1  Förslagets bakgrund och syfte

I 2013 inrättades en ny TEN-E-ram för planering av gränsöverskridande energiinfrastruktur genom vilken man strävade efter att modernisera och utvidga Europas energiinfrastruktur. Syftet med detta var att påverka de fragmenterade sammanlänkningarna mellan medlemsstaterna, bryta isoleringen av vissa medlemsstater från den inre marknaden för el eller naturgas, säkerställa och diversifiera Unionens energiförsörjning, källor och vägar samt öka integrationen av förnybara energikällor. Syftet med TEN-E-förordningen var att möjliggöra uppfyllandet av unionens centrala energipolitiska mål genom att fastställa regler för identifiering och snabb utveckling av projekt av gemensamt intresse (Project of Common Interest - PCI) och genom att säkerställa driftskompatibilitet mellan transeuropeiska energinät och den inre energimarknadens funktion, försörjningstryggheten i unionen och integreringen av förnybara energiformer. Den kräver också att medlemsstaterna förenklar tillståndsförfarandena för projekt av gemensamt intresse och tillhandahåller rättsligt stöd, regler och vägledning för gränsöverskridande kostnadsfördelning och riskrelaterade incitament samt villkoren för tillgång till finansiering från Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE). 

Efter den har EU dock fastställt nya klimat- och energimål för 2030 och Unionen syftar till koldioxidneutralitet senast 2050. Unionen kommer att behöva öka produktionen av förnybar el avsevärt för att senast 2050 nå en andel på mer än 80 % från förnybara energikällor i elproduktionen. Allt högre grad av den måste komma bland annat från havsbaserad vindkraft.  

Det mål som EU-ledarna kom överens om 2002, att gränsöverskridande elförbindelser motsvarar 10 % av landets produktionskapacitet, uppdaterades till 15 % år 2014. Det har uppskattats att årliga investeringar på 50,5 miljarder euro för elöverförings- och eldistributionsnät krävs i EU för att uppnå klimat- och energimålen för 2030. Utöver elens ökade roll ökar användningen av förnybara och koldioxidsnåla gaser i enlighet med målen för 2050.  

Trots att målen i den nuvarande förordningen i stort sett fortfarande är giltiga, återspeglar den nuvarande TEN-E-ramen ännu inte fullt ut målen i den europeiska gröna given, de uppgraderade klimat- och energimålen för 2030 eller målet om koldioxidneutralitet för 2050 och de energipolitiska förändringar som kommer att bli följden av dessa. 

2  Förslagets rättsliga grund och förhållande till subsidiaritetsprincipen

Enligt artikel 170 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) ska unionen bidra till upprättandet och utvecklingen av transeuropeiska nät, inklusive energiinfrastruktur. Unionen bör främja sammanlänkningen av nationella nät. Förslaget till förordningen grundar sig på artikel 172 i FEUF som föreskriver om den rättsliga grunden att anta riktlinjer som omfattar EU:s mål, prioriteringar och huvudlinjer för de åtgärder som planeras på området för transeuropeiska nät i enlighet med artikel 171. Riktlinjerna ska identifiera projekt av gemensamt intresse som är nödvändiga för att uppnå EU:s mål för transeuropeiska energinät. I riktlinjerna anges också på vilka villkor unionen kan ge ekonomiskt stöd till projekt av gemensamt intresse. 

Ärendet behandlas i normal lagstiftningsordning. Beslut fattas med kvalificerad majoritet i rådet. 

Statsrådet anser att den rättsliga grunden för förordningsförslaget kan betraktas som lämplig.  

Statsrådet anser att förslaget kan anses uppfylla subsidiaritets- och proportionalitetsprincipens krav. På grund av gränsöverskridande konsekvenser har energiöverföringsinfrastrukturer europeiskt mervärde. Utvecklingen av gränsöverskridande energiinfrastrukturer kräver regionalt samarbete mellan medlemsstaterna. Regler och åtgärder i enskilda medlemsstater är inte tillräckliga för genomförandet av dessa infrastrukturprojekt till alla delar. Förslaget gäller underlättande av snabb utveckling av tillräckliga energiinfrastrukturer i hela unionen och i dess grannområden. 

3  Huvudsakliga innehåll

Syftet med det nya TEN-E-förordningsförslaget är att möjliggöra identifiering av de gränsöverskridande projekt och investeringar, inom unionen och med dess grannländer, som är nödvändiga för energiomställningen och klimatmålen, samt att förbättra infrastrukturplaneringen för integrering av energisystemet och för havsbaserade elnät. Syftet är också att förkorta tillståndsförfarandena för PCI-projekt för att undvika förseningar i projekt som underlättar energiomställningen och att säkerställa att verktyg för kostnadsdelning och rättsliga incitament används på lämpligt sätt. 

De centrala reformerna gäller uppdatering av kriterierna för stödberättigande för smarta elnät, uteslutning av infrastruktur för naturgas men inkludering av vätgas, el-till-gas och smarta gasnät i förordningens tillämpningsområde samt i detta avseende uppdatering av projekt av ömsesidigt intresse (project of mutual interest – PMI) som genomförs i samarbete med EU:s grannländer. Andra nyheter gäller utvecklingsplaner för integrerade havsbaserade nät, stärkt styrning och hållbarhet, påskyndat projektgenomförande och en enda kontaktpunkt per havsområde för projekt för havsbaserad förnybar energi samt inkludering av totala investeringskostnader. 

Naturgas och ändringar i projektkategorier 

När det gäller det framtida tillämpningsområdet för TEN-E-förordningen är en nyckelfråga huruvida man ska behålla naturgasinfrastrukturen som stödberättigad infrastrukturkategori eller inte. Samtidigt föreslår kommissionen att vätgasinfrastruktur inkluderas i tillämpningsområdet för TEN-E-ramen med tanke på dess förväntade ökande roll för utfasningen av koldioxid i vissa sektorer och potentialen för gränsöverskridande handeln. Allt som allt skulle alla dessa ändringar säkerställa att den kommande TEN-E-förordningen omfattar alla infrastrukturkategorier som är nödvändiga för uppnåendet av unionens energi- och klimatmål i enlighet med den europeiska gröna given och särskilt målen för 2030 och 2050. 

Uteslutningen av naturgasprojekt motiveras också med de betydande förbättringar som har skett i försörjningstryggheten tack vare genomförandet av TEN-E-politiken hittills. I början av 2020-talet, när de PCI-gasprojekten som för närvarande är under arbete kommer att vara i drift, bör Europa uppnå ett väl sammanlänkat och motståndskraftigt gasnät och alla medlemsstater kommer att ha tillgång till minst tre gaskällor. Med tanke på att den framtida efterfrågan på naturgas beräknas minska avsevärt i linje med målen i den gröna given behöver infrastruktur för naturgas inte längre stöd genom TEN-E-politiken. 

Å andra sidan återspeglar den reviderade TEN-E-förordningen det föränderliga gaslandskapet, med en ökad roll för förnybara och koldioxidsnåla gaser. I förordningsförslaget införs en ny infrastrukturkategori för smarta gasnät. Detta kommer att stödja investeringar på distributions- och/eller överföringsnivå för att integrera gröna gaser (vanligtvis biogas och biometan, men även vätgas) i nätet och bidra till att hantera ett resulterande mer komplext system som bygger på innovativ teknik. Kandidatprojekten skulle bestå av en rad investeringar inriktade på att göra ett specifikt gasnät ”smartare” och fasa ut koldioxid.  

För att stödja behoven som gäller utfasning av koldioxid i sektorer där det är svårt att minska koldioxidutsläppen kommer TEN-E-förordningen att omfatta särskilda nya och anpassade vätgasnät med gränsöverskridande betydelse (inklusive rörledningar för vätgasöverföring och tillhörande utrustning såsom kompressorer, lagringsanläggningar och anläggningar för kondenserad vätgas) och el-till-gasanläggningar (Power to Gas - P2G) över en viss tröskel av gränsöverskridande betydelse (som syftar till försörjning av minst två medlemsstater). Vätgasnäten kommer att återspeglas på lämpligt sätt i de unionsomfattande tioårsplaner för nätutveckling som utarbetas av det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystem för gas. 

Dessutom kommer oljeledningar och motorvägar för el att tas bort som infrastrukturkategorier och temaområden. Gränsöverskridande oljeledningar kommer inte längre att omfattas av förordningen eftersom de inte är anpassade till de långsiktiga målen för utfasning av koldioxid och den gröna given.  

Havsbaserad vindkraft 

Planeringen av havsbaserad infrastruktur bör röra sig bort från en strategi för enskilda projekt till en samordnad övergripande strategi som säkerställer en hållbar utveckling av integrerade havsbaserade nät som är anpassad till potentialen för havsbaserad förnybar energi i varje havsområde, miljöskydd och annan användning av havet. 

Syftet med förslagen om havsbaserade elnät är införandet av en integrerad nätutvecklingsplan för havsbaserad infrastruktur på grundval av medlemsstaternas gemensamma åtaganden om mängden havsbaserad förnybar energi för varje havsområde (uppifrån-och-ned-strategi för havsbaserad planering). Berörda medlemsstater bör kunna bedöma nyttan och kostnaderna för eventuella havsbaserade elnät för förnybar energi i de olika havsområdena och göra en preliminär kostnadsdelningsanalys per havsområde för att stödja gemensamma politiska åtaganden för utveckling av havsbaserad förnybar energi i respektive havsområde. Kommissionen bör därför utarbeta enhetliga principer för en kostnads-nyttoanalys och en kostnadsfördelningsmetod för införandet av utvecklingsplanerna för integrerade havsbaserade nät, vilket bör göra det möjligt för medlemsstaterna att göra en tillräckligt bra bedömning. 

Dessutom föreslås införandet av en enda kontaktpunkt för havsbaserad infrastruktur per havsområde, tillgång till brådskande domstolsförfaranden, om sådana finns tillgängliga, och inkludering av fullständiga investeringskostnader i den gränsöverskridande kostnadsfördelningen.  

Syftet med den enda kontaktpunkten för havsbaserad infrastruktur är att förenkla och påskynda processen för tillståndsgivning för havsbaserade elnät för förnybar energi, och den ska fungera som en databas för befintliga studier och planer avseende havsområdet. Syftet är att underlätta processen för tillståndsgivning för enskilda PCI-projekt och att utfärda övergripande beslut för sådana projekt. För att undvika att flera samråd krävs i ett tidigt skede bör det förhandssamråd som föregår tillståndsförfarandet vara frivilligt, om det redan omfattas av nationella regler enligt samma eller högre standarder som i den nuvarande TEN-E-förordningen. 

Hållbarhetskriterium 

Kriterierna för urval av projekt omfattar nu ett obligatoriskt hållbarhetskriterium för alla infrastrukturkategorier med minst ytterligare ett kriterium (marknadsintegration, försörjningstrygghet, konkurrens) vid projekturvalet för att säkerställa samstämmighet med utvecklingen av unionens infrastrukturbehov och målen för utfasning av koldioxid. Projektens hållbarhet bedöms i form av integrering av förnybara energikällor i nätet eller minskning av växthusgasutsläpp. Hållbarhetsbedömning har redan varit möjlig i den tidigare TEN-E-förordningen men nu ska den bli obligatorisk. 

Den tioåriga nätutvecklingsplanen 

De nya bestämmelserna i förordningen syftar till att förbättra infrastrukturplaneringen för integrering av energisystem. Den unionsomfattande tioårsplanen för nätutveckling (Ten Year Network Development Plan - TYNDP) som är grund för identifiering av projekt av gemensamt intresse inom kategorierna el och gas har visat sig vara effektiv. Det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el och gas (Entso) och systemansvariga för överföringssystem spelar en viktig roll i processen, men det krävs mer granskning, särskilt när det gäller att fastställa framtidsscenarier, identifiera långsiktiga luckor och flaskhalsar i infrastrukturer och bedöma enskilda projekt, för att öka förtroendet för processen. På grund av behovet av oberoende validering bör byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter Acer och kommissionen därför få en större roll i processen, bland annat i processen för att utarbeta den unionsomfattande tioårsplanen för nätutveckling. 

4  Behandlingsskeden

5  Förslagets konsekvenser

Bedömningen av förslagets konsekvenser grundar sig i huvudsak på de synpunkter som framfördes i kommissionens arbetsdokument (SWD(2020) 346 final) av december 2020. 

6  Ålands befogenheter

Frågan hör enligt 18 § 10 och 22 punkten i självstyrelselagen för landskapet (1144/1991) till landskapets lagstiftningsbehörighet. 

7  Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser uppdateringen av TEN-E-förordningen i princip motiverad. Efter den tidigare förordningen av 2013 har EU fastställt nya klimat- och energipolitiska riktlinjer för 2030 och kommit överens om målet om koldioxidneutralitet för 2050. Investeringar i energiinfrastrukturen är av långsiktig karaktär och deras återbetalningstid är lång. För att EU kan uppnå sina klimat- och energipolitiska mål ska de investeringar som görs nu vara i linje med denna politik. 

Ur klimatsynpunkt är det motiverat att utesluta infrastrukturprojekt för naturgas som en PCI-projektkategori. EU:s energipolitik styrs dock också av försörjningssäkerhet och kostnadseffektivitet. Vid den ukrainska gaskrisen har särskilt central- och östeuropeiska länder haft verkliga svårigheter att försörja sina medborgare tillräckligt med naturgas och därför hålla bostäder varma. Denna debatt om försörjningssäkerhet har förts på ett brett sätt också i EU. Det skulle kunna vara motiverat att enskilda naturgasprojekt kunde erhålla status som PCI-projekt även i fortsättningen på grund av mycket exceptionella försörjningsskäl. Stöd till enskilda naturgasprojekt äventyrar inte heller uppnåendet av EU:s klimat- och energimål. Dessutom borde de projekt som redan tidigare erhållit status som PCI-projekt kunna behålla den trots att TEN-E-förordningen träder i kraft. Det är motiverat att utesluta oljeinfrastrukturen som PCI-projektkategori.  

Statsrådet anser den nya projektkategorin för smarta gasnät välkommen. Genom den kan man främja en sådan utveckling av ett befintligt gränsöverskridande naturgasnät på distributions- och/eller överföringsnivå som möjliggör integreringen av biogas och syntetiska gaser men också vätgas i nätet.  

Det bedöms att havsbaserad vindkraft kommer att spela en stor roll i den framtida produktionen av förnybar el. Med avseende på främjande av havsbaserad förnybar energi och framför allt havsbaserad vindkraft är kommissionens underliggande tanke att projekt för havsbaserad vindkraft bör främjas ”uppifrån” i högre grad än tidigare. Det finns en betydande potential för havsbaserad vindkraft i Europa och Finland men i Finland har marknadsaktörer inte ännu börjat utveckla havsbaserad vindkraft på ett omfattande sätt och byggandet kan bedömas vara livligast på 2030-talet. I många andra medlemsstater har havsbaserad förnybar energi och framför allt havsbaserad vindkraft utvecklats snabbare, bland annat på grund av hög befolkningstäthet i landområden. I vissa medlemsstater är även gränsöverskridande projekt för havsbaserad vindkraft aktuella.  

Det är uppenbart att byggande av havsbaserad vindkraft kräver samordning och nätplanering. Finland anser emellertid att de obligatoriska åtaganden som kommissionen föreslår för förnybar energi per havsområde är för långtgående. Finland stöder dock ett frivilligt samarbete mellan medlemsländerna. Såsom man tidigare har tagit fram i E-brevet om kommissionens meddelande om havsbaserad energi bör man ta hänsyn till ländernas särdrag vid förstärkning av samarbete. I Finland har man inte fastställt separata mål för produktionsvolymer av havsbaserad energi och framför allt havsbaserad vindkraft och staten har inte en liknande, aktiv roll vid utveckling av enskilda projekt som i vissa andra EU-medlemsstater. I förordningsförslaget är utgångspunkten att medlemsstaterna definierar produktionsvolymen och beslutar uppenbarligen även om energiproduktionsområden uppifrån. Man kan ifrågasätta detaljnivån i de planer för havsbaserad förnybar energi som görs fram till 2050 och som kommissionen föreslog. Dessutom faller åtaganden för havsbaserad förnybar energi inte under TEN-E-förordningen. De nätinvesteringar som behövs för havsbaserad vindkraft omfattas redan nu av TEN-E-förordningen men en bredare utveckling av havsbaserad vindkraft är inte lämplig för TEN-E-förordningens rättsliga grund. Vid den vidare behandlingen av förslaget finns det också skäl att utreda huruvida den samordning som krävs för utveckling av havsbaserad förnybar energi kan främjas genom befintliga instrument. 

Systemansvariga för överföringssystem skulle inte bli engagerade när man gör åtaganden om produktion av förnybar energi per havsområde men systemansvariga för överföringssystem borde i efterhand utarbeta en utvecklingsplan för havsbaserat nät på grundval av avtalet. Strategin är inte nödvändigtvis ändamålsenlig även ur denna synvinkel. För Finland skulle fördelning av utveckling av havsbaserade nät till systemansvariga för överföringssystem i den föreslagna utsträckningen även ändra kostnadsfördelningsprinciper eftersom ansvaret för byggandet av anslutningsledningar för produktionsanläggningar ligger för tillfället på produktionsanläggningsansvariga. Dessutom bör man överväga huruvida det är ändamålsenligt att byggande av nät skulle grunda sig på regionala planer i stället för projektutvecklarnas konkreta projekt. Finland anser att det är viktigt att planering och byggande av nät grundar sig på nätanvändarnas behov för att undvika onödiga kostnader. Ett havsbaserat nät kan inte i praktik planeras separat från ett landbaserat nät. I relativt små synkronområden för el, såsom de nordiska länderna, skulle ett storskaligt havsbaserat nät påverka särskilt mycket planering och användning av det traditionella stamnätet. 

Kommissionen skulle utarbeta principer för kostnadsfördelning för gränsöverskridande havsbaserat nät för förnybar energi. Det är möjligt att överföringsnät för havsbaserad vindkraft i ett medlemsland kan orsaka kostnader även för andra medlemsländer. Medlemsländerna bör förbehållas befogenheten att godkänna de PCI-projekt som gäller sitt område och kostnader på grund av dem samt fortfarande kunna besluta självständigt om sina energiproduktionsformer i enlighet med artikel 194 i fördraget om EU:s funktionssätt (FEUF).  

Finland stöder förstärkning av samarbete mellan medlemsländerna i EU:s område, dock bör åtgärderna på ett jämlikt sätt beakta ländernas särdrag och de projekt som genomförs på nationell nivå. Regionalt samarbete kan utvecklas även i detta avseende men det är viktigt att beakta olika nationella situationer och lösningar i medlemsstaterna till exempel vid utnyttjande av havsbaserad energi, nätutveckling och ansvar för byggande av ledningar.  

I Finland finns det fortfarande mycket utrymme för utnyttjande av landbaserad vindkraft. I Finland byggs projekt för landbaserad vindkraft även utan stöd från samhället. Ett storskaligt stöd för havsbaserad vindkraft kan påverka bland annat lönsamhet av elproduktion och marknadsbaserade investeringar. Detta kan orsaka lönsamhetsrisker även för den befintliga produktionskapaciteten som är betydande för att hålla systemet i balans. Därför borde elproduktionen i första hand utvecklas på marknadsmässiga villkor, dvs. steg för steg samt i och med en ökad konsumtion.  

Dessutom anser Finland att teknik för maskade nät för havsbaserad vindkraft med deras standardiseringar är fortfarande under en utvecklingsfas och inte ännu färdig till alla delar för omfattande byggande av nät. I stället skulle pilotprojekt före storskaliga investeringar vara mer motiverade.  

Om tillstånd för havsbaserat projekt föreslår kommissionen att en eller flera gemensamma aktörer utses regionalt, till exempel för Östersjöregionen, för att samordna de nationella myndigheternas beslutsfattande om gemensamma projekt. Denna samordnings karaktär är dock oklar och olika myndigheters ansvar bör utredas noggrant på förhand. 

Planering av el- och naturgasinfrastruktur i EU grundar sig på de tioåriga nätutvecklingsplaner (Ten Year Network Development Plan – TYNDP) som nätverket av systemansvariga för överföringssystemen (Entso-E och Entso-G) har utarbetat. Endast de projekt som omfattas av dessa TYNDP-planer kan väljas ut som PCI-projekt. Kommissionen föreslår nu att utarbetande av TYNDP-planer ändras så att de ska godkännas i både Acer-byrån och kommissionen och de ska ändras för att de motsvarar Acers och kommissionens eventuella åsikter. Vid utarbetande av TYNDP-planer bör man beakta medlemsländernas nationella energi- och klimatplaner (NECP) men Acer och kommissionen får nu en betydande roll i utarbetandet av scenarier och sådan maktöverföring är inte motiverad. 

Kommissionen föreslår att infrastrukturens konsekvenser för hållbarhet undersöks närmare. Detta skulle gälla särskilt projekt för förbättring av elnät samt projekt för vätgas, smarta gasnät och elektrolysör. Definitionen av hållbarhet varierar något mellan projektkategorier men i princip gäller minskning av växthusgasutsläpp och miljöeffekter. Fastställningen av hållbarhet som urvalskriterium och införandet av ett separat hållbarhetsfilter bör beredas noggrant.