DETALJMOTIVERING
1.
Lagen om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism
1 kap. Allmänna bestämmelser
4 §. Definitioner.
I 1 kap. 4 § i lagförslaget definieras de begrepp som används i lagen. Det föreslås att 1 mom. 13 punkten ändras så att ett nära affärsförhållande med en familjemedlem till en person i politiskt utsatt ställning inte längre innebär att personen är medarbetare till en person i politiskt utsatt ställning. Enligt propositionens specialmotivering har det i praktiken varit mycket svårt att utreda hur det förhåller sig. Penningtvättsdirektivet förutsätter inte heller att definitionen av personer i politiskt utsatt ställning utvidgas på det sätt som föreskrivs i den gällande lagen.
Ekonomiutskottet påpekar i sitt utlåtande att motsvarande bestämmelse också ingår i underpunkt b i samma punkt. Ekonomiutskottet föreslår att förvaltningsutskottet överväger att i syfte att harmonisera lagstiftningen ändra formuleringen i 4 § 1 mom. 13 punkten underpunkt b till ”varje fysisk person som är verklig ensamägare till eller förmånstagare i en sammanslutning, näringsidkare eller annan juridisk konstruktion om vilken det är känt att den de facto har upprättats till förmån för en person i politiskt utsatt ställning”. Förvaltningsutskottet konstaterar till denna del att underpunkt b inte ingår i propositionen.
Förvaltningsutskottet föreslår med hänvisning till det som anförts ovan att 1 kap. 4 § 1 mom. 13 punkten underpunkt a i lagförslag 1 i dess finska språkdräkt (endast en teknisk ändring där ordet ”tai” ersätts med ett kommatecken) och underpunkt b godkänns som följer:
a) varje fysisk person om vilken det är känt att han eller hon är verklig samägare eller förmånstagare i en sammanslutning, näringsidkare eller annan juridisk konstruktion eller har andra nära affärsförbindelser med en person i politiskt utsatt ställning, och b) varje fysisk person som är verklig ensamägare till eller förmånstagare i en sammanslutning, näringsidkare eller annan juridisk konstruktion om vilken det är känt att den de facto har upprättats till förmån för en person i politiskt utsatt ställning, (underpunkt b i gällande 13 punkten) 3 kap. Kundkontroll
2 §. Kundidentifiering och kontroll av kundens identitet.
I 3 kap. 2 § föreskrivs det om kundidentifiering och kontroll av kundens identitet.
Av ekonomiutskottets utlåtande framgår att den term ”account” som används i FATF:s rekommendationer och som ligger till grund för bestämmelsen, utöver konto också kan innebära ett kundförhållande i vidare bemärkelse. I vissa situationer är det möjligt att identifiera kunden och kontrollera kundens identitet först när vissa kriterier för kundförhållandet eller transaktionen uppfyllts. Därför har ekonomiutskottet föreslagit att förvaltningsutskottet överväger att ge den första meningen i 1 mom. följande ordalydelse: ”De rapporteringsskyldiga får inte ha anonyma konton eller konton under fingerade namn, med de undantag som föreskrivs i denna paragraf.”
Också vid förvaltningsutskottets sakkunnigutfrågning har det framförts att termen ”account”, som används i FATF:s rekommendationer, utöver konto också kan betyda ett kundförhållande.
På basis av inkommen utredning förordar förvaltningsutskottet att 2 § 1 mom. i lagförslaget godkänns i den form som ekonomiutskottet föreslår. Termen ”account”, som används i FATF:s rekommendation 10 och i artikel 10 i penningtvättsdirektivet, kan avse både konto och kundförhållande. Utskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid de olika situationer som regleras i paragrafen och där det är möjligt att identifiera kunden och kontrollera kundens identitet först när vissa villkor för kundförhållandet eller transaktionen uppfyllts (3 kap. 2 § 2 mom.).
Förvaltningsutskottet föreslår att det inledande stycket i 3 kap. 2 § 1 mom. får följande lydelse:
De rapporteringsskyldiga får inte ha anonyma konton eller konton under fingerade namn, med de undantag som föreskrivs i denna paragraf. De rapporteringsskyldiga ska identifiera sina kunder och kontrollera deras identitet vid etablering av ett fast kundförhållande. Dessutom ska den rapporteringsskyldiga identifiera sina kunder och kontrollera identiteten, om 3 §. Uppgifter om kundkontroll och bevarande av uppgifterna.
I 3 kap. 3 § föreskrivs det om uppgifter om kundkontroll och bevarande av uppgifterna. I lagförslaget kompletteras det gällande kravet på bevarande av uppgifter om kundkontroll i fråga om juridiska personer och införs en skyldighet att utreda och bevara juridiska personers adress på hemorten och det huvudsakliga affärsställets adress, om den avviker från adressen på hemorten.
Ekonomiutskottet påpekar i sitt utlåtande att ändringarna i fråga om adresserna till hemorten och det huvudsakliga affärsstället också kräver ändringar i de rapporteringsskyldigas informationssystem och processer. Enligt utlåtandet behövs det en längre övergångsperiod för tekniska ändringar och komplettering av kundernas uppgifter än vad som föreslås i lagförslaget. Ekonomiutskottet anser det skäligt att ikraftträdandet av 3 § 2 mom. 3 punkten ändras till utgången av innevarande år.
Sakkunniga menade under utfrågningen att de föreslagna ändringarna bör motiveras noggrannare bland annat i fråga om begreppet huvudsakligt affärsställe. Dessutom har det framförts synpunkter som enligt den hörda talar för att den rapporteringsskyldiga med beaktande av den riskbaserade metoden ska ha rätt att själv genom riskbedömning bestämma vilka uppgifter som behövs för kundkontrollen. Det har vid sakkunnigutfrågningen också påpekats att ändringarna i fråga om adresserna till hemorten och det huvudsakliga affärsstället också kräver ändringar i de rapporteringsskyldigas informationssystem och processer. För att genomföra dessa ändringar och komplettera uppgifterna om befintliga kunder har det vid sakkunnighörandet föreslagits en förlängning av övergångstiden till och med den 31 december 2021.
Förvaltningsutskottet konstaterar att FATF i sin utvärderingsrapport om Finland har påpekat att den gällande bestämmelsen inte innehåller något krav på identifiering och kontroll av en juridisk person på grundval av adressen på hemorten och adressen till det huvudsakliga affärsstället, om den avviker från adressen på hemorten. Enligt FATF:s tolkningsanvisning för rekommendation 10 ska man för identifiering av juridiska personer samla in adressen på hemorten och adressen till det huvudsakliga affärsstället, om adressen till det huvudsakliga affärsstället avviker från adressen på hemorten. På denna grund håller förvaltningsutskottet till denna del fast vid det som föreslås i propositionen.
Däremot förordar utskottet en förlängning av övergångsperioden i fråga om ikraftträdandebestämmelsen genom att föreslå att 3 kap. 3 § 2 mom. 3 punkten i lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2022.
5 §. Särskild identifieringsskyldighet i anslutning till försäkringsprodukter.
I propositionen föreslås det att 5 § 2 mom. ändras så att det motsvarar artikel 13.5 i det fjärde penningtvättsdirektivet och förarbetena till penningtvättslagen. Skyldigheten att identifiera förmånstagaren ska således ändras till en skyldighet att kontrollera förmånstagare vid utbetalning.
Ekonomiutskottet anser i sitt utlåtande att den ändring av 3 kap. 5 § som gäller den särskilda identifieringsskyldigheten i anslutning till försäkringsprodukter förutsätter ändringar i den rapporteringsskyldiges informationssystem och att det är skäligt med en övergångsperiod för bestämmelsen i 5 § 2 mom. fram till utgången av innevarande år. En motsvarande förslag har lagts fram för förvaltningsutskottet också vid sakkunnigutfrågningen. Förvaltningsutskottet föreslår nedan att ikraftträdandebestämmelsen ändras så att 3 kap. 5 § 2 mom. träder i kraft den 1 januari 2022.
Vid sakkunnigutfrågningen framfördes det kritik mot att lagförslaget förutsätter att identiteten hos förmånstagare till livförsäkringar och andra placeringsförsäkringar alltid ska kontrolleras när en betalning görs. Dessutom framfördes det vid utfrågningen att det fjärde penningtvättsdirektivet endast gäller livförsäkringar och andra placeringsförsäkringar och att den kontrollskyldighet som nu föreslås för dem inte under några omständigheter bör utvidgas till att gälla skadeförsäkringar, riskförsäkringar, arbetspensionsförsäkringar, lagstadgade olycksfallsförsäkringar eller andra försäkringsslag som inte hör till direktivets tillämpningsområde.
I motiveringen till proposition RP 228/2016 rd om den nu gällande lagstiftningen konstateras det att genom bestämmelsen genomförs artikel 13.5 i det fjärde penningtvättsdirektivet, där det föreskrivs om kontroll av förmånstagarnas identitet vid utbetalningstillfället i fråga om livförsäkringsverksamhet eller annan investeringsrelaterad försäkringsverksamhet. Kontrollen saknas dock i lagtexten. Förvaltningsutskottet förordar att momentet godkänns i den form det har i propositionen. Dessutom konstaterar utskottet att lagförslaget inte gäller försäkringsslag som inte omfattas av direktivets tillämpningsområde.
6 §. Identifiering av verkliga förmånstagare.
I 3 kap. 6 § 2 mom. i lagförslaget finns en bestämmelse om att de rapporteringsskyldiga ska dokumentera de åtgärder som vidtagits för att identifiera verkliga förmånstagare.
Ekonomiutskottet anser i sitt utlåtande att ändringen av 3 kap. 6 § om identifiering av verkliga förmånstagare förutsätter ändringar i den rapporteringsskyldiges informationssystem och att det är skäligt med en övergångsperiod för bestämmelsen i 6 § 2 mom. fram till utgången av innevarande år.
Enligt ett sakkunnigyttrande är den skyldighet som anges i det nya 2 mom. i paragrafen mycket arbetskrävande uppgift, med beaktande av att det inte finns informationskällor som är oberoende av kunden. Enligt ordalydelsen i lagförslaget ska dokumenteringen göras kundspecifikt, vilket medför betydligt mer arbete och kostnader för processen. Det är inte enbart fråga om en teknisk precisering, utan om en ändring av bestämmelserna som förutsätter ändringar i informationssystemen. Därför bör också övergångsperioden vara klart längre än vad som föreslås i lagförslaget, och det har vid utfrågningen har föreslagits att övergångsperioden förlängs till och med den 31 december 2021.
Förvaltningsutskottet konstaterar att det är fråga om att avhjälpa en brist som kommissionen har påvisat för Finland. Artikel 3.6 a ii i det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätter att de rapporteringsskyldiga ska dokumentera de åtgärder som vidtas för att identifiera den verkliga ägaren och förmånstagaren. Förvaltningsutskottet förordar att 6 § 2mom. i lagförslaget godkänns i den form det har i propositionen.
Förvaltningsutskottet föreslår att ikraftträdandebestämmelsen ändras så att 3 kap. 6 § 2 mom. träder i kraft den 1 januari 2022.
4 kap. Rapporteringsskyldighet, tystnadsplikt och avbrytande av transaktioner
4 §. Tystnadsplikt och undantag från tystnadsplikten i fråga om tvivelaktiga transaktioner.
Det föreslås i propositionen att ordalydelsen i 4 kap. 4 § 2 mom. ändras så att informationsutbyte om rapporter om tvivelaktiga transaktioner ska omfatta hela koncernen eller hela den ekonomiska sammanslutningen. Enligt det gällande 2 mom. är informationsutbyte möjligt endast inom finans- och försäkringskonglomerat. Dessutom föreslås 2 mom. bli kompletterat så att utlämnandet av uppgifter ska vara nödvändigt för bedömning av en tvivelaktig transaktion och centralen för utredning av penningtvätt inte har begärt att utlämnande av information begränsas. Syftet är att bestämmelsen också ska uppfylla kraven i fråga om överlåtande av känsliga uppgifter, eftersom uppgifter om en misstänkt transaktion vid en potentiell brottsmisstanke kan klassificeras som känsliga uppgifter. Syftet med de föreslagna ändringarna är att paragrafens 2 mom. ska motsvara ordalydelsen i artikel 39.3 och 39.4 samt 45.8 i penningtvättsdirektivet.
Vid sakkunnigutfrågningen framfördes uppfattningen att den föreslagna paragrafformuleringen är för restriktiv, eftersom den begränsar utlämnandet av uppgifter endast till situationer där utlämnandet är nödvändigt för att en tvivelaktig transaktion ska kunna bedömas. Det föreslagna kriteriet att utlämnande av uppgifter ska vara nödvändigt anses i betydande grad hindra utbytet av uppgifter, eftersom det i de flesta fall är möjligt att först i efterhand göra en bedömning av om utlämnandet av uppgifterna var nödvändigt eller inte. Dessutom påpekades det vid utfrågningen att det ofta är nödvändigt att lämna ut uppgifter inom samma koncern eller ekonomiska sammanslutning också för att exempelvis identifiera och bedöma de risker för penningtvätt och finansiering av terrorism som hänför sig till kundförhållandet, även om det inte finns något konkret misstanke om penningtvätt eller andra oegentligheter. På dessa grunder har det vid sakkunnigutfrågningen föreslagits för förvaltningsutskottet att det i 4 § 2 mom. i lagförslaget i stället för kravet på nödvändighet föreskrivs om en behövlighetsgrund som förutsättning för utlämnande av uppgifter.
Förvaltningsutskottet konstaterar att kommissionen har påvisat att den finska lagstiftningen om penningtvätt är bristfällig på så sätt att det informationsutbyte som föreskrivs i paragrafen inte täcker hela koncernen enligt penningtvättsdirektivet. I den sist nämnda artikeln föreskrivs det att medlemsstaterna ska se till att informationsutbytet inom en koncern tillåts. Vidare ska information till centralen för utredning av penningtvätt när det gäller misstankar om att medel utgör vinning av brottslig verksamhet eller har samband med finansiering av terrorism förmedlas till hela koncernen, om centralen för utredning av penningtvätt inte ger andra anvisningar. Det föreslås i propositionen att ordalydelsen i 4 § 2 mom. ändras så att informationsutbyte om rapporter om tvivelaktiga transaktioner ska omfatta hela koncernen eller hela den ekonomiska sammanslutningen. Förslaget är enligt utskottet ändamålsenligt.
Enligt inkommen utredning har 4 § 2 mom. i den fortsatta beredningen av propositionen kompletterats med de förutsättningar som gäller nödvändigheten av att lämna ut uppgifter. Förvaltningsutskottet konstaterar till denna del att penningtvättslagstiftningen som helhet betraktat är speciallagstiftning om ändamålsbunden behandling av personuppgifter. Dessutom ska det beaktas att 4 kap. i penningtvättslagen endast reglerar situationer som gäller tvivelaktiga transaktioner, däremot inte andra skyldigheter som föreskrivits för rapporteringsskyldiga. Eventuella andra situationer där uppgifter lämnas ut i anslutning till förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism ska beaktas annanstans i penningtvättslagen än i 4 kap., om de på basis av en separat beredning anses motiverade. Av propositionens specialmotivering och motiv till lagstiftningsordning framgår tydligt att det är fråga om utlämnande av känsliga uppgifter. Förvaltningsutskottet förordar att 4 § 2 mom. i lagförslaget godkänns i den form det har i propositionen också i fråga om nödvändighetskravet. Förslaget tar vederbörlig hänsyn till kraven på behandling av känsliga uppgifter. Utskottet konstaterar att kravet på nödvändighet i fråga om utlämnande av uppgifter ska bedömas med hjälp av de uppgifter som står till förfogande vid bedömningstidpunkten.
9 kap. Särskilda bestämmelser
2 §. Rapporteringsskyldigas filialer och andra bolag.
I 2 § 1 och 2 mom. i lagförslaget föreslås det att den gällande regleringen ändras så att det till momenten fogas en hänvisning till EES-stater. FATF har i sin länderrapport om Finland påpekat att den nuvarande ordalydelsen hänvisar till att bestämmelsen endast gäller andra stater än EES-stater och därmed inte helt motsvarar FATF:s rekommendationer 18 och 23.
Med stöd av 2 § 2 mom. i lagförslaget ska den rapporteringsskyldiga se till att de skyldigheter som föreskrivs i penningtvättslagen fullgörs i filialer både i EES-stater och i andra än EES-stater. I anslutning till detta ansåg sakkunniga under utfrågningen att skyldigheterna enligt penningtvättslagen enligt ordalydelsen också ska tillämpas på filialer som är verksamma inom vilken som helst bransch utom finansbranschen och som annars inte skulle omfattas av tillämpningsområdet för penningtvättslagen, även om detta säkerligen inte har varit avsikten med bestämmelserna. Förvaltningsutskottet konstaterar att det i propositionen föreslås att 2 mom. till denna del preciseras endast genom att en uttrycklig hänvisning till EES-stater fogas till momentet. Till övriga delar är bestämmelsen oförändrad och dess tillämpningsområde har inte föreslagits eller avsetts bli ändrat.
Ikraftträdandebestämmelsen.
I propositionen föreslås det att 3 kap. 3 § 2 mom. 3 punkten och 3 kap. 6 § 2 mom. ska träda i kraft först den 1 september 2021. Med hänvisning till det som sägs ovan i detaljmotiven föreslår förvaltningsutskottet att övergångsperioden förlängs så att de nämnda bestämmelserna träder i kraft först den 1 januari 2022. Dessutom föreslår förvaltningsutskottet att det för 3 kap. 5 § 2 mom. i lagförslaget föreskrivs om en övergångsperiod så att också det momentet träder i kraft först den 1 januari 2022.
2.
Lag om ändring av lagen om centralen för utredning av penningtvätt
2 §. Centralen för utredning av penningtvätt och dess uppgifter.
Det föreslås att det till 2 § 1 mom. fogas en ny 8 punkt, där det i överensstämmelse med det fjärde penningtvättsdirektivet föreskrivs att Centralkriminalpolisens central för utredning av penningtvätt ska göra operativa och strategiska analyser. Centralen för utredning av penningtvätt har gjort såväl operativa som strategiska analyser också under den gällande lagens giltighetstid, så lagändringen bedöms inte ha några nämnvärda konsekvenser för centralens praktiska verksamhet.
Ålands landskapsregering hänvisar i sitt utlåtande till 17 § i grundlagen och fäster i fråga om 2 § i lagförslaget uppmärksamhet vid det missförhållandet att viktiga rapporter om förhindrande av penningtvätt och av finansiering av terrorism inte har funnits tillgängliga på svenska, med följden att tillsynsmyndigheterna i landskapet Åland och de svenskspråkiga anmälningsskyldiga såväl i landskapet som i Fastlandsfinland hamnar i en sämre ställning än de finskspråkiga.
Vid sakkunnigutfrågningen föreslogs det att man i den föreslagna 2 § i fråga om uppgiftsområdet för centralen för utredning av penningtvätt ska använda samma terminologi som i lagen i övrigt. Förvaltningsutskottet anser att förslaget är motiverat och föreslår att 2 § 1 mom. 8 punkten godkänns med följande ordalydelse:
8) göra operativa och strategiska analyser av gärningssätt, fenomen, trender och metoder rörande penningtvätt, (utesl.) finansiering av terrorism och det brott genom vilket den egendom eller den vinning har fåtts eller kan fås som är föremål för penningtvätt eller finansiering av terrorism. 4 §. Centralens rätt att få, använda och lämna ut uppgifter.
I propositionen föreslås det att 4 § 1 mom. i den gällande lagen ändras så att det motsvarar penningtvättsdirektivet till den del som rapporteringsskyldigas chefer och anställda vid behov ska samarbeta med centralen för utredning av penningtvätt.
Under sakkunnigutfrågningen föreslogs det dessutom att det i motiveringen tydligt ska konstateras att centralen för utredning av penningtvätt i första hand ska inhämta uppgifterna hos andra än chefer eller anställda hos den rapporteringsskyldiga.
Dessutom har sakkunniga fäst utskottets uppmärksamhet vid advokaternas särställning och tystnadsplikt och påpekat att detta bör beaktas i samband med förslaget till ändring av 4 §. I ett sakkunnigyttrande konstateras att advokaterna enligt lagen om advokater är skyldiga att bevara advokathemligheter. Det är fråga om ett sådant skydd för förtroendet mellan klienten och advokaten som har föreskrivits för att skydda klienten. Dessutom är advokaterna bundna av bestämmelserna om sekretess och vittnesförbud i rättegångsbalken, förundersökningslagen och tvångsmedelslagen. Enligt yttrandet förutsätter tryggandet av den särskilda ställningen för advokater och rättegångsbiträden med tillstånd att bestämmelsen uttryckligen skrivs in i lagens 4 § och att beaktandet av den inte är beroende av förarbetena till lagen.
Förvaltningsutskottet konstaterar att syftet med 4 § 1 mom. i lagförslaget är att genomföra artikel 33 i penningtvättsdirektivet. Enligt punkt 1 i den artikeln ska medlemsstaterna kräva att ansvariga enheter, och i tillämpliga fall deras styrelseledamöter och anställda, utan dröjsmål samarbetar fullt ut med centralen för utredning av penningtvätt på det sätt som beskrivs i artikeln.
I detaljmotiveringen till paragrafen beskrivs tydligt advokaternas särskilda ställning och tystnadsplikt. Dessutom föreslår förvaltningsutskottet för tydlighetens skull att följande mening fogas till slutet av 4 § 1 mom. i lagförslaget:
Bestämmelser om tystnadsplikt och vittnesförbud för advokater och rättegångsbiträden med tillstånd i någon annan lag begränsar dock rätten för centralen för utredning av penningtvätt att få uppgifter. 5 §. Utbyte av information.
I 5 § i den gällande lagen finns de viktigaste bestämmelserna om rätten för centralen för utredning av penningtvätt att begära uppgifter som avses i paragrafen av finansunderrättelseenheten eller en annan behörig myndighet i en främmande stat för att förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism samt att använda dessa uppgifter och lämna ut dem.
Syftet med lagförslaget är att avhjälpa de brister i genomförandet av artiklarna 53 och 56 i penningtvättsdirektivet som upptäckts i 5 § 3 och 4 mom. i lagförslaget. Förvaltningsutskottet har till denna del inget att anmärka på lagförslaget.
Det föreslogs under sakkunnigutfrågningen att det till slutet av 5 § 3 mom. fogas en bestämmelse om att centralen för utredning av penningtvätt ska ge myndigheterna i ett annat land respons på effekterna av och kvaliteten på det informationsutbyte som sker med stöd av denna lag. Utskottet anser att förslaget är motiverat. Förslaget baserar sig enligt inkommen utredning på den brist i fråga om rekommendation 40.10 som framförts i FATF:s landsutvärdering av Finland, det vill säga att centralen för utredning av penningtvätt enligt bestämmelsen inte har skyldighet att lämna respons till myndigheterna i ett annat land.
Förvaltningsutskottet föreslår att följande mening fogas till slutet av 5 § 3 mom.:
Centralen för utredning av penningtvätt ska ge myndigheterna i ett annat land respons på effekterna av och kvaliteten på det informationsutbyte som skett med stöd av denna lag. 3.
Lagen om ändring av 6 § i lagen om ett övervakningssystem för bank- och betalkonton
6 §. Uppgifter som ska föras in i registret över bank- och betalkonton.
Regeringen föreslår att det till paragrafens 2 mom. 1 punkt fogas ett motsvarande omnämnande som i 3 mom. 1 punkten och 4 § 2 mom. 1 punkten, det vill säga att om kontoinnehavaren är en juridisk person ska uppgifter föras in i registret också om vilka som har rätt att använda kontot och sådana uppgifter om dem som nämns tidigare i bestämmelsen. Preciseringen är nödvändig för att förtydliga att det i registret över bank- och betalkonton också ska föras in uppgifter om dem som har rätt att använda juridiska personers konton. Genom ändringen preciseras bestämmelsen och främjas en korrekt lagtillämpning. Detta tillägg skulle våren 2020 ha föreslagits i regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av den nu aktuella lagen (RP 55/2020 rd). Förslaget nämndes då i detaljmotiveringen till lagförslaget, men togs då inte med i lagtexten. Förvaltningsutskottet har ingenting att anmärka med anledning av lagförslag 3.