Allmänt
Regeringen föreslår ändringar i lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice, lagen om utkomstskydd för arbetslösa, lagen om ett kommunförsök som gäller främjande av sysselsättningen, lagen om främjande av integration, lagen om sektorsövergripande samservice som främjar sysselsättningen och lagen om arbetsverksamhet i rehabiliteringssyfte.
Syftet med de föreslagna ändringarna är att se över servicen för arbetssökande så att en arbetssökande i början av jobbsökningen i högre grad än i dag erbjuds personligt och individuellt stöd för jobbsökning och sysselsättning.
Centralt i reformen är, utöver ett starkare stöd för jobbsökning och ökade kontakter, att det i sysselsättningsplanen avtalas om en kvantitativ skyldighet för arbetslösa arbetssökande att söka arbete som en förutsättning för att rätten till utkomstskydd för arbetslösa ska fortgå. Samtidigt graderas perioderna utan ersättning på grund av försummelse av skyldigheter, och de blir mer skäliga så att balansen mellan den arbetssökandes rättigheter och skyldigheter förbättras. Om arbetssökanden har underlåtit att fullfölja sin sysselsättningsplan, påminner arbets- och näringsbyrån eller en kommun som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen dessutom skriftligen den arbetssökande om hur hans eller hennes förfarande påverkar sysselsättningen och rätten att få arbetslöshetsförmån.
En arbetssökande kan också individuellt uppmanas att söka ett visst jobb. Det är förpliktande för en arbetssökande att söka ett sådan jobb för att få fortsatt arbetslöshetsförmån, när det har gått sex månader sedan den inledande intervjun.
Enligt propositionen stärks sysselsättningen med uppskattningsvis 9 500—10 000 sysselsatta. Sysselsättningseffekterna beräknas komma fullt ut 2025. Den personal som sköter arbetskraftsservicen vid arbets- och näringsbyråerna och i de kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen kommer att öka med ungefär 1 200 årsverken.
Utskottet anser att målen för reformen är viktiga och värda att understödja och tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna nedan samt med de ändringar som beskrivs i detaljmotiveringen.
Serviceprocessen
Den serviceprocess för arbetssökande som föreslås i propositionen består av en inledande intervju och en sysselsättningsplan som man avtalar om vid denna, ett kompletterande samtal om jobbsökning och ett samtal om jobbsökning.
I regel ordnas det en personlig inledande intervju för alla arbetssökande på arbets- och näringsbyrån eller kommunens verksamhetsställe inom fem vardagar från jobbsökningens början. Vid den inledande intervjun görs en bedömning av den arbetssökandes förutsättningar att söka och få arbete samt av den arbetssökandes behov av service som stöder hans eller hennes jobbsökning och sysselsättning. Dessutom formuleras en skyldighet att söka jobb som antecknas i sysselsättningsplanen. Den inledande intervjun utgör en grund för senare samtal respektive kompletterande samtal om jobbsökning.
Efter den inledande intervjun ordnas för en arbetslös arbetssökande och en person som hotas av arbetslöshet ett kompletterande samtal om jobbsökning varannan vecka under tre månader. Samtalet om jobbsökning ordnas på samma sätt som för närvarande med tre månaders mellanrum, och dessutom ordnas för arbetssökanden alltid med ett halvt års mellanrum en månadslång period under vilken två kompletterande samtal om jobbsökning ska föras med den arbetssökande.
Bestämmelserna om serviceprocessen innehåller undantag för olika grupper av arbetssökande, vilket utskottet anser vara viktigt. Utskottet påpekar dock att de många undantagen gör processen komplicerad för den arbetssökande, vilket ytterligare ökas av att arbetssökandens skyldigheter kan variera under processen, till exempel om personen börjar eller slutar arbeta deltid eller beroende på om han eller hon deltar i sysselsättningsfrämjande service. Utskottet betonar, på samma sätt som social- och hälsovårdsutskottet, att man vid genomförandet av modellen bör säkerställa att i synnerhet utsatta arbetssökande, såsom unga eller personer med begränsad arbets- och funktionsförmåga, inte lämnas utanför utkomstskyddet för arbetslösa på grund av de utökade skyldigheterna eller för att systemet är komplicerat.
Enligt propositionen ordnas inte kompletterande samtal med dem som arbetar deltid över fyra timmar i veckan, utan ett samtal om jobbsökning ordnas med tre månaders mellanrum. Arbetssökande med varierande arbetstid och avtalsenlig minimiarbetstid under fyra timmar betraktas inte som deltidsarbetande. Sådana arbetssökande är också de som arbetar enligt så kallat nollavtal och som i praktiken kan ha åtskilliga arbetstimmar. Utskottet anser det vara viktigt att samtalen om jobbsökning i sådana situationer ordnas flexibelt enligt den arbetssökandes schema så att mötena inte hindrar eller försvårar arbete.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser det vara viktigt att en arbetssökande får mer stöd än för närvarande redan i början av jobbsökningen. Utskottet noterar dock att serviceprocessen i början av jobbsökningen är schematisk och noggrant reglerad och knappt alls gör det möjligt för arbets- och näringsbyrån eller försökskommunen att göra undantag som är lämpliga för en arbetssökandes individuella situation.
Den schematiska serviceprocessen och den så kallade danska modellen
Enligt propositionen är målet att i likhet med de övriga nordiska länderna rikta om arbetskraftspolitiken i Finland så att den blir aktiv i stället för passiv och att inrikta tjänsterna effektivare än för närvarande. Reformen av arbetskraftsservicen har drag av den så kallade danska modellen.
I Danmark överfördes skötseln av sysselsättningen på kommunerna vid kommunreformen 2007. I Danmark låg tyngdpunkten i arbetskraftspolitiken liksom i många andra europeiska länder i stor utsträckning på politiken ”arbete först” och på en strängt reglerad aktivering till stöd för denna politik. Den schematiska aktiveringen och de kortare perioderna för arbetslöshetsersättning fick dock mycket kritik i Danmark, och 2015 fattades beslut om en reform där kommunerna och arbetslöshetskassorna har större frihet än tidigare att ordna individuella sysselsättningsåtgärder. Prioriteringen Arbete först — och snabbt — ändrades i högre grad i riktning mot kompetens och stadigvarande sysselsättning.
Den nya servicemodell för arbetssökande som föreslås i propositionen baserar sig på detaljerade bestämmelser om antalet möten och deras tidpunkter samt delvis deras innehåll. Under utfrågningen i utskottet ansåg flera av de sakkunniga att modellen är schematisk och komplicerad, och efterlyste en större prövningsrätt för arbets- och näringsbyråerna och kommunerna i fråga om en hurdan sysselsättningsväg som ska ordnas för en arbetssökande utifrån hans eller hennes behov och en hurdan jobbsökningsskyldighet som ska åläggas honom eller henne.
Utskottet anser det vara viktigt att regeringen noga följer vilka konsekvenser den valda regleringsmodellen har för sysselsättningsutvecklingen och för hur servicen lyckas och hur kommunförsöken framskrider och i det sammanhanget lägger särskild vikt vid hur den detaljerade regleringen fungerar, och att regeringen ger en rapport till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet om de ovannämnda omständigheterna före utgången av 2023. Utskottet förutsätter att regeringen vid behov vidtar åtgärder för att se över lagstiftningen. (Utskottets förslag till uttalande 1)
Resurser
År 2019 hade arbets- och näringsbyråerna personal motsvarande sammanlagt cirka 3 150 årsverken. För att genomföra de föreslagna ändringarna i propositionen föreslås det att personalen vid arbets- och näringsbyråerna och i de kommuner som deltar i kommunförsöket som gäller främjande av sysselsättningen ökas med närmare 1 200 årsverken. Detta förutsätter att de anslag som anvisats för ändamålet ökas med 70 miljoner euro per år.
Ökningen av antalet årsverken innebär enligt propositionen att det i fortsättningen kommer att finnas uppskattningsvis cirka 161 arbetssökande per tjänsteman vid arbets- och näringsbyrån som betjänar enskilda kunder (år 2019 uppskattningsvis 254). En del av personalökningen riktar sig till de kommuner som deltar i det sysselsättningsfrämjande kommunförsöket.
Under utfrågningen i utskottet uttryckte flera av de sakkunniga allvarlig oro över huruvida anslagen kommer att räcka för att verkställa och genomföra reformen. I de inkomna utredningarna betonades det att resursbehovet kommer att öka. Det beror både på de tätare mötena med de arbetssökande samt på de skyldigheter som hänför sig till verkställigheten av lagstiftningen och på behoven av lokaler för de personliga mötena med de arbetssökande. En del av de sakkunniga uppskattar att de möten som ordnas på plats eller på annat sätt kommer att trefaldigas eller rentav femfaldigas jämfört med nuläget. Enligt den bedömning som fåtts kommer uppskattningsvis cirka hälften av arbetstiden för de sakkunniga som betjänar enskilda kunder att kunna användas till de kommande intervjuerna, medan cirka hälften av arbetstiden kan användas till annat kundarbete samt till olika myndighetsuppgifter, som reformen inte minskar. Utskottet noterar dessutom att en eventuell ökning av efterfrågan på tjänster inte har beaktats i de föreslagna resurserna.
Utskottet betonar att i en modell som baserar sig på personlig service är det av avgörande betydelse för att nå sysselsättningsmålen att det finns tillräckliga resurser för en grundlig bedömning av servicebehovet och för att hitta individuella lösningar. Dessutom bör man se till att det finns tillräckliga anslag för att utveckla informationssystemen och för utbildning och introduktion av personalen samt för att ordna med lokaler.
Utskottet är allvarligt oroat över huruvida resurserna är tillräckliga för att de förpliktande intervjuer och serviceprocesser som anges i lagen ska kunna skötas på ett högkvalitativt sätt. En annan sak som väcker oro är huruvida man lyckas fördela de anvisade tilläggsresurserna på ett ändamålsenligt sätt mellan försökskommunerna och arbets- och näringsbyråerna i enlighet med deras behov. Det finns till exempel stora regionala skillnader i kommunernas och arbets- och näringsbyråernas kundantal samt i kvaliteten på och omfattningen av den service som kunderna behöver.
Utöver ökningen av personalstyrkan måste det också satsas tillräckliga resurser på personalutbildning, kompetensutveckling och arbetshandledning för att propositionens mål för individuell service till stöd för de arbetssökande och ökad sysselsättning ska uppnås på ett högkvalitativt sätt, betonar utskottet.
Utskottet förutsätter att man noga följer om arbets- och näringsbyråernas och försökskommunernas anslag räcker för att ordna högkvalitativa tjänster samt om anslagen fördelas proportionerligt mellan kommunerna och arbets- och näringsbyråerna och att det vid behov anvisas mer anslag för verksamheten i tilläggsbudgeten eller i statsbudgeten för 2023. Vid bedömningen av om anslagen är tillräckliga bör man utöver de personalresurser som kundservicen kräver också beakta de anslag som krävs för att utveckla lokalerna och informationssystemen. (Utskottets förslag till uttalande 2)
Skyldighet att söka jobb
Enligt 3 kap. 3 § i lagförslag 1 (lagen om ändring av lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice) ska det enligt sysselsättningsplanen avtalas om tre granskningsperioder som omfattar en månad vardera under vilka den arbetssökande ska söka fyra jobb som han eller hon har möjlighet att få. Senast vid utgången av granskningsperioden ska den arbetssökande underrätta arbets- och näringsmyndigheten om att den jobbsökning som ingår i sysselsättningsplanen har fullföljts.
Skyldigheten att söka jobb gäller i princip alla arbetssökande, om inte något annat följer av 3 kap. 5—7 § i den nämnda lagen. Enligt bestämmelserna kan undantag göras i situationer där arbetssökanden är i lönesubventionerat arbete eller deltidsarbete eller deltar i arbetsprövning, rehabilitering eller en arbetskraftsutbildning eller i frivilliga studier som stöds med arbetslöshetsförmån.
Antalet möjliga jobb som ska sökas kan enligt 3 kap. 3 § 3 mom. minskas, om arbets- och näringsbyrån bedömer att det under granskningsperioden inte kommer att finnas fyra sådana jobb att söka som den arbetssökande har möjlighet att få med beaktande av dennes arbetslivserfarenhet, utbildning och övriga kompetens samt arbetsförmåga och eventuella skydd för yrkesskicklighet enligt 2 a kap. 8 § i lagen om utkomstskydd för arbetslösa. Enligt motiveringen till propositionen (RP 167/2021 rd, s. 75 och 98) är det då alltid fråga om att det i praktiken ska vara omöjligt att fullgöra den fulla jobbsökningsskyldigheten. I stället för full jobbsökningsskyldighet kan arbets- och näringsbyrån då ålägga arbetssökanden en skyldighet att söka ett, två eller tre möjliga jobb under granskningsperioden. Denna minskning gäller endast en gång under varje granskningsperiod.
På de grunder som framgår närmare av detaljmotiveringen föreslår arbetslivs- och jämställdhetsutskottet att 3 § 3 mom. ändras så att arbetssökandens kvantitativa jobbsökningsskyldighet kan frångås om det inte finns några möjliga jobb att söka. Dessutom föreslår utskottet att om arbets- och näringsbyrån bedömer att det under granskningsperioden inte kommer att finnas fyra sådana jobb att söka som den arbetssökande har möjlighet att få, ska myndigheten inte ha prövningsrätt, utan antalet ska minskas.
Utskottet betonar att om det inte åläggs någon skyldighet att söka jobb i de situationer som nämns ovan, ska det i sysselsättningsplanen avtalas om åtgärder som förbättrar arbetssökandens arbetsmarknadsfärdigheter. Meningen är då att förhindra att arbetslösheten drar ut på tiden.
I grundlagen tryggas arbetssökandes rätt att välja bostadsort. En arbetssökande som av denna orsak inte åläggs jobbsökningsskyldighet på det sätt som anges ovan ska trots det få stöd och handledning vid samtalen om jobbsökning och de kompletterande samtalen om jobbsökning, för att söka möjliga jobb i geografiskt sett större utsträckning än vad han eller hon är skyldig att göra för att få arbetslöshetsförmån. Det ska ske alltid när en arbetssökande erbjuds stöd för jobbsökning men är av extra stor betydelse när arbetssökanden inte har ålagts någon skyldighet att söka jobb.
Om en arbetssökande inte har fullgjort sin jobbsökningsskyldighet och granskningsperioden för skyldigheten redan har gått ut, kan det i samband med behandlingen av ett ärende som gäller arbetssökandens rätt till utkomstskydd för arbetslösa beaktas att det inte borde ha ålagts någon sådan skyldighet. I dessa situationer föreläggs arbetssökanden inte någon tid utan ersättning eller skyldighet att vara i arbete. Bestämmelser om detta finns i den föreslagna 2 a kap. 12 § 1 punkten i lagen om utkomstskydd för arbetslösa.
Regleringens komplexitet
I sitt utlåtande till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet (GrUU 44/2021 rd) fäster grundlagsutskottet allmänt uppmärksamhet vid de arbetslösas ställning och de komplicerade bestämmelserna om deras rättigheter och skyldigheter. Grundlagsutskottet konstaterar att när det är fråga om ett förmånssystem som tryggar den grundläggande försörjningen enligt 19 § 2 mom. i grundlagen, kan utgångspunkten anses vara att en arbetssökande utifrån den aktuella lagen någorlunda exakt ska kunna förutse hur hans eller hennes handlande påverkar hur den grundlagsfästa rätten tillgodoses. De föreslagna bestämmelserna om skyldigheten att söka jobb och fullgörandet av den, om undantagen från skyldigheten och om de arbetskraftspolitiskt klandervärda förfarandena och de tillhörande sanktionerna bildar enligt grundlagsutskottet ett mycket komplicerat regelverk.
Grundlagsutskottet poängterar i sitt utlåtande att det är extra viktigt med tydlig reglering vid den här typen av bestämmelser som har kopplingar till de grundläggande fri- och rättigheterna och som gäller fysiska personers normala dagliga aktiviteter. Kravet på att bestämmelser ska utfärdas genom lag innebär att det krävs exakthet och noggrann avgränsning men också tydlighet och begriplighet.
Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet instämmer i grundlagsutskottets åsikt om att det är svårt att få grepp om de bestämmelser som föreslås i propositionen. Utskottet förutsätter att regeringen vidtar åtgärder för att göra bestämmelserna om arbetskraftsservice och utkomstskydd för arbetslösa mer förutsägbara och begripliga samt lämnar en rapport om detta till arbetslivs- och jämställdhetsutskottet före utgången av 2023. (Utskottets förslag till uttalande 3)