Allmänt
I förordningen om restaurering av natur ska fastställas ett övergripande mål att bidra till en återhämtning av biologisk mångfald och resilient natur på land och till havs i hela EU genom restaurering av ekosystem samt att bidra till unionens klimatbegränsnings- och klimatanpassningsmål och uppfylla unionens internationella åtaganden. Därför fastställs enligt förslaget bindande mål för och skyldigheter i fråga om att förbättra tillståndet för naturen i en rad olika ekosystem. Åtgärderna bör senast 2030 omfatta minst 20 procent av EU:s land- och havsarealer och senast 2050 alla ekosystem som är i behov av restaurering.
Stora utskottet framhåller att Finland har förbundit sig till FN:s konvention om biologisk mångfald och EU:s strategi för biologisk mångfald, vars mål är att stoppa utarmningen av den biologiska mångfalden och vända utvecklingen mot återhämtning före 2030. Ett av målen för EU:s strategi för biologisk mångfald är att leda världen genom att föregå med gott exempel och att bidra till det internationella samfundets ambition att före 2050 säkerställa en situation där alla världens ekosystem har restaurerats, är motståndskraftiga och skyddas i tillräcklig utsträckning. Bevarandemålet på 30 procent i EU:s strategi för biologisk mångfald omfattar alla livsmiljöer.
Stora utskottet anser i likhet med miljöutskottet att tryggandet av den biologiska mångfalden uppenbart förutsätter nya åtgärder såväl inom EU som i Finland och globalt (MiUU 41/ 2022 rd). IPCC:s rapport för 2022 bedömer att det behövs brådskande åtgärder för att återställa försvagade ekosystem och därigenom lindra de effekter som redan uppstått på grund av klimatförändringen.
Utvärderingsrapporten om EU:s strategi för biologisk mångfald 2011–2020 visar att EU inte har lyckats bromsa förlusten av biologisk mångfald. Strategin uppnådde inte det frivilliga målet att senast 2020 återställa minst 15 procent av de förstörda ekosystemen. Enligt en utredning om hotade livsmiljöer i Finland (2018) försämras livsmiljöernas tillstånd ytterligare och 48 procent av dem är hotade. Enligt den senaste hotbedömningen (2019) lever majoriteten av Finlands hotade arter i skogar (31 %) samt i kulturmiljöer och andra av människan formade miljöer (24 %).
Stora utskottet anser alltså att det är viktigt att främja den biologiska mångfalden, men stöder inte regleringen i den form som kommissionen föreslår. Utskottet anser att förordningen inte får medföra en oproportionerlig börda för medlemsstaternas statsfinanser eller samhällsekonomier. Regleringen måste vara socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbar. Stora utskottet instämmer i statsrådets ståndpunkt att förslagets mål bör vara ambitiösa men genomförbara. Utskottet understryker att skyldigheterna måste vara genomförbara och skäliga. Utskottet anser det vara ytterst viktigt att regleringen beaktar medlemsländernas olika naturförhållanden och andra särdrag och lämnar tillräckligt med nationellt handlingsutrymme. Det är viktigt att nationella särdrag beaktas vid fastställandet av både behovet av restaurering och uppföljningsindikatorer. För att de uppställda målen ska nås är det enligt utskottet dessutom ytterst viktigt att förslaget är socialt godtagbart.
Stora utskottet konstaterar att Finland har förbundit sig till en kunskapsbaserad politik, och alla mål och åtgärder ska grunda sig på omfattande konsekvensanalyser. Stora utskottet betonar vikten av att fästa uppmärksamhet vid medlemsstaternas olika utgångslägen och förhållanden också när det gäller statistikföring och informationsnivå. Utskottet påpekar också att konsekvensbedömningarna i förslaget till förordning på många sätt är bristfälliga och förenade med betydande osäkerhetsfaktorer och att kunskapsunderlaget måste stärkas.
Restaurering av naturmiljön
Stora utskottet påpekar att enligt förslaget ska restaurering avse "processen att aktivt eller passivt understödja återhämtningen hos ett ekosystem i riktning mot eller till ett gott tillstånd, en livsmiljötyp till den högsta tillståndsnivå som går att uppnå och till dess gynnsamma referensareal, en livsmiljö för en art till tillräcklig kvalitet och kvantitet, eller arters populationer till tillfredsställande nivåer, som ett sätt att bevara eller öka biologisk mångfald och ekosystemresiliens". Det är alltså inte bara fråga om skyddsåtgärder utan också om andra åtgärder för att förbättra naturens tillstånd, vid sidan av annan verksamhet. Förslaget till förordning förutsätter inte skydd, utan medlemsländerna får själva besluta om metoderna. Med beaktande av förslagets mål är det i fråga om vissa livsmiljöer likväl med stor sannolikhet också fråga om skydd.
Genom förordningen effektiviseras för det första genomförandet av fågel- och habitatdirektiven, ramdirektivet om vatten och ramdirektivet om en marin strategi genom att det föreskrivs om restaurering av ekosystem på land, vid kuster och sötvatten samt i haven. I förordningen föreskrivs det till denna del om en skyldighet att säkerställa att tillståndet inte försämras. Skyldigheten gäller för områden som är i gott skick eller som restaurerats, och tillståndet får inte försämras före eller efter en restaurering. Skyldigheten gäller också med vissa undantag områden utanför Natura 2000-nätet.
Utskottet anser att skyldigheten att inte försämra tillståndet är problematisk med tanke på EU:s proportionalitetsprincip, eftersom samma mångfaldsmål kan uppnås genom den föreslagna nationella restaureringsplanen och uppföljningen av den (JsUU 28/2022 rd, MiUU 41/2022 rd, EkUU 45/2022 rd). En absolut skyldighet att säkerställa att tillståndet inte försämras skulle beröva medlemsstaterna ett betydande handlingsutrymme med tanke på hanteringen av kostnader och andra konsekvenser. I likhet med ekonomiutskottet anser stora utskottet att regleringen inte får äventyra målen för produktionen av förnybar energi, för energinäten och för hållbart skogsbruk.
Med tanke på effektiviteten är det väsentligt att rikta åtgärderna till områden som är väsentliga med tanke på uppnåendet av restaureringsmålen och inte hindra ett hållbart skogsbruk i områden utanför skyddsområdena som har liten betydelse för uppnåendet av restaureringsmålen. Enligt stora utskottet förutsätter ett effektivt genomförande av habitatdirektivet att man utsträcker skyldigheten att säkerställa att tillståndet inte försämras endast till sådana förekomster av livsmiljötyper utanför Naturanätverket som är nödvändiga för att bevara eller uppnå en gynnsam skyddsnivå för livsmiljötyperna.
Enligt förslaget ska restaureringen syfta till en gynnsam referensareal för livsmiljötypen, det vill säga till den areal som krävs för att livsmiljötypen ska vara livskraftig. I situationer där en gynnsam referensareal inte kan uppnås genom restaurering bör medlemsstaten dessutom återställa förekomsten av livsmiljötyper, det vill säga den areal som är nödvändig för att återetablera livsmiljötypen. Vid fastställandet av en gynnsam referensareal utgör de dokumenterade förluster under de senaste 70 åren en faktor. Stora utskottet instämmer i jord- och skogsbruksutskottets ståndpunkt att en kategorisk period på 70 år som kriterium för en definition av gynnsam referensareal inte är väsentlig med tanke på främjandet av mångfalden (JsUU 28/2022 rd). Den gynnsamma referensarealen bör bedömas på ekologiska grunder. Utskottet anser att kriteriet bör strykas ur förordningen, eftersom det lämnar rum för tolkning och dessutom är oändamålsenligt ur ekologisk synvinkel.
Stora utskottet förhåller sig kritiskt till kommissionens förslag om att alla de förekomster av livsmiljötyper vars tillstånd inte är känt ska tolkas som försämrade. Kommissionens förslag skulle till denna del leda till kostnadsineffektiva åtgärder. Stora utskottet anser att de bristfälliga uppgifterna om förekomsterna av livsmiljötyper i okänt tillstånd bör åtgärdas och att dessa livsmiljöer inte per automatik bör definieras som försämrade. Utskottet påskyndar till denna del också preciseringen av de nationella konsekvensbedömningarna (JsUU 28/2022 rd).
Förslagets konsekvenser för jordbruket
Restaureringsåtgärderna inom jordbruket har stor betydelse för både klimatet och den biologiska mångfalden. Stora utskottet anser att restaureringsåtgärderna inom jordbrukssektorn bör genomföras så att de inte försämrar livsmedelstryggheten, landsbygdsnäringarnas utkomstmöjligheter eller egendomsskyddet. I det rådande geopolitiska läget måste försörjningsberedskapen ägnas särskild uppmärksamhet.
Enligt förslaget till förordning ska man i den nationella restaureringsplanen kartlägga restaureringsbehovet på jordbruksmark med värdefull natur. I Finland består de här områdena huvudsakligen av vårdbiotoper. När det gäller jordbruksmiljöer är det viktigt att särskilt beakta restaureringspotentialen i fråga om försämrade vårdbiotoper som en del av jordbruksmiljöns mångfald och EU:s jordbrukspolitik. Utskottet betonar att olika kulturlandskap och kulturmiljöer i Finland inte hotas av en intensivare användning, utan av att områdena inte längre används som betesmark. Största delen av alla hotade arter i jordbruksmiljöer är beroende av dessa miljöer, och 24 procent av alla hotade arter i Finland förekommer huvudsakligen i kulturmiljöer (JsUU 28/2022 rd).
Enligt förslaget till förordning ska medlemsstaterna också genomföra restaureringsåtgärder på dikade torvmarker. Senast 2030 ska restaureringsåtgärder genomföras på 30 procent av den totala arealen dikade torvmarker som används i jordbruket och minst en fjärdedel av den restaurerade arealen ska återvätas. Senast 2040 ska restaureringsåtgärder genomföras på 50 procent av den nämnda totala arealen. Senast 2050 ska restaureringsåtgärder genomföras på 70 procent av den nämnda totala arealen. Minst hälften av den restaurerade arealen ska återvätas. I fråga om restaurering av torvmark som används inom jordbruket är förslaget flexibelt i och med att högst 20 procent av målet för återvätning ska kunna uppfyllas på dikad torvmark som används i andra syften än i jordbruket eller används för torvproduktion.
Stora utskottet anser i likhet med statsrådet att de åtgärder som ska vidtas på dikade torvmarker är viktiga för att uppnå klimatmålen. Åtgärder på torvmarker möjliggör i första hand en effektiv minskning av växthusgasutsläppen. Stora utskottet betonar att de restaureringsåtgärder som förutsätts inom ramen för förordningen inte får förhindra att befintliga torvmarker används för livsmedelsproduktion med klimat- och miljövänliga odlingsmetoder. Om torvmarker inte längre används för matproduktion skulle det påverka matproduktionen och sysselsättningen inom jordbruket, och dessa konsekvenser kan bli betydande regionalt sett. Utskottet framhåller att försörjningsberedskapsaspekten i anslutning till torvmarker är viktig särskilt under torra växtperioder som kan bli vanligare i och med klimatförändringen (JsUU 28/2022 rd).
Stora utskottet stöder förslaget om att målet för torvfälten kan förverkligas inte bara på den areal som används för livsmedelsproduktion utan även på andra torvmarker. Utskottet anser att livsmedelsförsörjningen och försörjningsberedskapen måste beaktas i flexibilitetsmöjligheterna. Dessutom påminner stora utskottet om att kostnadskalkylerna inte omfattar eventuella ersättningar till markägarna.
Förslagets konsekvenser för skogsbruket
I förordningen föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att uppnå en ökande trend för följande indikatorer på biologisk mångfald i skogsekosystem: 1) stående död ved, 2) liggande död ved, 3) andel skogar med olikåldrig struktur, 4) skoglig konnektivitet, 5) index för vanliga skogsfåglar och 6) lager av organiskt kol. Övervakningen av skogsekosystemen ska gälla alla skogsområden, inte endast livsmiljötyper i enlighet med habitatdirektivet utan även vanliga ekonomiskogar. Medlemsstaterna bör uppnå en positiv utveckling för indikatorerna senast 2030 och därefter vidta återställningsåtgärder till dess att en tillfredsställande nationell nivå uppnåtts.
Stora utskottet understöder inte förslaget att gemensamma skogsindikatorer inkluderas i EU-rättsakten, utan anser att nationella åtgärder ger ett bättre resultat. Gemensamma indikatorer som inte beaktar landsspecifika särdrag kan leda till att Finland inte nödvändigtvis kan fokusera på de mest kostnadseffektiva restaureringsåtgärderna.
Enligt stora utskottets betänkande om EU-redogörelsen (StoUB 1/2021 rd) ska skogspolitiken även i fortsättningen omfattas av den nationella beslutanderätten, eftersom medlemsstaterna och deras omständigheter varierar. EU har befogenhet när det gäller miljö-, jordbruks- och energisektorerna, som direkt eller indirekt påverkar skogarna. Utskottet betonar skogsbrukets nationella betydelse i fråga om såväl varuexport, sysselsättning som regional ekonomi. Dessutom påminner utskottet om strukturen för det finländska skogsägandet, som innebär att förslaget till förordning kan ha direkta negativa konsekvenser för det privata skogsägandet (GrUU 62/2022 rd). Stora utskottet anser att den nationella skogspolitiken och skyddet för privat skogsägande inte har beaktats tillräckligt i förslagets konsekvensbedömning.
Konsekvenser för vattenvården
Stora utskottet anser att man när vattendragens tillstånd förbättras bör sträva efter ambitiösa mål och ökade resurser för restaureringsarbetet (MiUU 41/2022 rd). Klimatförändringen är en utmaning särskilt för vattenskyddet i och med de ökade vinterregnen och torra perioderna. Detta kommer att kräva en betydande förbättring av vattenförvaltningen i avrinningsområdena och en intensiv dialog mellan alla markanvändningssektorer.
Målen för restaurering av insjöar stöds av de förvaltningsplaner och åtgärdsprogram för förvaltningsplanerna som utarbetas inom vattenförvaltningsområdena. Återställandet har dock gått långsamt. Återhämtningen av inre vattenvägar som förändrats till följd av mänsklig verksamhet är ofta en långsam process som tar upp till flera årtionden. Det är en av orsakerna till att restaureringsarbetet trots goda mål inte har lyckats. Stora utskottet anser i likhet med miljöutskottet att det i fråga om förslagets kvalitativa mål är bra att det inte fastställs någon tidsfrist för förbättring av naturtillståndet i insjöekosystemen.
Insjöarnas andel är klart störst, cirka hälften, av de uppskattade kostnader som följer av förslaget till förordning. Kostnaderna uppgår till cirka 500 miljoner euro per år. Förpliktelserna motsvarar i stor utsträckning förpliktelserna i EU:s ramdirektiv för vatten, och genomförandekostnaderna överlappar till denna del varandra. Att minska eutrofieringen är en prioriterad åtgärd för att förbättra tillståndet för de insjö- och havsbiotoper som föreslås i förslaget till förordning. De förvaltningsplaner som utarbetats med stöd av ramdirektivet för vatten innehåller åtgärder för hantering av den belastning som orsakar övergödning. De årliga kostnaderna för de åtgärder som behövs för att uppnå en god vattenstatus och som presenteras i de förvaltningsplaner för 2022—2027 som statsrådet godkänt och som kompletterar de nuvarande åtgärderna uppgår till cirka 570 miljoner euro per år.
I förordningen ska fastställas skyldigheter att avlägsna barriärer i strömmande vatten. Det skulle främja EU:s mål att öka fritt flödande vattendragen med 25 000 km fram till 2030. Stora utskottet ställer sig i likhet med miljöutskottet bakom det mål för fritt flödande vattendrag som kommissionen föreslagit. I Finland finns det uppskattningsvis 130 000 km små älvar och bäckar. Särskilt i fråga om dessa mindre strömmande vatten finns det goda förutsättningar att återställa de fritt strömmande älvarna. Största delen av dammkonstruktionerna (sammanlagt ca 4 500) hänför sig inte till produktion av vattenkraft och enligt uppskattning är minst 20 procent av dammarna konstruktioner som det inte längre finns någon användning för, och att avlägsna dem skulle således inte medföra olägenhet för skyddet mot översvämningar, produktionen av vattenkraft eller rekreationsanvändning.
Miljöanpassa stadsmiljön
Enligt förslaget till förordning ska man i stadsmiljöer år 2030 uppnå att gröna områden och trädtäckning inte minskar jämfört med 2021 års nivå. Den nationella totala arealen för grönområden i stadsmiljöer bör öka med minst tre procent av den totala arealen för 2021 fram till 2040 och med minst fem procent fram till 2050. Dessutom bör trädtäckningen ligga på 10 procent senast 2050, och en nettoökning uppnås för urbana grönområden som är integrerade i befintliga och nya byggnader och infrastrukturutbyggnader, inbegripet genom renoveringar och moderniseringar. Förordningens tillämpningsområde skulle omfatta 63 städer och kommuner i Finland.
Alla medlemsländer bör öka grönområdena procentuellt lika mycket, även om det med tanke på förordningens mål skulle vara avgörande att uppnå en tillräcklig miniminivå i alla medlemsstater. Stora utskottet håller med statsrådet om att detta skulle vara problematiskt med tanke på proportionalitetsprincipen. Regleringen kan leda till oändamålsenligt höga kostnader i ett land som Finland. De urbana områdena i Finland har den största andelen grönområden i EU och den näst största trädtäckningen, vilket innebär att mångfaldsåtgärder och bevarande av grönområden kan främjas flexibelt genom nationella åtgärder (MiUU 41/2022 rd).
Stora utskottet betonar i likhet med statsrådet att man i förslaget bör beakta de olika utgångslägena i medlemsstaterna när det gäller antalet grönområden. Skyldigheterna enligt artikeln ska endast gälla stadsområden vars grönområden ligger under den miniminivå som unionen fastställt. Medlemsstaterna bör i enlighet med proportionalitetsprincipen ha tillräckligt med handlingsutrymme när det gäller beslut om antalet grönområden och trädtäckningen, så att de kan ställa upp mål på hög nivå i den nationella restaureringsplanen och besluta om hur dessa mål kan uppnås på det mest kostnadseffektiva sättet (MiUU 41/2022 rd). Utskottet ser det också som viktigt att säkerställa att bestämmelserna om miljöanpassning i stadsmiljön i stor utsträckning beaktar målen för hållbar utveckling och i synnerhet klimatmålen. Skyldigheterna enligt förordningen får inte försvåra främjandet av en enhetlig samhällsstruktur som stöder klimatmålen. Regleringen måste också beakta skillnaderna mellan medlemsstaterna när det gäller region- och samhällsstrukturen. Till exempel i Finland omfattar tillämpningsområdet många kommuner vars areal till största delen utgörs av landsbygd och skogar och inte är särskilt urbana.
Nationella restaureringsplaner och tryggande av det nationella handlingsutrymmet
Enligt förslaget ska medlemsstaterna utarbeta en nationell restaureringsplan där man för varje ekosystem fastställer de restaureringsåtgärder som behövs för att uppnå förordningens mål och skyldigheter. Genomförandet av planerna ska övervakas med hjälp av rapportering. Utskottet välkomnar att medlemsländerna genom sina planer själva kan bestämma inom vilka områden och genom vilka åtgärder de genomför förordningens mål och skyldigheter. I en bilaga till förordningen finns det en lång förteckning med exempel på olika restaureringsåtgärder. Stora utskottet anser liksom statsrådet att det är viktigt att listan bör förbli exemplifierande.
Stora utskottet anser att det är ytterst viktigt att trygga ett tillräckligt handlingsutrymme för medlemsländerna vid genomförandet av förordningen och att handlingsutrymmet bör ökas ytterligare i förordningen på det sätt som beskrivs ovan. Eftersom naturförlusten är ekosystembunden måste man vid fastställandet av målen beakta de olika naturförhållandena och andra särdragen i medlemsstaterna och ge tillräckligt med spelrum för att sätta in åtgärder för att förbättra naturens tillstånd. På så sätt kan man också välja de åtgärder som är mest kostnadseffektiva (MiUU 41/2022 rd).
Stora utskottet att de privata markägarna spelar en viktig roll i Finland, med tanke på jord- och skogsbrukets centrala betydelse i nationella frågor som gäller biologisk mångfald. Utskottet ser det som nödvändigt att markägarnas rättigheter och egendomsskyddet tillgodoses i regleringen (JsUU 28/2022 rd). Grundlagsutskottet konstaterar i sitt utlåtande att de uppgifter om förslaget och dess konsekvenser som ges i skrivelsen inte är tillräckliga för att bedöma i vilken utsträckning regleringen leder till att ingreppen i enskilda markägares eller näringsidkares rättsliga ställning blir problematiska med tanke på förutsättningarna för inskränkning av de grundläggande fri- och rättigheterna. Grundlagsutskottet anser det vara nödvändigt att man vid den fortsatta beredningen av förordningen noggrant granskar de föreslagna bestämmelsernas konsekvenser med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna och ser till att bestämmelserna är proportionerliga. Enligt grundlagsutskottets uppfattning bör förslaget vid den fortsatta beredningen bedömas med avseende på det grundlagstryggade egendomsskyddet och näringsfriheten samt den skyldighet att främja sysselsättningen som ålagts det allmänna (GrUU 62/2022 rd).
Stora utskottet anser i likhet med statsrådet att det är viktigt att åtgärderna för att förbättra naturtillståndet i första hand baserar sig på markägarnas frivillighet (JsUU 28/2022 rd, MiUU 41/2022 rd). Finland har lång erfarenhet av frivilliga åtgärder som främjar naturvården. Samarbetet mellan olika aktörer i genomförandet av det frivilliga programmet för skogsskydd (Metso) har gett goda resultat. Inom ramen för programmet har man i samråd mellan en bred grupp intressentgrupper lyckats komma överens om kriterierna för naturvårdsmässigt värdefull skog och även kunnat genomföra skyddet på ett sätt som alla godkänner. Också livsmiljöprogrammet Helmi, fågelvattenprogrammet Sotka och programmet för vandringsfisk Nousu har gjort ett viktigt arbete för att skydda hotade naturtyper och arter i samarbete med olika aktörer.
Miljöutskottet påminner i sitt utlåtande om att genomförandet av nätverket Natura 2000 i Finland misslyckades när det gäller den sociala acceptansen och att atmosfären för åtgärder till förmån för naturvården därför försämrades avsevärt. Läget har förändrats först genom de åtgärder som under det senaste decenniet vidtagits för att lägga om skyddsåtgärderna så att de i första hand genomförs på frivillig grund. Ett gott samarbete mellan markägarna, skogsexperterna samt miljö- och skogsförvaltningen får inte försvagas genom en socialt ohållbar reglering av restaureringsarbetet. Det behövs också betydande finansiering för detta (MiUU 41/2022 rd).
De uppskattade kostnaderna enligt förslaget
Enligt kommissionens förslag uppgår de direkta nationella kostnaderna för genomförandet av förordningen till 931 miljoner euro per år. Det motsvarar 12,6 procent av de totala kostnaderna för förslaget. Enligt uppskattningen skulle kostnaderna för Finland vara tredje störst. I förhållande till bruttonationalprodukten förorsakas Finland mest kostnader av alla medlemsländer (0,39 procent av bnp). Uppskattningsvis hälften av kostnaderna orsakas av förbättringen av insjöarnas tillstånd, cirka en femtedel av förbättringen av skogarnas tillstånd och något under en femtedel av restaureringen av torvmarker.
Stora utskottet anser liksom fackutskotten att de beräknade ekonomiska konsekvenserna är mycket omfattande och att de kostnader som genomförandet medför för Finland är oskäligt stora. Om de nationella kostnaderna för genomförandet realiseras enligt kommissionens beräkningar, skulle de vara mycket stora också jämfört med de övriga medlemsstaterna. Finansutskottet pekade i sitt utlåtande på det svåra läget för de offentliga finanserna. Eftersom de offentliga finanserna inte är hållbara på medellång sikt, måste också åtgärder för att bekämpa naturförlusten genomföras på ett sätt som är hållbart med tanke på de offentliga finanserna. Ekonomiutskottet ansåg att i enlighet med proportionalitetsprincipen bör den börda som påförs de ekonomiska aktörerna vara så liten som möjligt och stå i proportion till målen. Grundlagsutskottet ansåg också att de uppskattade kostnaderna är problematiska med tanke på proportionalitetsprincipen och mycket betydande med tanke på riksdagens budgetmakt (GrUU 62/2022 rd).
Enligt statsrådets skrivelse är kommissionens uppskattningar av kostnader och fördelar förknippade med betydande osäkerhet. Kostnadskalkylerna baserar sig på medelvärden och medianer för material som omfattar hela EU. Dessa siffror beaktar inte medlemsländernas olika utgångsnivåer när det gäller att förbättra den biologiska mångfalden. De slutliga kostnaderna påverkas också av vilka åtgärder som nationellt väljs för att förbättra naturens tillstånd och hur de inriktas regionalt. Enligt en nationell preliminär utredning om förslaget till förordning kan man sänka kostnaderna för restaureringen betydligt genom att inrikta åtgärderna ändamålsenligt.
Vid stora utskottets sakkunnigutfrågning framfördes att kommissionens uppskattning av de direkta kostnaderna för Finlands del sannolikt är en överskattning. Kommissionens kostnadskalkyl baserar sig till exempel på antagandet att alla förekomster av naturtyper i okänt tillstånd kräver restaureringsåtgärder, vilket inte är fallet i Finland (FiUU 17/2022 rd). Dessutom kan man genom enskilda restaureringsåtgärder uppnå fördelar för många olika naturtyper. Under sakkunnigutfrågningen framfördes det också att en stor del av kostnaderna överlappar kostnaderna för genomförandet av nu gällande EU-lagstiftning (FiUU 17/2022 rd).
Samtidigt som kommissionens uppskattning av de direkta kostnaderna sannolikt är en överskattning, fäster stora utskottet uppmärksamhet vid att de indirekta kostnadseffekterna, såsom konsekvenserna för sysselsättningen, det ekonomiska utnyttjandet av skogarna och näringslivet, inte alls har beaktats. Exempelvis försvagad virkestillgång kan ha stora konsekvenser för förädlingsvärdet och sysselsättningen inom skogssektorn (EkUU 45/2022 rd, MiUU 41/2022 rd, JsUU 28/2022 rd). Stora utskottet anser det vara ytterst viktigt att de indirekta konsekvenserna och den regionala fördelningen av dem utreds och beaktas under de fortsatta förhandlingarna. När beredningen framskrider fäster stora utskottet uppmärksamhet också vid eventuella ersättningar och incitament som betalas till markägarna och vars kostnadseffekt kan vara betydande med tanke på egendomsskyddet enligt grundlagen. Dessa kostnader ingår inte i kostnadskalkylerna i förslaget till förordning, och till exempel i fråga om torvmarker är skyldigheterna enligt förslaget till förordning mycket omfattande. Eventuella ersättningar ger därför betydande kostnader som förslaget till förordning inte beaktar.
Kommissionen uppskattar att genomförandet av förordningen årligen kommer att ge Finland 9,7 miljarder euro i beräknade fördelar till följd av ökningen av ekosystemtjänster. Den uppskattade nyttan är därmed absolut sett näst störst för Finland. Stora utskottet vill i likhet med ekonomiutskottet och finansutskottet fästa uppmärksamheten vid de betydande osäkerhetsfaktorer som hänför sig till uppskattningarna av nyttan. Finansutskottet anser i sitt utlåtande att storleken på den uppskattade årliga nyttan är orealistisk och konstaterar att mätningen av naturvärden är förknippad med problem som kommissionen inte har redogjort för. Stora utskottet håller med statsrådet om att den exakta nyttan av förslaget i förhållande till kostnaderna inte kan bedömas tillförlitligt.
Miljöutskottet konstaterar i sitt utlåtande att det på grund av mångfaldens karaktär är svårt, till vissa delar rentav omöjligt och meningslöst, att uppskatta den i pengar. Nyttan är i stor utsträckning marknadslös, exempelvis den nytta människor upplever av att röra sig i naturen eller nyttan av rent vatten att simma i. Dessutom är en del av fördelarna svåra att mäta, till exempel hälsofördelarna eller fördelarna med att antalet pollinatörer ökar.
Under stora utskottets sakkunnigutfrågning aktualiserades ekosystemens mer omfattande konsekvenser för samhällets välfärd och den ekonomiska betydelsen av de ekosystem som är nödvändiga för industriell verksamhet. Stora utskottet anser att de ekonomiska konsekvenserna av naturförlusten och restaureringsåtgärderna måste bedömas utifrån ett övergripande perspektiv.
Utskottet ser det som viktigt att statsrådet utreder hur EU:s finansieringsinstrument kan utnyttjas fullt ut och eventuellt också utvecklas i syfte att stoppa naturförlusten. Som miljöutskottet konstaterar i sitt utlåtande måste det säkerställas att EU:s befintliga och framtida finansiella instrument används för att uppfylla kraven i restaureringsförordningen. Det nödvändigt för att en rättvis bördefördelning ska kunna tryggas (MiUU 41/2022 rd).
Rättsaktens form
Att regelverket ges i form av en förordning motiveras av kommissionen med behovet att garantera att rättsakten blir direkt tillämplig och konsekvent i alla medlemsstater. Införlivandet av ett direktiv i medlemsstaternas rättssystem ta tid från uppnåendet av förslagets mål att stoppa naturförlusten.
Stora utskottet anser att man vid den fortsatta beredningen av förslaget noggrant bör överväga om det med den föreslagna lagstiftningsformen, det vill säga en förordning, är möjligt att garantera ett tillräckligt nationellt handlingsutrymme för att effektivt genomföra målen för rättsakten i medlemsstaterna.
Vid stora utskottets utfrågningen ansåg en del sakkunniga att frågan, för att trygga ett tillräckligt nationellt handlingsutrymme, borde regleras genom ett direktiv snarare än genom en förordning. Å andra sidan påpekade en del sakkunniga att skillnaden mellan direktiv och förordning inte är så entydig när det gäller handlingsutrymmet: Ett direktiv kan vara fullständigt harmoniserande eller innehålla bestämmelser som innebär fullständig harmonisering, en och förordning kan ge medlemsstaterna handlingsutrymme. Båda är juridiskt möjliga. I yttrandena framfördes också att förslaget till restaureringsförordning är uppbyggt så att det motsvarar ett direktiv i den bemärkelsen att medlemsstaterna själva får besluta om genomförandemetoderna i de nationella restaureringsplanerna.
Stora utskottet anser det viktigt att statsrådet, i enlighet med vad som konstateras i skrivelsen, vid den fortsatta beredningen säkerställer att författningsformen, en förordning, möjliggör ett tillräckligt handlingsutrymme. Det viktigaste är enligt utskottet att medlemsländerna garanteras tillräckligt handlingsutrymme, oberoende av vilken författningsform som väljs.
Delegerade akter och genomförandeakter
Stora utskottet ställer sig avvisande till de delegerade befogenheter som kommissionen föreslås få i fråga om bilagorna I—VI, eftersom de är centrala med tanke på förordningens tillämpningsområde och innehåll och de delegerade akterna enligt EU:s grundfördrag endast kan ändra eller komplettera icke väsentliga delar av akterna (artikel 290 i EUF-fördraget). Utskottet anser att bilagorna bör ändras i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. De befogenheter som överförs till kommissionen ska vara tillräckligt noggrant avgränsade, proportionella, ändamålsenliga och motiverade.
Sammanfattning
Finland har förbundit sig till FN:s konvention om biologisk mångfald och EU:s strategi för biologisk mångfald, vars mål är att stoppa utarmningen av den biologiska mångfalden och vända utvecklingen mot återhämtning före 2030. Utskottet anser att det är motiverat med reglering på EU-nivå för att säkerställa att målen i strategin för biologisk mångfald uppnås.
Stora utskottet ställer sig dock inte bakom kommissionens förslag i dess nuvarande form. Kostnaderna för förslaget till förordning skulle för Finlands del vara oskäliga i förhållande till de övriga medlemsstaterna, och propositionen beaktar inte i tillräcklig utsträckning medlemsstaternas budgetsuveränitet. De fackutskott som bedömt statsrådets ståndpunkt och förslaget till förordning har på bred front uttryckt att de inte är beredda att godkänna förslaget i den form som kommissionen föreslagit. Med stöd av dessa utlåtanden konstaterar stora utskottet att det inte stöder kommissionens förslag som sådant, utan anser att förslaget, för att det ska kunna godtas, kräver åtskilliga ändringar som komplettering till statsrådets ståndpunkt och med beaktande av fackutskottens utlåtanden. Stora utskottet betonar särskilt att de nationella kostnaderna för genomförandet måste bli väsentligt mindre än vad som uppskattats i förslaget, att medlemsstaternas handlingsutrymme vid valet och inriktningen av åtgärder bör utökas och att förordningen bör beakta medlemsländernas olika naturförhållanden och andra särdrag samt de åtgärder som redan vidtagits för att förbättra naturens tillstånd. Utskottet betonar också vikten av social acceptans för regleringen. Slutresultatet ska vara socialt, regionalt, ekonomiskt och ekologiskt hållbart. Förhandlingarna om förordningen förs i nuläget på arbetsgruppsnivå. Finlands ståndpunkt bör under förhandlingarnas gång på behövligt sätt preciseras i samverkan med riksdagen.
Det är fråga om en lagstiftningsakt som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Rådet fattar sina beslut med kvalificerad majoritet. Det innebär att man goda resultat endast kan nås genom aktivt påverkansarbete och nära samarbete med andra medlemsländer och alla EU-institutioner. Här är det särskilt viktigt att göra Finlands specialförhållanden kända. Som stora utskottet påpekat i sitt betänkande om statsrådets EU-redogörelse, kan Finland som liten medlemsstat i EU få större inflytande än vad antalet röster ger vid handen bara genom att agera aktivt, förutsägbart och med förmåga till samarbete, och genom att lyfta fram både sina nationella ståndpunkter och sina synpunkter på det europeiska helhetsintresset.