Utgångspunkter och syfte
Propositionens huvudsakliga syfte är att öppna parti- och detaljmarknaden för naturgas för konkurrens. Förslaget innebär samtidigt att de i Finland tillämpade undantagen för enskilda marknader som det bestäms om i naturgasmarknadsdirektivet upphör. Propositionen syftar till att förbättra konkurrenskraften för naturgas genom att lätta på regleringen av parti- och detaljförsäljningen av naturgas.
Bakgrunden är Finlands långvariga energipolitiska mål för naturgas: att göra anskaffningen mångsidigare, att förbättra försörjningsberedskapen och att åstadkomma konkurrens i gasutbudet. Målen är värda att stödjas, anser utskottet.
Förslagen om naturgasmarknaden och det centrala ändringsbehovet utgår från att konkurrenskraften för naturgas som distribueras i rörledningar har försvagats på energimarknaden. Naturgas konkurrerar i synnerhet i fråga om energiproduktionen med andra bränslen, och förbrukningen av naturgas har minskat med ungefär en tredjedel under 2010-talet. Till behovet att främja utnyttjandet av naturgas bidrar också att stenkol utgår som energikälla, vilket påverkar elsystemets reglerförmåga. Det är också viktigt att skapa förutsättningar för att utnyttja flytande naturgas (LNG) och biogas. Ett mål är också att få större mångfald i anskaffningskanalerna för naturgas och att förbättra försörjningsberedskapen. Finland står i beråd att gå med i den inre marknaden för naturgas vilket väntas återspegla sig i prissättningen på gas.
En avgörande faktor med avseende på att utveckla naturgasmarknaden är rörledningen mellan Finland och Baltikum. Rörledningen beräknas vara klar i början av 2020. Rörledningen som går under namnet Balticconnector ska i praktiken göra det möjligt att öppna och förnya gasmarknaden. Förslaget utgår från att frångå undantagen i gasmarknadsdirektivet och öppna gasmarknaden för konkurrens fullt ut från början av 2020. Det skulle innebära att man avstår från prisreglering på rörledningsgas, inför marknadsplatser för gas och tillämpar reglerna för den inre marknaden. Samtidigt ska överföringsnätet differentieras från gasförsäljningen. Målet är att möjliggöra en övergång till regional gasmarknad inom Finland och Baltikum.
I propositionen ingår också förslag om att det i elmarknadslagen och naturgasmarknadslagen ska införas bestämmelser som under en granskningsperiod på 12 månader begränsar höjningen av avgifterna för överföring och distribution av el och naturgas till högst 15 procent av det totala skattebelagda priset för överföring och distribution. I propositionen föreslås dessutom att övergångsbestämmelsen om driftsäkerheten i ett distributionsnät i 119 § i elmarknadslagen ska ändras.
Utskottet anser att lagförslagen i propositionen är motiverade och fyller sitt syfte och tillstyrker dem med följande anmärkningar och ändringar som föreslås i detaljmotiven. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen förkastar lagmotionerna LM 1/2016 rd och LM 3/2016 rd och åtgärdsmotionen AM 3/2016 rd.
Att öppna naturgasmarknaden för konkurrens
Finlands naturgasmarknad är för närvarande inte öppen för konkurrens och Finland tillämpar undantaget i fråga om enskilda marknader i naturgasdirektivet. Ledningsnaturgas och LNG saknar tillträde till naturgasnäten som konkurrerande försäljare. Biogas har i princip tillträde till nätet, men nuläget har inte ansetts tillfredsställande med avseende på icke-diskriminerande tillträde till nätet och en fungerande marknad. Konkurrensförhållandena påverkas också av att överföringsnätet för närvarande inte är åtskilt från försäljningen av naturgas, och priserna och villkoren för försäljningen av naturgas är reglerade. Likaså saknas strukturer för en konkurrensutsatt marknad, såsom marknadsplatser.
I samband med beredningen av propositionen har olika modeller för att utveckla naturgasmarknaden granskats. De viktigaste alternativa policyerna har varit 1) en öppning av marknaden när gasledningen Balticconnector tas i bruk, vilket beräknas ske i början av 2020 och 2) en öppning av marknaden när både gasledningen Balticconnector och förbindelseledningen mellan Litauen och Polen tas i bruk, vilket beräknas ske 2021. I princip vore det dessutom möjligt att öppna marknaden på nationell bas redan före dessa tidpunkter.
I propositionen har man gått in för att föreslå att marknaden ska öppnas för konkurrens i början av 2020, det vill säga i det skede då ledningen från Finland till Baltikum beräknas bli tagen i bruk. De sakkunniga som ekonomiutskottet har hört har framfört bitvis divergerande uppfattningar om sannolika konsekvenser av att öppna marknaden och om det föreslagna sättet att öppna marknaden. Orosmomenten gäller främst kostnaderna för att öppna marknaden och att en öppen marknad inte i sig räcker till för att skapa en i egentlig mening konkurrensutsatt gasmarknad om inte förbindelsen med gasmarknaden i Centraleuropa genomförs samtidigt. Ekonomiutskottet konstaterar att dessa synpunkter beaktas vid den fortsatta beredningen av projektet. Det har framförts motstridiga uppfattningar särskilt om byggandet av ledningen (GIPL) mellan Polen och Litauen. Å ena sidan har utskottet fått en utredning om Litauens och Polens förbindelser till projektet, EU-finansiering som har beviljats projektet och målet att ta ledningen i bruk före utgången av 2021. Å andra sidan har en del av de sakkunniga som utskottet utfrågat ansett att tidpunkten för ledningens färdigställande är osäker och menat att ur kostnadssynvinkel skulle det inte löna sig att skilja åt överföringsnätet innan det finns säkerhet om att GIPL-ledningen blir av. Det har också bedömts att man skulle försöka få Finland att betala kostnader för utveckling av gasinfrastrukturen i Baltikum.
Motiveringarna för att öppna för konkurrens på föreslaget sätt är både juridiska och ekonomiska. Rätten att tillämpa undantaget för enskilda marknader i överensstämmelse med naturgasmarknadsdirektivet upphör för Finlands del utan särskilda åtgärder i det fall att en extern huvudleverantörs marknadsandel sjunker till 75 procent eller under. Utifrån en utredning bedömer ekonomiutskottet att redan färdigställandet av gasledningen Balticconnector ger Finland tillgång till en ny importkälla för naturgas i en utsträckning som motsvarar en marknadsandel på minst 25 procent, i LNG-terminalen i Klaipeda i Litauen. I vilket fall som helst upphör undantagen utan särskilda åtgärder senast när projekten som gäller Balticconnector samt GIPL-ledningen mellan Polen och Litauen genomförs. Ekonomiutskottet anser att om marknaden öppnas först vid den senare tidpunkten, blir följden en juridiskt instabil situation: det skulle kräva att artikel 49 i naturgasdirektivet tolkas så att produktionskapaciteten för terminalen i Klaipeda inte anses påverka marknadsandelarna för leverantörerna av naturgas i Finland. Dessutom kan det bedömas att en fortsättning på undantagen inte skulle medföra något betydande mervärde, utan snarast innebära att öppnandet av marknaden fördröjs, eftersom man ändå måste frångå undantagen under de närmaste åren.
Europeiska kommissionen har beviljat projektet Balticconnector ett investeringsstöd på 187,5 miljoner euro från det finansiella instrumentet Fonden för ett sammanlänkat Europa. Det täcker 75 procent av byggkostnaderna för ledningen. Ekonomiutskottet anser på grundval av erhållen utredning att det vore problematiskt att öppna marknaden senare än föreslaget också för att EU:s finansieringsstöd för gasledningen Balticconnector delvis har beviljats uttryckligen för att öppna marknaden för naturgas och för att koppla ihop gasmarknaden i Finland och Baltikum. Om marknaden inte öppnas, kan finansieringen i sista hand äventyras.
Ekonomiutskottet anser att också med avseende på en välfungerande konkurrensmekanism är en senare tidpunkt för att öppna marknaden svår att motivera. Om undantagen för ett slutet nät förlängs, kan överföringskapaciteten för ledningen Balticconnector i början bli outnyttjad och naturgasmarknaden kommer inte i tillfälle att utvecklas. Att öppna naturgasmarknaden för konkurrens och utveckla den till en inre marknad för naturgas är en process som avancerar samtidigt i Finland och på annat håll i Europa genom nationella åtgärder och åtgärder på EU-nivå.
Konsekvenser för priset på naturgas och andra kostnader
Vid ekonomiutskottets utfrågning av sakkunniga har det lyfts fram från varandra avvikande bedömningar om konsekvenserna av att öppna marknaden för priset på naturgas och andra kostnader. Inte heller regeringens bedömning av propositionens konsekvenser är helt entydig. Integrationen av marknaderna i Finland och Baltikum förväntas inte genast sänka partipriset i Finland. Prisnivån på naturgas i Baltikum har av hävd varit ungefär 20—30 procent högre än i Finland. Men en direkt historisk jämförelse är inte motiverad med avseende på det kommande konkurrensläget med beaktande i synnerhet av kommissionens senaste konkurrensövervakningsåtgärder mot en rysk gasleverantör, utvecklingen av den inre marknaden för naturgas och marknadsintegrationen. Under 2016 har prisskillnaden mellan Baltikum och Finland minskat. Det kan delvis vara en följd av Litauens LNG-terminal. Dessutom antas trycket från marknaden i centrala och västra Europa liksom prissättningen på flytande naturgas på lång sikt leda till att priserna sjunker också i Finland. Ekonomiutskottet har haft svårigheter med att gestalta naturgasens priseffekter på grundval av de väsentligen divergerande sakkunnigyttrandena. Vid den fortsatta beredningen bör man utreda mer i grunden vilka möjligheterna till prissättning i producentländerna är i olika situationer, och även pris- och kostnadseffekter.
På grundval av erhållen utredning finner ekonomiutskottet det sannolikt att en öppnad marknad och en integration av den europeiska marknaden på sikt sänker priserna på naturgas för slutanvändarna. Även om marknaden till en början skulle lida av en hög koncentrationsgrad, ger en öppen marknad tillträde till marknaden och möjlighet för en normal marknadsmekanism att fungera.
Att öppna marknaden medför inte bara priseffekter utan också olika slags administrativa kostnader. Att skapa en konkurrensbaserad marknad förorsakar kostnader både för företag inom gasbranschen, för användarna av gas och för myndigheterna. Kostnader förorsakas i synnerhet av förnyandet av energihanteringssystem och system i anslutning till informationsutbyte i naturgashandeln. Att skilja åt energiledningssystemen inom försäljningsverksamheten respektive överföringsverksamheten uppskattas kosta 4—6 miljoner euro enligt partiförsäljaren och överföringsnätsinnehavaren Gasum Oy.
En viktig källa till oro som lyfts fram är också behoven av investeringar och planering i fråga om gasinfrastruktur i Baltikum och eventuella kostnader av det som eventuellt spiller över på Finland. EU:s förordning om energiinfrastrukturer möjliggör kostnadsfördelning för projekt av gemensamt intresse (så kallat PCI-projekt) om nyttan av ett projekt som påverkar ett eller flera länder och som totalt sett medför nettofördelar blir negativ för det land som genomför projektet. Grunden för att Finland skulle stå för kostnaderna vore alltså att Finland anses dra fördel av den baltiska gasinfrastrukturen som fått PCI-status. En utredning till ekonomiutskottet ger dock vid handen att för att kostnaderna ska kunna riktas till Finland är ett villkor att Finland får nettofördel av projektet. Att utse projekt för energiinfrastruktur till så kallade PCI-projekt skulle dessutom förutsätta samtycke av varje enskilt land, och medlemsstaterna har vetorätt för projekt som kan medföra kostnader i deras område. Ekonomiutskottet anser det väsentligt att Finland separat beslutar om ett eventuellt deltagande och om fördelningen av kostnader i förhållande till projekten för utveckling av gasinfrastrukturen i Baltikum.
Nättillträde för biogas
Vid ekonomiutskottets utfrågning av sakkunniga har det framförts delvis motstridiga uppfattningar om förslagets konsekvenser för biogasmarknadens funktion. Trots att biogas redan nu har nättillträde och biogasanläggningar redan har kopplats till naturgasnätet, är utgångspunkten för propositionen att den nuvarande mekanismerna inte räcker till för att trygga icke-diskriminerande tillträde till nätet och en fungerande marknad. Förslaget skulle förbättra tillträdet till marknaden för biogas och möjliggöra en marknad där flera försäljare är verksamma i nätet.
Men en del av de sakkunniga som utskottet har hört har ansett att nuläget är tillräckligt och att öppnande av marknaden och differentiering av funktionerna inte bör göras enligt den föreslagna tidtabellen. Också propositionens konsekvensbedömning i fråga om biogas har ansetts vara bristfällig. Ekonomiutskottet anser att biogas är en central energiform som möjliggör övergång från fossilt bränsle till förnybar energi, och utskottet betonar tryggandet av icke-diskriminerande tillträde till nätet för biogas. Utskottet beklagar att biogasens betydelse och förslagens konsekvenser för biogasmarknaden har behandlats relativt snävt i propositionen. Men utskottet anser ändå att öppnandet av marknaden på det föreslagna sättet tryggar ett icke-diskriminerande nättillträde och utvecklingen av biogasmarknaden bättre än om öppnandet skulle uppskjutas. Samtidigt ser utskottet det också som viktigt att förslaget påverkar biogasbranschen bara i de situationer där biogas matas in i nätet för att transporteras, och inte i övrigt ställer några begränsningar för att utveckla användningen.
Bolagsstrukturer och utveckling av infrastrukturen för gas
I Finland finns för närvarande två helt statsägda gasbolag, Gasum Oy och Baltic Connector Oy. Utskottet ser det som viktigt att vår naturgasinfrastruktur utvecklas övergripande med hänsyn till det befintliga nätverket av gasrör och förbindelseledningen Balticconnector. Det kräver smidigt samarbete mellan de olika aktörerna: arbets- och näringsministeriet, statsrådets kansli, Gasum och Baltic Connector. Beredning bör inledas genast för att skilja åt överföringsnätsverksamheten, ta fram en affärsverksamhets- och förtjänstmodell för det nya överföringsnätbolaget och planera synergin med Baltic Connectors verksamheter. Överföringsnätet bör utvecklas som helhet. Utskottet ser det inte som ändamålsenligt att Finland i framtiden ska ha ett tredje separat överföringsnätbolag utöver de två nuvarande statsägda gasbolagen. Det är angeläget att inleda beredning för att slå samman det nätbolag som skilts åt från Gasum med Balticconnectors verksamheter.
Bestämmelserna om elmarknaden
Den maximala höjningen av överföringsavgifterna.
Bakgrunden till förslaget är att vissa el- och naturgasdistributörer år 2016 informerade sina kunder om exceptionellt stora prishöjningar. Frågan debatterades livligt i offentligheten och höjningarna åtföljdes av ett stort antal klagomål till konsumenttvistenämnden och konsumentombudsmannen. Energimyndigheten startade en utredning om anknytande ändringsbehov och de föreslagna bestämmelserna är utformade utifrån utredningen.
I propositionen föreslår regeringen att det i elmarknadslagen och naturgasmarknadslagen införs bestämmelser som under en granskningsperiod på 12 månader begränsar höjningen av avgifterna för överföring och distribution av el och naturgas till högst 15 procent av det totala skattebelagda priset för överföring och distribution. Beloppet för en godtagbar höjning ska då i regel bedömas separat för varje kundgrupp. Bestämmelsen om maximal höjning tillåter inte att priserna upprepade gånger höjs med 15 procent. Inom en tillsynsperiod på fyra år ska det övervakas att överföringsavgifterna är skäliga, och Energimyndigheten ska på förhand fastställa grunderna för skälig prissättning under tillsynsperioden. Dessutom ska myndigheten ha befogenhet att bestämma att nätinnehavaren ska betala tillbaka överflödig avkastning med ränta till kunderna under följande tillsynsperiod.
En av de viktigaste förändringarna jämfört med nuläget är att entydiga beräkningsregler ska införas, vilket i princip kan ses som eftersträvansvärt med tanke på både kunderna och de myndigheter som tillämpar lagen. Samtidigt förbättras förutsebarheten också ur nätinnehavarens synvinkel. Å andra sidan kan bestämmelserna väntas leda till en viss stelhet i prissättningen. Prisregleringen medför en risk för att nivån på de maximala prishöjningarna bildar en given norm för nivån på prishöjningarna. Visserligen minskar de här riskerna tack vare de föreslagna tillsynsmekanismerna. Ekonomiutskottet anser att detta sätt att reglera frågan är motiverat.
Utskottet har också bedömt hur de föreslagna bestämmelserna lämpar sig för stamnätsinnehavaren. Åsikterna har till viss del gått i sär när det gäller hur den föreslagna regleringen lämpar sig för stamnätsinnehavaren och om den överhuvudtaget behövs. Utskottet ser det som konsekvent att regleringen också gäller stamnätsinnehavaren men anser att det är motiverat att ändra sättet att räkna ut det godtagbara beloppet av höjningarna av överföringsavgifterna för att bestämmelserna ska bli lättare att tillämpa.
Övergångsbestämmelsen om driftssäkerheten i ett distributionsnät.
Bakgrunden till ändringarna i bestämmelserna om driftssäkerheten i distributionsnätet är att det finns behov att underlätta möjligheten till mer tid för investeringar i leveranssäkerheten i fråga om el. De föreslagna ändringarna bottnar i att det undantagsförfarande som infördes 2013 inte har nått de mål som ställts för det. Syftet med övergångsbestämmelsen är uttryckligen att lätta kostnadstrycket i distributionsnät på glesbygden där förebyggandet av elavbrott orsakar mer investeringar än i genomsnitt och där ledningarna huvudsakligen byggs i luften.
Utskottet anser att det är motiverat att precisera villkoren för tillämpning av undantagsbestämmelsen. Det är angeläget att ge de distributionsnät som huvudsakligen bygger ledningar i luften bättre möjligheter att få mer tid för investeringar i syfte att förebygga elavbrott. Enligt utredning varierar behovet att höja överföringspriserna stort efter nätbolag. Bestämmelserna bör säkerställa att lättnaderna uttryckligen berör den grupp av distributionsnätsinnehavare där trycket på höjningar är störst.
För att undantaget ska gälla rätt målgrupp ser utskottet det dessutom som viktigt att precisera tilläggsvillkoret för att tillämpa det. Hänvisningen till exceptionellt stora kostnader enligt propositionen kan dels avgränsa tillämpningsområdet för mycket, dels orsaka osäkerhet kring villkoren för att tillämpa undantaget. Utskottet ser det som motiverat att precisera tillämpningsområdet för undantaget på det sätt som närmare presenteras i detaljmotiven.
Teknikneutralitet är en viktig utgångspunkt i lagstiftningen: formuleringen av undantagsbestämmelsen bör beakta om kvalitetskraven på distributionsnätets driftssäkerhet går att genomföra också med hjälp av andra tekniska lösningar som till exempel bygger på lagring av el. Tillämpningen av bestämmelsen får inte leda till att enbart dyra nätlösningar används för att nå målen. Utskottet ser det som viktigt att väga in de regionala omständigheterna och dra nytta av tekniken som utvecklas för att uppfylla kvalitetskraven. Utskottet förutsätter att frågan bevakas. Utskottet föreslår därför i detaljmotiven att bestämmelsen preciseras på så sätt att det tydligt skrivs ut att kraven när tekniken utvecklas också kan uppfyllas med hjälp av exempelvis också andra lösningar än de som bygger på jordkablar.
Motionerna
Utskottet anser att de viktigaste målen i lagmotion LM 1/2016 rd och LM 3/2016 rd samt åtgärdsmotion AM 3/2016 rd motsvarar syftena med de nu föreslagna ändringarna i 26 a § och 119 § i elmarknadslagen. De bestämmelser som föreslås i motionerna är delvis överlappande och delvis alternativa i relation till förslagen i propositionen. På de ovan beskrivna grunderna anser utskottet att de bestämmelser som bygger på propositionen, med de ändringar som föreslås i detaljmotiven, utgör en motiverad modell för att nå målen. Utskottet föreslår följaktligen att motionerna förkastas.