2.2
2.2 Alternativ
Ändringssökande i utnämningsärenden enligt statstjänstemannalagen har under detta decennium behandlats två gånger i riksdagens grundlagsutskott och en gång i förvaltningsutskottet (RP 181/2010 rd och RP 61/2011 rd). I samband med de tidigare behandlingarna har frågan om huruvida besvärsförbud ska föreskrivas för utnämningsbeslut eller inte behandlats. Förslagen föregicks av arbetet i en arbetsgrupp som tillsatts av finansministeriet. Arbetsgruppen anförde i sin promemoria från 2009 (finansministeriets publikation 38/2009) omständigheter som talar för och emot införandet av ändringssökande i utnämningsbeslut. En sammanfattning av dessa omständigheter presenteras i motiveringen till ovan nämnda regeringspropositioner och även nedan, eftersom de har betydelse när förslagen i denna proposition utvärderas.
Omständigheter som talar för besvärsrätt
Enligt 21 § i grundlagen har var och en rätt att söka ändring i ett beslut som gäller hans eller hennes rättigheter och skyldigheter och dessutom ska förutsättningarna för en rättvis rättegång tryggas. Dessa bestämmelser kan även anses omfatta besvärsrätt i fråga om utnämningar. Av tradition anses tjänsteutnämningar dock inte vara en rättighet i den bemärkelsen att en person har subjektiv rätt att bli utnämnd till den tjänst han eller hon söker. I ljuset av grundlagsutskottets ställningstaganden kan rättskyddet dock förutsätta besvärsrätt också i ärenden som i högre grad baserar sig på prövning (t.ex. GrUU 46/2002 rd, GrUU 40/2002 rd, GrUU 18/2001 rd, GrUU 32/2000 rd, GrUU 39/2013 rd, GrUU32/2012 rd, GrUU 16/2000 rd, s. 4).
I högsta domstolens och högsta förvaltningsdomstolens avgörandepraxis har inte förekommit fall där det skulle ha ansetts att ändring kan sökas i ett beslut om utnämning till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande. Däremot har högsta förvaltningsdomstolen i ett av sina beslut (HFD 39:2011) lämnat besvär över en utnämning utan prövning. I det aktuella fallet ansåg en sökande som inte blivit utnämnd att besvärsförbudet stred mot grundlagen och europeiska människorättskonventionen. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade dock att besvärsförbudet inte uppenbart stred mot grundlagen och inte heller mot människorättskonventionens bestämmelse om rätten att vända sig till domstol.
Inom den förvaltning som är bunden av lag har utgångspunkten varit att ändring ska kunna sökas i avgöranden som grundar sig på lag. Möjligheten att söka ändring bör därför, som en av utgångspunkterna för det förvaltningssystem som är bundet av lag, beaktas som en omständighet som talar för ett införande av besvärsrätt. En allmän besvärsrätt över förvaltningsbeslut hör till grundprinciperna på samma sätt som den anknytande domstolskontrollen. Ett motargument till denna omständighet är att det vid utnämningar inte är fråga om en subjektiv rätt att bli vald till den tjänst som sökts. Utnämningsbeslutens ställning är därför inte helt klar.
Ett införande av besvärsrätt kan också motiveras med att lagstiftningen om kommunala tjänstemän innehåller besvärsrätt och att det är motiverat att statliga och kommunala bestämmelser är enhetliga i fråga om en parts besvärsrätt. Inom såväl den statliga som den kommunala förvaltningen utövas offentlig makt. Statstjänstemän och kommunala tjänsteinnehavare handlar under tjänsteansvar.
Utnämningspromemorian spelar en viktig roll när grunderna för ett utnämningsbeslut presenteras och utnämningsförfarandet beskrivs. Det kan antas att arbetet med utnämningspromemoriorna skulle ägnas större uppmärksamhet och att en bättre kvalitet på dem skulle eftersträvas om utnämningsbesluten kunde överklagas.
Omständigheter som talar emot besvärsrätt
Av tradition har tjänsteutnämningar inte ansetts vara en rättighet i den bemärkelsen att en person skulle ha subjektiv rätt att bli utnämnd till den tjänst han eller hon söker. Därför kan ett krav på att utnämningsbeslut ska kunna överklagas inte direkt härledas ur grundlagsbestämmelsen i fråga. Inte heller är en tjänsteutnämning ett sådant beslut som gäller en individs rättigheter eller skyldigheter enligt artikel 6 i den europeiska människorättskonventionen, och den bestämmelsen kan därför inte anses förutsätta att besvärsrätt införs i lag.
Utnämningar som hör till republikens president och statsrådets allmänna sammanträde föregås av justitiekanslerns laglighetskontroll, som inte görs i andra utnämningsärenden. Justitiekanslersämbetets övervakning omfattar utnämningarna av de högsta tjänstemännen vid ministerier och ämbetsverk som på grund av tjänsternas ställning är av samhällelig betydelse. Vid förhandskontrollen granskas laglighetsfrågor i anslutning till utnämningsbesluten och i sådana utnämningar finns överlag inte ett motsvarande behov att införa besvärsrätt som i andra statliga utnämningar. Däremot konstaterar Justitiekanslersämbetet i sitt utlåtande om arbetsgruppspromemorian att det i praktiken i allmänhet ges mindre än två arbetsdagar för granskningen av en utnämning som finns på föredragningslistan till statsrådets allmänna sammanträde. Därför är det möjligt att alla laglighetsfrågor som gäller utnämningsbeslut inte kommer fram i förhandskontrollen. Justitiekanslerns föregripande laglighetsövervakning kan enligt utlåtandet inte vara lika grundlig eller bygga på en lika omfattande utredning som när ärendet i efterskott behandlas vid domstol med anledning av besvär.
Det är dock en avsevärd skillnad mellan Justitiekanslersämbetets föregripande laglighetsövervakning i ovan nämnda utnämningar och andra utnämningar inom statsförvaltningen.
Besvärsrätt skulle försvaga statens möjligheter att rekrytera bästa möjliga personal och vara en konkurrenskraftig arbetsgivare. Staten tvingas i likhet med andra arbetsgivare konkurrera om den bästa arbetskraften. Olika kampanjer har genomförts såväl allmänt i statsförvaltningens namn som inom olika förvaltningsområden eller ämbetsverk för att locka folk att söka anställning hos staten. Besvärsrätt skulle kunna leda till att anställda inte vågar lämna sin tidigare arbetsplats för en statlig tjänst lika ofta som för närvarande, eftersom anställningstryggheten är osäker. I normala fall lämnar den som utnämnts till en tjänst sin tidigare arbetsplats när han eller hon tillträder den andra tjänsten. Om utnämningsbeslutet kan överklagas, är den utnämnda i en oklar ställning och kan därför ha svårt att lämna sin nuvarande arbetsplats. En statstjänstemans tjänsteförhållande upphör direkt med stöd av lag, om han eller hon utnämns till en annan stadigvarande statlig tjänst.
Det finns andra rättsmedel att tillgå i anslutning till tjänsteutnämningar, och besvärsrätt kan därför inte antas öka rättsskyddet nämnvärt. Den laglighetsövervakning som utövas av de högsta laglighetsövervakarna, dvs. justitiekanslern i statsrådet och riksdagens justitieombudsman, är en övervakningsform som är inriktad på myndigheternas förfaranden. Därutöver står förfarandena enligt jämställdhetslagen och lagen om likabehandling till förfogande om den sökande önskar åberopa att förfarandet vid en tjänsteutnämning strider mot dem. Enligt bägge lagarna kan utdömas gottgörelse. Också de extraordinära rättsmedlen kan utnyttjas, såsom brukligt är vid förvaltningsrättsligt beslutsfattande. Dessa övriga rättsmedel ger sökandena ett tillräckligt rättsskydd.
Med tanke på den statliga myndighetsverksamheten är det viktigt att utnämningar kan göras snabbt och därmed möjliggöra en resultatrik verksamhet omedelbart efter utnämningen. Besvärsrätt skulle ge upphov till osäkerhet i fråga om tjänsteutövningen. Även om denna motivering omfattades redan i samband med statstjänstemannalagen från 1986, är den fortfarande av betydelse. Om det blir tillåtet att söka ändring, måste det också avgöras hur verksamheten ska skötas effektivt och ge resultat också under den tid besvären är anhängiga.
Statliga ämbetsverk skulle sannolikt i allt större utsträckning ändra sina anställningsförhållanden till arbetsavtalsförhållanden för att undvika besvärsrätten över utnämningsbeslut. Enligt motiveringen till statstjänstemannalagen är ett tjänsteförhållande det huvudsakliga anställningsförhållandet hos staten, och 2016 var cirka 90 % av de statsanställda anställda i tjänsteförhållande. Inom den kommunala sektorn var 2016 cirka 26 % av personalen anställd i tjänsteförhållande.
Bedömning
Såväl frågan om att utsträcka ändringssökande till utnämningsbeslut överlag som att utsträcka en begränsad rätt att söka ändring i dem kan bedömas med hjälp av de omständigheter för och emot som anges ovan.
Rätten att bli utnämnd till en tjänst har dock inte allmänt ansetts vara en sådan subjektiv rätt med stöd av vilken besvärsrätt absolut bör kopplas till utnämningsbeslutet. Detta talar för att besvärsrätten kan begränsas när detta anses nödvändigt.
Grundlagsutskottet har i sina två utlåtanden till förvaltningsutskottet ansett att varken grundlagen eller internationella avtal förutsätter rätt att överklaga beslut som gäller utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande (GrUU 51/2010 rd och GrUU 18/2011 rd). Utskottet föreslog dock att förvaltningsutskottet överväger bestämmelser om rätt att överklaga. Utifrån detta skulle den stora förändring som nu föreslås vara att besvärsrätten utsträcks till utnämningsbeslut. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om regeringens årsberättelse 2015 (GrUU 25/2016 rd—B10/2016 rd) att enligt erhållen utredning har flera utnämningsbeslut sådana särdrag som kan ge anledning till specialarrangemang, bland annat utnämningar som görs av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde och t.ex. flera utnämningsbeslut inom försvars- och utrikesförvaltningen. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande även att det under lagberedningen också ska övervägas om rätten att söka ändring också ska gälla tjänster som kan besättas utan offentligt ansökningsförfarande och tjänsteförhållanden som är kortare än ett år. Enligt grundlagsutskottet inbegriper temat också flera andra specialfrågor som t.ex. de praktiska konsekvenserna för ett domstolsutslag som upphäver ett utnämningsbeslut, vem som sköter en ledig tjänst under besvärsprocessen och hur en myndighets verksamhet tryggas på ett sätt som inte försvårar handhavandet av uppgifter och vilka konsekvenser upphävandet har för myndigheten. På denna grund är begränsningar i besvärsrätten redan i sig beroende av prövning.
När det bedöms hur den ändring för att upphäva besvärsförbudet som riksdagen förutsatte i sitt uttalande till regeringen i december 2015 ska genomföras, måste konsekvenserna av ett upphävande bedömas så grundligt som möjligt. Konsekvenserna påverkar åtminstone de sökande som inte blir utnämnda i ett ansökningsförfarande och vars rättskydd i riksdagens uttalande tas upp som en faktor som talar för en ändring av lagstiftningen. Konsekvenserna utsträcker sig dock i hög grad också till den sökande som blir utnämnd och till det aktuella ämbetsverket där skötseln av uppgifter måste ordnas under besvärsförfarandet. Vid helhetsbedömningen måste man också beakta hurdana situationer som kan uppstå vid statliga utnämningar och vilka som är de mest sannolika problemen i myndigheternas förfarande.
Begreppet besvärsrätt inbegriper såväl de formella kraven på beslutsfattandet som de sakliga grunderna för beslutet. Ett formellt fel kan uppstå t.ex. om föredraganden eller den som fattar beslutet är jävig, föreskrivna behörighetsvillkor inte har beaktats eller någon av de sökande som uppfyller behörighetsvillkoren inte nämns eller beaktas i urvalsprocessen. Ett fel i de sakliga grunderna kan uppstå t.ex. vid en ojämlik jämförelse av de sökandes meriter. Beredningen av utnämningsbesluten inom statsförvaltningen är professionell och beslutsprocessen tydlig. Utnämningsbehörigheten grundar sig i fråga om de högsta tjänstemännen på lag eller statsrådets förordning och i fråga om övriga tjänstemän i regel på ämbetsverkets arbetsordning. De tjänstemän som deltar i beslutsfattandet sköter sina uppgifter under tjänsteansvar. Också det antal sakfel som har samband med utnämningsgrunderna kan antas vara litet på grund av de skäl som anförs ovan. På grund av organisationsstrukturerna och beslutsmekanismerna inom statsförvaltningen kan man anta att sannolikheten för jäv och andra formella fel är mindre jämfört med kommunalförvaltningen.
Inom statsförvaltningen är ansöknings- och utnämningsförfarandena i anslutning till tjänsterna offentliga och en motiverad utnämningspromemoria utarbetas vid beredningen av utnämningsbesluten. Promemorian är en offentlig handling och var och en som är intresserad av den kan få tillgång till den. Det finns anvisningar för utarbetandet av utnämningspromemorior, och behovet av att säkerställa deras kvalitet betonas förutom vid utbildningen av personalen också bl.a. i anvisningar som finansministeriet har utfärdat till ämbetsverken (Anvisningar om de principer som ska iakttas när tjänster tillsätts, VM/2118/00.00.00/2016, tidigare har anvisningar ingått i finansministeriets rekommendation 15.2.2000, 14/2000 samt anvisningar 26.1.2009, VM1/01/2009). Om den utnämnande myndigheten är republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde, utarbetas en föredragningspromemoria i ärendet i enlighet med anvisningarna i handboken för föredragande i statsrådet. Justitiekanslersämbetet granskar före föredragningen utnämningsförfarandets lagenlighet och kräver rättelse i de brister som noterats. Förfarandet avviker i detta avseende från utnämningsförfarandet inom den kommunala förvaltningen, där det inte finns någon motsvarande kontroll. Förhandskontrollen av lagenligheten i utnämningar som görs av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde gör att det inte finns samma slags grunder för eller behov av lagbestämmelser om besvärsrätten som i andra utnämningar inom statsrådet. Om besvärsrätt införs ska domstolen pröva de rättsliga förutsättningarna för en utnämning men inte vem som bör utnämnas till tjänsten eller tjänsteförhållandet, om utnämningen är lagstridig. Om utnämningen är rättsligt motiverad, kan domstolen inte upphäva utnämningsbeslutet.
Vid en jämförelse mellan en heltäckande och begränsad besvärsrätt ska dessutom beaktas den prövningsrätt som hänför sig till varje utnämningsbeslut. Detta aktualiserar frågan om hur betydelsefull besvärsrätten i verkligheten skulle vara, om det skulle lagstiftas om en sådan eller om det skulle lagstiftas om den i så bred omfattning som möjligt. Vid utnämningsprövningen är det i praktiken i allmänhet några sökande vars förtjänster höjer sig över de övriga sökandenas och vars skicklighet, förmåga och beprövade medborgerliga dygd för att sköta det uppdrag som är ledigt bedöms mera ingående. Flera än en av de sökande kan uppfylla kriterier som arbetsgivaren har ställt upp så väl, att vilken som helst av dem skulle kunna bli utnämnd till tjänsten. Besvärsrätten kan med tanke på rättsskyddet vara av betydelse endast i sådana fall då det är fråga om ett rent formellt fel. Sådana förekommer vanligen inte inom statsförvaltningen.
Näst efter grundlagen eller människorättskonventionen är principen om att förvaltningen är bunden till lag det starkaste argumentet för att en omfattande och obegränsad besvärsrätt skulle tas in i lag. I den principen ingår besvärsrätt över förvaltningsbeslut och den domstolskontroll som sammanhänger med den. Den som söker en tjänst men inte blir utnämnd skulle i så fall kunna söka ändring i utnämningsbeslutet. Frågan måste då bedömas med hänsyn såväl till den utnämnda och den icke utnämnda sökandens rättsskydd som till ämbetsverkets verksamhet. Med avseende på den som utnämnts till tjänsten skulle ett upphävt utnämningsbeslut kunna innebära att tjänsteförhållandet upphör samtidigt som det tidigare anställningsförhållandet inte längre kvarstår. Med avseende på den som inte utnämnts till tjänsten skulle besvärsrätten innebära en möjlighet att låta en domstol pröva korrektheten i utnämningsbeslutet.
Ett upphävt beslut innebär att det slutliga avgörandet kan leda till att någon annan än den som anfört besvär utnämns till tjänsten. Så är i regel fallet inom kommunalförvaltningen, vilket då innebär att besvärsrätten i allmänhet inte ger den som anfört besvären det förväntade rättskyddet. I fråga om myndigheternas verksamhet skulle de ovan nämnda olägenheter som besvärsrätten medför kunna leda till en osäkerhet som innebär risker för en effektiv och resultatrik verksamhet vid ämbetsverket.
Frågan om anställningsform blir också aktuell när besvärsrätt över tjänsteutnämningar eller besvärsrättens omfattning övervägs. Det är möjligt att anställa en person i arbetsavtalsförhållande utan de former som gäller för tjänsteutnämningar och som innefattar t.ex. ett offentligt ansökningsförfarande och tillämpning av utnämningsgrunderna enligt grundlagen vid utnämningsprövningen. Staten har inga skäl att slopa tjänsteförhållandet som den huvudsakliga anställningsformen. Utövandet av offentlig makt kan inte organiseras så att det sker i arbetsavtalsförhållande, men till följd av en besvärsrätt skulle det finnas risk för att sådana uppgifter som inte omfattar utövande av offentlig makt i allt större utsträckning omvandlas till arbetsavtalsförhållanden.
Förfarandet för begäran om omprövning
Ett alternativ är också att ta in begäran om omprövning i förfarandet för besvär över statliga utnämningar på samma sätt som när man söker ändring i en utnämning enligt kommunallagen.
Fördelen med förfarandet för begäran om omprövning kan ur den sökandes synvinkel anses vara att tröskeln för att få en utredning över grunderna för utnämningen är lägre än vid besvär hos förvaltningsdomstolen. Domstolsprocessen är i princip också avgiftsbelagd.
När det gäller den myndighet som gjort utnämningen kan man anta att omprövningsbegäranden inte skulle sysselsätta myndigheterna i någon större utsträckning, om lagstiftningen har följts i utnämningsförfarandet och utnämningspromemoriorna har gjorts enligt finansministeriets anvisningar. Då kan svaren på omprövningsbegäranden så långt möjligt baseras på utnämningspromemoriorna. Genom förfarandet för omprövningsbegäran kan myndigheten t.ex. om det är fråga om ett klart fel själv snabbt och enkelt ändra beslutet. Om en tidsfrist på t.ex. 14 dagar föreskrivs för begäran om omprövning, får den utnämnande myndigheten också snabbare information om någon av de sökande har för avsikt att söka ändring i utnämningen. Förfarandet för omprövningsbegäran kan i praktiken också minska antalet fall som avancerar ända till besvärsskedet hos förvaltningsdomstolarna.
Statstjänstemannalagen innehöll från ikraftträdandet den 1 december 1994 bestämmelser om tjänstemannanämnden, som i egenskap av första besvärsinstans behandlade tjänstemännens begäranden om omprövning av särskilt angivna ärenden. Dessa var bl.a. skriftlig varning, uppsägning av en tjänsteman, avstängning från tjänsteutövning och upplösning av ett tjänsteförhållande. Både tjänstemannen och den myndighet som fattat beslutet hade rätt att söka ändring i tjänstemannanämndens beslut genom besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Tjänstemannanämnden upphörde 2013 (L 1.3.2013/177) och i ärenden som gäller tjänstemän infördes besvärsförfarande enligt förvaltningsprocesslagen. Målet vid behandlingen av ändringssökande i ärenden som gäller tjänstemän har varit att övergå till domstolsbehandling och därför föreslås inte införande av omprövningsbegäran i propositionen.
Gottgörelse eller upphävande av beslut till följd av överklagande
Om möjligheten att överklaga utnämningsbeslut införs, kan ett utnämningsbeslut till följd av överklagande enligt förvaltningsprocesslagen förbli i kraft eller upphävas. Enligt vedertagen uppfattning har ingen subjektiv rätt att bli utnämnd till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Den utnämnande myndigheten har också rätt att besluta om någon ska utnämnas till en tjänst eller om tjänsten inte ska tillsättas. Därför skulle det vara möjligt att föreskriva om en gottgörelsepåföljd som ett alternativ när ett beslut upphävs till följd av överklagande.
Fördelen med gottgörelsepåföljd skulle med avseende på den utnämnande myndighetens verksamhet vara att den överklagade utnämningen står fast utan något nytt utnämningsförfarande. Processen i anslutning till gottgörelse påverkar inte skötseln av de uppgifter som hör till tjänsten och förutsätter inga tillfälliga arrangemang.
En negativ aspekt av gottgörelsealternativet ur den sökandes synvinkel och rent allmänt är att ändring i ett lagstridigt beslut inte kan fås genom besvär utan endast finansiell gottgörelse. Ett lagstridigt beslut skulle förbli i kraft.
I beslut som gäller tjänstemän är det fråga om beslut enligt förvaltningslagen som kan överklagas genom besvär enligt det som föreskrivs i förvaltningsprocesslagen. Det finns inga bestämmelser om gottgörelsepåföljd i statstjänstemannalagen eller förvaltningsprocesslagen. Gottgörelse kan inte heller anses ge motsvarande allmänna nytta eller nytta ur den sökandes synvinkel annat än när ett beslut upphävs till följd av besvär.
2.3
2.3 De viktigaste förslagen
2.3.1
2.3.1 Statstjänstemannalagen
I propositionen föreslås att besvärsrätt över utnämningen till en statlig tjänst eller ett statligt tjänsteförhållande införs för sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande med undantag för de begränsningar i besvärsrätten som anges i den nya 59 §. Besvärsrätt ska inte gälla utnämningar där utnämningsbehörigheten hör till republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde, beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år, eller om tjänsten eller tjänsteförhållandet med stöd av lag tillsätts utan att tjänsten eller tjänsteförhållandet har ledigförklarats. Beslut som gäller militära tjänster inom Försvarsmakten eller Gränsbevakningsväsendet ska inte heller få överklagas, om tjänsten ifråga med stöd av lagen kan tillsättas utan att den ledigförklaras. Beslut får inte heller överklagas om tjänsten tillsätts med hjälp av ansökningsförfarande. I fråga om vissa tjänster och tjänsteförhållanden vid domstolar finns bestämmelser om besvärsförbud dessutom i domstolslagen. Inom statsförvaltningen arbetade cirka 66 000 tjänstemän 2016. Besvärsrätten ska gälla tjänster och tjänsteförhållanden där det arbetar cirka 40 000 tjänstemän.
Republikens presidents utnämningsbehörighet
Besvärsrätten ska inte gälla utnämningar som hör till republikens presidents utnämningsbehörighet. Beslut som hör till republikens presidents behörighet hör inte heller till beslut som kan överklagas med stöd av 2 kap. i förvaltningsprocesslagen. Bestämmelser om republikens presidents utnämningsbehörighet finns i grundlagen och i annan lagstiftning. Bland de tjänstemän som hör till statstjänstemannalagens tillämpningsområde utnämner republikens president t.ex. justitiekanslern och biträdande justitiekanslern, riksåklagaren och biträdande riksåklagaren samt domare och officerare. Republikens president utnämner också statlig personal som hör till tillämpningsområdet för annan lagstiftning, som kanslichefen, föredragandena samt slottsfogden vid republikens presidents kansli och Finlands Banks generaldirektör. I tabellen nedan ges information om republikens presidents utnämningar under åren 2012—2015:
År | Domare | Officerare | Övriga | Republikens presidents utnämningar totalt |
2015 | 157 | 11 | 2 | 170 |
2014 | 186 | 29 | | 215 |
2013 | 157 | 20 | | 177 |
2012 | 116 | 9 | 4 | 129 |
Statsrådets utnämningsbehörighet
Besvärsrätten ska inte heller gälla utnämningar som hör till utnämningsbehörigheten för statsrådets allmänna sammanträde. Den allmänna behörigheten att utnämna till statliga tjänster anvisas statsrådet i 126 § 2 mom. i grundlagen. Bestämmelser om statsrådets utnämningsbehörighet finns dessutom i lagen om statsrådet (175/2003). Enligt 13 § i den lagen utnämner statsrådet ministeriernas kanslichefer och övriga tjänstemän vid ministerierna med undantag för officerare som tjänstgör vid försvarsministeriet, vilka enligt grundlagen ska utnämnas av republikens president.
Om det någon annanstans i lag eller i förordning föreskrivs att utnämningen till en tjänst hör till statsrådet, ska ärendet avgöras vid statsrådets allmänna sammanträde. Bestämmelser om tjänstemän som omfattas av den utnämningsbehörighet som hör till statsrådets allmänna sammanträde finns i 42 § i reglementet för statsrådet (262/2003). Statsrådets allmänna sammanträde utnämner följande ministerietjänstemän: statssekreterarna, statssekreterarna såsom kanslichef, kanslicheferna, understatssekreterarna, avdelningscheferna, överdirektörerna och de övriga direktörerna, de biträdande avdelningscheferna, byråcheferna, regeringsråden, lagstiftningsråden, finansråden, budgetråden och de övriga råden samt de konsultativa tjänstemännen och regeringssekreterarna. I tabellen nedan finns de utnämningar som gjordes av statsrådets allmänna sammanträde under åren 2012—2015:
År | Statsrådets utnämningar | Statssekreterare (inkl. i statsrådets utnämningar) |
2015 | 79 | 3 |
2014 | 135 | 17 |
2013 | 119 | 2 |
2012 | 125 | 4 |
Utnämningar av tjänstemän vid statsrådets allmänna sammanträde omfattas av justitiekanslerns förhandskontroll. Justitiekanslersämbetets övervakning omfattar utnämningarna av de högsta tjänstemännen vid ministerier och ämbetsverk som på grund av tjänsternas ställning är av samhällelig betydelse. Förhandskontrollen säkerställer lagenligheten i utnämningsbesluten och utnämningsförfarandet i dessa utnämningar, och det finns därför inte samma slags behov av och grunder för besvärsrätt som i andra utnämningar inom statsförvaltningen.
Tjänsteförhållanden för viss tid och utnämning till en tjänst för viss tid
Besvärsrätt föreslås inte heller bli införd i utnämningar för högst två år. Av de statsanställda var ca 6 000 tjänstemän 2015 anställda i tjänsteförhållanden för viss tid om högst två år. Detta gäller såväl utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid (9 § 1 mom.) och utnämning till en tjänst för viss tid (9 § 2 mom.). Statstjänstemannalagen innehåller inga bestämmelser om ledigförklaring av tjänsteförhållanden för viss tid. Enligt finansministeriets gällande anvisningar iakttas dock samma principer vid utnämning till ett tjänsteförhållande för viss tid på över ett år som vid utnämning till en tjänst. Tjänsteförhållande för viss tid om högst ett år kan också tillsättas utan att de har ledigförklarats. När ett tjänsteförhållande för viss tid tillsätts utan att ha ledigförklarats finns det inga sökande till tjänsten eller tjänsteförhållandet i utnämningsprocessen och därmed inga parter som kan överklaga.
Syftet med att begränsa möjligheten att söka ändring i utnämningar för viss tid på över två år är att möjliggöra ändringssökande i sådana utnämningar för viss tid där domstolens beslut med beaktande av de genomsnittliga handläggningstiderna har andra effekter än i efterhand. Ett domstolsbeslut som upphäver en utnämning sedan en utnämning för viss tid upphört varken ger rättsskydd eller ökar det.
Utnämningar som med stöd av lag görs utan ledigförklaring
I propositionen föreslås besvärsrätt inte heller blir införd i sådana situationer där en utnämning görs så att det inte finns sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som kan anföra besvär. Bestämmelser om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande utan att de förklaras lediga finns i 6 b § i statstjänstemannalagen och i enlighet med 3 mom. i den paragrafen också på andra ställen i lagstiftningen t.ex. när det gäller tjänster inom Försvarsmakten, Gränsbevakningsväsendet, polisväsendet och utrikesförvaltningen samt domartjänster. I de fall som anges i 6 b § i statstjänstemannalagen finns det inga sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som kan ha rollen som part.
Enligt 6 b § i statstjänstemannalagen kan en tjänst som inrättats i stället för en uppgift i arbetsavtalsförhållande eller ett tjänsteförhållande för viss tid som överstiger ett år första gången tillsättas utan att tjänsten förklaras ledig, om den arbetstagare som sköter uppgiften eller den tjänsteman som är anställd i tjänsteförhållandet för viss tid utnämns till tjänsten. Enligt 6 b § i statstjänstemannalagen kan tjänster tillsättas utan att de förklaras lediga även vid omstrukturering av funktioner inom statsförvaltningen enligt 5 c § samt när en tjänsteman utnämns med stöd av omplaceringsskyldigheten i 27 § 4 mom. eller återanställningsskyldigheten i 32 § 1 mom. Även den som utnämnts för viss tid till en tjänst enligt 9 a § får efter den föreskrivna tiden utnämnas till en annan tjänst eller ett annat tjänsteförhållande för viss tid om högst två år utan ett ansökningsförfarande.
För ministerns mandatperiod har sedan 2005 kunnat utnämnas en s.k. politisk statssekreterare. Utnämningen av den politiska statssekreteraren bereds av statsrådets kansli och utnämningen görs av statsrådet i enlighet med den berörda ministerns val. Statsministern och ministrarna kan också bistås av tjänstemän med beteckningen ministerns specialmedarbetare, som utnämns till ett tjänsteförhållande för viss tid för högst ministerns mandatperiod. Statsministern utnämner specialmedarbetare på förslag av ministrarna. För utnämningen lämnar ministrarna in ett förslag till statsrådets kansli.
Tjänster inom Försvarsmakten får tillsättas utan att de ledigförklaras. För närvarande föreskrivs genom förordning om tillsättandet av tjänsterna utan att de förklaras lediga. En ändring i fråga om tjänster inom Försvarsmakten är att bestämmelserna tas in i lag. Bland tjänsterna inom Försvarsmakten ska följande tjänster dock ledigförklaras: tjänsterna som biträdande professor, biträdande militärprofessor, specialistläkare, specialforskare, chefsbibliotekarie, museichef, avdelningsföreståndare, avdelningschef, professor, försvarsmaktens assessor, sprängämnesinspektör, militärprofessor, byråchef och forskningschef. I tjänster och tjänsteförhållanden inom försvarsmakten arbetar ca 12 000 tjänstemän. Av dem är ca 8 000 militära tjänster. Antalet officerstjänster, till vilka republikens president utnämner innehavare, är något under 3 000.
De högsta tjänstemännen och officerarna inom gränsbevakningsväsendet utnämns av republikens president. Enligt 12 § i lagen om gränsbevakningsväsendets förvaltning (577/2005) kan övriga militära tjänster inom gränsbevakningsväsendet tillsättas utan att de förklaras lediga. I tjänster och tjänsteförhållanden inom försvarsmakten arbetar ca 3 000 tjänstemän. Det finns 2 560 militära tjänster. Enligt 15 j § i polisförvaltningsförordningen (110/1992) kan en tjänst som äldre konstapel, äldre kriminalkonstapel och yngre konstapel tillsättas utan att den förklaras ledig att sökas. I dessa tjänster och tjänsteförhållanden inom polisen arbetade 2016 ca 5 000 tjänstemän. Sammanlagt arbetar ca 7 300 tjänstemän som poliser.
Inom utrikesförvaltningen finns ett karriärssystem i enlighet med internationell praxis. Till diplomatkarriärer och förvaltningskarriärer rekryteras nya tjänstemän genom en grundlig offentlig ansökan i många skeden och genom att de valda tjänstemännen ges en grundlig utbildning i internationella förfaranden och förfaranden inom utrikesförvaltningen. Därefter sker avancemang inom karriärsystemet utan något offentligt ansökningsförfarande. Enligt 15 § i lagen om utrikesförvaltningen (204/2000) kan utrikesförvaltningens allmänna tjänster tillsättas utan att de ledigförklaras. I allmänna tjänster arbetar ca 1 000 tjänstemän. I ovan nämnda situationer finns det inga sökande till en tjänst eller ett tjänsteförhållande som skulle ha rollen som part och kunna anföra besvär. Besvärsrätt skulle införas för sådana tjänster inom utrikesförvaltningen där det arbetar ca 400 tjänstemän.
Upphävande av utnämningsbeslut
Enligt vedertagen uppfattning har ingen subjektiv rätt att bli utnämnd till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. Den utnämnande myndigheten har också rätt att besluta om någon ska utnämnas till en tjänst eller om tjänsten inte ska tillsättas. När möjligheten att söka ändring i utnämningar införs, kan ett utnämningsbeslut förbli i kraft eller upphävas till följd av ändringssökande.
När besvär anförs med stöd av 57 § i statstjänstemannalagen iakttas förvaltningsprocesslagen, bortsett från undantagen i statstjänstemannalagen. Enligt 7 § i gällande förvaltningsprocesslag får besvär anföras på den grunden att en myndighets beslut strider mot lag.
Behörig förvaltningsdomstol
I propositionen föreslås att det utfärdas särskilda bestämmelser om behörig förvaltningsdomstol för besvär över utnämningar. Besvär över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande anförs hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets den myndighet som har fattat beslutet har sitt huvudsakliga verksamhetsställe. Om denna grund inte kan tillämpas, anförs besvären hos den förvaltningsdomstol inom vars domkrets beslutet har fattats. Genom detta säkerställs att besvär över samma utnämningsbeslut inte behandlas samtidigt inom flera domkretsar eller så att det blir oklart när utnämningsbeslutet vinner laga kraft.
Verkställighet av beslut
Bestämmelser om verkställighet av beslut utfärdas också särskilt. Ett beslut kan enligt förslaget få verkställas innan det har vunnit laga kraft. Detta gör det möjligt att trots att besvär anförts över ett utnämningsbeslut kan den sökande som utnämnts till en tjänst om han eller hon så önskar tillträda tjänsten och uppgiften redan innan beslutet vunnit laga kraft. Den utnämnande myndigheten behöver därmed inte vidta tillfälliga arrangemang för skötseln av uppgifterna i tjänsten eller tjänsteförhållandet eller utnämna en vikarie för viss tid.
Den som utnämnts till en tjänst är dock inte skyldig att tillträda tjänsten i en situation där utnämningsbeslutet ännu inte vunnit laga kraft. Detta bygger på att den utnämnda inte kan vara säker på att uppgifterna fortsätter, om utnämningsbeslutet upphävs. Den som utnämnts till en tjänst kan tillträda tjänsten först när beslutet har vunnit laga kraft. Utnämningsbeslutet skulle i sådana fall verkställas först när beslutet vunnit laga kraft.
I en situation där den utnämnda inte har tillträtt tjänsten därför att beslutet inte har vunnit laga kraft måste myndigheten för viss tid ordna skötseln av uppgifterna på något annat sätt. Enligt gällande statstjänstemannalag kan tjänstemannen i sådana fall utnämnas till ett tjänsteförhållande för viss tid eller annars för en begränsad tid, om arbetets art eller interimistisk skötsel av uppgifter som hör till en vakant tjänst förutsätter det.
Rätt till tjänstledighet och avgång från en annan tjänst
Om en tjänsteman som har utnämnts till en statlig tjänst tillträder en annan statlig tjänst innan utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft har tjänstemannen enligt förslaget rätt att få tjänstledighet från sitt tidigare tjänsteförhållande tills utnämningsbeslutet har vunnit laga kraft. Tjänstemannen anses ha avgått från sin tidigare statliga tjänst först från den tidpunkt då utnämningsbeslutet vunnit laga kraft.
Delgivning av utnämningsbeslut med en part
Besvärstiden för ett utnämningsbeslut räknas från delfåendet av beslutet. I 59 § föreskrivs om delgivning av beslut med en part. På delgivning av ett beslut till en part tillämpas det som i 59 § i förvaltningslagen föreskrivs om vanlig delgivning och det som i 19 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet föreskrivs om vanlig elektronisk delgivning.
2.3.2
2.3.2 Lagen om republikens presidents kansli
I propositionen föreslås att bestämmelsen om rättsskyddet för sökande i utnämningsärenden i lagen om republikens presidents kansli ändras så att den motsvarar de ändringar som föreslås ovan i statstjänstemannalagen för att införa en möjlighet att söka ändring i utnämningen till en tjänst eller ett tjänsteförhållande. I propositionen föreslås dessutom att besvärsmyndighet i ärenden som gäller tjänsteförhållanden ska vara förvaltningsdomstolen i stället för högsta förvaltningsdomstolen som nu och att besvär över förvaltningsdomstolens beslut ska förutsätta besvärstillstånd från högsta förvaltningsdomstolen.
2.3.3
2.3.3 Domstolsväsendet
Enligt förslaget får ändring inte sökas genom besvär i domstolars beslut om rättskipningspersonalens tjänster och tjänsteförhållanden. Ändring får inte heller sökas genom besvär över beslut som gäller utnämning till en tjänst eller tjänsteförhållande som kanslichef eller förvaltningschef eller till någon annan motsvarande tjänst eller något annat motsvarande tjänsteförhållande där det ingår i uppgifterna att sköta domstolens administration. Förslaget hänför sig till förslaget till ändring i statstjänstemannalagen, enligt vilket besvärsrätt ska gälla tjänsteutnämningsbeslut med undantag för de specialsituationer som räknas upp i lag.
I förslaget som gäller domstolslagen har beaktats att skötseln av rättskipningsuppgifter utgör en helhet vid domstolarna. För en enhetlig reglering talar också att besvärsrätten skulle omfatta tjänsteutnämningsbeslut som gäller domstolarnas rättskipningsuppgifter som helhet, i vilken det förutom de utnämningsbeslut som fattas av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde även ingår de utnämningsbeslut som fattas av domstolarna och domarutbildningsnämnden.
När det gäller utnämningsbeslut som fattas av republikens president och statsrådets allmänna sammanträde jämställs förslaget med den föreslagna 59 § 1 mom. 1 punkten i statstjänstemannalagen, enligt vilken besvär inte får anföras över ett utnämningsbeslut, om utnämningsbehörigheten hör till republikens president eller statsrådets allmänna sammanträde.
Besvärsförbudet gäller också tidsbundna utbildningstjänster för assessorer och tingsnotarier. När det gäller tingsnotarier motsvarar förslaget den föreslagna 59 § 1 mom. 2 punkten i statstjänstemannalagen, enligt vilken besvär inte får anföras över ett utnämningsbeslut, om beslutet gäller en utnämning för viss tid, högst två år. För ett besvärsförbud talar också tjänsternas karaktär av utbildningstjänster samt domarutbildningsnämndens roll i det förberedande urvalet av assessorer liksom vid valet och utnämningen av tingsnotarier.
Besvärsförbudet skulle också gälla utnämning till tjänsten som kanslichef eller förvaltningschef vid en domstol. Kanslichefen och förvaltningschefen utnämns av domstolen ifråga. Vid de högsta domstolarna hör de i egenskap av föredragande till rättskipningspersonalen och har ställningen som domare i enlighet med 103 § i grundlagen. Vid de övriga domstolarna hör förvaltningschefen eller kanslichefen inte till rättskipningspersonalen, men även då är det viktigt att de har chefsdomarens förtroende som behövs vid skötseln av deras uppgifter.
I domstolslagen utgör rättskipningspersonalen en helhet som också omfattar föredragandena, samt beredarna vid marknadsdomstolen. Enligt förslaget ska besluten om utnämningar till dessa tjänster eller tjänsteförhållanden också omfattas av besvärsförbud.
I andra beslut om utnämning av personal vid domstolar får ändring sökas genom besvär enligt vad som föreskrivs i statstjänstemannalagen. Vid de högsta domstolarna söks ändring dock hos den aktuella domstol där ärendet avgörs i plenum.
2.3.4
2.3.4 Lagen om försvarsmakten
I 16 § i förordningen om försvarsmakten föreskrivs om tillsättande av tjänster utan att de har ledigförklarats. I ändringen av lagen om försvarsmakten är det fråga om en ändring där bestämmelsen om tillsättande av tjänster utan att de har ledigförklarats lyfts in i lag på det sätt som förutsätts i 80 § i grundlagen. Samtidigt överförs ledigförklaringen av en professur, biträdande professur, militärprofessur och biträdande militärprofessur från 38 a § till en ny 36 a § i lagen om försvarsmakten.
2.3.5
2.3.5 Lagen om Finlands Banks tjänstemän
Det föreslås att strukturen i 10 kap. i lagen om Finlands Banks tjänstemän ändras så att gällande 33 § delas upp i separata bestämmelser. Strukturen i kapitlet skulle bättre motsvara speciallagstiftning som gäller tjänstemän. I enlighet med lagens syfte samordnas kapitlets materiella innehåll med ändringarna i statstjänstemannalagen.
Till lagen fogas i tillämpliga delar i motsvarighet till 59 § i statstjänstemannalagen ändringar i besvärsrätten över beslut om utnämning till en tjänst eller ett tjänsteförhållande och i undantaget till besvärsrätten. I statstjänstemannalagen föreskrivs om begränsning av besvärsrätten bl.a. över beslut som hör till utnämningsbehörigheten för statsrådets allmänna sammanträde. Med stöd av 11 § 2 mom. i lagen om Finlands Bank (214/1998) ska bankfullmäktige i fråga om Finlands Banks förvaltning bl.a. utnämna direktörerna på framställning av direktionen. Av denna anledning begränsas undantaget i besvärsrätten till bankfullmäktiges utnämningsbehörighet istället för till utnämningsbehörigheten för statsrådets allmänna sammanträde.