Motivering

Utskottet tillstyrker propositionen utan ändringar, men anför följande anmärkningar.

De föreslagna ändringarna i utdelningen av samfundsskatt enligt lagen om skatteredovisning hänger samman med de åtgärder som vidtogs i början av året för att balansera upp den kommunala ekonomin. En av de viktigaste åtgärderna var att avskaffa återindrivningen av kommunernas återbäring på mervärdesskatten. I åtgärdspaketet ingick också vissa ändringar i statsandelarna och en sänkt folkpensionsavgift för kommunala arbetsgivare 2002. Paketet var avsett att vara kostnadsneutralt i förhållande till stat och kommun.

De nya permanenta reglerna för utdelningen av samfundsskatten skall tillämpas första gången 2003 då den avskaffade återindrivningen av återbäringen på mervärdesskatt får effekter fullt ut över hela året.

Utlåtandet från grundlagsutskottet

Grundlagsutskottet granskar frågan ur två perspektiv: dels med avseende på skyddet för den kommunala beskattningsrätten som ett led i grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen, dels mer generellt med avseende på den kommunala självstyrelsen.

Kommunernas faktiska beskattningsrätt är viktig med avseende på grundlagsskyddet för beskattningsrätten, anser grundlagsutskottet. Beskattningsrätten bör spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt fatta beslut om sin ekonomi. Sett ur denna synvinkel uppfyller åtminstone det nuvarande systemet kravet på kommunal beskattningsrätt i grundlagen.

Däremot anser grundlagsutskottet propositionen vara problematisk med avseende på enskilda kommuners självstyrelse eftersom den ändrade utdelningen kommer att ha mycket kännbara konsekvenser för vissa kommuner, bedömer grundlagsutskottet. Den grundlagsskyddade självstyrelsen för invånarna är skyddad i varje kommun. I ett grundlagsperspektiv räcker det inte med att frågan analyseras med hänsyn till hela den statliga och kommunala sektorn.

I samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna behandlade grundlagsutskottet frågan om kommunernas möjligheter att klara av sina uppgifter (GrUB 25/1994 rd). Utskottet ansåg då att det måste föreskrivas i lag om eventuella nya uppgifter och förpliktelser som reformen medför för kommunerna. I det sammanhanget bör det också ses till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara av sina uppgifter.

I utlåtandet anser grundlagsutskottet att den största konstitutionella konsekvensen av propositionen har att göra med kommunernas möjligheter att klara av sina lagfästa uppgifter visavi de sociala och kulturella rättigheterna. Även om kommunerna kan reagera på ändringar i lagstiftningen genom att höja kommunalskattesatsen står detta inte i samklang med vare sig syftet med reformen av de grundläggande fri- och rätttigheterna eller i längden med den kommunala självstyrelsen, anser grundlagsutskottet. Därför föreslår grundlagsutskottet att riksdagen skall avkräva regeringen en utredning om enskilda kommuners ekonomiska möjligheter att klara av sina lagfästa åtaganden när det gäller invånarnas sociala och kulturella rättigheter. Utredningen bör innehålla en bedömning av den sociala självstyrelsen och tillgången till rättsliga medel i kommunen, i det fall att kommunen anser att den saknar de faktiska möjligheter att klara av uppgifterna som avses i reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna.

Grundlagsutskottet anser emellertid att de föreslagna ändringarna kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Utlåtandet från förvaltningsutskottet

Grundlagsutskottet går närmare in på propositionen och behandlar generellt den kommunala ekonomin. Förvaltningsutskottet påpekar att staten och Finlands Kommunförbund i en gemensam bedömning av framtidsutsikterna anser att kommunernas finansiella situation kommer att försämras avsevärt 2003 jämfört med läget i år. Trenden kommer enligt deras bedömning att hålla i sig 2004—2006.

Utskottet menar att den ekonomiska situationen ser olika ut i olika kommuner. Trots att en stor del av kommunerna ha sin ekonomi i balans finns det kommuner runt om i landet och i mycket olika kommungrupper som befinner sig i allvarliga ekonomiska svårigheter. Enligt förvaltningsutskottet är det helt uppenbart att en mycket stor del av dessa kommuner inte kan komma med adekvata åtgärder för att uppnå ekonomisk balans och täcka sitt underskott. Alla kommuner klara heller inte av sina lagfästa uppgifter. Problemen ser ut att tillspetsas också i huvudstadsregionen.

I anslutning till regeringens proposition har förvaltningsutskottet anfört för det första att kommunernas andel av samfundsskatten inte bör räknas ut på den kalkylerade avkastningen av skatten på ett år utan att det belopp som dras av från kommunernas samfundsskatt sätts i relation till medeltalet för avkastningen från samfundsskatten de tre senaste skatteåren. De kalkyler som läggs till grund för uträkning av utdelningen borde enligt utskottet vara så aktuella som möjligt och inte basera sig på skatteuppgifterna från augusti 2001, detta för att kommunerna inte grundlöst skall gå miste om inkomster. Utskottet anser det inte heller försvarbart att den sänkta folkpensionsavgiften för kommunerna, som slogs fast vid budgetmanglingen, lyfts fram som ett skäl för att sänka kommunernas utdelning av samfundsskatten med 0,50 procentenheter.

Utskottet anser att statens i vissa fall oförutsägbara och kortsiktiga åtgärder medför problem för kommunernas möjligheter att planera för en stabil och långsiktig ekonomi. Även om de statliga åtgärderna har varit neutrala i kommunalekonomiskt hänseende har de enligt förvaltningsutskottet ändå haft mycket olika effekter på enskilda kommuner. Utskottet anför dessutom allmänna synpunkter på hur dessa problem borde lösas i framtiden.

I sitt utlåtande förenar sig förvaltningsutskottet om grundlagsutskottets framställningar beträffande kraven på utredningar.

Finlands kommunförbunds utlåtande

Finlands kommunförbund anser att minskningen med 0,50 procentenheter till följd av den sänkta folkpensionsavgiften är oskälig och framställer att minskningen av utdelningsandelen inte genomförs. Förbundet kräver dessutom att verkningarna av ändringarna i skatteinkomstutjämningen räknas ut på basis av de slutgiltiga beskattningsuppgifterna för 2001 i stället för på den kalkyl som används i regeringens proposition och att återindrivningen av momsåterbäringarna verkställs utifrån samfundsskatten under de tre senaste åren i stället för den kalkylerade samfundsskatteintäkten för 2003.

Finansutskottets ställningstagande

Finansutskottet har för sin del behandlat det lagstiftningspaket som tar sikte på en stabilisering av den kommunala ekonomin bl.a. i fjol i samband med regeringens proposition om återkrävande av mervärdesskatteåterbäringar hos kommunerna och sänkning av kommunernas samfundsskatteandelar (FiUB 33/2001 rd — RP 130/2001 rd). Propositionen skulle enligt utskottet beraktas som en del av en lagstiftningshelhet. Utskottet ansåg att de centrala delarna i propositionen var motiverade bl.a. för att de bidrog till att på en allmän nivå stabilisera kommunernas ekonomi. Utskottet ansåg ytterligare att de förbättrade de enskilda kommunernas ställning och förhindrade en ekonomisk differentiering av kommunerna. Avsikten var att genom lagstiftningsåtgärder förbättra särskilt sådana kommuners och kommungruppers ställning som hade ekonomiska problem.

Ändringarna i återkrävandet av mervärdesskatteåterbäringen samt av samfundsskatteandelarna baserade sig på förslag av en arbetsgrupp som begrundat mervärdesskatten på kommunernas upphandling (FM:s arbetsgrupps promemorior 2/2001). Arbetsgruppen, där också Finlands Kommunförbund var representerat, var enhälligt i sitt betänkande. Avsikten med propositionen var att kompensera konsekvenserna av det slopade återkravssystemet för kostnadsfördelningen mellan kommunerna och staten. Samtidigt förväntades kommunernas beroende av de konjunkturkänsliga samfundsskatteintäkterna minska.

I samband med behandlingen av regeringens proposition RP 130/2001 rd konstaterade utskottet också att utdelningen för skatteåret 2003 till alla delar skall fastställas särskilt.

Finansutskottet anser att föreliggande proposition skall granskas mot bakgrunden av ovan relaterade uppgifter. Utskottet anser därför att förslagen i huvudsak är motiverade och godtagbara.

Finansministeriet anser att de finansiella förbindelserna mellan stat och kommuner bör ses i ett övergripande perspektiv. De åtgärder som regeringen föreslår i budgetpropositionen 2003 stärker enligt finansministeriets kalkyler den kommunala ekonomin med 126 miljoner euro jämfört med i år.

Utgångspunkten vid fastställandet av kommunernas utdelning av samfundsskatten år 2003 har varit 37,25 %. Som en följd av revideringen av systemet med återkrav av momsåterbäringen minskas siffran med 14,98 procentenheter. En minskning med 2,02 procentenheter följer av fördelningssystemet mellan enskilda kommuner medan sänkningen av folkpensionsavgiften för kommunerna leder till en minskning på 0,5 procentenheter.

Verkningarna av återindrivningen av moms-återbäringar på utdelningen av samfundsskatten baserar sig på en uppskattning av återbäringarnas belopp och samfundsskatteintäkterna. Enligt ministeriets kalkyl skulle den i verkligheten vara större än den andel som nämns i regeringens proposition eftersom beloppet av de momsåterbäringar som kommunerna beräknas få kommer att öka medan samfundsskatteintäkterna i framtiden minskar.

Den extra rabatten om 0,25 procentenheter på kommunernas folkpensionsavgift har enligt ministeriet beaktats på ett kostnadsneutralt sätt så att kommunernas utdelning av samfundsskatten minskats med 0,5 procentenheter. Denna förändring leder till att kommunernas utgifter och inkomster minskar lika mycket.

Skatteutjämningsverkningarna enligt 12 § lagen om skatteredovisning har bedömts utifrån de uppgifter som fanns tillgängliga då regeringens proposition avläts. De slutgiltiga uppgifterna blir klara först vid årsskiftet då lagändringarna redan borde kunna tillämpas. Ministeriet anser dessutom att trots att 12 § lagen om skatteredovisning innehåller regler för hur verkningarna skall beräknas är en lösning som är avsedd att vara permanent inte nödvändigtvis bunden vid en enda kalkyl som utgår från den senast verkställda beskattningen.

Ministeriet anser att det också i övrigt är skäl att beakta att det vid utdelningen av samfundsskatten är fråga om en lösning som har verkningar under många år. Ministeriet anser det varken realistiskt eller ändamålsenligt att i kalkylerna utgå från de faktiska beskattningsuppgifterna under de tre senaste åren bl.a. för att resultaten för enskilda år såsom skatteåret 2000 kan vara exceptionella.

Utskottet påpekar att samfundsskatten har visat sig vara en på många sätt problematisk finansieringskälla för kommunerna. Avkastningen är synnerligen känslig för konjunkturfluktuationer och därigenom en instabil grund för kommunerna då de skall finansiera sin service eller täcka sina lagfästa utgifter på lång sikt. Frågan om hur utdelningen av samfundsskatten borde beräknas aktualiseras med jämna mellanrum utan att någon tillfredsställande lösning presenteras. Utifrån detta och med stöd av utlåtandena från fackutskotten menar finansutskottet att det är skäl att i framtiden grundligt utreda statens och kommunernas utdelning av samfundsskatten. Samma påpekande görs också i den s.k. Arvela-gruppens rapport (Kilpailukykyiseen verotukseen, finansministeriets arbetsgrupps promemoria 12/2002).

Eftersom föreliggande lagförslag inte är en budgetlag för 2003 anser utskottet att varken de beräkningsgrunder som lyfts fram i förslagen eller de slutliga skatteuppgifterna i praktiken beaktas i detta skede. Utskottet föreslår därför att lagförslaget godkänns utan ändringar.

Däremot anser utskottet det motiverat att det följs upp vilka effekter lagändringen har för enskilda kommuner. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande).