Allmänt
Syftet med propositionen är att nationellt genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (2016/801/EU) om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (forskar- och studerandedirektivet). Direktivet bygger på ett direktiv som gäller studerande (2004/114/EG) och ett direktiv som gäller forskare (2005/71/EG). De här tidigare direktiven upphävs genom det nya direktivet.
I direktivet finns bestämmelser om villkoren för tredjelandsmedborgare och vid behov deras familjemedlemmar i samband med forskning, studier, praktik eller volontärarbete inom ramen för Europeisk volontärtjänst vid inresa till och vistelse på medlemsstaternas territorium under en period som överstiger 90 dagar. Till dessa delar är direktivet bindande för medlemsstaterna. Direktivet gäller också elevutbytesprogram, utbildningsprojekt och volontärarbete som inte omfattas av Europeisk volontärtjänst samt au pairarbete. Medlemsländerna får frivilligt tillämpa de sistnämnda delarna av direktivet. Utskottet ser det som motiverat att regeringen nu föreslår att bara de obligatoriska delarna av direktivet ska genomföras nationellt. Genomförandet gäller således bara direktivets bestämmelser om forskare, högskolestuderande, praktikanter och volontärer som deltar i Europeiska unionens volontärprogram.
Tidsfristen för att genomföra direktivet gick ut den 23 maj 2018, så genomförandet är försenat. Utskottet ser det därför som viktigt att lagförslagen om genomförandet nu behandlas i riksdagen. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och ändringsförslag.
Utskottet konstaterar att utlänningslagen (301/2004) till följd av ny EU-lagstiftning eller nationella behov är föremål för näst intill ständig förändring. Nästa stora förändring följer av översynen av bestämmelserna om Europas gemensamma asylsystem. Flertalet av bestämmelserna ingår i direkt tillämpliga EU-förordningar, vilket innebär att de bestämmelser om vilka det föreskrivs i EU-förordningen måste upphävas i den nationella lagen. Enligt utskottets uppfattning är det mer ändamålsenligt att göra en helhetsbedömning av hur lagen kan och bör utvecklas först när de ändringarna har genomförts. Utskottet framhåller att en totalreform kräver en långsiktig beredning som eventuellt kan sträcka sig över flera valperioder. Det förutsätter också ansenliga personalresurser.
Utskottet har tidigare (FvUB 19/2017 rd — RP 80/2017 rd) i fråga om direktiven om villkor för inresa och vistelse för säsongsanställning för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal sett det som tydliggörande att direktiven genomförs genom separata lagar för säsongsanställda och ICT-anställda. I den nu aktuella propositionen föreslås ett motsvarande regleringssätt.
Den gällande utlänningslagen har till följd av de många ändringar som gjorts i den blivit så omfattande och svåröverskådlig att det inte hade varit ändamålsenligt att ytterligare bygga ut den med de nu föreslagna bestämmelserna. Utskottet inskärper att lagstiftningen bör vara så tydlig som möjligt med tanke på de sökande såväl som de myndigheter som ska tillämpa lagstiftningen. Detsamma gäller utlänningslagen med anknytande speciallagar. Även när direktiven om inresa ska genomföras bör det ses till att tillståndsförfarandet är så enkelt och snabbt som möjligt.
De tidigare anknytande direktiven har nationellt genomförts genom ändringar i utlänningslagen. Nu ska bestämmelserna om studerande och forskare huvudsakligen flyttas över till en ny speciallag (lagförslag 1). Därför föreslår regeringen i propositionen också att utlänningslagen ändras på så sätt att bestämmelserna enligt de tidigare forskar- och studerandedirektiven upphävs. Dessutom föreslås ändringar i åtta andra lagar i syfte att tredjelandsmedborgare ska likabehandlas.
Utskottet noterar att 3 § i den föreslagna nya speciallagen föreskriver hur lagen förhåller sig till utlänningslagen. På tredjelandsmedborgare tillämpas de allmänna bestämmelserna i utlänningslagen om inresa och utresa och om vistelse och arbete, om inte något annat bestäms i den nya lagen.
Forskare och studerande
Det direktiv som nu ska genomföras berör i synnerhet forskare och studerande. Utskottet ser det som viktigt att bestämmelserna om forskares och studerandes inresa förtydligas.
Det årliga antalet utländska forskare som söker sitt första uppehållstillstånd har varit ungefär 600. Forskare beviljas i nuläget två typer av uppehållstillstånd beroende på om de är anställda eller forskarstuderande. Uppehållstillståndet kan vara tillfälligt eller kontinuerligt och beviljas i regel för ett år åt gången.
De gällande bestämmelserna i 47 a—47 f § i utlänningslagen bygger på det tidigare forskardirektivet. Förfarandet enligt de här bestämmelserna har tillämpats parallellt med de nationella bestämmelserna som alternativt inreseförfarande för forskare. Enligt utredning har så gott som alla uppehållstillstånd för forskare beviljats inom ramen för det nationella förfarandet, som är mer flexibelt än bestämmelserna utifrån direktivet.
Bestämmelserna om forskares inresa föreslås bli samlade i den nya lagen. Ändringen klarlägger förfarandet för uppehållstillstånd till forskare, eftersom alla forskare ska beviljas likadant uppehållstillstånd oberoende av rättsförhållandet mellan forskningsorganet och forskaren. Uppehållstillståndet ska härefter grunda sig på ett avtal mellan forskningsorganet och forskaren. Innehållet i avtalet föreskrivs i föreslagna 5 §. För att få uppehållstillstånd måste forskaren ha tryggad försörjning. Det första tillståndet ska vara kontinuerligt och i regel gälla två år.
Antalet utländska studerande som studerar för att avlägga examen har ökat kraftigt på 2000-talet. Antalet uppehållstillstånd som sökts på grundval av studier har legat kring 5 000–6 000 per år de senaste åren. I propositionsmotiven räknar regeringen med att antalet studerande från länder utanför EU och EES kommer att minska till följd av att terminsavgifter infördes den 1 augusti 2017. Så har varit fallet åtminstone i Sverige och Danmark.
Uppehållstillstånd beviljas i nuläget för studier som leder till examen eller yrke. Tillstånd kan av grundad anledning också beviljas för andra studier. Tillfälligt uppehållstillstånd beviljas för ett år i sänder. Det direktiv som propositionen bygger på föreskriver bara om högskolestuderande. Till den föreslagna nya lagen ska dock bestämmelser om alla typer av studerande överföras. Därför upphävs utlänningslagens bestämmelser om studerande.
Kriterierna för uppehållstillstånd på grundval av studier ska huvudsakligen förbli oförändrade. En ändring jämfört med nuläget är att den studerande ska ha betalat den eventuella terminsavgiften till högskolan för att få uppehållstillstånd. Det ska fortfarande vara ett villkor för uppehållstillstånd att den studerande har tryggad försörjning och försäkring som täcker in sjukvårdskostnaderna och, om studierna varar minst två år, läkemedelskostnaderna. Tillfälligt uppehållstillstånd ska i regel beviljas för två år och inte för ett år som nu.
Rörlighet för forskare och studerande i EU
I den gällande utlänningslagen finns ingen explicit reglering om forskares och studerandes rörlighet inom Europeiska unionen. Ett uppehållstillstånd som Finland beviljat ger rätt att dels vistas i Finland, dels röra sig i Schengenområdet högst 90 dagar i sänder under en period på 180 dagar, och då behövs inget separat uppehållstillstånd eller visum. Tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd i någon annan medlemsstat får på motsvarande sätt komma till Finland.
Direktivet skiljer sig från de tidigare direktiven och från alla nationella tillstånd på så sätt att det är möjligt att med stöd av ett tillstånd som den första staten beviljat resa in och vistas i en annan medlemsstat och att där också bedriva en del av forskningen eller studierna. Medlemsstaterna har prövningsrätt med avseende på hur de genomför direktivregleringen om rörlighet. Regleringen om rörlighet inom EU motsvarar i stor utsträckning den reglering om rörlighet som finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (det s.k. ICT-direktivet), vilket är anledningen till att ambitionen har varit att genomföra direktiven så enhetligt som möjligt.
Enligt de föreslagna bestämmelserna ska forskare få vistas i Finland högst två år och studerande högst 360 dagar. Rörligheten till Finland enligt direktivet förutsätter underrättelse till Migrationsverket, som kan invända mot rörligheten inom 30 dagar efter det att underrättelsen mottagits. I 21 § i den föreslagna lagen finns bestämmelser om innehållet i underrättelsen, medan 22 § föreskriver om de grunder på vilka Migrationsverket får invända mot rörligheten. Om tredjelandsmedborgaren ses som ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller folkhälsan, måste Migrationsverket invända mot rörligheten.
Om Migrationsverket inte invänder mot rörligheten, ska det ge tredjelandsmedborgaren ett intyg som styrker att personen har rätt att vistas i Finland. Här påpekar utskottet att de studerandes rätt till rörlighet enligt direktivet bara gäller högskolestuderande.
De föreslagna bestämmelserna avviker på den här punkten från det nationella genomförandet av ICT-direktivet. Enligt direktivet får medlemsstaterna nationellt bestämma om de utfärdar intyg. Utifrån en utredning påpekar utskottet att tredjelandsmedborgare som reser in och vistas i Finland med hjälp av intyget kan påvisa att han eller hon har rätt till likabehandling enligt direktivet. Detta har betydelse till exempel med tanke på arbetsgivare och aktörer som förmedlar hyresbostäder, för de har till skillnad från myndigheter inte åtkomst till det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden. Utskottet ser det i varje fall som viktigt att de föreslagna bestämmelserna heller inte till denna del orsakar Migrationsverket onödig administrativ börda.
Uppehållstillstånd för att söka arbete eller driva företagsverksamhet
Studerande som har avlagt examen i Finland har redan i nuläget möjlighet att få ett högst ettårigt uppehållstillstånd för sökande av arbete efter slutförda studier. I propositionen föreslår regeringen på grundval av direktivet att studerande som avlagt examen och forskare som slutfört sin forskning ska få möjlighet till uppehållstillstånd för att söka arbete och starta företagsverksamhet. Tillståndet beviljas för ett år framåt. Utskottet anser att den föreslagna ändringen är behövlig. På det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan föreslår utskottet dock vissa små preciseringar i 10 § i lagförslag 1.
Praktikanter
Med praktikant avses i direktivet en tredjelandsmedborgare som innehar en examen från en högskola eller som i ett tredjeland följer ett studieprogram som leder till en examen från en högskola och som beviljas inresa till och vistelse i en medlemsstat för att följa ett praktikprogram i syfte att förvärva kunskaper, praktik och erfarenheter i en yrkesmiljö. Enligt propositionen gäller det nationella genomförandet av direktivet uteslutande praktik i anställningsförhållande.
Uppehållstillstånd ska få beviljas utifrån praktik i tre olika situationer. Enligt direktivet ska uppehållstillstånd beviljas för praktik om det vid tidpunkten för ansökan har gått högst två år från det att den sökande avlade högskoleexamen. Dessutom ska utlänningslagens bestämmelser om praktik flyttas över till den nya lagen. De bestämmelserna gäller praktik som bygger på ett mellanstatligt avtal eller medborgarorganisationers utbytesprogram eller exempelvis studier i finska eller svenska vid en utländsk högskola.
En förutsättning för uppehållstillstånd är att praktikantens försörjning är tryggad med inkomster från förvärvsarbete. Andra kriterier är att praktiken inte ersätter någon tjänst och att villkoren i praktikavtalet följer de giltiga bestämmelserna och det tillämpliga kollektivavtalet. Enligt uppgift är avsikten att den sökande till sin ansökan om uppehållstillstånd ska foga en utredning från arbetsgivaren om att praktiken inte ersätter någon tjänst. Förfarandet svarar till denna del mot den praxis som gäller vid förfarandet för uppehållstillstånd för anställda. Utskottet ser det som viktigt att de här kriterierna ingår i den föreslagna lagstiftningen. Men samtidigt påpekar utskottet att det är krävande att föregripande kontrollera att kriterierna uppfylls. Risken finns att tillsynen alltför mycket kommer att gå ut på att myndigheterna i efterhand kontrollerar arbetsförhållandena. Därför finns det skäl att särskilt fästa uppmärksamhet vid korrekt tillsyn.
Uppehållstillstånd för au pairarbete
Direktivet innehåller också bestämmelser om tillstånd för au pairarbete, men det är till denna del frivilligt att genomföra bestämmelserna. Utlänningslagen föreslås bli kompletterad med en bestämmelse om uppehållstillstånd för au pairarbete (46 § i lagförslag 2). Men här är det inte fråga om att genomföra direktivet utan det handlar om nationella bestämmelser.
Den gällande lagen har ingen explicit bestämmelse om saken. Dagens praxis med uppehållstillstånd har enligt uppgift byggt på etablerad förvaltningspraxis. I fråga om au pairarbete är utgångspunkten i direktivet att det i dessa situationer rör sig om anställningsförhållande. Enligt propositionsmotiven är au pairarbete i princip inte ett anställningsförhållande. Om det handlar om ett anställningsförhållande tillämpas utlänningslagens 5 kap. om uppehållstillstånd för arbetstagare. Utskottet ser det som motiverat att det till utlänningslagen fogas bestämmelser om uppehållstillstånd för au pairarbete. Ändringarna förbättrar den rättsliga ställningen för personer som jobbar som au pair.
Likabehandling
Genom de föreslagna ändringarna i lagstiftningen om social trygghet och hälso- och sjukvård genomförs likabehandling inom området social trygghet. Samtidigt införs den restriktion som direktivet tillåter i fråga om likabehandling av forskare. Enligt direktivet är en medlemsstat inte skyldig att betala familjeförmåner till forskare vars vistelse pågår högst sex månader. Genom ändringarna i lagstiftningen om hälso- och sjukvård jämställs i direktivet avsedda forskare och sådana studerande, praktikanter och volontärer som är i ett anställningsförhållande med kommuninvånare, vilket gör att de fastän deras vistelse i landet är tillfällig har samma rätt till offentliga hälsotjänster som kommuninvånare.
Rätten till likabehandling får enligt artikel 22 i direktivet begränsas också genom att tillgången till bostäder begränsas. Genom de preciseringar som nu föreslås begränsas tillgången till bostäder i det bostadsbestånd som finansierats med statligt stöd, för att den huvudsakliga principen också i fortsättningen ska vara att ett åtminstone ettårigt uppehållstillstånd krävs för att bostad ska kunna fås. I fortsättningen ska det finnas bestämmelser om uppehållstillstånd inte bara i utlänningslagen utan också i den nya lagen om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse på grund av forskning, studier, praktik och volontärarbete. Det är enligt utskottet därför befogat att komplettera de bestämmelser om uppehållstillstånd som berättigar till vistelse i minst ett år som finns i aravabegränsningslagen, räntestödslagen och lagen om kortvarigt räntestöd för byggnadslån för hyreshus så att inte bara uppehållstillstånd som beviljats enligt utlänningslagen utan också uppehållstillstånd som beviljats enligt den nya lagen nämns i dem. Dessutom föreslås bestämmelserna om val av hyresgäster bli kompletterade så att också personer som med stöd av den nya föreslagna lagen har fått ett sådant intyg av Migrationsverket som berättigar till åtminstone ett års vistelse kan väljas till hyresgäster.
Tillämpningsområde och definitioner
Sakkunniga har påpekat att tillämpningsområdet enligt 2 § i lagförslag 1 och definitionerna enligt 4 § till viss del är alltför snäva i relation till innehållet i lagförslaget. I de här bestämmelserna används huvudsakligen definitioner enligt direktivet. Utöver direktivbestämmelserna föreslås den nya lagen dock också innehålla samlade nationella bestämmelser från den gällande utlänningslagen. De sistnämnda bestämmelserna berör exempelvis studerande, forskare och praktikanter. På det sätt som framgår av detaljmotiveringen nedan föreslår utskottet vissa preciseringar i bestämmelserna.
Med forskare avses enligt 4 § 2 punkten i den föreslagna lagen en tredjelandsmedborgare som innehar en doktorsexamen eller ett bevis på högre utbildning som ger tredjelandsmedborgaren tillträde till doktorandutbildningar, som väljs ut av ett forskningsorgan och beviljas inresa till och vistelse på en medlemsstats territorium för att bedriva forskningsverksamhet som normalt kräver sådan utbildning. Utskottet konstaterar att definitionen är direkt tagen ur direktivet. Sakkunniga har påpekat att definitionen inte omfattar forskare som har lägre högskoleexamen men påvisar att de bedriver forskning. Men enligt uppgift kan forskare i den kategorin beviljas uppehållstillstånd på annan grund med stöd av utlänningslagen. Utskottet ser det som motiverat att använda definitionen på forskare i enlighet med direktivet på det sätt som föreslås när direktivet genomförs nationellt. Definitionen bör inte ändras till exempel när det gäller kravet på utbildningsnivå.
Utskottet framhåller att de ovannämnda ändringarna inte är avsedda att utvidga lagens tillämpningsområde eller definitionerna i förhållande till direktivet eller den gällande nationella lagstiftningen. Dessutom påpekar utskottet för tydlighetens skull att inresevillkoren för de personkategorier som avses i den nya lagen föreskrivs i andra paragrafer i lagen och att de allmänna inresevillkoren regleras i utlänningslagen.
Övrigt
Utskottet ser det som viktigt att se till att den föreslagna lagstiftningen träder i kraft så smidigt som möjligt och att det inte uppkommer onödiga dröjsmål i förfarandet för uppehållstillstånd. Därför föreslår utskottet en ändring i övergångsbestämmelserna i lagförslag 1 enligt detaljmotiven nedan.
Utskottet understryker också att det måste reserveras tillräckligt med tid för att göra ändringar i processer och system som behövs för handläggningen av ansökningar om uppehållstillstånd så att de stämmer överens med de föreslagna ändringarna. Enligt utredning kommer till exempel också det elektroniska ärendehanteringssystemet för utlänningsärenden att genomgå ändringar till följd av lagförslagen. Ändringarna gäller åtminstone e-tjänster för det intyg som behövs för rörlighet inom EU.
Dessutom ser utskottet det som viktigt att aktivt informera om det ändrade tillståndsförfarandet för att de sökande ska veta vem de ska kontakta och vilket tillstånd de ska ansöka om.