Bakgrund och utgångspunkter

Den föreslagna regleringen utgör en fortsättning på tidigare stödåtgärder som syftat till att underlätta företagens situation till följd av covid-19-pandemin från och med våren 2020. Ett av de viktigaste stödinstrumenten är kostnadsstödet för företag. De föreslagna bestämmelserna är avsedda att möjliggöra den tredje ansökningsomgången. I takt med att pandemin fortsätter och de ekonomiska svårigheter som den orsakar drar ut på tiden, anses det fortfarande finnas ett behov av ett allmänt och temporärt stöd som ska ersätta kostnader som företagen har svårt att anpassa. 

Proposition RP 37/2021 rd anknyter till förslaget. Den propositionen har av tidsskäl lämnats separat som komplement till proposition RP 27/2021 rd. Den ursprungliga propositionen kompletteras med bestämmelser om skälig ersättning till företag för förluster till följd av att lokaler stängts på grund av pandemin. 

Ekonomiutskottet anser att de föreslagna bestämmelserna i princip är motiverade. Utskottet tillstyrker de kombinerade lagförslagen med de ändringar som framgår av detaljmotiveringen nedan och med följande anmärkningar. 

Hur omvärlden utvecklats

Företagens verksamhetsbetingelser har försämrats kraftigt och långvarigt på grund av den rådande pandemin. Detta har påverkats av restriktioner och rekommendationer såväl som förändringar i konsumtionsbeteendet. Inom flera branscher har företagens omsättning rasat. Samtidigt måste företagen trots den minskade försäljningen fullgöra sina fortlöpande skyldigheter, såsom lokalhyror och personalkostnader. Systemet med kostnadsstöd ska underlätta framför allt detta problem. 

Den rådande pandemin med anknytande restriktioner har också med tanke på planeringen av företagsverksamheten varit en ny och svårförutsebar kris. I en sådan situation finns det risk för att det materiella och intellektuella kapitalet förstörs till exempel i och med konkurser, arbetslöshet och avbrott i underleverantörskedjorna. Denna skada på produktionskapaciteten kan i värsta fall innebära en långvarig försämring av marknadens funktion och konsumenternas välbefinnande. 

Även om epidemiläget fortfarande är svårt, har omvärlden med tanke på bedömningen av både företagen och stödsystemen för dem delvis förändrats sedan våren i fjol. Företagen har åtminstone i viss mån haft möjlighet att rikta och anpassa sin verksamhet så att den motsvarar det förändrade marknadsläget och konsumtionsefterfrågan. Också utsikterna för krisens väntade varaktighet och konsekvenser är noggrannare än tidigare. Samtidigt gör erfarenheterna från stödsystemen det möjligt att bättre än i fjol säkerställa att stödsystemen fokuseras och fungerar rätt. Situationen för många företag är dock ännu svårare än tidigare eftersom epidemin dragit ut på tiden. Ur företagens synvinkel är det fortfarande svårt att få en lägesbild både på grund av epidemin och på grund av att de restriktioner och den nedstängning som behövs är svåra att förutse. 

Analys av de föreslagna stödsystemen

I proposition RP 27/2021 rd och den kompletterande propositionen RP 37/2021 rd är det fråga om ersättningar av två olika slag. Förslagen till ändringar i det temporära system med kostnadsstöd för företag som har ett allmänt tillämpningsområde ingår i proposition RP 27/2020 rd. Förslagen till ändringar gällande de särskilda ersättningarna för stängning av lokaler ingår i den kompletterande propositionen RP 37/2021 rd. Ekonomiutskottet har bedömt både systemet med kostnadsstöd och legitimiteten, inriktningen och konsekvenserna av stödsystemen i anslutning till stängningen av förplägnadsrörelser i sina tidigare betänkanden i ärendet (EkUB 11/2020 rd — RP 67/2020 rd, EkUB 14/2020 rd — RP 91/2020 rd, EkUB 33/2020 rd — RP 205/2020 rd, EkUB 36/2020 rd — RP 238/2020 rd och EkUB 4/2021 rd — RP 22/2021 rd). Utskottet har också behandlat frågor gällande stödsystemen, i synnerhet med anknytning till restriktioner, i sina utlåtanden om lagen om smittsamma sjukdomar (EkUU 30/2020 rd — RP 245/2020 rd och EkUU 2/2021 — RP 6/2021 rd). Dessa bedömningar utgör bakgrund till granskningen av de nu aktuella förslagen. 

Det temporära kostnadsstödet är ett retroaktivt stödsystem. Den nu föreslagna regleringen gäller perioden den 1 november 2020–28 februari 2021. Perioden för ansökan om kostnadsstöd ska inledas i april efter lagens ikraftträdande och upphöra den 23 juni 2021. Stödet ska i princip vara likadant som i de två tidigare ansökningsomgångarna, men ambitionen har varit att det nu ska fungera och fokuseras bättre utifrån erfarenheterna hittills. Stödet är avsett för företag som under stödperioden har lönekostnader eller andra kostnader som är svåra att anpassa. I den föreslagna lagen preciseras bestämmelserna om kriterier för kostnadsstödet, godtagbara kostnader, stödperiod och jämförelseperiod för omsättningen. 

I sina tidigare bedömningar av stödsystem har utskottet betonat behovet av stödsystem i exceptionella situationer, men också lyft fram behovet av att förhålla sig restriktivt till stödordningar som fastställts på förhand, eftersom de också på ett oönskat sätt kan styra företagens val och verksamhet. Som retroaktivt stödsystem är kostnadsstödet ur denna synvinkel ett mer problemfritt sätt att stödja företagens verksamhet än de system där stödet beviljas på förhand. Men även detta – framför allt eftersom det redan handlar om tredje stödomgången – kan ge upphov till förväntningar om att systemet kommer att fortsätta med nya stödmånader, med negativa incitament som följd. När utsikterna nu gäller tiden efter krisen är det motiverat att flytta tyngdpunkten från stöd utan motprestation till stöd som kräver motprestationer. 

Också i motiveringen till förslaget identifieras de allmänna effekterna av företagsstöd som snedvrider konkurrensen och marknadens funktion. Framför allt stöd av den typ som ingår i systemet med kostnadsstöd har en cementerande karaktär: de kan generellt upprätthålla den befintliga näringsstrukturen och rikta sig till företag vars omsättning har minskat antingen på grund av epidemin eller oberoende av den. Stöden kan således också bromsa upp förnyelsen av näringsstrukturen och upprätthålla sådan näringsverksamhet som inte är livsduglig efter pandemin. Däremot blir det lätt så att nya och unga företag som är centrala med tanke på den ekonomiska förnyelsen inte får något stöd alls. Detta gäller både uppstartssektorn och den nedan relaterade svåra situationen inom vissa branscher, exempelvis evenemangsindustrin. Syftet med de ändringar som nu föreslås är dock att underlätta villkoren för nya företag så att företag som är verksamma inom de sektorer som anges i den berörda förordningen och som bildats den 1 januari 2020 eller senare kan beviljas stöd på grundval av förändringar i den genomsnittliga omsättningen inom branschen. Syftet med detta är att bemöta situationer där företagen inte har kunnat visa att det skett en förändring i omsättningen mellan pandemitiden och normala tider och således inte har omfattats av tidigare stödomgångar. 

Med tanke på en fungerande konkurrens är det positivt att stödsystemet i synnerhet påverkar de små och medelstora företagen och stödet till sysselsättningen. Erfarenheterna av stödsystemets tekniska funktion, effektivitet och snabbhet är också positiva. Det föreslagna stödets övre gräns - 1 000 000 euro per företag och stödperiod – syftar till att minska stödkostnaderna och styra stödet till företag som inte har möjlighet att finansiera sin verksamhet via finans- eller investeringsmarknaden. Även om krisen har gällt alla typer av företag är situationen särskilt svår för småföretag och ensamföretagare. Det har bedömts att krisen också kan bidra till en koncentration av marknaden och därigenom försvaga konkurrensmekanismernas funktion. Också EU:s regler om statligt stöd inverkar på stödvillkoren, beloppet och fokuseringen. 

Sakkunniga har kritiserat den gräns på 30 procent för minskad omsättning som utgör ett stödvillkor. Gränsen har ansetts vara för hög, och den föreslås bli sänkt exempelvis till 20 procent. Grundtanken med kostnadsstödet har dock varit att rikta stödet till de företag vars omsättning har sjunkit mest på grund av pandemin. Ändringen av minskningsprocenten skulle ha en betydande kostnadseffekt, och dessutom har samma minskningsprocent använts i fråga om kostnadsstödet under tidigare perioder och i fråga om stödet till ensamföretagare. Till denna del ligger bestämmelserna också i linje med den minskningsprocent som används i EU:s ram för statligt stöd, om än i ett annat stödprogram. Utskottet anser att det nu är motiverat att ha kvar samma minskningsprocent som tidigare. 

Utskottet lyfter också fram föreningar och stiftelser som i lagen om kostnadsstöd betraktas som företag i enlighet med EU:s regler om statligt stöd till den del de bedriver ekonomisk verksamhet. Företag av den här typen, som bedriver både ekonomisk verksamhet och annan verksamhet, bör kunna anmäla bara den andel av lönerna som gäller den ekonomiska verksamheten, eftersom stödet endast kan beviljas till denna del. Enligt uppgift har detta varit praxis redan tidigare, och det kan preciseras i anvisningarna för ansökan om stöd. 

Utskottet anser det motiverat att utgångspunkten är att stödet ska användas för att ersätta kostnader som företagen har svårt att anpassa och då på så sätt att stödet riktas till de branscher och företag som drabbats hårdast av pandemin. Ambitionen har dessutom varit att svara mot behovet att ändra regleringen utifrån erfarenheterna från den första och andra ansökningsomgången så att den bättre motsvarar behoven i synnerhet hos småföretag och ensamföretagare. Med tanke på genomförandet av stödet är det viktigt att stödet är lätt att använda och att beslutsprocessen går snabbt. 

Den grundläggande idén i stödsystemet fungerar i och med att stödet för det första ska betalas till de branscher på listan vars omsättning på grund av pandemin är minst 10 procent mindre än under jämförelseperioden. Utskottet betonar dessutom att stödet lätt ska kunna sökas även av företag som inte hör till dessa branscher, men vars omsättning har sjunkit av synnerligen vägande pandemirelaterade skäl. Enligt uppgift har ansökningsprocessen varit belastande för dessa företag och kunnat leda till att företagen särbehandlas beroende på sökandens förmåga att motivera orsakerna till nedgången i omsättningen. Utskottet ser det som påkallat att förtydliga och förenkla ansökningsförfarandet. Nu under den tredje stödperioden är det välkommet med ett system som är lättare att använda och där företagarna i princip direkt kan välja en orsak som motsvarar deras situation i förteckningen i ansökan utan någon särskild, mer omfattande motivering. Utskottet lyfter dessutom fram behovet av vägledning och rådgivning i ansökningsprocessen. 

Med tanke på likabehandlingen av företag framhåller utskottet att stöd också bör kunna beviljas företag av olika former och storlek. Det kostnadsstöd som nu föreslås beaktar bättre än tidigare också ensamföretagarnas situation, eftersom minimibeloppet 2 000 euro ska betalas också i situationer där det beräknade stödbeloppet enligt 5 § 2 mom. är mindre än 2 000 euro. Under tidigare ansökningsomgångar har det visat sig att den främsta orsaken till avslag har varit att stödet skulle understiga den nedre gränsen på 2 000 euro. Största delen av ensamföretagarna har inte fått stöd för sin verksamhet efter det stöd som betalades till ensamföretagare våren 2020. Att stödet till ensamföretagare integreras i systemet med kostnadsstöd möjliggör å andra sidan också stöd som överstiger 2 000 euro, till skillnad från det tidigare stödet som betalades till fast belopp. Att lönekostnaderna för enskilda näringsidkare och ansvariga bolagsmän i personbolag nu ska beaktas bidrar till att stödet bättre riktas till småföretag och ensamföretagare. 

Den ersättning för stängning av lokaler som föreslås i den kompletterande propositionen är annorlunda i fråga om grunder och tidsdimension: den gäller den tidsperiod under vilken lokalerna ska hållas stängda med stöd av lag eller ett myndighetsförordnande som meddelats med stöd av lag. I praktiken hänför sig behovet av en särskild stängningsersättning för närvarande i synnerhet till den gällande lagstiftningen om tillfällig stängning av förplägnadsrörelser och till utrymmen som stängs med stöd av 58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar. 

I bakgrunden finns också grundlagsutskottets och ekonomiutskottets ställningstaganden i samband med lagstiftningen om begränsningsåtgärder (se t.ex. GrUU 44/2020 rd — RP 245/2020 rd). I ett uttalande i sitt svar RSv 3/2021 rd om temporär ändring av lagen om smittsamma sjukdomar förutsatte riksdagen att ekonomiska förluster till följd av stängning av kundlokaler ersätts näringsidkarna genom allmänt kostnadsstöd eller som en särskild ersättning, om man har varit tvungen att förlänga en stängning som pågått i 14 dygn. Den reglering som nu föreslås gäller dessutom endast små mikroföretag med högst 49 anställda. Bakgrunden till denna avgränsning är EU:s regler om statligt stöd; beredningen av stöd för större företag pågår men väntar på godkännande från kommissionen. 

Utfrågade sakkunniga har till viss del varit av olika åsikt om hur det föreslagna stödet räcker till och hur pass heltäckande det är plus i vilken mån bestämmelserna blir tillämpliga. Stängningsersättningen är en kalkylerad ersättning som betalas i fråga om den affärsverksamhet som är föremål för stängning. Som grund för beräkningen används de lönekostnader och andra kostnader för jämförelseperioden, februari 2021, som definieras i det föreslagna 5 a § 2 mom. 

Det har setts som problematiskt att stängningsersättningen avgränsas till stängningsperioder på minst 15 dygn. Här noterar utskottet att de föreslagna bestämmelserna i och för sig ligger i linje med lagen om smittsamma sjukdomar och motsvarar det som riksdagen förutsatt i sitt svar RSv 3/2021 rd. Det är dock påkallat att slopa gränsen på 15 dygn, så att ersättningar också kan betalas för eventuella kortare stängningsperioder. Detta främjar likabehandlingen av företag och kan effektivisera sysselsättningsnyttan av den ersättning för lönekostnader som ingår i stödet. Om stödvillkoret uppfylls också vid kortare stängningsperioder kan det underlätta planeringen av företagsverksamheten, arbetstagarnas sysselsättning och fortsatt verksamhet så långt det går trots restriktionerna. Den samhällsekonomiska kostnaden för nedstängningen beaktas då beslutet om nedstängning fattas. 

Den föreslagna stängningsersättningen gäller den del av affärsverksamheten som är föremål för stängningen. Utskottet ser avgränsningen som motiverad för att hindra överkompensation men påpekar att det enligt utredning kan vara problematiskt att särskilja den verksamhet som är föremål för stängning från den övriga affärsverksamheten. Exempelvis kan försäljning av mat för avhämtning vara problematiskt. Vidare påpekar utskottet att utbetalningen av ersättningen bygger på en anmälan från företaget och att anmälan i vissa fall troligtvis måste göras utifrån en uppskattning. Då är det fråga om företagets motiverade bedömning av det inbördes förhållandet mellan verksamheterna. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att en ökad försäljning av mat för avhämtning under stängningsperioden inte minskar ersättningsbeloppet. 

Fördelningen av stödet mellan olika branscher och företag

En del sakkunniga har kommit med kritik mot omfattningen av stödinstrumenten hittills och de nu föreslagna och mot hur de fördelas mellan olika branscher och företagsformer. Att det allmänna kostnadsstödet är retroaktivt och håller kvar befintlig företagsverksamhet väcker som sagt frågor med tanke på förnyelsen av de ekonomiska strukturerna. Pandemin försvårar verksamheten för tillväxtföretag av uppstartstyp som ännu inte har haft någon jämförbar omsättning åren 2019 och 2020. Avsikten är att underlätta detta genom de ovan relaterade ändringarna. 

När det gäller den föreslagna stängningsersättningen påpekar utskottet att stödet riktas rätt snävt och formellt endast till sådana företag vars lokaler med stöd av 58 g § i lagen om smittsamma sjukdomar (1227/2016) eller 3 a § i lagen om inkvarterings- och förplägnadsverksamhet (308/2006) ska hållas stängda. Detta kan anses problematiskt med tanke på likabehandlingen av företag, eftersom affärsverksamheten på grund av de gällande stängnings- och begränsningsåtgärderna är förhindrad också inom många andra branscher på ett sätt vars faktiska konsekvenser kan jämställas med stängning av lokaler eller begränsningar i restaurangverksamheten. Också grundlagsutskottet har i ett utlåtande om lagen om smittsamma sjukdomar (GrUU 9/2021 — RP 32/2021 rd) fäst uppmärksamhet vid behovet av branschneutral kompensation. Även inom branscherna kan vissa begränsningar som hänför sig till verksamhetens natur eller storlek leda till att aktörer utesluts från ersättningssystemen. Här påpekar utskottet att också personal- och student-restaurangernas verksamhet försvårats. Ekonomiutskottet upprepar sin kommentar i det tidigare betänkandet (EkUB 4/2021 rd) att de personal- och studentrestauranger som delvis är öppna för en större kundkrets och vars verksamhetsförutsättningar i praktiken har kollapsat till följd av begränsningsåtgärderna bör ha rätt till kompensation. Utskottet lade också fram ett förslag till uttalande om likabehandling av olika aktörer inom förplägnadsbranschen. Uttalandet har godkänts av riksdagen. 

Utskottet pekar särskilt på den svåra situationen inom evenemangsindustrin, kulturbranscherna och frilansverksamheten. Eftersom både epidemiläget och restriktionerna är svåra att förutsäga har affärsverksamheten i branscherna stoppats för lång tid. Till många delar är företagsverksamheten hindrad helt och hållet. Systemet med kostnadsstöd bygger på tanken att de kostnader som företagen har svårt att anpassa ska ersättas. Stöd av denna typ når bara delvis ut till branscher som evenemangsindustrin. Ekonomiutskottet pekar på sektorernas betydande tillväxtpotential och sysselsättningseffekt och anser det vara viktigt att snarast bereda ett separat stödsystem som beaktar särdragen inom branschen, till exempel i form av en evenemangsgaranti. Stödsystemet ska också beakta skäliga ersättningar till både frilansare som utför konstnärligt arbete och andra frilansare inom evenemangsbranschen. Via undervisnings- och kulturministeriet har en del av de frilansare som utför konstnärligt arbete fått stöd. Samtidigt fäster utskottet dock också uppmärksamhet vid eventuella överlappningar mellan olika stödsystem till följd av att eventbranschen är svår att definiera. 

Ekonomiutskottet fäster dessutom uppmärksamhet vid att konsekvenserna av både kostnadsstödet och den nu föreslagna stängningsersättningen främst berör små och medelstora företag. På kostnadsstödet inverkar den föreslagna övre gränsen på 1 000 000 euro och det av Europeiska kommissionen godkända tillfälliga ramstödsprogrammets maximala stödbelopp på 1 800 000 euro per företag inom samma stödprogram. Tillämpningsområdet för stängningsersättningen är för sin del på grund av reglerna om statligt stöd avgränsat till mikroföretag som sysselsätter högst 49 personer. I fråga om båda stödformerna kommer stödet till större företag att granskas som en separat fråga, inte i samband med de nu aktuella propositionerna. 

Fortsatta åtgärder

Enligt utredning är det sannolikt att de gällande begränsningarna i företagsverksamheten inte kan lindras betydligt på kort sikt, i mars–april, utan risk för ny spridning av epidemin. Situationen kan anses vara svårare än i fjol våras, särskilt på grund av en variant av viruset som sprids snabbare än tidigare, och restriktioner kommer troligtvis att behövas också framöver. 

Under behandlingen av förslaget framgick det att stängningen till den 28 mars inte kan anses räcka till för att minska antalet smittfall till exempel i fråga om regleringen av förplägnadsrörelser. Regeringen har därför lämnat en proposition om en ny stängningsperiod (RP 38/2021 rd), som ekonomiutskottet prövar separat. Ekonomiutskottet anser dock att behovet av att ersätta de anknytande ekonomiska förlusterna bör bedömas utifrån samma utgångspunkter som i fråga om den aktuella stängningsperioden. Den nu föreslagna regleringen gör det möjligt att betala ut stöd också i fråga om kommande stängningsperioder. Hit hör också frågan om samordning av olika stödsystem och på vilket sätt till exempel stängningsersättningen ska beaktas i systemet för kostnadsstöd. 

Det är fortfarande öppet hur omfattande begränsningar av företagsverksamheten med tillhörande stöd- och ersättningssystem som kommer att behövas de närmaste månaderna. De bedömningar av systemens funktion, inriktning och effekter som ekonomiutskottet presenterat ovan och tidigare i samband med bedömningen av stödsystemen gäller också eventuella framtida stödåtgärder som delvis redan är under beredning. Ekonomiutskottet betonar dels att det behövs en samlad bedömning av stödsystemen, dels att konkurrensneutralitet, stödens räckvidd och likabehandling av företagen måste garanteras i de framtida stödsystemen.