Bakgrund
I kommissionens förslag fastställs det allmänna målet att främja biologisk mångfald, och för att uppnå detta uppställs för olika ekosystem flera bindande mål och skyldigheter som syftar till att förbättra naturens tillstånd. Målen ska ställas upp för ekosystem på land, kustnära ekosystem och sötvattensekosystem samt för marina ekosystem. Målen ska uppnås genom nationella restaureringsplaner, och EU ska följa upp genomförandet av dessa planer. Avsikten är att ge EU möjlighet att vidta åtgärder som är bindande för medlemsstaterna, vilket innebär att kommissionen genom förordningen ges omfattande befogenheter att anta delegerade akter och genomförandeakter.
Sakkunniga har lyft fram att definitionen av restaurering i förslaget till förordning avviker från det nuvarande begreppet restaurering i Finland. Enligt förslaget ska restaurering/återställande avse processen att aktivt eller passivt understödja återhämtningen hos ett ekosystem i riktning mot eller till ett gott tillstånd, en livsmiljötyp till den högsta tillståndsnivå som går att uppnå och till dess gynnsamma referensareal, en livsmiljö för en art till tillräcklig kvalitet och kvantitet, eller arters populationer till tillfredsställande nivåer, som ett sätt att bevara eller öka biologisk mångfald och ekosystemresiliens.
Bakgrunden till kommissionens förslag är utvärderingen av Europeiska unionens strategi för biologisk mångfald 2011–2020, som visar att utarmningen av den biologiska mångfalden inte har kunnat stoppas. Också den mellanstatliga panelen för klimatförändringar IPCC:s rapport från 2022 betonar vikten av att förbättra ekosystemens tillstånd och särskilt vikten av att förbättra tillståndet i våtmarker, älvar, skogar och jordbruksmiljöer.
Finland har förbundit sig till målen i EU:s strategi för biologisk mångfald och till internationella avtal, såsom FN:s konvention om biologisk mångfald och de beslut om skydd av den biologiska mångfalden som fattades inom ramen för konventionen samt Parisavtalet. Det råder vetenskaplig konsensus och bred politisk enighet om de bakomliggande åtagandena och målen. För att målen ska nås krävs det ytterligare åtgärder också i Finland. Finansutskottet behandlar dock kommissionens förslag närmast ur ekonomisk synvinkel utan att närmare ta ställning till åtgärder som medför kostnader.
Ekonomiska konsekvenser
Kommissionen bedömer att förslaget orsakar Finland kostnader på 931 miljoner euro per år. Detta är 12,6 procent av de beräknade totala kostnaderna för EU-medlemsstaterna, medan Finlands finansiella bidrag till EU-budgeten för närvarande är 1,77 procent. Finland får tredje mest kostnader efter Frankrike och Spanien. I förhållande till bruttonationalprodukten föranleds Finland mest kostnader (0,39 procent), följt av Lettland (0,18 procent) och Litauen (0,16 procent). I och med att ekosystemtjänsterna ökar beräknar kommissionen att den kalkylmässiga nyttan för Finland uppgår till 9,7 miljarder euro per år. Dessutom skulle förslaget öka utgifterna i EU:s budget med uppskattningsvis 25,5 miljoner euro före 2027. Dessa utgifter täcks genom omfördelning av medel.
Utskottet anser att de föreslagna ekonomiska konsekvenserna är mycket omfattande och de för Finland uppskattade kostnaderna oskäligt höga. Kostnaderna är också mycket höga jämfört med andra medlemsstater, i förhållande till bruttonationalprodukten är kostnaderna de högsta i EU. I enlighet med statsrådets ståndpunkt är kommissionens uppskattningar av kostnader och nytta dock förenade med betydande osäkerhetsfaktorer. Bedömningarna baserar sig på medelvärden och medianer för material som omfattar hela EU, och i dem beaktas inte i tillräcklig utsträckning Finlands särdrag och medlemsländernas olika utgångslägen. Uppskattningen innehåller inte heller några indirekta kostnadseffekter, såsom konsekvenser för sysselsättningen och näringslivet. De kan också delvis överlappa kostnaderna för verkställandet av den gällande regleringen. För många livsmiljötyper är en stor del av arealen enligt bilagan till kommissionens förslag okänd, vilket gör det svårt att bedöma det faktiska behovet av restaurering. Kommissionens bedömning grundar sig till exempel på antagandet att alla förekomster av livsmiljötyper i okänt tillstånd kräver restaurering. Detta är sannolikt inte fallet i Finland.
På basis av en nationell förstudie om förslaget till förordning kan kostnaderna vara cirka hälften av kommissionens kalkyler. I denna utredning, liksom i kommissionens förslag, ingår inga eventuella ersättningar eller incitament till markägarna vars kostnadseffekt skulle vara stor med beaktande av det grundlagsenliga egendomsskyddet. Enligt förstudien kan kostnaderna dock minskas bland annat genom att inrikta restaureringsåtgärderna på basis av kostnadseffektivitet och regionalt övervägd placering.
Finansministeriet lyfte i sitt sakkunnigyttrande dessutom fram att åtgärder som vidtas med den föreslagna volymen och tidtabellen kan leda till kapacitetsbrist och flaskhalsar på arbetsmarknaden i Finland. Detta skulle i sin tur leda till högre priser, med ytterligare höjda kostnader som följd.
Genomförandet av kommissionens förslag skulle i betydande grad öka också de administrativa kostnaderna bland annat för att avhjälpa brister i information, ordna uppföljningen av genomförandet av förordningen och utveckla uppföljningen. Exempelvis fullgörandet av skyldigheten att säkerställa att tillståndet inte försämras skulle exempelvis i enlighet med statsrådets ståndpunkt medföra en betydande ökning av den administrativa bördan när tillstånd ska beviljas för näringslivsprojekt. Detta kan antas öka förseningar i projekt och dessa förseningar skulle sannolikt medföra kostnader också för företagen om administrationen inte tilldelas tillräckliga resurser.
Statsrådet konstaterar dock att nivåerna för EU-fonderna har slagits fast för innevarande budgetramperiod.
Utskottet konstaterar i likhet med statsrådet att för innevarande budgetramsperiod är nivåerna för EU-fonderna överenskomna, och de nationella planerna för fonderna är likaså i stor utsträckning klara. Enligt utredning till utskottet är det med beaktande av kostnadernas storlek sannolikt att en relativt stor del av kostnaderna för Finland inte kan täckas via EU-fonderna. Finlands nuvarande utdelning från EU-fonderna är cirka 1,5 miljarder euro på årsnivå. Privat finansiering kan inte i betydande utsträckning förväntas täcka kostnaderna för förslaget. Sannolikt kommer kostnaderna således i huvudsak att riktas till de offentliga finanserna och i synnerhet till statsfinanserna, men i viss mån också till kommunerna.
I och med att ekosystemtjänsterna ökar beräknas den kalkylmässiga nyttan för Finland uppgå till 9,7 miljarder euro på årsnivå. Utskottet anser att storleken på den uppskattade årliga nyttan är orealistisk och konstaterar att mätningen av naturvärden är förknippad med problem som kommissionen inte har öppnat upp. Utskottet håller med statsrådet om att den exakta nyttan av förslaget i förhållande till kostnaderna inte kan bedömas på ett tillförlitligt sätt.
Vid utskottets sakkunnigutfrågning togs det upp att nyttan huvudsakligen är marknadslös nytta (t.ex. hur stor nytta människor upplever att de får av att röra sig i naturen). Dessutom ansågs det problematiskt att nyttan och olägenheterna huvudsakligen orsakas olika aktörer. Å andra sidan konstaterades restaureringen medföra nya slags arbetstillfällen och inkomstmöjligheter, men det ansågs också svårt att bedöma nyttan av dem. Dessutom framfördes det särskilt från miljöorganisationer och forskare att restaureringens positiva konsekvenser för naturen har bedömts mycket snävt och att konsekvenserna av kommissionens förslag har urvattnats i statsrådets ståndpunkt. I vilket fall som helst finns det risk för att kostnaderna för restaureringen fördelas ojämnt.
Fortsatta åtgärder
Utskottet betonar att för att nå ett godtagbart resultat måste förslaget och dess övergripande struktur ändras så att kostnadseffekterna för Finland minskar betydligt och är skäliga också jämfört med de övriga medlemsländerna. Ur denna synvinkel är de alltför direkta procentuella målnivåerna för restaureringen problematiska. Vid sidan av de direkta kostnaderna måste också indirekta kostnader beaktas, såsom konsekvenser för sysselsättningen, den regionala ekonomin och samhällsekonomin. För att nå en balanserad helhetslösning måste social, ekonomisk, regional och ekologisk hållbarhet beaktas. Dessutom måste också de administrativa kostnaderna minimeras. Det är ytterst viktigt att utreda egendomsskyddets förhållande till förslaget och kostnaderna för det.
Med tanke på kostnaderna anser utskottet i likhet med statsrådet att särskilt längden på den granskningsperiod som gäller restaurering av livsmiljöer inte bemöter medlemsstaterna rättvist och att medlemsländernas olika utgångspunkter bör beaktas bättre än vad som föreslagits. Likaså måste de åtgärder för att förbättra naturtillståndet som vidtagits innan den nationella planen godkändes bli beaktade och den målnivå som krävs bör vara lika i alla medlemsstater. Enligt statsrådets uppfattning förutsätter exempelvis de skyldigheter att höja den procentuella andelen grönområden och trädtäckning som föreslås i artikel 6 i förordningen att de medlemsstater som för närvarande ligger över genomsnittet ökar täckningen i samma proportion som de länder som ligger sämst i unionen, även om det med tanke på förpliktelserna enligt förordningen är avgörande att alla medlemsstater har samma tillräckliga nivå.
I likhet med statsrådet anser utskottet att medlemsländerna måste ges tillräckligt med spelrum vid valet av åtgärder för att de nationella särförhållandena ska kunna beaktas och de åtgärder väljas som är mest kostnadseffektiva. Utrymme måste också lämnas för utnyttjande av nya forskningsrön och metoder. För bedömning av naturens tillstånd och genomförande av uppföljningssystem, inklusive statistikföring och kunskapsnivå, bör det skapas enhetliga definitioner och kriterier. Dessutom bör de centrala begreppen vara tydliga och entydiga. En stark nationell påverkan och uppföljning förutsätter att medlemsstaterna gör en öppen och evidensbaserad analys av åtgärdernas genomslag.
I enlighet med statsrådets ståndpunkt är det viktigt att de uppställda målen och förpliktelserna är ambitiösa men genomförbara. Utskottet håller också med statsrådet om att åtgärderna i första hand bör grunda sig på markägarnas frivillighet. Vid utskottets sakkunnigutfrågning föreslogs också en bedömning för att utreda hur den frivilliga marknaden fungerar i ett läge där minskade koldioxidutsläpp beaktas fullt ut i den nationella inventeringen av växthusgaser.
Utskottet betonar att restaurering måste gå att genomföra samtidigt med ekonomisk verksamhet. Under sakkunnigutfrågningen framfördes det att förordningen om restaurering i stor utsträckning skisserar upp tryggandet av naturens mångfald i termer av skydd och restaurering av natur. En reform av den industriella verksamheten och konsumtionssystemen i enlighet med de ekologiska villkoren får klart mindre uppmärksamhet. Denna differentiering leder till motsättningar mellan ekonomiska åtgärder och miljöåtgärder, även om den ekonomiska verksamheten kan samordnas med naturtillståndet. Under sakkunnigutfrågningen konstaterades det att i stället för separata planer är det nödvändigt att skapa förutsättningar för gemensam proaktiv planering.
Utskottet är särskilt oroat över hur jord- och skogsbruket ska samordnas med förslaget till förordning. Utskottet håller med statsrådet om att skogsbruk också i fortsättningen måste gå att bedriva heltäckande inom EU och att Finlands särdrag måste beaktas också till denna del. Uppnåendet av målen får inte försvaga livsmedelstryggheten, försörjningsberedskapen eller landsbygdsnäringarnas utkomstmöjligheter. Med tanke på försörjningsberedskapen bör det också utredas hur utkastet till förordning påverkar sådana projekt inom energisektorn som förutsätter ändringar i markanvändningen, såsom byggandet av vindkraft och kraftledningar.
Utskottet lyfter dessutom fram att det pågår flera politiska åtgärder och projekt, särskilt inom jord- och skogsbruket. Därför är det viktigt att se till att de samordnas för att undvika överlappningar och motstridigheter. Måluppställning, uppföljning och övervakning av genomförandet ska i sin helhet vara entydigt för att kostnaderna ska kunna hanteras.
Det är också nödvändigt att beakta att man genom redan pågående program på ett kostnadseffektivt sätt kan effektivisera åtgärderna för att stoppa naturförlusten och restaurera natur, när man också i framtiden ser till att programmen får tillräcklig finansiering. Det finns till exempel en vilja till mer skydd enligt det nuvarande Metso-programmet än vad de tillgängliga anslagen räcker till för. Också Helmi-programmet, som baserar sig på frivillighet, har inletts väl, och programmet Nousu för vandringsfisk skulle kunna förlängas.
Riksdagens budgetmakt
Som det konstateras ovan finansieras restaureringsåtgärder och åtgärder som syftar till att förbättra naturtillståndet i Finland för närvarande i praktiken med offentliga medel och huvudsakligen med medel ur statsbudgeten. I kommissionens förslag uppställs bindande restaureringsmål, vilket skulle leda till att genomförandet av förslaget skulle kräva att nationella medel allokeras från statsbudgeten.
Enligt kommissionens preliminära – och i överensstämmelse med det ovan sagda osäkra – uppskattning kan de årliga kostnaderna på 931 miljoner euro anses vara betydande utgifter med tanke på riksdagens budgetmakt, vilka avsevärt inskränker riksdagens prövningsrätt när den beslutar om den nationella budgeten. Förordningen skulle dessutom gälla tills vidare, och målen fastställas fram till 2050. Förordningen binder således riksdagens budgetmakt för en lång tid.
Utskottet anser utifrån inkommen utredning att kommissionens förslag, även med beaktande av bedömningens summariska karaktär, är oskäligt dyrt för Finland med tanke på riksdagens budgetmakt och anser det nödvändigt att riksdagens budgetmakt tryggas i den fortsatta beredningen. Även förslagets rättsliga grund, förhållande till egendomsskyddet och användningen av direktiv i stället för förordning bör utredas.
Hållbarhet i de offentliga finanserna
Avslutningsvis vill utskottet peka på det svåra läget för de offentliga finanserna. Eftersom de offentliga finanserna inte är hållbara på medellång sikt, måste också åtgärder för att bekämpa naturförlusten genomföras på ett sätt som är hållbart med tanke på de offentliga finanserna.
Enligt utredning till utskottet är den genomsnittliga årliga ökningen av naturvårdsanslagen 107 miljoner euro under innevarande valperiod jämfört med den tekniska ramen för 2020–2023. Till exempel den årliga budgeten för livsmiljöprogrammet Helmi är 40 miljoner euro och år 2022 uppgår utgifterna för naturvård inom miljöministeriets förvaltningsområde till sammanlagt omkring 100 miljoner euro. De kostnader som uppskattas i kommissionens förslag är betydligt större än för närvarande och har inte förutsetts i planen för de offentliga finanserna.
Å andra sidan anser utskottet det också viktigt att man framöver utreder vad det kostar samhällsekonomin om man inte vidtar åtgärder för att förbättra miljöns tillstånd och hur kostnaderna förändras om uppnåendet av målen fördröjs. Utskottet betonar att välfungerande ekosystem är nödvändiga också för att trygga ekonomins framtid.