Det subsidiära miljöansvarssystemet måste ses över

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med ändringar och med kommentarerna nedan. 

Regeringen föreslår att det stiftas en ny lag om miljöskadefonden samtidigt som lagarna om miljöskadeförsäkring och oljeskyddsfonden upphävs. Nuvarande subsidiära ansvarssystem är miljöskadeförsäkringen, som är obligatorisk för vissa verksamhetsutövare, och oljeskyddsfonden. Den obligatoriska miljöskadeförsäkringen har över lag inte varit till stor nytta och den har använts mycket sällan för ersättning av bekämpningsåtgärder som verkställts av myndigheter. Miljöskadeförsäkringens tillämpningsområde är snävt, och jämfört med de uppskattningar som gjordes då systemet inrättades har det förekommit få ersättningsgilla skador och kostnader. Oljeskyddsavgiften i dess nuvarande form måste revideras så att den motsvarar EU-rättsliga krav, och den gamla oljeskyddsfondens verksamhet kan inte längre fortsätta. Utskottet välkomnar förslaget att slå samman de nuvarande subsidiära ansvarssystemen, vilket gör det möjligt att undvika utmaningar i samband med två parallella system och effektivisera hanteringen av det subsidiära ansvarssystemet som helhet. 

De nuvarande subsidiära ansvarssystemen är också förenade med egna utmaningar, och därför är det nödvändigt att utveckla dem. Enligt Miljöförsäkringscentralens bedömning var totalbeloppet på premier som betalats till miljöskadeförsäkringen inklusive försäkringspremieskatten cirka 2,7 miljoner euro 2019. Under tjugo års tid har dock försäkringsersättning betalats endast i fem fall och ersättning har förvägrats i fem fall. Sammanlagt har ersättningar betalats ut för bara cirka 0,5 miljoner euro. Det förekommer alltså en klar diskrepans mellan betalda ersättningar och insamlade premier, varför upprätthållandet av systemet är oproportionerligt dyrt jämfört med det verkliga ersättningsskyddet. Systemet med oljeskyddsavgifter har i och för sig fungerat väl, men av EU-rättsliga skäl kan systemet inte längre fortsätta. Cirka 50 företag har betalat avgiften, men endast ett av dem har varit huvudsaklig betalare. Intäkterna av avgiften på normalnivå, dvs. utan förhöjningar, är 8 miljoner euro per år i genomsnitt. Det är därför nödvändigt att se över systemen. 

Avsikten är att det ur den nya miljöskadefonden ska betalas ersättning för kostnaderna för bekämpning av miljöförorening och återställande av förorenad miljö samt för skador som orsakats, då ersättning inte kan tas ut av den egentliga ansvariga parten till exempel på grund av insolvens eller för att det inte har kunnat utredas vem den ansvariga parten är. Miljöutskottet har i sina ställningstaganden påskyndat det fortsatta utvecklingsarbetet av subsidiära ansvarssystem och framför allt utredningar kring en fond av samma typ som oljeskyddsfonden i samband med gruvverksamheten (MiUU 40/2018 rd — RP 221/2018 rd, MiUB 13/2018 rd — RP 116/2018 rd). Det finns ett stort behov av ett sekundärt, fungerande ansvarssystem, eftersom de nuvarande ansvarssystemen inte är tillräckligt omfattande. Den viktigaste av dessa är ersättandet av kostnader som orsakats den statliga tillsynsmyndigheten av sådana åtgärder för förebyggande eller bekämpning av en hotande eller redan skedd förorening av miljön som enligt 32 § i räddningslagen inte hör till räddningsverksamheten. De senaste 10 åren har staten med anledning av verksamhetsutövarnas insolvens varit tvungen att finansiera hanteringen av allvarliga miljörisker och bekämpningen av risksituationer gällande förorening av miljön i sju separata fall för sammanlagt cirka 150 miljoner euro ur statsbudgeten. Utskottet anser att kostnaderna för det subsidiära ansvarssystemet bättre än för närvarande bör kunna riktas till dem som bedriver verksamhet som orsakar fara i stället för till skattebetalarna. Syftet med systemet är att så långt som möjligt undvika att myndigheternas åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningen av miljön eller bekämpa skador finansieras med medel i statsbudgeten eller att enskilda skadelidande själva tvingas ansvara för sina förluster. 

Skyldigheten att betala miljöskadeavgift

Fondmedlen ska enligt förslaget betalas av dem som bedriver verksamhet som medför risk för förorening av miljön genom årliga miljöskadeavgifter eller genom miljöskadeavgifter av engångsnatur. Genom avgiften genomförs i så stor utsträckning som möjligt principen om att förorenaren betalar, eftersom avgiften gäller verksamhet som orsakar risk för miljöförorening. Utskottet välkomnar principen att finansieringen av subsidiära ansvarssystem ska vara att de som bedriver verksamhet som orsakar en risk för miljöföroreningar i förväg ansvarar för kostnaderna för systemen. Subsidiärt ansvar är ett omfattande kollektivt ekonomiskt ansvar hos dem som orsakar en risk för förorening, genom vilket man förbereder sig på miljöförorening som sker utan att den som orsakat skadan eller en annan ansvarig part kan åläggas ansvaret. Trots principen om att förorenaren betalar står det klart att det i det subsidiära ansvarssystemet inte är möjligt att rikta kostnadsansvaret till potentiella förorenare i enskilda konkreta skadefall eller föroreningssituationer, utan det är fråga om ett kollektivt ansvar som avses vara graderat enligt hur farlig verksamheten är. Det är dock fråga om en summarisk avgift av skattenatur där riskens storlek och avgifternas storlek inte helt kan motsvara varandra. Vid planeringen av ersättningssystemets finansiering och förvaltningen av dess ekonomi måste hänsyn tas till svårigheterna att noga förutse sannolikheten av subsidiära ansvarssituationer samt deras antal och kostnader. 

Eftersom det är fråga om en skatt fastställs dess grund och storlek i lagen om miljöskadefonden, och bestämmelserna ger inte myndigheterna prövningsrätt i fråga om betalningsskyldigheten och avgiftens belopp. Avgiftsgrunderna är kopplade till redan befintliga klassificeringar och informationssystem som bygger på lag, vilket gör systemet mindre betungande administrativt sett. 

Fördelningen av betalningsbördan

Enligt propositionen ska den betalningsbörda som orsakas de avgiftsskyldiga i miljöskadefonden som helhet förbli på den nuvarande nivån. Avgifterna kommer dock att spridas på en större grupp betalare än i de nuvarande systemen, eftersom nya verksamhetsutövare kommer att omfattas av avgiftsskyldighet. Största delen, enligt en preliminär uppskattning uppemot 11 000 nya avgiftsskyldiga, kommer att betala en engångsavgift på 400 euro till fonden. Även verksamhetsutövare som har haft försäkringsskydd utan obligatorisk försäkringsskyldighet ska tas med i systemet. Denna utvidgning ska i fråga om verksamhet som omfattas av miljöskyddslagens tillämpningsområde inriktas framför allt på verksamhet som bedrivs på basis av miljötillstånd beviljade av kommuner samt anmälningsbeslut och registreringar. Avgiftsskyldigheten ska i sin helhet fastställas på annat sätt än i den nuvarande oljeskyddsfonden. Avgiftsbeloppen ändras också något. 

Enligt 2 kap. i förslaget till lag om miljöskadefonden är de avgifter som tas ut av verksamhetsutövarna antingen engångsavgifter eller årsavgifter. Enligt förslaget ska avgiftsklassen, som påverkar den årliga avgiftens storlek, variera enligt bransch så att de största avgifterna tas ut i branscher där risken för miljöföroreningar anses vara högre än i andra branscher. Gruvdrift och behandling av farligt avfall har alltså de högsta avgifterna. Skillnaden mellan den tidigare genomsnittliga försäkringspremien och den nu föreslagna branschspecifika årsavgiften ökar enligt propositionen de genomsnittliga årliga kostnaderna, men ökningen bedöms vara marginell för de branscher som betalar en högre årsavgift, och avgifterna väntas inte påverka till exempel företagens lönsamhet. 

De högsta genomsnittliga avgifterna kommer från avstjälpningsplatser samt malm- eller mineralbrytning eller tagande av marksubstanser, bedömer regeringen. Enligt bedömningen betalar 30 företag över 20 000 euro i årsavgift och den högsta avgiften är 106 200 euro. Kostnadsökningen för de verksamhetsutövare som hör till den högsta avgiftsklassen 30 000 euro är i princip större än för andra branscher. Verksamhetsutövarna i den högsta avgiftsklassen är stora gruvor med verksamhet som är förenad med en accentuerad risk att orsaka miljöskador och en risk för att sistahandsansvaret aktualiseras. Detta motiverar den högre miljöskadeavgiften. 

I dagens system har miljöskadeförsäkringarnas genomsnittliga försäkringspremie varit uppskattningsvis 1 500 euro. Försäkringspremien för de tre försäkringstagarna med de största premierna var uppskattningsvis 90 000 euro i genomsnitt, för de tio största uppskattningsvis 70 000 euro och de 20 största uppskattningsvis 50 000 euro. Det har inte gått att få närmare information om försäkringstagarnas aktuella försäkringspremier, och det är därför inte möjligt att detaljerat jämföra företag och bedöma konsekvenserna av den obligatoriska miljöskadeförsäkringspremien och den föreslagna miljöskadeavgiften. Antagandet i ljuset av de här siffrorna är att betalningsbördan i stort sett förblir oförändrad. 

Miljöskadeavgift ska enligt 6 § dock betalas separat för varje verksamhet som medför risk för miljöförorening, dvs. för verksamhetsutövarens varje klart separata verksamhetsställe. Detta bedöms ha konsekvenser på branschnivå särskilt inom avfallsbranschen, eftersom det är typiskt för avfallshantering att verksamheten bedrivs decentraliserat på olika verksamhetsställen. Att ordna avfallsbehandlingen nära den plats där avfallet uppkommit kan anses motiverat bland annat med tanke på främjandet av cirkulär ekonomi, men i likhet med andra branscher kan lokalisering av verksamheten decentraliserat till olika verksamhetsställen också öka risken för miljöförorening och miljöskador. Avfallsbranschens betalningsbörda ökar också på grund av det stora antalet verksamhetsutövare. 

Definitionen av verksamhet som medför risk för förorening av miljön motsvarar definitionen i 5 § 1 mom. 3 punkten i miljöskyddslagen. Definitionen utgör grund för betalningsskyldigheten enligt lagen om miljöskadefonden. Med verksamhet som medför risk för förorening av miljön avses enligt definitionen inrättande eller användning av en anläggning samt därtill i tekniskt och funktionellt hänseende nära ansluten verksamhet eller användning av ett område eller anordnande av verksamhet på ett sätt som kan leda till förorening av miljön. Syftet med omnämnandet av verksamhet som i tekniskt och funktionellt hänseende är nära ansluten till en anläggning är att klargöra tolkningen av vad som avses med så kallad användning av en anläggning och vilka olika delar av en verksamhet som det kan utfärdas bestämmelser om i tillståndet. Verksamhet som tekniskt och funktionellt är nära anslutna till en anläggning är enligt motiveringarna till miljöskyddslagen till exempel energiproducerande enheter, distributionsstationer för bränsle, upplag och lastningsverksamhet. Granskningen av verksamheten inskränker sig alltså inte snävt enbart till verksamhet enligt definitionen av tillståndspliktig verksamhet, utan också till olika del- och hjälpverksamheter. Det krävs dock att del- och hjälpverksamheter finns på ett rimligt nära avstånd. Till exempel ett lastningsområde för stockar som finns på ett avstånd på flera kilometer är inte verksamhet som hör till en såg och en spannmålstork långt borta är inte en del av ett djurstalls verksamheter. Definitionen av verksamhet i en anläggning och tolkningspraxis i anknytning till den är avsedd att tillämpas även i samband med den föreslagna lagen. 

Avgiftsmyndighetens beslut om betalningsskyldighet och avgiftens storlek grundar sig på de uppgifter som preciserats i datasystemet för miljövårdsinformation (Ylva). Utvecklandet av datasystemet för genomförande av avgiftsklassificeringen och hanteringen av andra uppgifter om betalningsskyldigheten inleds i samband med verkställandet av lagen. För de verksamheter som NTM-centralerna övervakar har beräkningarna i propositionen gjorts utgående från uppgifterna i Ylva vid utgången av mars 2022. I fråga om de objekt som hör till kommunernas behörighet baserar sig uppgifterna om betalningsskyldiga huvudsakligen på en utredning från 2017. Det har inte funnits närmare uppgifter att tillgå om de verksamheter som hör till kommunernas behörighet, och därför har det inte varit möjligt att göra bedömningar av hur de fördelar sig på enskilda företag. De största årsavgifterna beräknas gälla bolag med ett riksomfattande nät av distributionsstationer. 

Uttagandet av avgifter och annat verkställande av avgiftsförfarandet förutsätter att datasystemet för miljövårdsinformation ändras så att avgiftsklasser kan införas och andra uppgifter om avgiftsskyldighet hanteras och vidare att de nuvarande systemuppgifterna om verksamhetsutövarna uppdateras som ett projekt av engångsnatur och för viss tid. Utskottet ser det som viktigt att det finns beredskap för detta i statsbudgeten. Inom projektet kan man också försäkra sig om att de konsekvensbedömningar som presenterats i beredningen är korrekta. 

Fondens verksamhet

Enligt 16 § i lagförslaget är ersättningen högst 30 miljoner euro för skador som orsakats och kostnader för bekämpning och återställande som föranletts av ett och samma föroreningsfall. Detta bedöms räcka till för att man ska kunna förbereda sig på de flesta förutsebara ersättningssituationer. Det behövs bestämmelser om en övre gräns för att fondsystemet ska ha funktions- och riskförmåga. I miljöskadefonden ska avgifterna fonderas. Enligt 27 § i lagförslaget ska uttagandet av avgifter avslutas när kapitalets övre gräns uppnås, om det inte inträffar några skador som ska ersättas eller om kostnaderna för de skador som inträffar är mindre än de ackumulerade medlen. När den nedre gränsen på 15 miljoner euro för fondens kapital överskrids ska uttaget av avgifterna återupptas. Här är fondmodellen med tanke på de avgiftsskyldiga annorlunda än försäkringsmodellen, eftersom inga medel fonderas i försäkringsmodellen. 

Bestämmelsernas förhållande till avfallssäkerheten

Miljöskadefonden har ett annat syfte och tillämpningsområde än säkerheter enligt miljöskyddslagen och gruvlagen. Säkerheten enligt miljöskyddslagen täcker främst kostnaderna för nedläggning av bassänger för anrikningssand, gråbergsområden och motsvarande avfallshanteringsområden, medan säkerheten för gruvtillstånd täcker övriga åtgärder som behövs för eftervård och nedläggning av gruvdrift. Syftet med systemet med säkerheter för gruvor är att trygga i synnerhet miljöansvaret i samband med nedläggning och eftervård av gruvor. Eftersom vattenhanteringen och vattenbehandlingen i gruvor dock delvis faller utanför de lagstadgade säkerheterna, har det föreslagits att tillämpningsområdet för den säkerhet som avses i miljöskyddslagen ska utvidgas från avfallshanteringsverksamhet till hela gruvdriften. Säkerheterna kan dock användas endast för att täcka vissa ansvar som föranleds av lagenlig och tillståndspliktig verksamhet, och med dem kan man inte i tillräcklig utsträckning förbereda sig på subsidiära ansvarssituationer. Skyldigheten att ställa avfallssäkerhet kan därför inte ersätta skyldigheten att betala miljöskadeavgift. 

Utskottet anser det vara viktigt att man vid utvecklandet av miljöansvarssystemet samtidigt bedömer det inbördes förhållandet mellan de metoder som baserar sig på olika lagar och undviker överlappningar. När det gäller miljöansvar överhuvudtaget bör man bättre än för närvarande identifiera en regleringsmodell där systemen tillsammans bildar ett konsekvent och fungerande paket som samtidigt svarar mot strukturella nya utmaningar, dvs. främjar cirkulär ekonomi och åtminstone strävar efter att undanröja lagstiftningsrelaterade hinder för utvecklingen av cirkulär ekonomi. Inom ramen för detta bör målet också vara att utveckla avfallsskatten. 

Räddningsväsendets bekämpningsberedskap och anskaffning av materiel

Sedan bekämpningsansvaret för oljeskador och fartygskemikalieolyckor vid ingången av 2019 överfördes till inrikesministeriets förvaltningsområde är oljebekämpning räddningsverksamhet enligt räddningslagen. Räddningsväsendets materielanskaffningar och upprätthållande av bekämpningsberedskapen ska således huvudsakligen finansieras ur statsbudgeten via välfärdsområdena. Lösningen inverkar på behovet av statlig budgetfinansiering när möjligheten att finansiera investeringar i materielanskaffningar och materielunderhåll med oljeskyddsavgiften upphör. Exempelvis anskaffningar som görs av Gränsbevakningsväsendet och marinen kommer därmed på normalt sätt finansieras ur budgeten utan ersättning ur en fond utanför budgeten. 

En enligt planerna liten andel av materielanskaffningarna avses emellertid bli finansierad ur miljöskadefonden så att medel för detta ändamål överförs från statsbudgeten till fonden. Dessa överförda medel är avsedda endast för finansiering av räddningsväsendets investeringar enligt prövning. Understöd enligt prövning för anskaffning av bekämpningsmateriel ska också kunna beviljas Ålands landskapsregering och kommunerna på Åland. Utgångspunkten för beredningen har varit ett årligt anslag på 3 miljoner euro som överförs från budgeten för finansiering av oljebekämpningsinvesteringar ur miljöskadefonden. Beslutet fattas dock alltid som en del av budgetbeslutet. 

Utskottet anser det vara viktigt att upprätthålla en god beredskap för bekämpning av oljeskador och att säkerställa detta genom lämpliga finansieringsarrangemang när oljeskyddsfondens verksamhet upphör. Måluppfyllelsen stöds av de behovsprövade understöd för bekämpning av miljöskador som beviljas ur miljöskadefonden inom ramen för de anslag som överförs från statsbudgeten för att delvis täcka de totala kostnaderna för anskaffning av materiel som används i räddningsverksamheten. Utskottet betonar att myndigheterna inom olika förvaltningsområden bör följa upp och samarbeta för att säkerställa att finansieringen räcker till. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om saken (Utskottets förslag till uttalande 2). 

Eftersom oljeskyddsavgiften måste slopas på grund av anknytande EU-rättsliga problem, tas oljeskyddsavgiften inte längre ut när den lagstadgade kapitalgränsen har uppnåtts. Fondens kapital är också för närvarande i praktiken bundet till finansiering av oljebekämpningsinvesteringar som inletts tidigare. Därför måste anslag undantagsvis överföras från budgeten till oljeskyddsfonden och användas för att finansiera räddningsväsendets oljebekämpningsåtgärder, och inget understöd kan beviljas för nya oljebekämpningsinvesteringar. I vilket fall som helst är den framtida miljöskadefonden en förbättring jämfört med det rådande läget. 

Grundlagsutskottets utlåtande

I sitt utlåtande anser grundlagsutskottet att miljöskadefonden uppfyller villkoren i grundlagens 87 § för att införa bestämmelser om en fond utanför statsbudgeten. Grundlagsutskottet tar också ställning till förhållandet mellan 119 och 124 § i grundlagen och särskilt styrelsens och synenämndens roll i ljuset av de här paragraferna. Utskottet anger som riktlinje att endast permanenta sakkunniga ska ha hand om uppgifter enligt 124 § i grundlagen. Miljöutskottet föreslår med anledning av grundlagsutskottets anmärkning att regleringen ändras så att endast permanenta sakkunniga kan sköta uppgifter enligt 124 § i grundlagen och att miljöskadefonden är statsbidragsmyndighet. 

Uppföljning av reformen

Utskottet anser liksom regeringen att inrättandet av miljöskadefonden är en komplex helhet och att alla konsekvenser inte kan förutses fullt ut. Reformens konsekvenser hänför sig bland annat till hur finansieringssystemen för bekämpningsåtgärder och materielanskaffningar fungerar då de ersatt det tidigare finansieringssystemet. Utskottet anser att det är ytterst viktigt att följa upp effekterna efter det att reformen genomförts. 

Sakkunniga har uttryckt oro över att avgiftsbelastningen till skillnad från vad som uppskattats på förhand i vissa situationer kan bli oskälig för ett enskilt företag. Miljöutskottet föreslår därför att riksdagen godkänner ett uttalande enligt vilket miljöministeriet vid uppföljningen av hur systemet med miljöskadeavgifter fungerar ska bedöma lagens genomslag i allmänhet och i synnerhet huruvida avgiftsintäkterna och belastningen på olika branscher och företag av olika storlek förverkligas på det sätt som presenteras i konsekvensbedömningen från lagberedningen och att ministeriet ska rapportera resultaten av uppföljningen och utvärderingen till utskottet och vid behov föreslå ändringar i avgiftssystemet före utgången av 2026 (Utskottets förslag till uttalande 1).