Bakgrund och mål

Bakgrunden till förslaget är behovet att trygga en fungerande finansmarknad i situationer där störningar i infrastrukturen eller kritiska system kan äventyra kontinuiteten i funktioner som är vitala för samhället. Syftet med de föreslagna ändringarna är att säkerställa att nödvändiga betalningar kan genomföras under alla förhållanden. Förslagets aktualitet och skyndsamhet framhävs särskilt av de senaste förändringarna i den säkerhetspolitiska miljön. 

Förslaget hänför sig till finansmarknadsmyndigheternas operativa beredskapsplanering, som syftar till att trygga de åtgärder som krävs för dagliga betalningar i situationer där de system som kreditinstituten normalt använder inte är tillgängliga. Förslaget har på grund av ärendets brådskande natur begränsats till de nödvändiga praktiska åtgärder som kan vidtas på kort sikt. Utöver detta pågår också en separat och mer omfattande beredning som grundar sig på regeringsprogrammet och som berör finansbranschens beredskap för undantagsförhållanden. 

Ekonomiutskottet anser att regeringens proposition är motiverad och ändamålsenlig och tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag. 

Bedömning av de viktigaste förslagen

I propositionen föreslås att det inrättas ett kontosystem inom försörjningsberedskapen och ett reservsystem för betalningar mellan banker. Kontosystemet inom försörjningsberedskapen skulle upprätthållas av Verket för finansiell stabilitet. Systemet tas i bruk genom statsrådets beslut vid störningssituationer under normala förhållanden samt vid undantagsförhållanden. Systemet kan tas i bruk i situationer där kreditinstitutens kontouppgifter eller kontosystem inte är i bruk, betalningar mellan banker inte kan genomföras eller korttransaktioner inte kan verifieras eller förmedlas. 

Reservsystemet för betalningar mellan banker föreslås bli en uppgift som sköts av Finlands Bank. Syftet är att säkerställa kontinuiteten i kreditinstitutens verksamhet genom att trygga genomförandet av betalningsrörelse mellan dem, clearing av betalningar och avveckling. 

Kreditinstitut och betydande filialer åläggs en skyldighet att fortgående upprätthålla beredskap att använda kontosystemet inom försörjningsberedskapen samt det system som förvaltas av Finlands Bank. 

I förslaget har man delvis utnyttjat beredningen som gjorts av den tidigare arbetsgrupp som behandlat beredskapsskyldigheten inom finansbranschen åren 2017—2018. Den helhet som nu föreslås är dock till sina utgångspunkter av en annan typ och baserar sig i hög grad på de skyldigheter som föreskrivs för Verket för finansiell stabilitet och Finlands Bank i rollen att förvalta kontosystemet inom försörjningsberedskapen och reservsystemet för betalningar mellan banker. Utgångspunkten är således att systemet ska upprätthållas som en offentlig tjänst. 

Ekonomiutskottet ser det som nödvändigt att föreskriva om åtgärder för att säkerställa att de centrala betaltjänsterna och betalningsrörelsen fungerar också vid allvarliga störningar under normala förhållanden och under undantagsförhållanden. En fungerande ekonomi och infrastruktur, tryggande av befolkningens minimiförsörjning och utförande av säkerhetsuppgifter förutsätter tillgång till varaktiga uppgifter om tillgångar samt förmåga att göra, förmedla och ta emot betalningar. Kontanter spelar fortfarande en roll i beredskapen, men endast vid kortvariga störningar. 

Vid ekonomiutskottets utfrågning av sakkunniga har påpekats att propositionen endast innehåller en tämligen allmän beskrivning av de system som det föreslås att ska förvaltas av Verket för finansiell stabilitet och Finlands Bank. Därför är det svårt att bedöma utmaningarna med det tekniska genomförandet av systemen, samordningen av dem med de finansiella aktörernas system och hur fungerande helheten faktiskt är vid allvarliga störningar. Utifrån propositionen förblir det oklart hur kontosystemet inom försörjningsberedskapen skulle fungera i en situation där bankerna, infrastruktur som hänför sig till dem och kritiska system inte fungerar och man behöver övergå till reservsystemet. På motsvarande sätt förblir det också oklart hur man återgår från kontosystemet inom försörjningsberedskapen till att använda bankernas egna system. I propositionen beskrivs inte heller med vilka kontohanteringsinstrument bankernas kunder kan använda kontosystemet inom försörjningsberedskapen i situationer där de system som normalt används inte går att använda. För att systemet ska fungera är det viktigt med fortsatt beredning och planering av det tekniska genomförandet i nära samarbete med aktörerna inom branschen. 

Sakkunniga har därtill påpekat att propositionen inte ger svar på ansvarsfrågorna som berör bekämpning av penningtvätt och terrorism samt sanktionskontroll. Ekonomiutskottet anser att det är viktigt att dessa synpunkter beaktas vid det tekniska genomförandet av kontosystemet inom försörjningsberedskapen, särskilt med beaktande av de kriterier som anges i 5 § i lagförslag 1 i fråga om tekniska tjänsteleverantörer för kontosystemet inom försörjningsberedskapen. 

Ekonomiutskottet har också bedömt frågan om den föreslagna regleringen bör preciseras så att beredskapen hos sammanslutningar av inlåningsbanker att ta i bruk kontosystemet inom försörjningsberedskapen och det system för tryggande av betalningsrörelsen mellan kreditinstitut som förvaltas av Finlands Bank kan ordnas på sammanslutningsnivå. Även om möjligheten till beredskapslösningar på sammanslutningsnivå inte uttryckligen nämns i lagförslaget, anser ekonomiutskottet att detta direkt följer av sammanslutningarnas struktur. Ekonomiutskottet anser att den föreslagna regleringen gör det möjligt för sammanslutningarna att ansluta sig till kontosystemet inom försörjningsberedskapen och på det sätt som är mest ändamålsenligt genomföra andra beredskapslösningar. 

Vid utfrågningen av sakkunniga har dessutom påpekats att lämnandet av uppgifter och integreringen av det tekniska genomförandet av de nya systemen med de befintliga systemen kan visa sig vara utmanande och tidskrävande. Verket för finansiell stabilitet och Finlands Bank ges tämligen omfattande befogenheter att meddela närmare föreskrifter om systemen och de uppgifter som ska lämnas, vilket försvårar bedömningen av konsekvenserna av den föreslagna regleringen. Utskottet anser det vara viktigt att kreditinstituten reserveras en skälig tid för att uppfylla de nya krav som ställs på dem i lagstiftningen. 

Förslagets ekonomiska konsekvenser

I propositionen konstateras att den föreslagna regleringen utöver nya personalkostnader även orsakar kreditinstituten och betydande filialer till utländska kreditinstitut kostnader för utveckling och anpassning av de tekniska systemen. Kreditinstitut och filialer ska dock i enlighet med 5 kap. 17 § i kreditinstitutslagen ha möjlighet att ur den försörjningsberedskapsfond som avses i lagen om tryggande av försörjningsberedskapen (1390/1992) ansöka om ersättning för kostnader som föranleds av beredskapen, om de uppgifter som följer av beredskapsskyldigheten förutsätter åtgärder som klart avviker från verksamhet som ska anses vara sedvanlig för kreditinstitut och om dessa åtgärder medför väsentliga merkostnader. I det här skedet är det ännu oklart om merkostnaderna för beredskapen ska ersättas ur försörjningsberedskapsfonden, eftersom det alltid granskas från fall till fall huruvida kostnaderna uppfyller kriterierna för väsentliga merkostnader. 

Eftersom det inte har framförts någon uppskattning av beloppet av de utgifter som föreslås att ska täckas med medel ur försörjningsberedskapsfonden, är det i detta skede svårt att bedöma lagförslagets ekonomiska konsekvenser för försörjningsberedskapsfondens bärkraft. Om avsikten är att försörjningsberedskapsfonden i fortsättningen, som en del av uppbyggnaden av kontosystemet inom försörjningsberedskapen, ska delta i ersättandet av de kostnader som genomförandet av den lagstadgade beredskapen föranleder för privata aktörer, bör detta på förhand beaktas i allokeringen av försörjningsberedskapsfondens resurser. 

Avsikten är att kostnaderna för att inrätta kontosystemet inom försörjningsberedskapen, som beräknas uppgå till cirka 2,5 miljoner euro, ska täckas med statsmedel inom ramen för ett anslag som reserveras separat i budgeten. Kostnaderna för förvaltningen av kontosystemet inom försörjningsberedskapen ska i sin tur liksom kostnaderna för de övriga uppgifterna för Verket för finansiell stabilitet täckas med de förvaltningsavgifter som tas ut av kreditinstitut och värdepappersföretag. 

När det gäller reservarrangemanget för betalningar mellan banker ska Finlands Bank svara för kostnaderna för inrättandet och förvaltningen av systemet. De kreditinstitut som ansluter sig till reservarrangemanget täcker själva de kostnader som föranleds av deltagandet i arrangemanget. 

Ekonomiutskottet ser kritiskt på att bedömningen av propositionens ekonomiska konsekvenser är bristfällig. Detta i kombination med bemyndigandena att utfärda förordningar och föreskrifter, enligt vilka systemets centrala funktioner bestäms, gör det svårt att bedöma förhållandet mellan kostnad och nytta när det gäller systemet. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att arbetet med att utveckla bestämmelserna om kraven på beredskap inom finansmarknaden fortsätter i nära samarbete med centrala intressegrupper enligt principerna för god lagberedning. 

Sammanfattning och fortsatta åtgärder

Ekonomiutskottet betonar betydelsen av att finansmarknaden fungerar stabilt och störningsfritt med tanke på ett välfungerande samhälle och försörjningsberedskapen. Ekonomiutskottet anser det i och för sig motiverat att det aktuella förslaget i denna situation har beretts i brådskande ordning som en del av finansmarknadsmyndigheternas operativa beredskapsplanering. 

Ekonomiutskottet ser ändå kritiskt på propositionens exceptionella beredningssätt och anser det beklagligt, särskilt i fråga om att det inte har ordnats någon remissbehandling i ärendet och att inget utlåtande har begärts av Europeiska centralbanken på grund av ärendets brådskande natur. Enligt uppgift har Europeiska centralbanken ändå ansetts vara medveten om planerings- och beredningsarbetet. Av propositionen framgår inte heller någon närmare bedömning av förslagets ekonomiska eller andra konsekvenser för kreditinstituten och deras filialer. Det förblir även oklart hur lång tid det krävs för att ta i bruk systemet och vilka funktioner systemet har ur kundernas synvinkel. Avgörande för systemets faktiska betydelse och funktion är det tekniska genomförandet av systemet och samordningen med olika aktörers system. 

Det aktuella förslaget berör i synnerhet situationer där kreditinstitutens system utomlands inte går att använda. Ekonomiutskottet konstaterar att de viktigaste betalningssystemen för Finland finns utomlands. Likaså finns även vissa viktiga delar av i Finland verksamma bankers egna system för betalningar och datalager utomlands. Därför är det av avgörande betydelse att stärka och trygga de internationella datakommunikationsförbindelserna. Ekonomiutskottet understryker att propositionen inte täcker alla åtgärder som säkerställer att betalningarna fungerar i alla störningssituationer, utan propositionen syftar till att trygga de viktigaste betalningssätten. Förslaget är således inte en heltäckande lösning på finansbranschens beredskap för undantagsförhållanden. Utskottet understryker vikten av bred beredskap för undantagsförhållanden inom alla samhällssektorer. 

Ekonomiutskottet betonar vikten av mer omfattande fortsatt arbete i frågan än det som föreslås. Utskottet betonar också betydelsen av att följa upp vilka konsekvenser den nu föreslagna regleringen har och hur den fungerar. I detta arbete bör man i bred utsträckning identifiera de lagstiftningsmässiga och andra ändrings- och utvecklingsbehov som hänför sig till tryggandet av dagliga betalningar och finansmarknaden. Därtill understryker utskottet vikten av en tillräcklig och kontinuerlig dialog mellan myndigheterna och aktörerna inom branschen i alla lagberedningsprojekt. Utskottet anser det vara viktigt att finansmarknadens regleringsbörda och de kostnader som den medför inte ökas oskäligt.