Allmän motivering

Klimatförändringen

Enligt Meteorologiska institutet har jordens temperatur globalt sett ökat med 0,6 grader på 1900-talet. Koldioxidhalten i atmosfären är nu högre än på 20 miljoner år. Temperaturen på jorden och koldioxidhalten korrelerar. Den mänskliga verksamheten har ändrat jordens klimat och förorsakat en ökning i växthusgashalterna. Bland annat har koldioxidhalten ökat med 31 procent sedan den förindustriella tiden. Undersökningar visar att förändringarna kommer att fortsätta under hela detta århundrade, men ingen vet hur stora de blir. Det går inte att förklara de förändringar som observerats utan att beakta människans inverkan. De största förändringarna i världen sker på det arktiska området, där snö- och istäcket kommer att krympa märkbart. Havsytan har stigit 10—20 centimeter och detta förorsakar problem för östater och lågt belägna områden. Klimatförändringen leder till förändring i naturtyperna och förorsakar torka och stormar. Vädret är orsak till 80 procent av naturkatastroferna och redan i dag är utvecklingsländerna de mest utsatta.

Konventioner och bestämmelser

År 1988 inrättande FN:s miljöprogram (UNEP) och Meteorologiska världsorganisationen (WMO) en mellanstatlig panel för klimatförändringar (IPCC) som sammanställer de senaste forskningsrönen om klimatförändringen i rapporter som ges ut regelbundet. År 1990 publicerade IPCC sin första bedömning av den klimatförändring som mänsklig verksamhet orsakar. Utifrån den bereddes FN:s ramkonvention om klimatförändringar, som godkändes i Rio de Janeiro 1992. Fram till mitten av mars 2004 hade den ratificerats av 189 medlemsstater och EU. Kyotoprotokollet till FN:s ramkonvention godkändes 1997. EU och dess medlemsstater ratificerade Kyotoprotokollet 2002. Protokollet träder i kraft när det har ratificerats av minst 55 parter i klimatkonventionen. Av de industriländer som nämns i bilagan till konventionen ska så många vara med att deras sammanräknade koldioxidutsläpp står för minst 55 procent av den totala mängden koldioxidutsläpp i dessa 55 länder 1990. Eftersom USA inte avser att ratificera Kyotoprotokollet förutsätter ikraftträdandet i praktiken att Ryssland ratificerar det, vilket landet ännu inte har gjort.

Direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (nedan kallat "direktivet om utsläppshandel") trädde i kraft den 25 oktober 2003. Direktivet grundar sig på tanken att utsläppen minskas där det är kostnadseffektivast. Utsläppshandeln inom gemenskapen inleds i början av 2005. Syftet med EG:s klimatförändringsprogram är att ringa in och utarbeta sådana gemenskapstäckande åtgärder för att minska växthusgaserna och övriga inslag i en europeisk klimatstrategi som är nödvändiga för genomförandet av Kyotoprotokollet. Den första utsläppshandelsperioden inom EU startar i början av 2005 och upphör i slutet av 2007. Efter detta, i början av 2008, övergår man till femåriga åtagandeperioder enligt Kyotoprotokollet.

De utsläppsrätter som fördelas enligt lagen om utsläppshandel gäller endast perioden 2005—2007. Separata beslut fattas senare om fördelningen av utsläppsrätterna under åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet.

Propositionen

Ekonomiutskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen, men med de ändringar som gjorts i förslaget till lag om utsläppshandel, och föreslår att förslaget till lag om utsläppshandel enligt lagmotionen förkastas.

De utlåtanden som ekonomiutskottet fått har framför allt gällt hur det sammanlagda antalet utsläppsrätter ska bestämmas, tidigare vidtagna åtgärder, de utsläppsrätter som ska reserveras för nya deltagare och hur dessa räcker till, jämkning av utsläppsrätterna, energibeskattningen och stöd samt lagens ikraftträdande.

Det sammanlagda antalet utsläppsrätter under handelsperioden 2005—2007

Det har påpekats för ekonomiutskottet att direktivet om utsläppshandel inte fastställer något övre utsläppstak för de enskilda länderna under den första handelsperioden 2005—2007. Enligt direktivet räcker det om landet är på rätt väg när det gäller att fullgöra åtagandena enligt Kyotoprotokollet. Man bör således utnyttja den flexibilitet som direktivet tillåter i fråga om antalet utsläppsrätter.

Ekonomiutskottet noterar att EU:s mål enligt Kyotoprotokollet är att åren 2008—2012 minska utsläppen av växthusgaser med åtta procent jämfört med mängden utsläpp 1990. Finland godkände 1998 att målet fördelas mellan EU-medlemsländerna så att Finlands mål är att se till att utsläppen i Finland 2008—2012 i genomsnitt hålls på 1990 års nivå. Målet gäller hela perioden 2008—2012, vilket innebär att utsläppen kan vara lite högre ett år, men då måste de i gengäld vara lägre ett annat år.

Direktivet om utsläppshandel fastställer inga kvantitativa mål för medlemsstaterna för den första handelsperioden 2005—2007, som infaller före den första Kyotoperioden. Direktivet kräver att medlemsstaten baserar sin plan för fördelning av utsläppsrätterna på den nationella klimat- och energipolitiken och att den sammanlagda mängden utsläppsrätter under den första handelsperioden 2005—2007 stämmer överens med utsläppsmålen för 2008—2012.

Under den första handelsperioden gäller direktivet endast koldioxidutsläppen från förbränning och industriprocesser. Målen i Kyotoprotokollet gäller däremot även metan, dikväveoxid, fluorkolväten, perfluorkolväten och svavelhexafluorid.

I bilaga 1 till utkastet till nationell fördelningsplan presenteras WM-scenariot (With Measures), och enligt det verkar det som om Finlands totalutsläpp 2008—2012 kommer att ligga klart ovanför det uppställda målet. WM-scenariot beaktar verkningarna av de åtgärder som vidtagits och beslutats på grundval av den nuvarande klimat- och energistrategin. Om det mål som EU:s bördefördelning uppställer ska nås måste de nuvarande åtgärderna intensifieras eller så behövs det helt nya åtgärder, som måste genomföras redan under den första handelsperioden 2005—2007 för att resultat ska nås.

Ekonomiutskottet betonar att om man verkligen vill åstadkomma utsläppsminskningar måste utsläppshandeln vara global. Endast på detta sätt behandlas företagen i olika länder jämlikt. Finland och EU måste således i synnerhet eftersträva att Förenta staterna, Ryssland, Kina och Indien deltar i genomförandet av de internationellt beslutade målen enligt Kyotoprotokollet och i utsläppshandeln.

Direktivet om utsläppshandel kräver att utvecklingstrenden när det gäller utsläpp 2005—2007 är konsekvent i förhållande till perioden 2008—2012. Denna trend representeras i den nationella fördelningsplanen av den strategiska utvecklingslinjen. Utvecklingslinjen utgick huvudsakligen från det nationella målet för utsläppsminskning inom åtagandeperioden enligt Kyotoprotokollet, kraven i direktivet angående utvecklingen i fråga om utsläpp 2005—2007 och de inhemska aktörernas möjligheter att minska utsläppen. Något som emellertid inte beaktades var vilka effekter de andra mekanismerna enligt Kyotoprotokollet, dvs. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling, kan ha när Finlands utsläppsmål eftersträvas. Även det femte kärnkraftverket, som blir klart 2009, fyller en viktig funktion när det gäller att minska utsläppen av koldioxid. Beredningen i den klimat- och energipolitiska ministerarbetsgruppen och finanspolitiska ministerutskottet gav den handlande sektorn en total utsläppsrätt på 136,5 miljoner ton koldioxid för den första handelsperioden. Av denna mängd reserveras 2,5 miljoner ton för nya aktörer.

Den minskning som krävs av den handlande sektorn i Finland är knappt tre procent av utsläppsmängden inom den handlande sektorn. Minskningen är i samma storleksordning som i Österrike, Nederländerna och Luxemburg, men ändå klart mindre än den minskning som Sverige och Danmark kräver av den handlande sektorn. Det är emellertid svårt att entydigt jämföra de olika medlemsländernas fördelningsplaner och behov av utsläppsminskningar. Utsläppsmålen sammanfaller inte, och därmed möjliggör de åtgärder av olika nivå.

I Finlands används huvudsakligen tilldelning på grundval av historiska utsläpp (s.k. grandfathering) som fördelningskriterium när det gäller utsläppsrätter. De undergruppsspecifika fördelningskriteriena gäller ca 500 anläggningar för energiproduktion och industriprocesser inom den handlande sektorn. Deras utsläppsrätter utgör den totala mängden, inbegripet de som reserveras för nya deltagare. Räknar man på detta sätt torde den totala mängden utsläppsrätter på 136,5 miljoner ton koldioxid överskridas med ca tre procent. Därför har utsläppsrätterna för de olika undergrupperna åren 2005—2007 anpassats till målet genom en minskning för alla undergrupper med koefficienten 0,97. Den slutliga anpassningskoefficienten preciseras senare på grundval av de uppgifter som verksamhetsutövarna anger i de ansökningar om utsläppsrätter som ska göras enligt lagen om utsläppshandel.

Utsläppshandelns ekonomiska verkningar

Energiförbrukningen i Finland är stor på grund av vårt geografiska läge: eldningsbehovet är stort, industrin energiintensiv och transportavstånden långa. Detta leder till att de högre energikostnadernas negativa effekter på samhällsekonomin är större än i andra länder. Finlands energiförsörjning är effektiv och mångsidig och därför är det dyrt att minska utsläppen av växthusgaser, eftersom de mest kostnadseffektiva åtgärderna redan har vidtagits.

Enligt den uppskattning som utskottet har fått är det svårt att förutse kostnadseffekterna för den första handelsperioden 2005—2007, men de torde inte genomsnittligt bli oskäligt höga för energiproducenterna och industrin, eftersom behovet att minska utsläpp inte är stort. Utsläppshandeln kommer dock att betydligt höja priset på elen på marknaden, vilket ökar elkostnaderna framför allt för privata konsumenter, servicesektorn och SME-sektorn. Högre elpris skulle också försämra konkurrenskraften för den industri som använder mycket el, och osäkerheten om priset skulle försvåra investeringsbeslut. Om utsläppshandeln endast genomförs mellan EU:s medlemsstater, kan detta enligt uppskattningar leda till en mycket hög prisnivå och till och med till en situation där man inte når balans. Den höga prisnivån kan leda till allvarliga konsekvenser för industrins konkurrenskraft i Finland och andra medlemsstater. I så fall måste EU granska systemets funktion och snabbt vidta åtgärder.

Enligt Statens ekonomiska forskningscentrals kalkyler leder begränsningen av utsläpp också med hjälp av utsläppshandeln till sjunkande nationalprodukt, konsumtion och sysselsättning. Denna effekt är klarare ju dyrare utsläppsrätterna är. Kostnaderna för begränsningen av utsläpp med hjälp av utsläppshandel är cirka 0,4—0,6 procent av 2010 års nationalprodukt. Med dyrare utsläppsrätter höjer utsläppshandeln kostnadsnivån, och om världsmarknadspriserna inte reagerar i takt med den inhemska prisnivån blir vår exports konkurrenskraft lidande och nationalprodukten sjunker klart.

Även på branschnivå beror effekterna på utsläppsrättens pris och exportens reaktion på den höjda kostnadsnivån till följd av utsläppshandeln. De industribranscher vars kostnadsstruktur ändras mest av utsläppshandeln lider i form av försvagad konkurrenskraft i fråga om priser.

Exempelvis omfattas endast 18 procent av världens stålproduktion av EU:s utsläppshandel, och därför kan utsläppshandelns merkostnader inte överföras på de priser som konkurrerar på världsmarknaden. Merkostnaderna försvagar direkt stålindustrins konkurrenskraft och ökar risken för att effektiv produktion flyttas till länder som inte har kostnadstryck på grund av utsläppshandel, s.k. kolläckage. EU:s ensidiga åtgärder kan leda till ökning av de globala koldioxidutsläppen.

Enligt utredning till utskottet beaktas den internationella konkurrensen för den finländska stålindustrins del genom en initialfördelning enligt 20 § i lagförslaget som beaktar framtidens produktionsvolymer, vilket minskar risken för kolläckage.

Ekonomiutskottet finner det nödvändigt att det för perioder efter 2007 reserveras så mycket utsläppsrätter för nya deltagare att åtminstone otillräckliga utsläppsrätter inte utgör hinder för investeringar i Finland och att investeringar inte styrs till länder som saknar åtaganden för begränsning av utsläpp enligt Kyotoprotokollet. Styrningen av investeringar till de sistnämnda länderna kan till och med leda till ökade utsläpp av växthusgaser och urholkning av målen i Kyotoprotokollet.

Utskottet konstaterar att utsläppsminskningar nås effektivast om minskningsmålen uppställs enligt specifika utsläpp, dvs. enligt hur mycket koldioxidutsläpp som uppstår till exempel per producerat stål- eller papperston.

Försöken att hindra klimatförändringen föder nya teknikmarknader. Där efterfrågas bättre energisystem och andra sätt att åtgärda utsläppsgenererande verksamhet. Vi måste bidra till att innovationer och teknik som gör energisparande och förnybara energikällor mer konkurrenskraftiga utvecklas och införs i Finland samt främja export av dem till andra länder.

Tidigare vidtagna åtgärder

Direktivet om utsläppshandel tillåter att medlemsstaten vid fördelningen av utsläppsrätter per anläggning kan beakta s.k. tidiga åtgärder. Med dessa avses åtgärder med vilka verksamhetsutövaren har minskat utsläppen före direktivets ikraftträdande. Å andra sidan bör de anläggningar som omfattas av utsläppshandeln inte beviljas fler utsläppsrätter än vad de behöver. Utsläppsrätter som överskrider behovet kan tolkas som förbjudet statligt stöd till anläggningarna i fråga. I synnerhet skulle beaktande av tidigare vidtagna åtgärder långt tillbaka i tiden leda till att verksamhetsutövarna skulle få fler utsläppsrätter än de för tillfället behöver och till att dessa rätter därför ska göras skäligare, dvs. minskas till en nivå som inte längre anses innehålla olagligt statligt stöd.

Hänsyn till verksamhetsutövares tidigare vidtagna åtgärder för minskning av utsläpp, dvs. hänsyn till tidiga åtgärder, får delvis täckning i lagförslaget om utsläppshandeln. Verksamhetsutövare kan dra nytta av åtgärder som efter 1998 vidtagits för att minska utsläppen, eftersom fördelningen baserar sig på den genomsnittliga emissionsfaktorn (koefficienten för specifika utsläpp) under referensperioden.

Däremot gottgörs inte åtgärder för minskning före 1998 vid fördelningen av utsläppsrätter. Om man hade velat beakta de tidigare vidtagna åtgärderna borde man ha fastställt ett år varefter sådana åtgärder ska beaktas. Det har i praktiken visat sig omöjligt att fastställa ett sådant år och samtidigt se till att fördelningen av utsläppsrätter är rättvis, öppen och icke-diskriminerande. Någon verksamhetsutövare hade eventuellt vidtagit sina tidiga åtgärder omedelbart före det år varefter tidigare vidtagna åtgärder ska beaktas och någon annan på motsvarande sätt omedelbart efter årsskiftet. Då skulle till och med en dag kunna vara avgörande för vem som kan dra nytta av sina tidigare vidtagna åtgärder. Exempelvis har de största ändringarna i användningen av bränslen och råvaror gjorts vid olika tidpunkter i olika branscher. Inom mineralindustrin skedde stora förändringar på 1970-talet, medan motsvarande ändringar inom järn- och stålindustrin gjordes före 1990-talet och inom massa- och pappersindustrin på 1990-talet.

Av ovan nämnda skäl används i propositionen som referensperiod så färska år som möjligt med god tillgång till information. Ju tidigare år som hade intagits i referensperioden, desto sämre kunskapsbas hade man haft tillgång till. Dessutom hade fastställandet i detalj av tidigare vidtagna åtgärder krävt betydligt mera tid för att alla uppgifter om de tidiga åtgärderna hade kunnat beaktas på grundval av oberoende kontrollörers arbete. Tidtabellen för genomförande av direktivet hade inte medgett till detta.

Nya deltagare

I utkastet till fördelningsplan reserveras 2,5 miljoner ton koldioxid i utsläppsrätter för nya deltagare. Om denna andel inte räcker till tvingas de nya deltagarna köpa behövliga rätter på marknaden. I flera utlåtanden till ekonomiutskottet anförs det att staten bör köpa utsläppsrätter på marknaden efter det att kvoten eventuellt fyllts. Enligt utredning till utskottet har frågan dryftats i den arbetsgrupp som berett förslaget till kriterier för fördelning av utsläppsrätterna.

Den mängd på 2,5 miljoner ton koldioxid som reserverats för nya deltagare har enligt handels- och industriministeriet dimensionerats så att den med största sannolikhet räcker till för den första handelsperioden. I undergrupperna A1 och A2 beaktas säkra framtida anläggningar eller utvidgningar av befintliga anläggningar åren 2005—2007. När det gäller undergrupperna B1 och B2 beaktas i fråga om utsläpp investeringarna inom de största grupperna (energiproduktion i massa- och pappersindustrin, metallförädling och kemisk industri) fram till 2005. Utöver dessa utsläppsökande utvidgningar som måste beaktas känner man inte till att några större anläggningar, processer eller enskilda förbränningsanläggningar eller utvidgningar av dessa skulle planeras eller hålla på att uppföras.

En typisk medelstor (30 MW, fjärrvärme) fjärrvärmepanna som körs som baslastpanna släpper ut cirka 40—50 kt koldioxid per år vid förbränning av en torv/träblandning på 70/30. Om en sådan anläggning avsågs stå färdig sommaren 2005 skulle man redan nu känna till detta och att dess behov för hela handelsperioden skulle vara cirka 100 kt eller 0,1 Mt. För närvarande känner man inte till att några nya, stora förbränningsenheter skulle vara under uppförande. Om byggprocessen inleddes nu skulle det innebära att enheten står färdig tidigast alldeles i slutet av handelsperioden. De få små och medelstora förbränningsenheter som just nu planeras eller uppförs orsakar inte några anmärkningsvärt stora utsläpp. Enligt handels- och industriministeriets bedömning hinner man inte under den första handelsperioden bygga nya förbränningsenheter eller utvidga de nuvarande för produktion av fjärrvärme och industrienergi i så pass stor omfattning att det skulle föreligga en risk för att kvoten på 2,5 Mt inte räcker till. Men ekonomiutskottet menar att staten bör vara med om att säkerställa utsläppsrätter för dem som behöver det ifall kvoten på 2,5 miljoner ton koldioxid visar sig vara otillräcklig. Det ovan nämnda åtagandet kommer enligt ekonomiutskottet att ha en positiv effekt på intresset att investera i Finland. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 2).

Jämkning

Jämkningsbestämmelserna i 29 § har väckt frågor i några av de utlåtanden som lämnats till utskottet. Enligt paragrafen kan utsläppsrätterna jämkas om beräkningsformlerna för utsläppsrätterna för enskilda anläggningar leder till en uppenbar oskälighet jämfört med konkurrerande verksamhetsutövare som hör till samma undergrupp till följd av låg relativ drifttid under referensperioden som beror på ibruktagningsfasen, ett maskinhaveri, en brand eller ett annat skäl som har försvårat produktionen i anläggningen. Verksamhetsutövaren ska vid ansökan om utsläppsrätter presentera motiveringar till den önskade jämkningen.

Den jämkningsgrund som sammanhänger med en låg relativ drifttid måste ha förelegat under referensperioden 1998—2002, när det gäller kondenselekricitet för perioden 2000—2003, och efter tillämpning av beräkningsformlerna måste följden ha varit en uppenbar oskälighet jämfört med konkurrerande verksamhetsutövare som hör till samma undergrupp. Eftersom beräkningsformlerna innebär att de största och minsta årsvärdena dras av elimineras många exceptionella situationer. Årsunderhållet varierar från ett år till ett annat och en referensperiod på fem år kan anses jämna ut variationerna i tillräcklig utsträckning. Enligt uppgifter till utskottet är avsikten att jämkning ska tillämpas endast i verkligt exceptionella fall, inte för att jämna ut t.ex. driftsavbrott som överskrider det genomsnittliga. En situation där koldioxidutsläppen under den referensperiod som fastställer utsläppsrätten till följd av en ny förgasningsteknik har varit exceptionellt små kan nämnas som exempel på en orsak som lett till en oskälighet. Ett annat exempel är när en energianläggning omedelbart före referensperioden har gjort exceptionellt stora investeringar avseende förnybar energi.

Energiskatter och stöd

De nuvarande energiskatterna och stödsystemen i Finland har också många andra syften än att minska utsläppen. Det handlar bland annat om att säkerställa energitillförseln och konkurrenskraften, om att beakta regionpolitiska synpunkter och om att uppnå statsfinansiella mål. Utsläppshandel är ett sätt att effektivt nå utsläppsmålen för de branscher som omfattas av utsläppshandeln, men för att nå de andra målen är utsläppshandeln inte ett tillräckligt medel utan andra åtgärder behövs.

Styrande energiskatter behövs inte för att nå utsläppsmålen inom den handlande sektorn, men enligt utredning skulle de inhemska energikällornas ställning klart försvagas om den nuvarande skatten på bränslen i värmeproduktion slopades.

Torvens betydelse som bränsle skulle försämras eftersom torv har en högre emissionsfaktor än konkurrerande bränslen. Emissionsfaktorn för torv korrelerar endast med själva förbrännandet och inte med hela kolcykeln, vilket är fallet med trädbränsle. Utskottet anser att Finland under internationella klimatförhandlingar och i arbetet i den mellanstatliga klimatpanelen bör arbeta för att torv i framtiden klassificeras som ett långsamt förnybart biobränsle med en fördelaktigare emissionfaktor än de som gäller för fossila bränslen, såsom stenkol. Det behövs nationella stödåtgärder för en fortsatt användning av torv, för att torven inte ersätts med stenkol och för att investeringarna i en kombinerad produktion av el och värme kan fortsätta. Utan nationella åtgärder finns det risk för att torvanvändningen minskar märkbart och att priset på fjärrvärme och el som producerats med torv stiger kraftigt. Användningen av torv i energiförsörjningen har viktiga sysselsättnings- och regionpolitiska effekter. Även med tanke på säkerheten i energiförsörjningen är det viktigt att torvanvändningen inte upphör. Om systemet med utsläppshandel leder till förhöjda driftkostnader för torv kommer även priset på trädbränslen att stiga. En överdriven stegring av bränslepriserna kan leda till att skogsindustrins träråvara börjar användas som bränsle, vilket inte är samhällsekonomiskt rationellt. Enligt ekonomiutskottet bör energiskatten på torv sänkas så att torvens konkurrenssituation åtminstone inte försämras till följd av lagen om utsläppshandel. Detta bör ske samtidigt som lagen träder i kraft. Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om tryggande av torvens konkurrenssituation inom energiförsörjningen (Utskottets förslag till uttalande 3).

Om systemet med skattestöd för vindkraft slopas kommer vindkraftens ställning att försämras. Höga priser på utsläppsrätter gör förnybara och utsläppssnåla energiformer konkurrenskraftiga, men med låga priser på utsläppsrätter leder slopandet av bränsleacciser till en märkbar ökning av användningen av stenkol. Enligt uppskattningar kommer priset på utsläppsrätter att vara rätt lågt under den första handelsperioden.

Utsläppshandeln kommer att leda till förändringar i konkurrensen mellan användningen av trä antingen som energikälla eller som råmaterial. En stor del av de träbiprodukter som uppkommer i skogsindustrin undergår vidareförädling. Flis och spån används vid cellulosatillverkning och av fabriker som tillverkar spånskivor och träfiberplattor. Den råtallolja som genereras vid cellulosatillverkning förädlas till harts och fettsyror. Utsläppshandeln ökar träets värde som energikälla, vilket innebär att särskilt de som arbetar med vidareförädling av råtallolja och tillverkar spånskivor och träfiberplattor tvingas konkurrera om sitt råmaterial med energiproduktionen. Om priset på utsläppsrätterna stiger försvåras anskaffningen av skogsindustrins biprodukter för vidareförädling, eftersom deras värde för energiproduktionen ökar. Ett högt pris på utsläppsrätterna kan rent av innebära att tillverkningen av spånskivor och träfiberplattor samt vidareförädlingen av råtallolja upphör i Finland, vilket skulle leda till att mer än 700 arbetstillfällen försvinner.

Enligt ekonomiutskottet är det helt nödvändigt att regeringen vidtar behövliga åtgärder för att en arbetsgrupp på handels- och industriministeriet utreder vilka åtgärder som behövs för att trygga en fortsatt förädling av råtallolja och flis. Regeringen bör därtill vidta nödvändiga åtgärder för se till att tillverkningen av spånskivor och träfiberplattor samt förädlingen av tallolja kan fortsätta i Finland också efter det att utsläppshandeln kommit i gång. Samtidigt tryggas många arbetstillfällen i Finland.

Energiskatterna är en viktig inkomstkälla för staten. År 2002 inflöt det cirka 2,8 miljarder euro i energiskatter (accis på bränsle och el). Bränsleaccisens andel var cirka 2,4 miljarder euro och elaccisens cirka 0,4 miljarder euro. Skatterna på drivmedel i trafiken uppgick till cirka 2 miljarder euro, vilket är mer än 70 procent av den totala skatten.

Företagen inom den handlande sektorn beräknas ha betalat energiskatter till ett belopp av 250 miljoner euro, av vilket 120 miljoner euro var elaccis och 130 miljoner euro bränsleaccis. Massa- och pappersindustrin stod för drygt hälften av den handlande sektorns skatter, medan fjärrvärmeproduktionens andel var cirka en tredjedel.

De energiskatter som betalades av de icke-handlande sektorerna uppgick, exklusive skatten på drivmedel för trafiken, till cirka 500 miljoner euro. Om även drivmedlen beaktas stod dessa sektorer för 2,5 miljarder euro.

Enligt vad handels- och industriministeriet uppger kommer energiskatterna och energistöden att ses över i samband med att den nationella klimatstrategin revideras. För närvarande analyserar en arbetsgrupp på ministeriet överensstämmelsen mellan utsläppshandeln och andra energipolitiska åtgärder. Arbetsgruppen avses lämna sin slutrapport i juni. Utsläppshandelns effekter på elmarknaden analyseras av en utredningsman som tillsatts av handels- och industriministeriet, och hans arbete ska vara färdigt inom september.

Ekonomiutskottet understryker att de ekonomiska styrmedlen bör resultera i kostnadseffektivitet och att styrmedlens verkningar ska kunna förutses när investeringsbeslut och andra beslut fattas.

Ikraftträdande

Genom lagen om utsläppshandel sätts EG:s direktiv om utsläppshandel i kraft nationellt. Kommissionen är skyldig att inleda ett överträdelseförfarande om någon medlemsstat låter bli att uppfylla sina förpliktelser. Kommissionen eller en annan medlemsstat kan hänskjuta försummelse av en medlemskapsförpliktelse till EG-domstolen.

Lagstiftningen om genomförande av direktivet om utsläppshandel borde ha satts i kraft före början av 2004. Kommissionen har sänt en förfrågan till Finland om varför genomförandet har fördröjts. Den nationella fördelningsplanen borde ha tillställts kommissionen och övriga medlemsstater före utgången av mars 2004.

Genomförandet av direktivet kräver en lång rad åtgärder av verksamhetsutövare och myndigheter redan innan den egentliga utsläppshandeln startar i början av 2005. Verksamhetsutövarna ska ansöka om tillstånd för utsläpp av växthusgaser hos Energimarknadsverket och göra upp en plan för övervakning av koldioxidutsläppen från anläggningarna. Energimarknadsverket ska behandla tillståndsansökningarna och bevilja tillstånd före 2005. Dessutom ska Energimarknadsverket upprätta ett register där utsläppsrätterna förs in samt godkänna kontrollörer.

Det är en flerfasig process att bevilja verksamhetsutövare utsläppsrätter. Statsrådet kan först när lagen om utsläppshandel trätt i kraft i enlighet med 34 § fatta ett officiellt beslut om förslaget till den nationella fördelningsplan som ska anmälas till kommissionen. Kommissionen har därefter tre månader på sig att komma med ändringsförslag i den nationella fördelningsplanen eller att avslå den. Det är först efter behandlingen i kommissionen som en medlemsstat kan bevilja verksamhetsutövarna utsläppsrätter. I Finland är det enligt förslaget till lag om utsläppshandel statsrådet som beviljar dessa. För att verksamhetsutövarna ska tilldelas utsläppsrätter innan systemet med utsläppshandel kommer i gång i början av 2005 är det viktigt att statsrådet så fort som möjligt kan fatta det officiella beslutet om förslaget till nationell fördelningsplan och anmäla planen till kommissionen och övriga medlemsstater.

Handels- och industriministeriet anmälde i slutet av mars sitt inofficiella förslag till fördelningsplan till kommissionen och övriga medlemsstater, men i det ingår inte utsläppsrätterna per anläggning som direktivet kräver. Kommissionens tre månaders frist börjar först när den fått det officiella förslaget till fördelningsplan med utsläppsrätter per enskilda anläggningar.

För att utsläppshandeln ska kunna inledas i Finland vid ingången av 2005 är det nödvändigt att de bestämmelser som behövs för att utsläppshandeln ska kunna förberedas träder i kraft så fort som möjligt. Det rör sig om bestämmelser om tillstånd för utsläpp av växthusgaser, övervakning och kontroll av utsläpp, inrättande av ett register, ett förslag till nationell fördelningsplan och beredning av det slutliga beslutet att bevilja utsläppsrätter. I annat fall går det inte att bevilja verksamhetsutövarna utsläppsrätter. Inte heller tillstånd för utsläpp av växthusgaser hinner beviljas före 2005.

Direktivet om utsläppshandel avser att skapa en marknad för utsläppsrätter i hela gemenskapen. Tillgången till utsläppsrätter är viktig med tanke på de följder som utsläppshandeln får för verksamhetsutövarna. I propositionens motivering framhålls att en betydande majoritet av medlemsstaterna bör vara med i systemet från början av 2005. Därför föreslås det att alla andra bestämmelser än de som är nödvändiga med tanke på beredningen ska träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av statsrådet.

Enligt uppgift till utskottet kommer statsrådet innan det utfärdar en förordning om ikraftträdandet att bedöma situationen avseende genomförandet av direktivet i övriga medlemsstater och Finland. I praktiken är det handels- och industriministeriet som följer genomförandet. I regeringen följs beredningen och genomförandet av lagen om utsläppshandel upp också av en klimat- och energipolitisk ministerarbetsgrupp under handels- och industriministeriets ledning. Möjligheterna att utfärda ikraftträdandeförordningen och tidpunkten för detta ska inom regeringen behandlas åtminstone i ministerarbetsgruppen innan saken hänskjuts till statsrådet.

Ekonomiutskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande om att regeringen innan den utfärdar en förordning om ikraftträdandet bör lämna ekonomiutskottet en utredning om genomförandet av utsläppshandeln i EU:s medlemsstater, inklusive Finland (Utskottets förslag till uttalande 1).

Grundlagsutskottets utlåtande

De preciseringar och ändringar som grundlagsutskottet föreslagit har gjorts i förslaget till lag om utsläppshandel. Ändringen i 13 § 3 mom. är en förutsättning för att lagförslaget ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att förslaget till nationell fördelningsplan inverkar direkt på villkoren för fördelning av utsläppsrätter i landskapet Åland. Utskottet ser det som viktigt att landskapsregeringen enligt principerna i 33 § i självstyrelselagen bereds tillfälle att lämna ett utlåtande om förslaget till fördelningsplan medan det är under beredning.

Ekonomiutskottet uppmanar dem som bereder förslaget till fördelningsplan att beakta grundlagsutskottets kommentar på behörigt sätt.

Miljöutskottets utlåtande

Miljöutskottet kommer i sitt utlåtande med en bred redovisning av systemet med utsläppshandel, utsläppshandelns konsekvenser och de osäkerhetsfaktorer som är förknippade med den. Ekonomiutskottet hänvisar till miljöutskottets utlåtande.

Lagmotionen

Ekonomiutskottet föreslår att lagen om utsläppshandel godkänns utifrån regeringens proposition och att lagförslaget i lagmotionen förkastas.

I lagmotionen föreslås det att man redan under den första handelsperioden 2005—2007 auktionerar ut 5 procent av utsläppsrätterna och beviljar 95 procent avgiftsfritt. En utauktionering skulle kunna medföra sådana extra kostnader för företagen som enligt nuvarande utsikter inte kommer att uppstå i någon annan EU-medlemsstat.

Ekonomiutskottet tillstyrker inte heller att man med avvikelse från propositionen redan under den första handelsperioden ska införa de föreslagna undergruppsspecifika anpassningskoefficienterna, som minskar utsläppsrätterna, i enlighet med motionen.

Slutsatser utifrån utlåtanden till ekonomiutskottet

• EU och Finland bör ha som mål att engagera inte minst Förenta staterna, Ryssland, Kina och Indien i klimatmål som beslutas internationellt och i utsläppshandeln, för att utsläppen globalt ska kunna minskas och s.k. kolläckage undvikas.
• Utsläppshandeln är förknippad med stora problem och är inte det optimala sättet att påverka klimatförändringen. Eftersom problemen gäller också andra EU-medlemsstater och det inte är säkert att Kyotoprotokollet träder i kraft bör Finland räkna med att författningarna kommer att behöva ändras.
• Det är svårt att bedöma konsekvenserna av utsläppshandeln på förhand. Det är möjligt att handeln får energimarknaden att fungera sämre och försämrar industrins verksamhetsbetingelser. Dessutom kan den minska investeringarna i Finland och styra över dem till andra länder.
• Staten måste bidra till att tillförsäkra nödvändiga utsläppsrätter för nya deltagare, om det visar sig att koldioxidkvoten på 2,5 Mt är otillräcklig.
• Stödåtgärderna för förnybara energikällor (skatter, investerings- och produktionsstöd, forsknings- och utvecklingssatsningar) bör kvarstå, eftersom utsläppshandeln inte lockar företagen till långsiktiga investeringar i energisparande och användning av förnybara energikällor.
• Finland bör stödja att innovationer och teknik som förbättrar konkurrenskraften för energisparande och förnybara energikällor tas fram och införs i Finland och främja exporten av innovationerna och tekniken till andra länder.
• Användningen av torv som lokal energikälla bör värnas när utsläppshandeln har kommit i gång bl.a. genom att energiskatten på torv samtidigt sänks.
• Styrmedel, som skatter och stöd, ska anpassas till utsläppshandelsförhållandena. Styrmedlen bör vara förutsebara.
• Energimarknadsverket kommer att vara den utsläppshandelsmyndighet som avses i lagen om utsläppshandel. Verkets uppgifter kommer därmed att öka. På grund av detta och den strama tidtabellen bör verket tillförsäkras tillräckliga resurser för att ta hand om de nya uppgifterna.
• Uppföljnings-, rapporterings- och kontrollförfarandena under den första handelsperioden 2005—2007 bör vara så enkla som möjligt inte minst för små aktörer. Myndigheterna bör ha tillräckliga rådgivningsresurser.
• Finland bör noga bevaka sina nationella intressen i utsläppshandeln.
• Om inte en stor majoritet av medlemsstaterna i EU är med i utsläppshandelssystemet med lika spelregler från början av den första perioden bör Finland aktivt arbeta för att skjuta fram genomförandet av direktivet.