Bakgrund och utgångspunkter
Förslaget hänger samman med att naturgasmarknaden öppnades för konkurrens den 1 januari 2020. EU:s lagstiftning om den inre marknaden för naturgas (direktiv 2009/73/EG om den inre marknaden för naturgas samt förordning (EG) nr 715/2009 avseende naturgasöverföringsnäten och den delegerade lagstiftning som grundar sig på den) kräver att naturgasmarknaden baserar sig på konkurrensutsatta naturgasleveranser. Den nya naturgasmarknadslagen 587/2017 innehåller grundläggande bestämmelser om öppnande av marknaden.
Proposition innehåller kompletterande bestämmelser om det centraliserade informationsutbytet och marknadsprocesserna på detaljmarknaden för gas. Den föreslagna regleringsmodellen baserar sig på den tidigare lagstiftning om elmarknaden som godkändes 2018 och som gäller så kallad elektronisk datahubb. Ekonomiutskottet behandlade frågan i sitt betänkande EkUB 21/2018 rd — RP 144/2018 rd. Jämfört med regleringen av elmarknaden är det centraliserade systemet för informationsutbyte på gasmarknaden mer inskränkt vad gäller både funktionalitet och betydelse. Slutförbrukarna har nämligen ingen kundportal till datahubben och användarna på gasmarknaden utgör bara en bråkdel i jämförelse med antalet användare på elmarknaden. Följaktligen innehåller den föreslagna lagen färre bestämmelser än elmarknadslagen.
Utskottet anser att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande kommentarer och preciserande ändringar.
System för utredning av naturgasleveranser
Utredningar om naturgasleveranser bildar ett samordnat system där parterna, det vill säga producenter, leverantörer, nätinnehavare och slutförbrukare, måste agera utifrån formbundna förfaranden för att marknaden över huvud taget ska kunna fungera utifrån konkurrensutsatta leveranser.
Viktiga aktörer på detaljmarknaden för naturgas är distributionsnätsinnehavare, detaljförsäljare och slutförbrukare. Distributionsnätsinnehavarna svarar för överföringen av naturgas i sitt distributionsnät, alltså för att distribuera naturgas och mäta förbrukningen. Detaljförsäljarna i sin tur upphandlar naturgas för de slutförbrukare som är anslutna till distributionsnäten. Den gas som detaljförsäljaren levererar till slutförbrukaren är i själva verket en kombination av flera olika naturgasprodukter som försäljaren har köpt upp på flera olika marknader. Distributionsnätsinnehavaren lämna uppgifter om kundens förbrukning till detaljförsäljaren för att detaljförsäljaren ska kunna fakturera sin kund för rätt mängd naturgas och själv köpa upp motsvarande mängd. Nätinnehavaren är skyldig att samtidigt också tillhandahålla kunden samma uppgifter.
Enligt 29 § i naturgasmarknadslagen ska den systemansvariga överföringsnätsinnehavaren svara för att naturgassystemet är tekniskt funktionsdugligt och driftsäkert. Vidare ska överföringsnätsinnehavaren ha hand om de uppgifter inom ramen för balansansvaret för naturgassystemet, balansavräkningen i naturgassystemet, tillhandahållandet av en handelsplats för naturgashandel och det centraliserade informationsutbytet (systemansvar). Den systemansvariga överföringsnätsinnehavaren svarar enligt den föreslagna 32 b § i naturgassystemet för att ordna det centraliserade informationsutbyte och den centraliserade informationshantering som marknadsprocesserna för den naturgashandel som bedrivs i distributionsnäten kräver och för att utföra balansavräkning i distributionsnäten (centraliserade informationsutbytestjänster för naturgashandeln).
I den föreslagna modellen är Gasgrid Finland Oy systemansvarig överföringsnätsinnehavare och ansvarar för enheten för centraliserat informationsutbyte. Ekonomiutskottet instämmer i bedömningen att det centraliserade informationsutbytet och den centraliserade informationshanteringen plus balansavräkningen är uppgifter som lämpar sig väl för den systemansvariga överföringsnäts-innehavaren.
Den finska detaljmarknaden för naturgas är överlag liten. Det föreslagna informationsutbytet mellan distributionsnätsinnehavare och detaljförsäljare kommer att innefatta knappa 7 000 driftställen. För närvarande finns det cirka 24 distributionsnätsinnehavare och minutförsäljare på detaljmarknaden. Ekonomiutskottet anser det motiverat att ordna verksamheten så som regeringen föreslår, det vill säga centraliserad balansavräkning och centraliserat informationsutbyte är det mest kostnadseffektiva sättet att ordna marknadsprocesserna. Centraliserat informationsutbyte ger också konsumenterna bättre möjligheter att konkurrensutsätta gasleverantörer och modellen anses inbegripa bättre dataskydd än en decentraliserad modell. Vid centraliserat informationsutbyte är det ändå viktigt att se till att modellen inte möjliggör den typen av informationsutbyte mellan konkurrerande företag som kan leda till samordnat konkurrensbeteende.
För konkurrens, fungerande marknad och miljömål är det dessutom viktigt att systemet är öppet och ger andra gasprodukter än naturgas, i synnerhet biogas, tillträde till systemet. Det centraliserade informationsutbytet gäller bara anläggningar som är anslutna till nätet. Enligt ekonomiutskottet är det viktigt att i fortsättningen också utveckla mekanismen med ursprungsgarantier för exempelvis off-grid-biogas. I kommande lagstiftningsreformer bör det dessutom säkerställas att systemet är förenligt med utvecklingen av regleringen i EU, i synnerhet med direktivet om förnybar energi (förnybartdirektivet, Red II).
Enligt 33 § i den föreslagna naturgasmarknadslagen får avgifterna för centraliserat informationsutbyte täcka skäliga kostnader den systemansvariga överföringsnätsinnehavaren har för uppgifterna och inbegripa en skälig vinst. Bestämmelsen motsvarar bestämmelserna om prissättning av liknande systemtjänster inom elhandeln. Regleringen hänger samman med EU:s regler om statligt stöd och EU-domstolens anknytande rättspraxis. Ekonomiutskottet anser det motiverat att följa etablerad regleringspraxis i det här fallet. Det är viktigt att följa hur kostnadsnivån i systemet utvecklas och säkerställa att kostnaderna för informationsutbytet är skäliga. Energimyndigheten ska dessutom ha befogenhet att fastställa villkoren för tjänsterna och metoderna för prissättning av tjänsterna innan de införs.
Det vore visserligen önskvärt att också konsumenterna får direkt tillgång till tjänsterna inom centraliserat informationsutbyte. Men det har i nuläget inte ansetts ändamålsenligt med tanke på marknadens ringa storlek och systemets kostnadseffektivitet. I fortsättningen ska fler driftställen ha fjärravläsning av förbrukningen, men i dagsläget vore det dyrt att installera gasmätare med fjärravläsning för varje hushåll. Det beror på att det i Finland finns bara omkring 23 200 kunder som använder naturgas. Värdet av gasen är litet i förhållande till kostnaderna för installation och köp av gasmätare, eftersom de är betydligt större än för elmätare. I detta sammanhang vill ekonomiutskottet påpeka att systemet i ett konsumentperspektiv kommer att spela en mindre roll eftersom merparten av de hushållskunder som använder naturgas inte har mätning per driftställe.
Dataskyddsbestämmelser
De uppgifter som enligt proposition kommer att behandlas ingår i marknadsprocesserna på detaljmarknaden för naturgas. Också i ekonomiutskottets bedömning står bestämmelserna om dataskydd och behandling av personuppgifter i fokus.
Den information som behandlas i marknadsprocesserna kan vara uppgifter som ska betraktas som företagshemligheter, sekretessbelagda uppgifter om säkerheten i samhället, personuppgifter eller uppgifter som inte hör till dessa kategorier. Uppgifter om enskilda personers uppmätta gasförbrukning betraktas som personuppgifter. Behandlingen av dem ska därför ske enligt det regelverk som fastställs i EU:s dataskyddsförordning. Samtidigt är inte all information som behandlas i marknadsprocessen personuppgifter. Regeringen anser dock inte att det behövs specifika förfaranden och mekanismer för behandlingen av olika typer av uppgifter, utan all information ska behandlas på samma sätt så att den uppfyller kraven på behandling av personuppgifter.
En viktig fråga i propositionen är hur de föreslagna bestämmelserna förhåller sig till EU:s dataskyddsförordning. Uppgifterna kommer att behandlas i överensstämmelse med dataskyddsförordningen, men med hänsyn till den föreslagna nationella anpassningen. Även om den allmänna dataskyddsförordningen är direkt tillämplig rätt behövs det preciserande nationella bestämmelser, eftersom förordningen i sig inte är ett tillräckligt exakt regelverk vad beträffar organisationen av marknadsprocesserna på naturgasmarknaden. Den nationella regleringen måste genomföras inom ramen för det nationella spelrum som förordningen medger.
För att behandlingen av personuppgifter ska vara förenlig med lag krävs det att behandlingen har en rättslig grund enligt den allmänna dataskyddsförordningen. De viktigaste bestämmelserna om rättsliga grunder finns i artikel 6 i förordningen. Nationell lagstiftning som kompletterar dataskyddsförordningen får införas, om behandlingen av personuppgifter baserar sig på artikel 6.1 c eller e, det vill säga om behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige eller om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.
Ekonomiutskottet anser det befogat att propositionen utgår från att de uppgifter och skyldigheter enligt naturgasmarknadslagen som åläggs företagen som ett led i utredningen av naturgasleveranser utgör en lagstadgad skyldighet enligt artikel 6.1 c i dataskyddsförordningen, som i sin tur utgör en rättslig grund för behandling av uppgifterna. Det utesluter å andra sidan inte att en del företag kan ha andra grunder för behandlingen av uppgifter, exempelvis samtycke eller kundavtal.
Följaktligen kan det i naturgasmarknadslagen föreskrivas om den anpassning av tillämpningen som avses i artikel 6.2 och 6.3 i dataskyddsförordningen. Avsikten med anpassningen är emellertid inte heller att undanta personuppgifter som avses i lagen från tillämpningen av den allmänna dataskyddsförordningen, utan dataskyddsförordningen ska tillämpas på alla andra delar än på de anpassade bestämmelserna.
Ekonomiutskottet håller med regeringen om att de föreslagna bestämmelserna explicit handlar om den anpassade tillämpning som dataskyddsförordningen tillåter av förordningen och att förslagen i propositionen håller sig inom det regleringsutrymme som förordningen medger. Utgångspunkten bör överlag vara att dataskyddsförordningen i sig ger tillräckligt starkt dataskydd och att man ska vara restriktiv med att ta till speciallagstiftning för att reglera dataskyddet. Behovet av de föreslagna bestämmelserna bedöms ingående i motiveringen till propositionen, och enligt uppgifter till ekonomiutskottet finns det tydliga grunder för regleringen. I behandlingen av ärendet har det emellertid visat sig att regleringen behöver preciseras på vissa ställen på det sätt som anges i detaljmotiveringen.
Vid utfrågningen av sakkunniga ställdes dessutom frågan om propositionen borde innehålla en sådan konsekvensbedömning av dataskyddet som avses i artikel 35 i dataskyddsförordningen. Även om artikel 35.10 i dataskyddsförordningen tillåter en sådan bedömning som ett led i lagstiftningsprocessen, utgår förordningen i första hand från den personuppgiftsansvariges konsekvensbedömning. Det är också syftet med de föreslagna bestämmelserna. Ekonomiutskottet betonar att det är den systemansvariga överföringsnätsinnehavaren som ska göra den konsekvensbedömning av systemet för centraliserat informationsutbyte inom naturgashandeln som anges i dataskyddsförordningen.
I utfrågningen av sakkunniga uppmärksammades också sambandet mellan 34 a, 32 a och 32 b § i lagförslag 1 och förpliktelserna angående säkerhetsnivå i artiklarna 25 och 32 i den allmänna dataskyddsförordningen. Bedömningen var att dataskyddsförordningen i det hänseendet inte innefattar något nationellt spelrum. Ekonomiutskottet anser det dock vara utrett att avsikten med 34 a, 32 a och 32 b § inte är att införa nationell reglering för att anpassa tillämpningen av artiklarna 25 och 32 i den allmänna dataskyddsförordningen.
Ekonomiutskottet anser att 34 a § handlar om riskhantering inom ramen för de kommunikationsnät och informationssystem som överföringsnätsinnehavaren använder och som ska vägas in i riskhanteringen. Här måste bland annat systemsäkerheten och hanteringen av hot mot och störningar i dataskyddet beaktas. Det är således delvis fråga om en annan typ av bestämmelse som i större utsträckning anknyter till riskhanteringen av systemen än artiklarna 25 och 32 i dataskyddsförordningen. Ekonomiutskottet understryker att dataskyddsförordningen måste följas i fråga om behandlingen av personuppgifter när 34 a § tillämpas. Vad beträffar 32 a och 32 b § är det inte meningen att med den i bestämmelserna nämnda adekvata informationssäkerhetsnivå i behandlingen av personuppgifter avvika från den nivå som fastställs i den allmänna dataskyddsförordningen, understryker utskottet.