Allmänt

Regeringen föreslår ändringar i bestämmelserna om apoteksekonomin. I lagstiftningspaketet ingår för det första ett förslag om att läkemedelstaxan för receptbelagda läkemedel ska skäras ner enhetligt i alla taxekategorier. Dessutom föreslås det att apoteksskattelagen (770/2016) ändras så att vinstmarginalen för den skattskyldiges läkemedelsförsäljning utgör grund för apoteksskatten. Dessutom föreslås det att skatteskalan och avdragen från skattegrunden ändras. I läkemedelslagen (395/1987) och läkemedelsförordningen (693/1987) föreslås nya bestämmelser om ett begränsat urval egenvårdsläkemedel som frigörs för försäljning också annanstans än på apotek. Dessutom föreslås apoteken få rätt att i vissa situationer avvika från recept och rätta uppenbara fel i recept. Vidare föreslår regeringen i propositionen att de återbetalningsavgifter som hänför sig till läkemedelsersättningarnas villkorliga ersättningsbarhet från och med 2026 riktas till staten till fullt belopp. 

Propositionen baserar sig på en skrivning i regeringsprogrammet för statsminister Petteri Orpos regering. Genom förslagen till översyn av apoteksekonomin eftersträvas permanenta besparingar på 30 miljoner euro per år i de offentliga finanserna och ett mer kostnadseffektivt detaljdistributionssystem för läkemedel. Genom att rikta återbetalningsavgifterna för villkorlig ersättningsbarhet för läkemedelsersättningar till staten i deras helhet strävar man efter att stärka statsfinanserna med cirka 44 miljoner euro. Ett annat syfte är att tillgängligheten till egenvårdsläkemedel ska bli bättre och att det ska uppstå priskonkurrens mellan de egenvårdsläkemedel som hör till det begränsade urvalet. Syftet med förslaget om apotekens rätt att avvika från eller korrigera recept är att bättre trygga tillgången till läkemedel och kontinuiteten i läkemedelsbehandlingen för kunderna. 

Grundlagsutskottet (GrUU 46/2025 rd), ekonomiutskottet (EkUU 41/2025 rd) och finansutskottet (FiUU 9/2025 rd) har lämnat utlåtanden om propositionen till social- och hälsovårdsutskottet. Enligt grundlagsutskottets utlåtande kan lagförslagen behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men lagförslag 1 och 2 bara om utskottets konstitutionella anmärkning om egendomsskyddet och näringsfriheten beaktas på behörigt sätt. 

Social- och hälsovårdsutskottet ställer sig bakom propositionens syften och tillstyrker propositionen, men med de ändringar som föreslås nedan. Utskottet konstaterar dock att det framöver är viktigt att noggrant följa upp och bedöma reformens samlade konsekvenser samt vid den fortsatta beredningen av regleringen av apoteksekonomin beakta de ändringar som behövs. Utskottet föreslår ett uttalande om konsekvensbedömningen. (Utskottets förslag till uttalande 1)  

Den föreslagna regleringen

Prissättningen av läkemedel som säljs till konsumenter på apotek regleras i 58 § i läkemedelslagen och i statsrådets förordning om läkemedelstaxa (713/2013, nedan förordningen om läkemedelstaxa). Vid försäljning av läkemedel från apotek ska det iakttas en läkemedelstaxa som fastställs av statsrådet. Enligt propositionen ska förordningen om läkemedelstaxa ändras efter det att de föreslagna ändringarna i läkemedelslagen har godkänts, så att läkemedelstaxan för receptbelagda läkemedel sänks jämnt i alla taxekategorier som grundar sig på enhetliga partipriser för läkemedel. Sänkningen inriktas på apotekens täckningsandel av priset enligt läkemedelstaxan för receptläkemedel. 

Apoteksskattskyldiga är enligt 3 § i apoteksskattelagen privata apotekare med tillstånd samt Helsingfors universitet och Östra Finlands universitet som håller apotek med stöd av läkemedelslagen. Enligt 5 § i den gällande apoteksskattelagen grundar sig apoteksskatten på den skattskyldiges sammanlagda omsättning under hela året för försäljning av läkemedel och vissa andra poster. Den skattskyldige får under vissa förutsättningar från den omsättning som ligger till grund för apoteksskatten dra av bland annat försäljning av andra produkter än läkemedel. Det föreslås i propositionen att apoteksskattelagen ändras så att grunden för apoteksskatten i stället för omsättningen ska vara den skattskyldiges sammanlagda vinstmarginal för läkemedelsförsäljningen från dennes apoteksverksamhetsställen utan mervärdesskattens andel. Vinstmarginalen för läkemedelsförsäljningen ska beräknas utifrån försäljningsbidraget för läkemedelsförsäljningen. Enligt propositionen beaktas således inte längre exempelvis försäljning av andra produkter utöver läkemedelsförsäljning i grunden för apoteksskatten.  

Det föreslås att de poster som ska dras av från apoteksskattegrunden ändras. Det föreslås att bestämmelserna om negativt försäljningsbidrag upphävs i läkemedelslagens prisreglering. Nya poster som ska dras av från apoteksskattegrunden är enligt propositionen försäljning av egenvårdsläkemedel som ingår i ett begränsat urval egenvårdsläkemedel oberoende av om man har ansökt om utvidgning av försäljningskanalen för preparatet eller om apoteket tillverkar läkemedel för egen försäljning. De apotekstillståndshavare som håller ett filialapotek kan enligt propositionen göra ett särskilt avdrag i euro från skattegrunden för varje månad under vilken filialapoteket har varit öppet åtminstone en dag för allmänheten under skatteåret. Om ett filialapotek är öppet varje månad under skatteåret, det vill säga kalenderåret, är filialapoteksavdraget enligt propositionen 150 000 euro per skatteår för de apotek som är ett villkor för apotekstillståndet och 50 004 euro per skatteår för de filialapotek som utgör en rätt. 

Enligt propositionen ska apoteksskatteskalan fortsatt vara progressiv. Skatteskalans nivåer ska grunda sig på vinstmarginalgrupper för läkemedelsförsäljningen, och skalan ska ha sju nivåer. Skatteskalan ska utformas så att statens årliga apoteksskatteintäkter upprätthålls. Det föreslås att den så kallade nollgränsen i skatteskalan går vid 200 000 euro (6 § i apoteksskattelagen).  

Den gällande läkemedelslagens 46 § förpliktar apotekaren att efter att ha avstått från sitt apotekstillstånd fortsätta driva apoteksrörelsen fram till dess att en ny apotekare som fått apotekstillståndet har övertagit apoteket. I propositionen föreslås det att en privat apotekare med stöd av en temporär undantagsbestämmelse kan avstå från sitt apotekstillstånd, om det inte finns tillräckliga ekonomiska verksamhetsförutsättningar för apoteksverksamheten i och med de föreslagna ändringarna i lagstiftningen. Nedläggningen av ett apotek ska anmälas till myndigheten en månad i förväg och anmälan ska göras före ingången av oktober 2026 (53 a § i läkemedelslagen).  

I propositionen föreslås nya bestämmelser om ett begränsat urval egenvårdsläkemedel som frigörs för försäljning också annanstans än på apotek. Enligt propositionen ska urvalet bestå av vissa sådana grupper av humanläkemedel vars risker är små och med vilka läkemedelsbehandling kan genomföras på ett säkert sätt utan läkemedelsrådgivning (23 d § i läkemedelslagen). Läkemedelskategorierna ska anges närmare i läkemedelsförordningen enligt ATC-grupp. Till urvalet hör egenvårdsläkemedel som används vid halsbränna, förstoppning samt vid substitutionsterapi med vitaminer och mineraler, dexpantenolpreparat som används vid behandling av små hudskador samt tårsubstitut och andra oklassificerade preparat som hör till samma grupp som dessa. Enligt propositionen får ett läkemedelspreparat som klassificerats som egenvårdsläkemedel i princip säljas endast på apotek (23 e § i läkemedelslagen). Innehavaren av försäljningstillståndet, dvs. det läkemedelsföretag för vars läkemedel försäljningstillståndet har beviljats, får ansöka om att försäljningskanalen för ett preparat utvidgas till försäljning någon annanstans än på apotek. Det föreslås att bestämmelser införs i läkemedelslagen om ett detaljhandelstillstånd för egenvårdsläkemedel som ger rätt att på vissa angivna verksamhetsställen sälja sådana läkemedel för vilka det ansökts om utvidgning av försäljningskanalen. 

I läkemedelslagen (57 f och 57 g §) ska det enligt propositionen inkluderas bestämmelser om apotekens rätt att avvika från recept vid riksomfattande störningar i tillgången, när ett läkemedel dragits bort från marknaden, av särskilda skäl i enskilda exceptionella situationer där ett läkemedel inte finns i apotekets lager och i situationer där ett recept på ett läkemedel som används regelbundet nyligen gått ut eller tagit slut. Dessutom föreslås det att lagen om elektroniska recept (61/2007) ändras så att apoteken ges rätt att rätta uppenbara fel i en läkemedelsanvändares oexpedierade recept (10 §). 

Bestämmelser om den villkorliga ersättningsbarheten i systemet med läkemedelsersättning finns i 6 kap. 6 a § i sjukförsäkringslagen. Enligt bestämmelsen kan läkemedelsprisnämnden av särskilda skäl godkänna ersättning och partipris för ett läkemedelspreparat med försäljningstillstånd som villkorligt. I beslutet om villkorlig ersättningsbarhet ingår ett avtal mellan läkemedelsprisnämnden och innehavaren av försäljningstillståndet. Om innehavaren av försäljningstillståndet enligt avtalet är skyldig att betala återbetalningsavgift för den villkorliga ersättningsbarheten och förutsättningarna för skyldigheten uppfylls, ska återbetalningsavgiften enligt de grunder som fastställts i avtalet betalas till Folkpensionsanstaltens sjukförsäkringsfond. De läkemedelsersättningar som FPA betalar finansieras med en sjukvårdsförsäkring som hör till sjukförsäkringssystemet och av vars utgifter statens finansieringsandel är 51,40 procent och de försäkrades, dvs. löntagarnas, förmånstagarnas och pensionärernas, 48,60 procent. För närvarande minskar återbetalningsavgifterna för statens del statens utgifter och för de försäkrades del sänker de sjukvårdspremien. Inom finansieringen av sjukvårdsförsäkringen föreslås staten från ingången av 2026 till fullt belopp få de återbetalningsavgifter som hänför sig till läkemedelsersättningarnas villkorliga ersättningsbarhet. 

De föreslagna ändringarna i läkemedelslagen, lagen om elektroniska recept och sjukförsäkringslagen tillämpas också i landskapet Åland. 

Propositionens ekonomiska konsekvenser

De föreslagna besparingarnas konsekvenser för statsfinanserna beräknas sammantaget uppgå till cirka 75,4 miljoner euro, varav ändringen av läkemedelstaxan för receptbelagda läkemedel utgör 31,4 miljoner euro och återbetalningsavgifterna i anslutning till villkorlig ersättningsbarhet för läkemedelsersättningar 44 miljoner euro. Utfallet av inkomstskatten till staten beräknas dock minska med cirka 16 miljoner euro till följd av propositionen. 

Enligt propositionen ger ändringen av läkemedelstaxan för receptbelagda läkemedel en bestående årlig besparing på cirka 30 miljoner euro. Effekten av de sjunkande utgifterna för läkemedelsersättningar riktar sig i princip till staten och de försäkrade enligt de finansieringsandelar (51,40 %/48,60 %) som anges i den gällande sjukförsäkringslagen. Av besparingen på 30 miljoner euro i de offentliga finanserna har den andel som utgörs av de försäkrades försäkringspremier dock redan på förhand kanaliserats till staten till fullt belopp genom en lag om ändring av sjukförsäkringslagen (693/2024). Då kanaliseringen beaktas sparar staten alltså cirka 30 miljoner euro genom att ändra läkemedelstaxan för receptbelagda läkemedel. Samtidigt har det dock uppskattats att utfallet av inkomstskatten till staten minskar med cirka 16 miljoner euro till följd av den föreslagna ändringen av läkemedelstaxan för receptbelagda läkemedel. Statens apoteksskatteintäkter kommer enligt propositionen att minska i proportion till försäljningen av det begränsade urvalet egenvårdsprodukter (skatteeffekten enligt försäljningsuppgifterna för 2023 blir cirka -7 miljoner euro), men sammantaget kommer intäkterna fortfarande att motsvara det årliga utfallet av apoteksskatten. 

Det har uppskattats att man genom att till staten styra det fulla beloppet av de återbetalningsavgifter som hänför sig till läkemedelsersättningarnas villkorliga ersättningsbarhet kan minska statens behov av finansiering för utgifterna för sjukvårdsförsäkringen med cirka 44 miljoner euro per år från och med den 1 januari 2026. Att återbetalningsavgifterna för villkorlig ersättningsbarhet för läkemedelsersättningar fördelas fullt ut till staten inverkar enligt propositionen kalkylmässigt på de försäkrades finansieringsandel av kostnaderna för sjukförsäkringen och höjer kalkylmässigt löntagarnas, förmånstagarnas och företagarnas sjukvårdspremie med 0,03 procentenheter. 

Den föreslagna nedskärningen av läkemedelstaxorna för receptbelagda läkemedel beräknas enligt propositionen gynna läkemedelsanvändarna med cirka 6 miljoner euro per år i sänkta läkemedelskostnader. Ändringen av prisregleringen för läkemedel som hör till det begränsade urvalet egenvårdsläkemedel bedöms öka möjligheten till konkurrens mellan detaljförsäljarna av läkemedel, vilket sannolikt blir en fördel för åtminstone en del av kunderna.  

Den sammanlagda nettoeffekten av sänkningen av läkemedelstaxan för receptläkemedel, utvidgningen av försäljningen av det begränsade urvalet av egenvårdsläkemedel till försäljningsställen utanför apotek samt ändringarna i apoteksskattelagen har i propositionen uppskattats till i genomsnitt –42 900 euro per apotek och till en medianeffekt på –29 200 euro per apotek. 

Enligt uppgift från social- och hälsovårdsministeriet finns det för närvarande sammanlagt 833 apoteksverksamhetsställen i Finland. Propositionens konsekvenser för apoteken fördelar sig på många olika sätt. En del apotek drar klart nytta av reformen, men för andra blir de ekonomiska konsekvenserna negativa. Enligt social- och hälsovårdsministeriets utredning som bygger på färska uppgifter från Säkerhets- och utvecklingscentret för läkemedelsområdet finns det före de föreslagna ändringarna för närvarande 19 förlustbringande apotek med ett resultat under 0 euro. I och med de ändringar som föreslås i propositionen bedöms det i ministeriets utredning att 26 nya apotek blir kalkylmässigt förlustbringande (resultat under 0 euro). Om det resultat som de aktiebolag som finns i anslutning till apoteken producerar beaktas, kommer det kalkylmässigt i och med de föreslagna ändringarna att finnas 13 nya apotek som går med förlust. Enligt uppgift från ministeriet är det motiverat att beakta de separata bolagens resultat när man jämför apotekens resultat, eftersom man då jämför de olika apotekens resultat på enhetliga grunder, dvs. i resultatet för varje apotek beaktas försäljningen av både läkemedel och andra produkter och tjänster. Enligt propositionen hade cirka 40 procent av alla privata apotek 2024 överfört försäljningen av andra tjänster och produkter än läkemedel till ett separat aktiebolag i anslutning till apoteket, medan resultatet av försäljningen av andra produkter och tjänster ingår i apotekets resultat hos cirka 60 procent av apoteken. Ett privat apotek är ett företag som apotekaren driver i egenskap av enskild näringsidkare. Det innebär att apotekaren kan dra nytta av ett separat bolag, eftersom en del av apotekets försäljning då överförs från apotekarens personliga inkomstbeskattning till samfunds- och utdelningsbeskattningen.  

Att ett apotek är kalkylmässigt förlustbringande innebär enligt uppgift från ministeriet inte att apoteket skulle sakna förmåga att driva verksamheten. Den kalkylerade förlusten kan bero på många olika faktorer, vara tillfällig eller möjlig att avhjälpas med hjälp av anpassningsåtgärder. Orsaken till den kalkylerade förlusten kan vara ägarbyte, inledande av apoteksverksamhet eller till exempel en stor investering, flyttning eller någon annan tillfällig kostnad. Enligt utredning är det ganska vanligt att företagsverksamheten kan vara kalkylmässigt förlustbringande vissa år utan att ändå vara olönsam på längre sikt. 

Med olönsamma apotek avses i propositionen sådana kalkylmässigt förlustbringande apotek som behandlats ovan (resultat under 0 euro). Detta enligt uppgift från ministeriet. I konsekvensbedömningen i propositionen har man utöver kalkylmässigt förlustbringande apotek granskat bland annat apotek med mindre kalkylerat rörelseresultat, 0–100 000 euro. Enligt propositionen (s. 90, tabell 6) finns det före de lagändringar som föreslås i propositionen sammanlagt 70 apotek med ett resultat på 0–100 000 euro och, om specialbolagen beaktas, 53 sådana apotek. De ändringar som föreslås i propositionen medför att 19 nya apotek hamnar i kategorin för apotek med ett kalkylerat resultat på 0–100 000 euro, och om specialbolagen beaktas ökar antalet sådana apotek med 11 nya apotek.  

Sammantaget bedöms det i propositionen och i en utredning från ministeriet att det i och med de föreslagna ändringarna finns sammanlagt 134 apotek på apoteksmarknaden, med beaktande av nuvarande och nya apotek, som antingen uppvisar kalkylmässig förlust (resultat under 0 euro) eller vars rörelsevinst kalkylmässigt stannar på 0–100 000 euro. När man beaktar resultatet av de aktiebolag som finns i anslutning till apoteken finns det uppskattningsvis 93 sådana apotek. 

I propositionen (s. 93) konstateras det att det är sannolikt att en del av apoteken kommer att börja anpassa sin verksamhet på grund av de föreslagna ändringarna. I propositionen beskrivs en rad möjliga anpassningsmetoder och det konstateras att anpassningsåtgärderna är beroende av apotekets omständigheter. Den särskilda regleringen av apotekens verksamhet begränsar i sig apotekens möjligheter att vidta anpassningsåtgärder, menar regeringen i propositionen. 

Enligt propositionen (s. 93) är det möjligt att apotekstjänsterna temporärt eller ställvis permanent lämnar vissa affärsställen. Till följd av de föreslagna ändringarna skulle de apotek som eventuellt lämnar marknaden enligt propositionsmotiven inte vara de enda apoteken i det område där invånarna uträttar sina ärenden och arbetar, det vill säga bedöms det att de föreslagna ändringarna inte kommer att äventyra tillgängligheten till riksomfattande apotekstjänster och läkemedel. Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet äventyrar propositionen således inte försörjningsberedskapen. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet (GrUU 46/2025 rd, stycke 17) anser att den föreslagna regleringen i det aktuella särskilda regleringssammanhanget är konstitutionellt problematisk med avseende på egendomsskyddet enligt 15 § i grundlagen och näringsfriheten enligt 18 § 1 mom. i grundlagen, till den del de föreslagna ändringarna i läkemedelstaxan tillsammans med apoteksskatten leder till att apoteksverksamheten blir ekonomiskt olönsam för dem som nu bedriver verksamheten med stöd av apotekstillstånd och även leder till att verksamheten blir klart förlustbringande för ett flertal apotek. Social- och hälsovårdsutskottet måste ändra lagstiftningen om apoteksverksamhet så att den ger möjlighet till lönsam verksamhet även för de apotek för vilka den nu föreslagna regleringen enligt bästa tillgängliga uppgifter skulle innebära att verksamheten blir olönsam. Det är ett villkor för att lagförslag 1 och 2 ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Statsrådet bör enligt grundlagsutskottet också följa regleringens konsekvenser med avseende på 19 § 3 mom. i grundlagen och i synnerhet konsekvenserna för tillgången till apotekstjänster. 

Bedömning av den föreslagna regleringen

Ändringar i apoteksverksamheten

Utskottet noterar att apoteken är en väsentlig del av hälso- och sjukvården och tillför samhället ett betydande mervärde. Farmaceutisk rådgivning på apotek dämpar behovet av andra social- och hälsovårdstjänster och därmed kostnaderna inom den övriga social- och hälsovården. 

I anslutning till omstruktureringen av apoteksekonomin konstaterar utskottet att det är värt att notera att detaljhandel med och överlåtelse till allmänheten av läkemedel som används inom öppenvården med vissa smärre undantag är en ensamrätt för apoteken, vilket tryggar apotekens ställning. Å andra sidan är det fråga om en starkt reglerad bransch som kräver tillstånd och där apotekaren inte har möjlighet att påverka exempelvis läkemedelspriserna.  

Regeringsprogrammet ställer upp viktiga mål för reformen av apoteksekonomin, nämligen att apoteksskatten och läkemedelstaxan ska beaktas tillsammans, så att apotekens faktiska lönsamhet beaktas och det riksomfattande apoteksnätverket, det farmaceutiska stödet (inkl. läkemedelsrådgivningen) för en rationell läkemedelsbehandling, medicineringssäkerheten och tillgången till läkemedel tryggas. Också den årliga besparing på 30 miljoner euro i de offentliga finanserna som eftersträvas genom reformen av apoteksekonomin bygger på skrivningarna i regeringsprogrammet. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågning varierade åsikterna om de föreslagna ändringarna i apoteksekonomin. Att apoteksskatten ska grunda sig på försäljningsbidraget för läkemedelsförsäljning understöddes i huvudsak eller ansågs åtminstone vara ett steg i rätt riktning. Också förslaget om apotekens rätt att avvika från recept och rätta till uppenbara fel i dem i vissa situationer välkomnades.  

Till många andra delar skilde sig åsikterna om de föreslagna ändringarna från varandra. En del av dem som hördes understödde ändringarna i läkemedelstaxan eller framförde att nedskärningen av läkemedelstaxan rentav är för blygsam, medan en större del av dem som hördes motsatte sig en nedskärning av läkemedelstaxan. Åsikterna var delade också i fråga om den föreslagna progressiva apoteksskatten, skatteskalan och filialapoteksavdraget. Kritik har framförts bland annat mot att skatten är oskälig eller rentav konfiskatorisk och att skattesatsen för stora universitetsapotek blir särskilt stor med beaktande dessutom av att filialapoteksavdrag inte får göras mer än en gång. De som förhöll sig kritiska till propositionen uttryckte oro över att en betydande del av apoteken i Finland blir olönsamma i och med de föreslagna ändringarna i läkemedelstaxan och apoteksskatten. I anslutning till detta framfördes det att eftersom ett privat apotek drivs av en enskild näringsidkare, kan företaget inte betala lön till apotekaren, till skillnad från aktiebolag eller till exempel universitetsapotek. Av resultatet betalas först lån som tagits för företagsverksamhet, investeringar under senare år samt skatter, varefter apotekaren kan ta ut det återstående resultatet som ersättning för det arbete som apotekaren utför med stöd av apotekstillståndet. Det framfördes också att inkomsterna från läkemedelsförsäljningen inte täcker kostnaderna för läkemedelsförsäljningen i en del apotek, utan att förlusterna från läkemedelsförsäljningen måste kompenseras med inkomster från försäljningen av andra produkter. Dessutom framfördes det att de anpassningsåtgärder som apoteken har möjlighet att vidta på grund av reformen är mycket begränsade.  

En del av dem som hördes bedömde att propositionen äventyrar det landsomfattande apoteksnätverket. I anslutning till detta konstaterades det att tillgången till läkemedel måste säkerställas också i glesbygden och det uttrycktes oro över de längre avstånden om apoteksnätverket blir glesare i områdena i fråga.  

Även om utskottet i sig inser behovet av en strukturell reform av apoteksekonomin och understöder målen för reformen, betonar utskottet dock med hänvisning till sitt tidigare utlåtande (ShUU 11/2025 rd) vikten av att trygga ett rikstäckande apoteksnät i samband med reformen. Ett heltäckande apoteksnätverk säkerställer tillgången till läkemedel och en trygg distribution på lika villkor. Dessutom tryggar ett heltäckande och fungerande apoteksnätverk utöver systemet för obligatorisk upplagring av läkemedel och systemet för partidistribution av läkemedel försörjningsberedskapen inom läkemedelsförsörjningen i Finland och hälso- och sjukvårdens funktionsförmåga vid allvarliga störningar och under undantagsförhållanden. Vid beredningen av propositionen har det gjorts en heltäckande bedömning av de ekonomiska konsekvenserna för apoteken (s. 76—87). Enligt bedömningen väntas reformen inte äventyra det rikstäckande nätverket av apotek. Då bibehålls också det farmaceutiska stödet på apoteken i nätverket samtidigt som en rationell läkemedelsbehandling tryggas.  

Som sagt förutsätter grundlagsutskottet (GrUU 46/2025 rd) att social- och hälsovårdsutskottet ändrar lagstiftningen om apoteksverksamhet så att den ger möjlighet till lönsam verksamhet även för de apotek för vilka den nu föreslagna regleringen enligt bästa tillgängliga uppgifter skulle innebära att verksamheten blir olönsam. Med anledning av grundlagsutskottets utlåtande och med hänsyn till social- och hälsovårdsministeriets utredning föreslår social- och hälsovårdsutskottet att den föreslagna skatteskalan för apotek enligt 6 § i lagförslag 2 ändras så att den nedre gränsen för vinstmarginalen för läkemedelsförsäljning, under vilken skatt inte betalas på försäljningsbidraget (den s.k. nollgränsen för apoteksskatt) höjs från 200 000 euro till 250 000 euro och skattebeloppen vid den nedre gränsen för skattenivåerna på skalan ändras på det sätt som höjningen av nollgränsen förutsätter.  

Till följd av den höjning av nollnivån i apoteksskatteskalan som utskottet föreslår beräknas statens årliga intäkter från apoteksskatten enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet minska med cirka 7 miljoner euro per år.  

Sakkunniga har förhållit sig positiva till höjningen eftersom den minskar antalet kalkylmässigt förlustbringande apotek och förbättrar lönsamheten för alla apotek, eftersom apoteksbeskattningen lindras. Å andra sidan har det vid utfrågningen också framförts kritik mot ministeriets utredning. Det har påpekats att vissa apoteks verksamhet i och med reformen blir ekonomiskt olönsam och fortfarande klart förlustbringande för vissa apoteks del också efter höjningen av nollgränsen. Dessutom har det kritiserats att ministeriets utredning inte beaktar apotek som varit förlustbringande redan före reformen. Utöver de kalkylmässigt förlustbringande apoteken har man i vissa yttranden också fäst uppmärksamhet vid apoteken med ett resultat på 0–100 000 euro och ansett att de är olönsamma, eftersom apotekaren efter inkomstskatter, eventuella låneamorteringar och investeringar praktiskt taget inte får någon lön alls, eller så ligger lönen betydligt under medellönen för provisorer. 

Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet kommer utskottets förslag till ändring av lagförslag 2 att minska antalet apotek som till följd av de ändringar som föreslås i propositionen blir olönsamma, dvs. kalkylmässigt förlustbringande (resultat under 0 euro). Som det konstateras ovan (i kapitlet De ekonomiska konsekvenserna av propositionen) blir 26 ytterligare apotek kalkylmässigt förlustbringande jämfört med nuläget, men om man i apotekens resultat också beaktar resultatet av de separata bolag som är verksamma i anslutning till apoteken, blir 13 ytterligare apotek kalkylmässigt förlustbringande. I och med den ändring i lagförslag 2 som social- och hälsovårdsutskottet föreslår ovan finns det 20 nya apotek som kalkylmässigt blir förlustbringande jämfört med nuläget, men med beaktande av det resultat som de separata bolagen i anslutning till apoteken producerar sjunker antalet till 10. Enligt ministeriets utredning är fem av dessa tio apotek mycket små till recepturen och i fråga om dem är det sannolikt aktuellt att överväga att ändra apoteket till filialapotek. Dessutom har verksamheten vid de tre övriga apoteken ännu inte stabiliserats på grund av byte av apotekare. Dessutom bedöms ett apotek vara medelstort och ett apotek ha stor receptur. Enligt ministeriets utredning bedöms dessa två senare apotek utifrån tillgängliga uppgifter vid behov kunna anpassa sin företagsverksamhet med stöd av den gällande regleringen eller kunna investera i lönsam tillväxt. Två av de apotek som kommer att bli kalkylmässigt förlustbringande kan anses vara kritiska med tanke på tillgången till receptbelagda läkemedel och apotekstjänster (apoteket är kommunens enda apotek eller ligger långt från stadens centrum) och om de separata bolagen beaktas kan ett av apoteken anses vara kritiskt på detta sätt. 

Social- och hälsovårdsutskottet konstaterar att utöver det minskade antalet kalkylmässigt förlustbringande apotek stärker utskottets förslag till ändring av lagförslag 2 enligt ministeriets utredning samtliga apoteks möjligheter att bedriva lönsam affärsverksamhet, och det underlättar särskilt för små apotek. Förslaget stärker också ekonomin för de apotek som efter ändringen fortfarande är kalkylmässigt förlustbringande. 

Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet innebär den ändring i lagförslag 2 som social- och hälsovårdsutskottet föreslår att antalet nya apotek med resultat i kategorin 0–100 000 euro ökar med nio jämfört med nuläget och om de separata bolagen beaktas minskar antalet med ett apotek jämfört med nuläget. I ministeriets utredning konstateras det att apoteken i kategorin är funktionsdugliga och genererar vinst. 

Eftersom det i de sakkunnigyttranden som utskottet fått uttrycktes oro över att apoteksnätverket blir glesare trots den föreslagna höjningen av nollgränsen för apoteksskatten, betonar utskottet med stöd också av grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 46/2025 rd) att det är viktigt att noga följa och bedöma reformens konsekvenser för apoteksnätverket och försörjningsberedskapen i fortsättningen. Utskottet anser det viktigt att se till att det också i fortsättningen finns apotekare i glesbygden för att upprätthålla ett heltäckande apoteksnätverk. 

Utskottet ser det som lämpligt att apoteksskatten i fortsättningen ska grunda sig på försäljningsbidraget för läkemedelsförsäljningen i stället för på omsättningen. Utskottet instämmer här också i det som sägs i finansutskottets (FiUU 9/2025 rd) utlåtande om att den föreslagna lösningen motverkar snedvridningen av marknaden i fråga om försäljning av produkter inom den fria handeln och minskar apotekens incitament att ha ett separat aktiebolag när apoteken inte längre behöver betala apoteksskatt för försäljning av sådana produkter inom den fria handeln för vilka inte heller andra detaljförsäljare betalar skatt. 

När det gäller apoteksskattens progressivitet hänvisar social- och hälsovårdsutskottet till ekonomiutskottets utlåtande (EkUU 41/2025 rd), enligt vilket utskottet anser att den föreslagna lösningen i detta skede är motiverad bland annat utifrån att olika skattemodeller jämförts i samband med beredningen av propositionen och att den progressiva skattemodellen ansågs ha fördelar jämfört med en alternativ modell med platt skatt. Också finansutskottet (FiUU 9/2025 rd) lyfter i sitt utlåtande fram fördelarna med den progressiva skattemodellen i förhållande till modellen med platt skatt. När det gäller konfiskatorisk skatt konstaterar finansutskottet i sitt utlåtande att apoteksskatten enligt uppgift inte blir konfiskatorisk. 

Syftet med avdraget för filialapotek är att stödja upprätthållandet av mindre filialapotek. Med tanke på ett heltäckande nätverk av apotek välkomnar social- och hälsovårdsutskottet de ekonomiska incitamenten för filialapoteken. Social- och hälsovårdsutskottet hänvisar dock till ekonomiutskottets utlåtande (EkUU 41/2025 rd) där det står att det av propositionen inte framgår om avdraget för filialapotek i praktiken riktas till sådana apotek som verkligen är i behov av stöd och som är kritiska för tillgången till läkemedel. I utlåtandet fäster ekonomiutskottet uppmärksamhet vid behovet av att i fortsättningen bedöma hur olika stödformer för apotek fungerar, särskilt med avseende på ekonomisk effektivitet och öppenhet.  

Eftersom apoteksskatten är apotekarspecifik, bestäms skatten för tillståndshavare med två apotek utifrån den progressiva skatteskalan vid byte av apotekare på så sätt att grunderna för skatten på affärsverksamhet med två apotekstillstånd sammanräknas. I anslutning till detta har sakkunniga uttryckt oro över att det föreslagna sättet att beräkna apoteksskatten vid byte av apotek kan leda till att apoteksverksamheten blir olönsam. Enligt utredning från social- och hälsovårdsministeriet skulle möjligheten att fastställa skatten separat för de två apotek som apotekaren driver skapa incitament för byte av apotekare när beskattningen lindras. Enligt utredning är det med tanke på en långsiktig utveckling av tjänsterna för befolkningen viktigt att apotekaren är bestående och vill utveckla tjänsterna i området tillsammans med andra aktörer inom social- och hälsovården. Social- och hälsovårdsutskottet lyfter i alla fall fram behovet av att framöver noggrannare bedöma eventuella behov av ändringar i lagstiftningen i situationer där apotekaren vid byte av apotek ansvarar för två apotek. 

Utskottet anser att det är ett motiverat förslag att en privat apotekare med stöd av en temporär undantagsbestämmelse ska kunna avstå från sitt apotekstillstånd, om det inte finns tillräckliga ekonomiska verksamhetsförutsättningar för apoteksverksamheten i och med de föreslagna ändringarna i lagstiftningen. Utskottet noterar dock att de otillräckliga ekonomiska verksamhetsförutsättningarna eventuellt kan visa sig först efter utgången av övergångsperioden (1 oktober 2026), med beaktande av att avsikten dessutom är att bestämmelserna om utvidgning av försäljningskanalen för egenvårdsläkemedel ska träda i kraft först den 1 januari 2027. Utskottet anser det motiverat att följa upp och bedöma de föreslagna ändringarnas konsekvenser också ur denna synvinkel och beakta eventuella behov av ändringar i regleringen vid den fortsatta beredningen av reformen av apoteksekonomin. Utskottet föreslår ett uttalande om slopandet av apotekstillstånd. (Utskottets förslag till uttalande 3)  

Utskottet anser att den föreslagna regleringen om apotekens rätt att avvika från recept i vissa situationer och rätt att rätta uppenbara fel i recept är motiverad. Detta gör det möjligt att nyttja apotekens farmaceutiska kompetens och förbättrar läkemedelssäkerheten samt tryggar kontinuiteten i läkemedelsbehandlingen.  

I anslutning till nyttjandet av apotekens kompetens anser utskottet att det i fortsättningen är viktigt att också utreda ett mer omfattande nyttjande av apoteken och de lågtröskeltjänster som de erbjuder som en del av servicesystemet inom hälso- och sjukvården. Sakkunniga har framfört att exempelvis de regelbundna besöken på apoteken kunde nyttjas effektivare vid uppföljningen av hur läkemedelsbehandlingen lyckas. Utskottet föreslår ett uttalande om utvidgningen av apotekens tjänsteutbud. (Utskottets förslag till uttalande 2)  

Den föreslagna lagen om ändring av apoteksskattelagen (lagförslag 2) avses träda i kraft den 1 januari 2026. Bestämmelserna ska enligt ikraftträdandebestämmelsen tillämpas första gången på den apoteksskatt som betalas för 2026. Enligt 5 § 3 mom. i lagförslag 2 avses med anskaffningsutgiften för ett läkemedel som sålts direkt det mervärdesskattefria inköpspriset enligt apotekets bokföring för det direkt sålda läkemedelspreparatet. Vid utfrågningen av sakkunniga i utskottet uppgavs det dock att alla apoteksskatteskyldiga inte nödvändigtvis genast från och med 2026 i sin bokföring kan övergå till att tillämpa definitionen av anskaffningsutgift i 5 § 3 mom. i lagförslag 2. Det föreslagna 5 § 3 mom. förutsätter åtminstone att bokföringssystemen kan producera uppgifter om det mervärdesskattefria inköpspriset enligt apotekets bokföring för ett direkt sålt läkemedelspreparat i enlighet med FIFO-principen. Utskottet konstaterar att tillämpningen av definitionen av anskaffningsutgift enligt det föreslagna 5 § 3 mom. genast från och med 2026 är problematisk på det sätt som konstateras ovan. Utskottet föreslår en övergångsperiod på två år. 

Utskottet föreslår att 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagförslag 2 får en ny övergångsbestämmelse. Enligt bestämmelsen används, med avvikelse från 5 § 3 mom., vid beräkningen av apoteksskatten för skatteåren 2026—2027 som inköpspris för läkemedel det mervärdesskattefria inköpspriset vid försäljningstidpunkten i stället för det mervärdesskattefria inköpspriset enligt bokföringen. Den föreslagna övergångsbestämmelsen bedöms inte ha några stora skattekonsekvenser för apoteksskatteintäkterna. 

Utvidgning av försäljningskanalen för ett begränsat urval egenvårdsläkemedel

De sakkunniga var både för och emot förslaget om försäljning av egenvårdsläkemedel också annanstans än på apotek. Likaså gick åsikterna i sär när det gällde omfattningen av det föreslagna urvalet. De som motsatte sig förslaget motiverade sin ståndpunkt bland annat med risker för medicineringen och patientsäkerheten, eventuella negativa konsekvenser för apoteksnätverket och apoteksekonomin samt med att utvidgningen av försäljningskanalen för egenvårdsläkemedel inte ökar hälsofördelarna för allmänheten. I fråga om läkemedelssäkerheten lyfte de sakkunniga fram läkemedelssäkerhetsriskerna med kombinationspreparat av makrogol och läkemedel mot halsbränna. Kombinationsprodukter som innehåller makrogol uppgavs kunna vara förknippade med risker, särskilt störningar i vätske- och elektrolytbalansen om produkten används felaktigt, och en säker användning av produkterna konstaterades kräva rådgivning från hälso- och sjukvårdspersonal. När det gäller riskerna med läkemedel mot halsbränna påpekades det att halsbränna kan bero på allvarligare sjukdomar, såsom hjärtrelaterade besvär, som felaktigt kan tolkas som halsbränna. 

Utskottet konstaterar att utifrån konsekvensbedömningen i propositionen (s. 77—78) kommer apoteken sannolikt också i någon mån att dra nytta av att försäljningen av ett begränsat urval egenvårdsläkemedel utvidgas på grund av de anknytande ändringarna i apoteksskatten (s. 74), eftersom apoteksskatt inte kommer att betalas på försäljningen av egenvårdsläkemedel som ingår i det begränsade urvalet. Utskottet anser dock att det med tanke på läkemedelssäkerheten är viktigt att urvalet av egenvårdsläkemedel som tillåts för försäljning också annanstans än på apotek förblir snävt i enlighet med propositionen. Utskottet anser att man bör avstå från att utvidga urvalet framöver. Utvidgningen av försäljningskanalen för egenvårdsläkemedel har beretts i en arbetsgrupp som tillsatts av social- och hälsovårdsministeriet och som bedömer utvidgningen av försäljningskanalen för egenvårdsläkemedel. För försäljning annanstans än på apotek föreslås det bland de alternativ som granskades vid beredningen det allra snävaste urvalet, där riskerna med läkemedelssubstanser bedöms vara små och där läkemedelsbehandlingen bedöms kunna genomföras tryggt utan läkemedelsrådgivning. I propositionen konstateras det dock att avsikten är att tillhandahållandet av läkemedelsrådgivning ska bedömas i en senare fas av reformen tillsammans med apotekens skyldighet att tillhandahålla rådgivning. Utskottet anser att det är nödvändigt att läkemedelsrådgivningen och läkemedelssäkerheten beaktas i den fortsatta beredningen. 

Utskottet ser det också som viktigt att man vid genomförandet av den föreslagna lagstiftningen om ett begränsat urval egenvårdsläkemedel och vid den fortsatta beredningen av lagstiftningen om apoteksekonomi särskilt beaktar läkemedelssäkerhetsriskerna med kombinationspreparat av makrogol. Utskottet anser att det inte bör tillåtas att försäljningskanalen för kombinationspreparat av makrogol som används för tarmtömning eller koloskopi utvidgas till försäljning på andra ställen än apotek. Utskottet ser det som angeläget att man vid den fortsatta beredningen också bedömer behovet av eventuella bestämmelser om förpackningsstorlekar och förpackningsmängder i fråga om det begränsade urvalet egenvårdsläkemedel. Små förpackningsstorlekar kan minska risken för långvarig eller upprepad oändamålsenlig användning och begränsa risken för oavsiktligt eller avsiktligt missbruk. Vid den fortsatta beredningen ser utskottet också ett behov av att bedöma om det bör läggas till närmare anvisningar och varningar på förpackningar till läkemedel som hör till det begränsade urvalet egenvårdsläkemedel. Utöver de frågor som ska beaktas vid den fortsatta beredningen anser utskottet att det är viktigt att följa upp och bedöma vilka konsekvenser översynen av det begränsade urvalet egenvårdsläkemedel har för läkemedels- och patientsäkerheten. 

Vid utskottets sakkunnigutfrågning framförde flera parter att vertikal integration bör förhindras vid detaljförsäljning av egenvårdsläkemedel, dvs. parti- och detaljhandelstillstånd bör inte beviljas samma aktör eller företag som hör till samma koncernstruktur. I propositionsmotiven konstateras det att försäljningen av det begränsade urvalet av egenvårdsläkemedel också skulle kunna ske via till exempel stora dagligvarukedjor med gemensam ägare. I fråga om detta har inga direkta negativa konsekvenser för konsumenterna identifierats i samband med beredningen. Enligt motiven är avsikten med regleringen dock inte att tillåta vertikal integration, det vill säga att samma aktör innehar både partihandels- och detaljhandelstillstånd. I propositionsmotiven (s. 45—46) konstateras det dock att frågan kommer att granskas som helhet när det gäller all detaljhandel med läkemedel i nästa fas av reformen av apotekslagstiftningen. Social- och hälsovårdsutskottet instämmer i ekonomiutskottets utlåtande i fråga om förhindrandet av vertikal integration och anser i likhet med ekonomiutskottet att det är viktigt att utreda frågan och genomföra eventuella ändringar i regleringen i samband med den proposition om en reform av apoteksekonomin som ska lämnas våren 2026. Social- och hälsovårdsutskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 4). 

Avslutningsvis

Utskottet konstaterar att det i den aktuella propositionen är fråga om en omfattande proposition som påverkar branschen på många sätt och som innehåller fyra lagförslag och ett flertal bestämmelser som ska ändras. Utskottet fäster allvarlig uppmärksamhet vid att lagförslagen enligt uppgift inte har granskats vid justitieministeriets laggranskning. Utskottet betonar att laggranskningen är ett sådant förfarande enligt 30 § i reglementet för statsrådet (262/2003) som hör till statsrådets egentliga beredning och som i väsentlig grad säkrar lagstiftningens kvalitet och som det varken är möjligt eller ändamålsenligt att genomföra under riksdagsbehandlingen.