudgeten. Dessutom förutsätter ordnandet av tillsyn med hjälp av webbtjänsten för upphandlingsannonser (hankintailmoitukset.fi, Hilma), som upprätthålls av finansministeriet, smärre ändringar i det informationssystemet. 

5.1  Handlingsalternativen och deras konsekvenser

Enligt konsekvensbedömningen gäller utmaningarna när kraven i propositionen genomförs inte nödvändigtvis de ökade kostnaderna, utan till exempel hur el fungerar som drivkraft vid personbilstransporter inom olika geografiska områden i Finland och tillgången på tjänsteleverantörer.  

En enhetlig tillämpning av kraven i hela landet (i alla kommuner) skulle kunna innebära att laddningsinfrastrukturen för elbilar utvidgas med offentliga medel, eftersom man inte räknar med att det på kort sikt byggs laddningsinfrastruktur för elbilar i glesbygden lika effektivt som i stadsregionerna.  

Elbilarnas räckvidd betyder att det kan vara svårare att ordna transporter i glesbygden på grund av längre resor. Det regionala konkurrensläget medför att en enhetlig modell också kan leda till svårigheter när det gäller att få in anbud som uppfyller kriterierna i de regioner där det numerärt sätt finns få tjänsteleverantörer. Högre anskaffningspriser har å sin sida konstaterats ha samband med mindre konkurrens Tukiainen, J. och Jääskeläinen, J (2019): Anatomy of Public Procurement, VATT Working papers 118..  

Den tillgängliga laddningsinfrastrukturen påverkar i väsentlig utsträckning användningen av eldriven taxi. Enligt en färsk undersökning Langbroek, J. och Hagman, J. (2020): Coping with a growing number of e-taxis in Greater Stockholm: A stated adaptation approach. kan en ökad användning av elektricitet som drivkraft leda till överbelastning av den publika laddningsinfrastrukturen, vilket kan inverka negativt på taxioperatörernas intäkter om den minskar den effektiva arbetstiden när förarna måste köa. Laddningsinfrastrukturen, i synnerhet infrastrukturen för snabbladdning, är däremot klart sämre i glesbefolkade landskap än i tillväxtorter, vilket kan medföra svårigheter när taxitrafiken blir allt mer eldriven, om kraven tillämpas enhetligt i alla regioner.  

Också medelhastighetens och vädrets inverkan på hur mycket en elbil faktiskt förbrukningar per körd kilometer är relevant i sammanhanget. Elbilar förbrukar mer och deras faktiska räckvidd minskar därmed beroende på temperatur och hastighet. Med andra ord: ju kallare väder och ju högre hastighet, desto högre faktisk förbrukning per körd kilometer. Utöver tillgången till laddningsinfrastruktur kan också dessa faktorer minska tjänsteleverantörernas intresse för offentliga konkurrensupphandlingar där leverantörerna förväntas ha betydande kvantiteter eldrivna taxibilar i glesbygden.  

Därmed kan det hända att de eventuella kostnadseffekterna av propositionen blir högre än beräknat, i synnerhet när det gäller taxitransporter och särskilt i glesbygden, om man fastställer samma minimiandelar för alla upphandlande enheter.  

Om koncessioner utesluts från propositionen föreslagna tillämpningsområde kommer de eventuella kostnadsökningarna att minska i synnerhet för FPA:s del. Men samtidigt behandlar en sådan lösning de statliga och kommunala upphandlande enheterna ojämlikt såtillvida att det av de kommunala enheterna krävs anskaffning av miljövänliga och energieffektiva fordon vid upphandling av fordon och tjänster till skillnad från den statliga myndigheten FPA. Dessutom är det möjligt att detta skulle leda till att koncessionerna blir vanligare vid offentlig upphandling rent generellt, eftersom de upphandlande enheterna skulle kunna kringgå kraven genom att upphandla inom ramen för dem. Det finns inga forskningsdata att tillgå om hurdana skillnaderna i pris är ur den upphandlande enhetens synvinkel när det gäller koncessioner och upphandlingskontrakt vid jämförbara upphandlingar.  

Koncessioner karakteriseras dock av att den upphandlande enheten överför den risk som är förknippad med tillhandahållandet och administreringen av tjänsten till tjänsteleverantören. Om tjänsteleverantörerna räknar in den ökade risknivån i koncessionspriserna, kan det faktum att koncessioner blir allt vanligare öka kostnaderna för offentlig upphandling i de fall där man försöker föra över tidigare genom upphandlingskontrakt upphandlade tjänster till koncessionerna.  

I bilaga 3 presenteras den regionala differentieringen av tilläggsmålet avseende elbussar enligt de behöriga kollektivtrafikmyndigheterna. Det är möjligt att uppnå samma totalantal elbussar i hela landet också genom mer jämnt fördelade minimikrav mellan de tre största aktörerna. Enligt propositionen ska minimikravet i fråga om elbussar för HRT:s del vara 35 procent under den första upphandlingsperioden och 60 procent under den andra. Motsvarande procentuella andelar för Åbo- och Tammerforsregionerna föreslås vara 15 och 25 procent.  

Under den första upphandlingsperioden går det enligt uppskattning att jämna ut skyldigheterna så att kravet på HRT sänks till 30 procent medan kraven i fråga om Åbo- och Tammerforsregionerna därmed höjs till 20 procent. I så fall beräknas det att man på nationell nivå kan nå upp till ungefär samma minimiantal elbussar som förutsätts i propositionen. De mindre aktörernas skyldigheter behöver inte ändras, eftersom ändrade procenttal utifrån deras relativt låga upphandlingsvolymer inte har någon betydande inverkan på det totala antalet.  

På motsvarande sätt är det också möjligt att jämna ut skyldigheterna under den andra upphandlingsperioden mellan de tre största aktörerna. Enligt uppskattning går det att uppnå ungefär samma totala antal elbussar i hela landet, om HRT:s kvot sänks med 10 procentenheter till 50 procent eller med 15 procentenheter till 45 procent. I så fall måste kvoterna för Åbo- och Tammerforsregionerna i motsvarande mån höjas med antingen 5 procentenheter till 30 procent eller i det andra alternativet med 10–15 procentenheter till 35–40 procent. I alla alternativ skulle det uppskattade totala antalet elbussar på riksnivå i ljuset av nuvarande information ligga kring 30–31 procent av den totala upphandlingsvolymen. 

5.2  Handlingsmodeller som används eller planeras i andra medlemsstater

I samband med beredningen har Finland frågat de andra EU-medlemsländerna om hur de genomför direktivet avseende upphandling av rena fordon och om deras eventuella tidsplan bland annat för mötena med kommissionens kommitté för infrastruktur för distribution av alternativa bränslen (Alternative Fuels Committee) våren 2020. Dessutom har företrädare för medlemsländerna skickats frågor per e-post om hur den nationella lagstiftningen framskrider. Allmänt har det framkommit att genomförandet av direktivet i övriga EU-medlemsländer bara befinner sig i ett planeringsskede, och medlemsländerna inte har gett någon information om innehållet i den kommande lagstiftningen eller om den närmare tidsplanen.  

Den 22 oktober 2020 offentliggjorde kommissionen ett tillkännagivande i EU:s officiella tidning om tillämpningen av artiklarna 2, 3, 4 och 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon till stöd för utsläppssnål mobilitet Kommissionens tillkännagivande om tillämpningen av artiklarna 2, 3, 4 och 5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/33/EG om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon till stöd för utsläppssnål mobilitet 2020/C 352/01 (2020/C 352/01). EUT C 352, 22.10.2020, s. 1–12. [https://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020XC1022(01)&from=EN.]. Syftet med tillkännagivandet var att förse nationella myndigheter, upphandlande myndigheter, upphandlande enheter och operatörer med riktlinjer om hur bestämmelserna i direktivet bör tillämpas. Där finns en översikt över vanliga frågor om hur bestämmelserna ska införlivas med nationell lagstiftning och genomföras. Frågorna gäller främst direktivets omfattning, definitionen på "rena fordon", minimimålen för upphandling, hur fordon ska räknas och hur databasen TED (Tender Electronic Daily Database) ska användas i olika upphandlingsscenarier. 

10.1  Samband med andra propositioner

Den föreslagna lagen har samband med regeringens proposition till riksdagen med förslag till lagstiftning om inrättande av välfärdsområden och om en reform av ordnandet av social- och hälsovården och räddningsväsendet samt till lämnande av underrättelse enligt artiklarna 12 och 13 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse (RP 241/2020 rd) till den del det sker väsentliga ändringar i organiseringsansvaret för lagstadgad färdtjänst. Propositionen behandlas av riksdagen. 

11.1  Differentiering av kommunernas uppgifter

I 9, 10 och 11 § i lagförslaget föreslås det att den procentuella minimiandel fordon med låg- eller nollutsläpp som kommunerna anskaffar under upphandlingsperioderna ska differentieras utifrån regionala särdrag, såsom avstånd, ekonomiska förutsättningar, tillgång till laddningsstationer och situationen på taximarknaden i enlighet med bilagorna 1, 2 och 3 till propositionen. Statens och de övriga upphandlande enheternas mål har inte differentierats. De största regionala utmaningarna vid fullgörandet av skyldigheterna hänför sig i praktiken till ordnandet av lagstadgad färdtjänst. Utöver kommunerna ordnar även Folkpensionsanstalten lagstadgad färdtjänst. Folkpensionsanstalten kan självständigt i sin upphandling lägga särskild vikt vid eldriven materiel i de områden som är bäst lämpade för eldrift. Andra regionala upphandlande enheter, såsom statliga ämbetsverk, genomför i princip direktupphandling av fordon. I det sammanhanget har inte någon motsvarande regional utmaning som motiverar differentiering identifierats.  

I 121 § i grundlagen föreskrivs det om kommunal självstyrelse. Enligt de allmänna principerna för kommunal självstyrelse i 1 mom. ska kommunen själv kunna besluta om de uppgifter som den åtar sig med stöd av självstyrelsen. Enligt 2 mom. ska bestämmelser om andra uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag.  

Grundlagen hindrar inte att det föreskrivs om åtskiljande av kommunernas uppgifter i lagstiftningen, om regleringen motsvarar de krav som grundlagen också annars ställer på den reglering som gäller kommunerna. En differentiering av kommunernas uppgifter får inte strida mot minimikraven på kommunal och annan regional självstyrelse. De viktigaste konstitutionella frågorna gäller regleringen av kommunernas uppgifter och samarbete mellan kommunerna, demokratin i beslutsfattandet och finansieringen av uppgifterna. Differentieringen av kommunerna får inte äventyra tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna.  

Grundlagsutskottet har ansett att principen om kostnadsmotsvarighet när det föreskrivs om nya uppgifter för kommuner ingår i 121 § i grundlagen, som fastställer den kommunala självstyrelsen. Grundlagsutskottet har i sin praxis betonat (se t.ex. GrUB 25/1994 rd, GrUU 18/2001 rd) att när det föreskrivs om kommunernas uppgifter ska man i enlighet med finansieringsprincipen se till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara av uppgifterna. Utskottet har ansett att finansiella uppgifter för kommunerna med hänsyn till att självstyrelsen är skyddad i grundlagen inte får vara så stora att de försämrar kommunernas verksamhetsvillkor på ett sätt som äventyrar kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi och därmed också om sin förvaltning. 

I lagförslaget har man strävat efter att uppfylla kraven i direktivet på ett sätt som inte innebär något kostnadstryck på ordnandet av lagstadgad kommunal färdtjänst. Genom differentiering av kommunernas målnivåer har man strävat efter att beakta regionala skillnader som kunde leda till kostnadstryck om samma målnivåer tillämpades i alla regioner. Under beredningen av propositionen har det dock inte med full säkerhet kunnat fastställas att kostnaderna inte stiger, eftersom någon liknande reform inte har gjorts tidigare. Jämförbar forskningsdata om kostnadseffekterna finns således inte att tillgå. Om kostnaderna stiger jämfört med konsekvensbedömningen, bör kommunerna få ersättning i efterhand när den lagstadgade uppgiften utvidgas. Uppskattningen av kostnadsökningen görs på riksnivå och ersättningen betalas på basis av kommunernas statsandelar. Enligt regeringsprogrammet för statsminister Sanna Marins regering ska åtgärder som minskar, ökar eller utvidgar kommunernas uppgifter och skyldigheter kompenseras enligt nettobelopp genom att statsandelarna och/eller motsvarande fasta anslag ändras till hundra procent eller genom att andra uppgifter eller skyldigheter tas bort. I princip ska kraven i lagförslaget och differentieringen av kommunernas minimiandelar inte leda till att kostnaderna för lagstadgad färdtjänst stiger. Om så dock skulle ske, med avvikelse från konsekvensbedömningen, ska finansieringsprincipen ytterst säkerställas genom statsandelarna, men den riktas till kommunerna utifrån kalkylmässiga bestämningsfaktorer. 

Enligt 6 § 1 mom. i grundlagen är alla lika inför lagen. Principen om likabehandling förutsätter att kommuninvånarna bemöts jämlikt och har lika rätt till service. Grundlagen förutsätter inte att kommunerna alltid ska behandlas på samma sätt i lagstiftningen oberoende av de särskilda omständigheter som gäller dem. Eftersom särskilda regionala arrangemang innebär att människor behandlas olika på basis av geografiska kriterier, ska det enligt 6 § 2 mom. i grundlagen anvisas en godtagbar grund för arrangemangen. Godtagbarheten ska bedömas utifrån systemet för de grundläggande fri- och rättigheterna. En sådan grund är till exempel främjandet av faktisk likabehandling.  

Differentiering av kommunernas uppgifter kan i vissa fall främja tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna, exempelvis i situationer där regionala särförhållanden äventyrar tillgodoseendet av dessa fri- och rättigheter (se t.ex. GrUU 65/2002). Till den del som en differentiering av kommunernas uppgifter anses leda till regionala skillnader mellan människorna, kan dessa skillnader anses vara mest godtagbara när det kan påvisas att de främjar tillgodoseendet av de grundläggande fri- och rättigheterna. Godtagbara grunder kan vara till exempel skyldigheten enligt 19 § 3 mom. i grundlagen att tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster eller det ansvar för miljön som föreskrivs i 20 § i grundlagen.  

Enligt 19 § 3 mom. i grundlagen ska det allmänna tillförsäkra var och en tillräckliga socialtjänster samt hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses. En bedömning av om servicen är tillräcklig eller inte kan utgå från en nivå som ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället (GrUU 30/2018 rd). FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ålägger dessutom Finland skyldigheter i fråga om tillgänglighet (lag 373/2015). Den konventionen behandlas mer ingående i kapitel 11.3. 

Den differentieringsmodell som föreslås i propositionen syftar till att främja skyldigheten att trygga basservicen. Kommunen ska ordna de tjänster som den ansvarar för och i sista hand försäkra sig om att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Kommunerna finansierar transporter inom undervisningsväsendet och socialväsendet. I synnerhet i glesbygden kan uppfyllandet av miljökraven för fordon vara förenat med utmaningar. El har varierande lämplighet som drivkraft i olika områden beroende på till exempel avstånden och tillgången till laddningsinfrastruktur. I synnerhet i glesbygden är avstånden långa och kan laddningsinfrastrukturen för elbilar vara bristfällig, och därför kan elbilarnas räckvidd vara otillräcklig. Dessutom kan konkurrensläget inom branschen medföra ett kostnadstryck, eftersom antalet tjänsteleverantörer är mindre i glesbygden. På grund av marknadsbrister kan det i vissa områden uppstå en situation där ingen aktör kan hittas för att producera skjutsar som kommunen ansvarar för, såsom skjutsar enligt handikappservicelagen eller skolskjutsar.  

En differentieringsmodell enligt de bilagor som föreslås i 9, 10 och 11 § och som baserar sig på regionala särförhållanden främjar kommunernas möjlighet att ordna kommunal service och inskränker inte rätten till avgiftsfri grundläggande utbildning enligt 16 § i grundlagen eller rätten till tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster enligt 19 § 3 mom. i grundlagen. Syftet med differentieringen är att främja jämlikheten mellan kommuninvånarna genom att på ett rättvist sätt möjliggöra ordnandet av lagstadgad färdtjänst utan att kostnaderna stiger på grund av regionala särdrag.  

Differentieringen av de upphandlande enheternas minimiandelar främjar också de grundläggande miljörättigheterna enligt 20 § i grundlagen genom att luftkvaliteten i de största städerna förbättras. I takt med att andelen rena och utsläppssnåla fordon i vägtrafiken ökar minskar utsläppen av koldioxid och andra föroreningar som orsakas av fossila bränslen, såsom kväveoxider. 

11.2  Utvidgning av tillämpningsområdet till koncessioner

I 2 § föreslås det att lagen ska tillämpas på koncessioner som överskrider direktivets minimikrav. Grundlagen uppställer inga hinder för att föreskriva om krav som går utöver direktivet. 

Enligt 20 § 1 mom. i grundlagen bär var och en ansvar för naturen och dess mångfald samt för miljön och kulturarvet. Enligt 2 mom. i den paragrafen ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön.  

Syftet med lagförslaget är att främja utsläppsminskningarna inom trafiken genom att öka efterfrågan på utsläppssnåla fordon och nollutsläppsfordon samt alternativa bränslen. Den föreslagna lagen främjar tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna genom att den bidrar till att minska koldioxidutsläppen, luftföroreningarna och bullerföroreningarna från fordon. Miljöförpliktelserna ska tillämpas på alla upphandlingsförfaranden som gäller fordon och trafiktjänster inom den offentliga sektorn. En utvidgning av tillämpningsområdet till koncessioner är motiverad med tanke på miljöskyddsmålen och främjar vars och ens rätt till en sund miljö. 

11.3  Uteslutning av tillgänglighetsanpassade fordon från tillämpningsområdet

Direktivet gör det möjligt för medlemsstaterna att avstå från att tillämpa miljökraven på vissa fordon avsedda för särskilda ändamål, såsom ambulanser och fordon avsedda för rullstolsanvändare. I 3 § föreslås det att de undantag som direktivet möjliggör ska utnyttjas fullt ut.  

Syftet med FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning från 2006 är att fullt ut främja, skydda och garantera alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter på lika villkor för personer med funktionsnedsättning samt att främja respekten för den mänskliga värdigheten hos personer med funktionsnedsättning (FördrS 27/2016). Diskrimineringsförbud samt tillgänglighet är de ledande principerna i konventionen. Konventionen förutsätter att konventionsstaterna vidtar behövliga lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder för att möjliggöra likabehandling av personer med funktionsnedsättning i samhället. I konventionen betonas självbestämmanderätten för personer med funktionsnedsättning och delaktigheten i beslutsfattande som berör dem. Ett mål är också att öka medvetenheten om rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. Bestämmelser om tillgänglighet i trafiken ingår i artikel 9 i konventionen. I artikel 20 finns dessutom bestämmelser som syftar till att främja den personliga rörligheten. Finland ratificerade konventionen 2016. 

Med tanke på tillgängligheten, som tryggas i artikel 9 i konventionen, är det viktigt att personer med funktionsnedsättning får tillgång till transporten. När det gäller att trygga tillgången till transporter är det viktigt att säkerställa trafikmedlens tillgänglighet. I artikel 18 i konventionen tryggas rätten till fri rörlighet och till ett medborgarskap för personer med funktionsnedsättning. I Finland tryggas rörelsefriheten i 9 § i grundlagen. Med tanke på tillgodoseendet av rörelsefriheten för personer med funktionsnedsättning är det viktigt att säkerställa de tjänster som behövs för rörligheten. I artikel 20 i konventionen tryggas rätten till personlig rörlighet med största möjliga oberoende för personer med funktionsnedsättning. Konventionsstaterna ska enligt artikel 20 vidta effektiva åtgärder för att tillgodose denna rättighet, bland annat genom att underlätta personlig rörlighet för personer med funktionsnedsättning på det sätt och vid den tid de själva väljer och till överkomlig kostnad och genom att underlätta tillgången till hjälpmedel av kvalitet och andra former av assistans och annan personlig service. Av central betydelse för tillämpningen av artikeln är kollektivtrafiken och kommunernas skyldighet att ordna transporter enligt socialvårdslagen (1301/2014) och handikappservicelagen (380/1987) för personer med funktionsnedsättning. 

I propositionen har uppmärksamhet fästs vid tillgängligheten och rörligheten för passagerare med funktionsnedsättning. Enligt 3 § i propositionen ska specialfordon som anges i den paragrafen, såsom fordon i kategori M1, som särskilt tillverkats eller konverterats för att ha plats för en eller flera personer som färdas sittande i sin rullstol medan fordonet är i vägtrafik, inte omfattas av tillämpningsområdet.  

Genom avgränsningen av tillämpningsområdet tryggas de transporter inom socialväsendet som ordnas av kommunerna samt de transporter enligt sjukförsäkringslagen som ersätts av Folkpensionsanstalten. De specialfordon som föreslås bli undantagna från tillämpningsområdet omfattar fordon som används i färdtjänst och som gör det möjligt för personer med funktionsnedsättning att röra sig självständigt. Att inkludera specialfordon i tillämpningsområdet för kraven skulle försvåra tillhandahållandet av transporttjänster som är avsedda för personer med funktionsnedsättning. Den föreslagna avgränsningen av tillämpningsområdet främjar därmed tillgodoseendet av de rättigheter som tryggas i FN-konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. 

11.4  Näringsfrihet och egendomsskydd

Enligt grundlagens 18 § har var och en rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. Enligt grundlagens 15 § 1 mom. är vars och ens egendom tryggad. Grundlagsutskottet har konstaterat att grundlagen inte tryggar egendom mot alla användningsbegränsningar och att ägarens rättigheter kan begränsas genom en lag som uppfyller de allmänna krav som ställs på en lag som inskränker de grundläggande fr- och rättigheterna (GrUB 25/1994 rd). Utskottet hänvisade i detta sammanhang till den tolkningslinje som redan länge följts i egendomsskyddsfrågor, enligt vilken det skydd som ges ägarens egendomsrättigheter inte är absolut, utan att det genom vanlig lag kan föreskrivas om inskränkningar som inte kränker ägarens normala, skäliga och förnuftiga användning av egendomen. Också avtalsfriheten skyddas genom egendomsskyddet. 

Grundlagsutskottet har i fråga om de allmänna kriterierna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna konstaterat att proportionalitetskravet i fråga om såväl egendomsskyddet som rätten att idka näring innebär att en begränsning av en grundläggande fri- och rättighet bör vara nödvändig för att ett godtagbart mål ska uppnås och inte får gå längre än vad som är motiverat med beaktande av det samhälleliga intresset bakom regleringen i relation till den aktuella grundrättigheten (GrUU 24/1998 rd).  

I propositionen föreslås bestämmelser om miljö- och energieffektivitetskrav för fordon vid offentlig upphandling. I fråga om näringsfriheten och egendomsskyddet berör bestämmelserna närmast upphandling av taxitjänster, dvs. transporter inom socialväsendet och elevtransporter som ordnas av kommunerna samt transporter som grundar sig på sjukförsäkringslagen och ersätts av Folkpensionsanstalten. 

Den reglering som föreslås i propositionen kan innebära att befintliga taxibilar inte nödvändigtvis uppfyller de kriterier som anges i propositionen och således inte kan användas. Den reglering som föreslås i propositionen gäller dock endast transporter som det allmänna ansvarar för och inte andra taxitransporter. Även om de föreslagna bestämmelserna kan bedömas ha liten inverkan på materielpriserna, kompenseras dock detta relativt snabbt genom sänkta driftskostnader. Taxiföretagarna förnyar också materielen relativt snabbt, dvs. med cirka två års mellanrum, vilket innebär att de föreslagna kraven sannolikt inte leder till en situation där bilbeståndet måste förnyas i förtid på grund av de nya kraven. Syftet med de föreslagna krav som i propositionen ställs på fordon är att trygga tillgodoseendet av de grundläggande miljörättigheterna enligt 20 § i grundlagen. Med beaktande av ovan nämnda omständigheter kan förslaget inte anses vara en oskälig inskränkning av egendomsskyddet eller näringsfriheten. 

11.5  Lagstiftningsordning

De förslag i propositionen som anknyter till de grundläggande fri- och rättigheterna är exakta, noga avgränsade och motiverade i förhållande till de rättsobjekt som ska skyddas. Den föreslagna regleringen har getts en begränsad omfattning som mot bakgrund av dess syften ska ses som nödvändig och proportionell. Förslagen innebär inte ingrepp i kärnområdet för de grundläggande fri- och rättigheter som fastställts i grundlagen. 

Med stöd av det som anförts ovan anser regeringen att propositionen inte innehåller några sådana förslag som skulle innebära att den inte kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Regeringen anser det dock önskvärt att grundlagsutskottet ger ett utlåtande i ärendet, eftersom differentieringen av de minimiandelar som gäller kommunerna måste betraktas som en fråga av samhällelig betydelse.