Proposition RP 132/2015 rd med förslag till lagstiftning som gäller omorganisering av Forststyrelsen har väckt mycket intresse och även oro bland olika intressegrupper. Till skillnad från det som sagts tidigare kräver EU-lagstiftningen inte att Forststyrelsens skogsbruksrelaterade affärsverksamhet bolagiseras i den föreslagna formen. Att göra Forststyrelsens styrsystem tydligare är i sig ett gott mål. Men det sätt som regeringen har valt för att genomföra konkurrensneutraliteten genom att bolagisera Forststyrelsens skogsbruksfunktioner och det sätt på vilket ledningen omorganiseras kommer tyvärr att leda till många problem. 

Vi ställer oss bakom ekonomiutskottets utlåtande till den del att propositionen inte har lyckats med det ena av de främsta målen, alltså att förenkla ledningssystemet. Det behövs noggrannare prövning och ny beredning när det gäller om och hur ledningssystemet bör ändras.  

Lagberedningen

Det är inte absolut nödvändigt att bolagisera Forststyrelsens skogsbruksverksamhet. I propositionsmotiven saknas en tydlig genomgång av utgångspunkten, alltså EU:s konkurrenslagstiftning, och av de behov som har gett upphov till kravet på bolagisering. I själva verket har kommissionen i sitt svar på en fråga från en ledamot i Europaparlamentet konstaterat att EU inte kräver bolagisering. Motiveringen till lagen beskriver heller inte tillräckligt heltäckande vilka alternativ det finns i fråga om omorganiseringen. Så som professor Olli Mäenpää skriver i sitt utlåtande till grundlagsutskottet innehåller propositionsmotiven inte någon ordentlig genomgång av alternativen till bolagisering av affärsverksamheten inom skogsbruk. Frågan inställer sig också varför den föreslagna organisationsmodellen inte har notifierats hos EU-kommissionen. 

Utöver problemen med den grundläggande utgångspunkten är lagen behäftad med en lång rad små oklarheter och inkonsekvenser. Lagberedningen kan sammantaget inte anses uppfylla kriterierna för god lagberedning. Beredningen av lagen om Forststyrelsen har inte varit så öppen och transparent som betydande lagreformer om skötsel och innehav av nationella jord- och vattenområden bör vara. Den utdragna beredningsprocessen och den rikliga kritiken från flera intressegrupper har försvagat förtroendebasen i fråga om att lagen nu ändras i en riktning som stämmer överens med det nationella intresset. 

Det finns alternativ till bolagisering

EU:s konkurrenslagstiftning kräver inte att Forststyrelsens skogsbruksrelaterade affärsverksamhet bolagiseras. En bolagisering motiveras med, och propositionsmotiven åberopar ofta, tvånget att bolagisera affärsverket Destia som ett prejudikat som också kräver att Forststyrelsen delvis bolagiseras. Men beslutet om Destia går inte att tillämpa på bolagisering av Forststyrelsens affärsverksamhet inom skogsbruk, eftersom verksamheten är av helt annorlunda karaktär.  

Till skillnad från fallet Destia har Forststyrelsen ingen egen utrustning inom sin affärsverksamhet och deltar inte med egna maskiner i konkurrensen på den fria marknaden. Affärsverksamheten inom skogsbruk inbegriper inte avverkning, utan Forststyrelsen har till uppgift att planera markanvändning och åtgärder inom skogsbruk, ordna virkesförsäljning, styra tillvaratagande av virke och ordna anbudsförfaranden i fråga om genomförande av arbeten på statsägd mark. Alla skogsvårdsarbeten genomgår anbudsförfaranden redan i nuläget, med undantag av de arbeten som utförs av 400 egna skogsarbetare. Det är dock ingen konkurrensfördel att ha egna skogsarbetare, utan det bygger på sysselsättning enligt socialt ansvar. 

De andra EU-länderna anses inte ha problem med marknadsneutralitet, eftersom de inte planerar bolagisering av liknande verksamhet. Frågan inställer sig alltså varför Forststyrelsens verksamhet är ett problem om liknande verksamhet och organisation inte ses som något problem i andra länder som berörs av samma EU-lagstiftning. 

Även om tolkningen var att Forststyrelsens uppbyggnad till viss del måste ändras på grund av kravet på konkurrensneutralitet, kunde det göras på ett bättre sätt än vad regeringen föreslår. Märk väl att enbart aktiebolagisering inte uppfyller kraven i konkurrenslagstiftningen. Bättre alternativ som går att genomföra är till exempel att inrätta ett konkursdugligt affärsverk genom lag och förordning, att inrätta en självständig offentligrättslig inrättning för skogsbruksverksamhet eller att ombilda Forststyrelsen till ett särskilt bolag av samma typ som Rundradion. 

Forststyrelsen kan bli en konkurrensneutral helhet på så sätt att skogsbruket förblir en del av moderbolaget genom att Forststyrelsens balansräkning blir konkurrensneutral och affärsverksamheten fråntas konkursskyddet och den obegränsade statsborgen. Då måste 3 § 2 mom. i konkurslagen (120/2004) ändras. Dessutom kan beskattningen harmoniseras med EU:s krav genom att den avvikande skattemässiga behandlingen slopas. Den här nya modellen för särskilda affärsverk avviker från dagens affärsverk på så sätt att den kan gå i konkurs och ha självständig ekonomisk enhet, så den hör inte till staten. Som särskilt affärsverk skulle Forststyrelsen helt och hållet vara en konkurrensneutral aktör.  

En annan möjlighet är att ombilda Forststyrelsens skogsbruksrelaterade affärsverksamhet till en självständig offentligrättslig inrättning som är konkursduglig. Också den här modellen kräver ändringar i konkurslagen, men det är fullt möjligt att ändra den nationella lagstiftningen när det behövs. En självständig offentligrättslig inrättning är en bättre bolagsform än ett aktiebolag, eftersom inrättningen starkare omfattas av offentlig övervakning och styrning.  

Det hade behövts en heltäckande bedömning av vilka alternativ till bolagisering det finns för Forststyrelsens organisation och affärsverksamhet inom skogsbruk. Att sköta och använda statsägda skogar är en speciell uppgift som är svår att utan problem skilja åt från förvaltningen av markerna genom ett separat bolag. 

Koncession

Att lagberedningen är brådskande motiveras med att upphandlingsdirektivet ställer 18 april 2016 som bakre gräns för konkurrensutsättning av koncessionen till bolaget under bildning. Men det är ett svepskäl, för även om Forststyrelsens skogsbruksrelaterade affärsverksamhet bolagiseras kommer det inte att behövas någon koncession enligt upphandlingsdirektivet. På annat håll i Europa anses upphandlingsdirektivet inte alls beröra statligt skogsbruk, eftersom virkesförsäljning ses som en inseparabel del av skogsägande när det gäller virkesproducenter. 

Skogsbruksbolagets nyttjanderätt till statlig mark bör huvudsakligen regleras genom lag och förordningar och i förekommande fall kompletteras med koncession. Konkurrenslagstiftningen ställer inget hinder för detta. Samtidigt råder det bot på brådskan i lagberedningen, så det blir möjligt att ordentligt bereda lagen och undersöka alternativ. 

Det är oklart vilket förhållande koncessionen har till lagstiftningen och koncessionen försvårar också ägarstyrningen av bolaget. Ett privaträttsligt avtal kan leda till divergerande tolkningar av avtalet och de bestämmelser som är bindande i egenskap av rättsregler. En lag och förordningar ger ensamrätten och verksamheten en starkare juridisk grund och varaktighet än ett avtal.  

En koncession möjliggör för jord- och skogsbruksministeriet att direkt utöva ägarstyrning i skogsbruksbolaget, fastän ägarstyrningen i övrigt är tänkt att ordnas via affärsverket som moderbolag. En koncession komplicerar alltså ägarstyrningen i bolaget under bildning. 

Precis som Forststyrelsen konstaterar i sitt utlåtande anser vi undertecknade att den planerade ensamrätten för skogsbruksbolaget bör bygga på lag och förordningar och att den planerade koncessionsmekanismen inte bör genomföras. Då är lagändringen inte så brådskande längre. 

Ägarstyrning och demokratisk förvaltning av egendom

Det sätt man gått in för, att bolagisera skogsbruksfunktionerna, tryggar inte i framtiden Forststyrelsens enhetlighet eller att Forststyrelsen också framöver förblir statsägd till 100 procent och att skogsbruksbolaget till exempel inte säljs vidare. Inte heller säkras en öppen tillgång till information, insyn i verksamheten eller offentlig administration på bästa möjliga sätt. Dessutom måste man beakta den långsiktiga globala trenden att det globala intresset för naturresurser som jord- och vattenområden fortsatt ökar. Därför bör man inte främja beredningen av en lagstiftning som ens i teorin gör det möjligt att lösgöra ägande av strategiska jord- och vattenområden från staten.  

Om den föreslagna bolagiseringen trots allt genomförs måste det bindande och tydligt skrivas in i lagen att det rör sig om ett bolag som staten äger till 100 procent. Behandlingen i utskottet har stärkt uppfattningen att riksdagens beslutanderätt och insynen i förvaltningen kringskärs om det som föreslås i propositionen genomförs. Riksdagens rätt till information och möjlighet att påverka hela Forststyrelsens verksamhet får inte försämras under några omständigheter. 

Skriv tydligare ut vilka samhälleliga skyldigheter bolaget har

Forststyrelsen förvaltar en betydande nationalegendom som täcker en stor del av landets yta. I fråga om förvaltning och användning av allmän jord- och vattenegendom är det väsentliga att olika samhälleliga och regionala intressen och tryck på användning av områdena samordnas. I det föreliggande lagutkastet är definitionen av bolagets uppgifter mycket snäv och väger inte in att Forststyrelsens skogsbruksverksamhet präglas av mångbruk med anknytande samverkan och överenskommelse med berörda grupper och samordning av olika intressen. 

Vi anser att det absolut måste skrivas in i lagen om statens skogsbruksaktiebolag att bolaget har skyldighet och rätt att samordna mångbruk och att vidta åtgärder och ingå rättshandlingar som mångbruket kräver på det område där bolaget har lagfäst ensamrätt att bedriva skogsbruk. Bolaget bör ha samma övergripande samhälleliga skyldigheter som Forststyrelsen i övrigt, och det blir tydligast om de formuleras tillräckligt kraftfullt och bindande i lagen om bolaget. Forststyrelsens lokala personal bör ha möjlighet och skyldighet att ta hänsyn till att mångbruket ska samordnas och att föra en dialog med lokala berörda aktörer. 

Om det inte skrivs in i bolagets lagstadgade uppgifter att bolaget är förpliktat att samordna och beakta olika intressen finns det farhågor om att skogstvister tillspetsas och regionala skogskonflikter uppstår. Bolaget, som ska förvalta ensamrätten till statlig skogsbruksmark, ska enligt oss ha skyldighet att utöver avkastningskraven väga in till exempel behov av användning för rekreation, rennäring, turism, regionutveckling och främjande av mångfald på skogsbruksmarker. Förhandlingar, samordning och överenskommelser är när allt kommer omkring de enda sätten att säkra fortsatt virkesförsörjning och en generell acceptabilitet för det statliga skogsbruket. 

Det finns inga juridiska hinder för att i lagen skriva in allmänna samhälleliga skyldigheter eller en skyldighet att samordna markanvändningen.  

Ledningsorganisationen bör vara enkel och integrerande i koncernen

De offentliga förvaltningsuppgifterna behöver definieras noggrannare i lagen för att oklarheter ska undvikas och Forststyrelsens verksamhet inte ska splittras upp och försvåras. Det är väsentligt att definitionen preciseras, för det är graden av offentlig maktutövning som bestämmer när skötseln av en uppgift måste skiljas åt från affärsverkets ledningsorganisation över lag. Lagen bör tydligare än lagförslaget ange vilka de uppgifter som inbegriper offentlig maktutövning är som ska skötas vid en enhet för offentliga förvaltningsuppgifter som är åtskild från den övriga ledningsorganisationen.  

Lagförslaget bör skrivas på så sätt att det inte blir svårt att tolka lagen när det gäller Forststyrelsekoncernens interna affärer och det bör tydligt framgå att skogsbruksbolaget har in-house–status i förhållande till den övriga koncernen. 

Lagen bör vara konsekvent när det gäller vem som ska utnämna och säga upp aktiebolagets verkställande direktör. Bolaget bör iaktta så kallad normal praxis att det är samma instans som utnämner och säger upp verkställande direktören.  

Forststyrelsekoncernens ledningsorganisation bör i propositionen bli enklare på så sätt att koncernen så bra som möjligt förmår tala med en röst, använda resurser och personal så effektivt som möjligt inom koncernen och fullgöra sin samhälleliga uppgift utan interna konflikter. Forststyrelsen bör följa principerna för god förvaltning så att maktförhållandena är motiverade och öppna för insyn. En fungerande och samordnad personalpolitik bör likaså vara en av utgångspunkterna för omorganiseringen av ledningen. Det är väsentligt att koncernens verksamhet är friktionsfri och effektiv också för att affärsverksamheten inom skogsbruk och tillräckliga volymer inom virkesförsäljningen ska garanteras.