Allmän motivering

Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.

Propositionen är en reform av lagstiftningen om skatteförvaltningen och syftet är att förvaltningsgrenen i fortsättningen ska klara av sina uppgifter ännu bättre. Det viktigaste förslaget är att förvaltningen inte längre ska vara uppdelad på två steg. I stället inrättas en ny myndighet, Skatteförvaltningen, med hela landet som tjänsteområde. Propositionen ger en rättslig grund för lösningen med ett enda verk. Däremot kommer beskattningsbestämmelserna i olika lagar att ändras först i andra etappen av reformen, omkring 2010.

Den andra stora reformen är att bevakningen av skattetagarnas rätt omorganiseras. Syftet är för det första att bevakningen ska skrivas in i lag som en uppgift för Skatteförvaltningen. För det andra sammanförs det splittrade och ojämna systemet med skatteombud till en särskild enhet med uppgift att svara för bevakningen av skattetagarnas rätt och för att föra deras talan. Därför inrättas det en enhet för bevakning av skattetagarnas rätt. Den ska således ingå i Skatteförvaltningen men arbeta helt självständigt.

Det tredje temat i propositionen är mindre och gäller en precisering av besvärsförfarandet mellan Skatteförvaltningen och förvaltningsdomstolen. Tanken är att förvaltningsdomstolarna i fortsättningen ska ha hand om skattebesvär ända från början, som den så kallade officialprincipen vid överklagande inom förvaltningen kräver. Det betyder att förvaltningsdomstolarna ska stå för hörandeförfarandet vid skattebesvär i stället för som nu skatteförvaltningen. Än så länge ska ändringen bara gälla de typer av skatter där en skattebesvärsnämnd är första besvärsinstans eller där det i övrigt finns ett obligatoriskt rättelseförfarande i första instans.

Propositionen är en fortsättning på de många reformerna från 1990-talet och detta decennium för att utveckla strukturen inom skatteförvaltningen och förbättra beskattningsförfarandet. Regeringen hänvisar till reformen från 1993 då vi införde en förvaltningsstruktur i två steg. Dessutom refererar regeringen till propositioner som har varit viktiga för skatteförfarandet: RP 57/2004 rd, RP 91/2005 rd och RP 189/2006 rd. De har alla skapat förutsättningar för att verkställa beskattningen flexibelt och effektivt sett både ur de skattskyldigas och ur skattetagarnas synvinkel.

Propositionen ingår också som ett led i ett större lagstiftningsprojekt för att se över skatteförfarandet och omorganisera skatteförvaltningen, vilket också sägs ovan. Ambitionen är att finna smidiga lösningar på de förändringskrav som kommer av att befolkningen och företagsamheten allt starkare koncentreras till Södra Finland och andra tillväxtcentra. Dessutom är tanken att fullfölja utvecklingsstrategierna för produktiviteten inom offentlig förvaltning.

Propositionen är visserligen betydelsefull för verksamheten inom skatteförvaltningen, men den har inga direkta effekter för medborgarna eller företagen. Effekterna kommer snarare fram indirekt när bestämmelserna tillåter att skatteförvaltningen ordnar sitt arbete och sina uppgifter oavsett geografiska tjänsteområden på bästa möjliga sätt bland annat med avseende på expertis, serviceförmåga och effektivitet.

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet anser att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning, men föreslår en del preciseringar i bestämmelserna om skatteförvaltningen i det första lagförslaget.

Huvudförslaget i propositionen.

Preciseringarna gäller över huvud taget inte huvudförslaget i propositionen, alltså att införa en myndighetsorganisation i ett steg med hela landet som tjänsteområde (1—4 §). Grundlagsutskottet påpekar visserligen att bestämmelserna är mycket allmänt formulerade, men anser ändå att de uppfyller kraven på bestämmelser i lag enligt 119 § 1 och 2 mom. i grundlagen. Dessutom påpekar grundlagsutskottet särskilt att den mycket allmänna formuleringen i 119 § avser att tillåta flexibel utveckling inom statsförvaltningen. Dessutom anser grundlagsutskottet de föreslagna bestämmelserna vara korrekta med avseende på de språkliga rättigheterna.

Beslut om enheter inom statsförvaltningen ska också kunna fattas genom enskilda förvaltningsbeslut, och inte bara genom författningar. På den punkten hänvisar grundlagsutskottet till 119 § 2 mom. i grundlagen och anknytande tilllämpningspraxis. Följaktligen kan bestämmelser om de regionala och lokala huvudkontoren inom Skatteförvaltningen ingå i arbetsordningen för ett rikstäckande verk utan att grundlagen ställer hinder i vägen. Samtidigt bör ändå 5 § 1 och 2 mom. i det första lagförslaget preciseras bland annat för att undanröja vissa överlappande bestämmelser.

Överföring av beskattningsuppdrag.

Också grundlagsutskottets synpunkter på överföring av beskattningsuppdrag (24 §) spelar en viktig roll för de primära förslagen i propositionen. Med avseende på rättssäkerheten enligt 21 § i grundlagen spelar det nämligen ingen roll var en skattskyldigs sak behandlas. Uppfattningen grundar sig på att alla skatteverk och skatterättelsenämnder följer samma förvaltningsrättsliga författningar och samma materiella skattelagstiftning. Följaktligen medverkar också ambitionen att till exempel jämna ut arbetsbördan mellan skatteverken till att de skattskyldigas ärenden behandlas snabbare. Därmed kan skyldigheterna i 21 § i grundlagen fullföljas.

Grundlagsutskottet anser visserligen att bestämmelserna om överföring av uppgifter är acceptabla och tillräckligt exakta. Ändå bör uppgifter inte föras över genom föreskrifter av Skatteförvaltningen, utan genom förordning av finansministeriet.

Generaldirektörens ställning.

Grundlagsutskottet föreslår ett flertal strukturella ändringar i bestämmelserna. De gäller för det första generaldirektören. Bestämmelserna måste preciseras när det gäller generaldirektörens behörighet att utfärda normer och rätt att överta beslutanderätten (7 §). Över lag talar grundlagsutskottet för inskränkt beslutanderätt för generaldirektören. Dessutom kräver grundlagsutskottet att behörighetskraven för generaldirektören skrivs in i lag.

Övriga anmärkningar.

Grundlagsutskottet behandlar också Ålands särställning (4 §), språkdräkten (9 §), avgränsning av den nya särskilda skattelättnaden (16 §) och behandling av förvaltningsklagan (23 §). Avslutningsvis påpekar grundlagsutskottet att den svenska versionen av propositionen håller låg språklig nivå och anser att lagförslagen på svenska och motiven till dem bör uppmärksammas på behörigt sätt.

Finansutskottet behandlar grundlagsutskottets ändringsförslag under övervägandena och i detaljmotiven.

Finansutskottets ståndpunkt

Inledningsvis behandlar utskottet de tre viktigaste temana i propositionen och tar därefter ställning till grundlagsutskottets synpunkter.

Förvaltningsstrukturen

Finansutskottet har konsekvent en positiv inställning till de långsiktiga utvecklingsprojekten inom skatteförvaltningen. Det primära syftet har varit att förbättra beskattningsförfarandet och omorganisera arbetet enligt dagens ändringsbehov och inom ramen för den nya informationstekniken. Samtidigt har det på ett naturligt sätt gått att tillgodose produktivitetskraven inom offentlig förvaltning. Propositionen är ett led i denna process och är därför både nödvändig och lämplig.

Ändringarna har inga större praktiska effekter än på sin höjd på hur bevakningen av skattetagarnas rätt är organiserad och styrs. För de övriga rikstäckande enheterna är de planerade ändringarna främst författningstekniska i ett första steg som gäller uppbörd, indrivning och redovisning av skatter, datatekniska frågor, automatiserade tjänster och förvaltningsuppgifter. Funktionerna är i hög grad centraliserade redan nu.

För att få en heltäckande bild måste propositionen trots allt bedömas utifrån de föreslagna strategiska riktlinjerna för skatteförvaltningen.

Ett av de strategiska målen är att beskattningsarbetet ska automatiseras ytterligare. Vidare är det tänkt att funktioner som gäller samma kundgrupper i ett första steg ska sammanföras regionalt och i ett andra steg rikstäckande till en och samma enhet. Reformen tar alltså sikte på en förvaltning med person- och företagsbeskattning ordnad rikstäckande efter kundgrupp i färre enheter än nu.

Samtidigt kommer skatteförvaltningen att ytterligare koncentrera arbetsuppgifter som kräver särskild kompetens, till exempel beskattningen av allmännyttiga sammanslutningar och stiftelser. Tanken är att alla enheter på så sätt ska få adekvat expertis och god serviceförmåga. De ska kunna tillgodose särskilda kundgruppers behov av tjänster, styrning och övervakning bättre än den nuvarande regionalt uppbyggda organisationen. Samtidigt medverkar omorganiseringen till större samordning av beskattningen.

Med avseende på dessa grundläggande riktlinjer och mål är propositionen nödvändig och kan tillstyrkas i det första steget. Också de sakkunniga var över lag för att propositionen ska godkännas.

Regeringens linje är motiverad också med avseende på de personella resurserna. När verksamheterna omorganiseras i hela landet, kan man samtidigt säkerställa att personal inte behöver sägas upp eller flyttas av produktionstekniska orsaker. Detta ligger också i linje med principbesluten om personalen inom skatteförvaltningen.

Bevakningen av skattetagarnas rätt

Den största omställningen i ett första steg är alltså att bevakningen av skattetagarnas rätt koncentreras till en enda enhet med rikstäckande befogenheter. Detta är motiverat, inte minst för att främja samordnad beskattning också vid överklagande av skattefrågor. Tack vare den nya centraliserade organisationen och styrningen kan skatteombudens verksamhet samordnas. Hittills har de varit oberoende på individnivå.

Det är också befogat att bevakningen av skattetagarnas rätt blir en uppgift för Skatteförvaltningen och att arbetet också inbegriper att bevaka andra än statliga skattetagares intressen. Andra skattetagare har, enligt utskottet, tryggade rättigheter i och med att kommuner, församlingar och Folkpensionsanstalten garanteras självständig besvärsrätt. Rätten ska dessutom utövas av särskilt utsedda skatteombud på Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt.

Den självständiga besvärsrätten är befogad framför allt för att garantera kommunerna den självständiga beskattningsrätt som de har enligt 121 § 3 mom. i grundlagen. Det handlar i sista hand om att garantera övriga skattetagares rätttigheter i situationer då enhetens och skattetagarens uppfattningar går i sär i enskilda intressebevakningsärenden. Som regeringen säger är bestämmelserna principiella och förfarandet tänkt att tillämpas i undantagsfall.

De företrädare för skattetagarna som utskottet hörde talar för modellen. De underströk emellertid att bevakningen ska vara självständig och få tillräckligt med resurser också i fortsättningen. Den planerade samarbetsgruppen måste dessutom få faktiskt inflytande eftersom den lägger upp utvecklingsstrategierna för bevakningen av skattetagarnas rätt och samarbetet i enheten. — Utskottet håller med om detta.

Ändringar i processledningen vid besvär

Utskottet tillstyrker förslaget att flytta över processledningen för behandlingen av skattebesvär ända från början till förvaltningsdomstolen, som alltså ska höra parterna. Det förtydligar situationen för både parterna och domstolen. Dessutom får förvaltningsdomstolarna en genuin möjlighet att ägna sig åt materiell processledning direkt när besvären väcks. Det är också mycket sannolikt att reformen ökar medborgarnas allmänna förtroende för rättssystemet eftersom besvärsfasen då klart och tydligt är åtskild från beslutsfattandet inom skatteförvaltningen.Den typen av lösning förordas också av prof. Matti Myrsky i artikeln "Eduskunnan oikeusasiamies ja verotus", tidningen Verotus 5/2007, s. 486.

Utskottet ställer sig också bakom begränsningen om att Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt inte ska behöva höra parterna i obetydliga skattefrågor, det vill säga när skatten på grund av besvär kan ändras med högst 3 000 euro. Enheten ska dock kunna höra parterna i förekommande fall och i principiellt viktiga frågor. Följaktligen blir hörandeprocessen enklare.

De sakkunniga påpekade att motiven till propositionen i alltför hög grad baserar sig på principiella frågor. Lösningarna bör i stället mer ta hänsyn till praktiska aspekter. Utskottet vill här påminna om rättssäkerhets- och förtroendeaspekterna och tillstyrker förslaget utan ändringar. Dessutom har justitieministeriet och förvaltningsdomstolarna själva till största delen förhållit sig positiva till de föreslagna ändringarna.

Det är i vilket fall som helst viktigt att reformen tillförs adekvata resurser från första början för att förvaltningsdomstolarna ska kunna arbeta smidigt. — Regeringen räknar med att reformen på sikt kommer att minska behovet av årsverken när hörandeförfarandet får fasta former och förenklas.

Grundlagsutskottets ändringsförslag

Finansutskottet håller huvudsakligen med grundlagsutskottet. Ändringsförslagen motiveras närmare i detaljmotiveringen.

Däremot anser utskottet att det inte är befogat att i lagen inskränka generaldirektörens beslutanderätt utöver de konkreta ändringar som grundlagsutskottet föreslår. Det finns heller ingen orsak att ändra bestämmelserna om överföring av beskattningsuppdrag.

Generaldirektörens beslutanderätt.

Utskottet tillstyrker alltså att enskilda skattefrågor undantas generaldirektörens beslutanderätt och att rätten att utfärda normer och verkställa beslut skiljs åt också på regelnivå. Däremot finns det ingen anledning att i lagen inskränka generaldirektörens beslutanderätt på något annat sätt.

På det hela taget kommer beslutanderätten att fördelas mellan enheterna inom Skatteförvaltningen och enhetscheferna, precis som nu. Redan Skatteförvaltningens storlek och arbetsuppgifternas omfattning kräver en sådan lösning.

För en decentraliserad maktfördelning talar också det faktum att bestämmelser om enheterna och deras huvudsakliga uppgifter kommer att ingå i förordning av statsrådet. Utskottet ser ingen särskild anledning att utöka regleringen på lagnivå när enskilda skattefrågor inte längre ska ingå i generaldirektörens beslutanderätt. Det kunde medföra oklarheter till exempel kring befogenheter och högsta myndighet, och skapa förvirring kring myndighetsstrukturen.

Överföring av beskattningsuppdrag.

Bestämmelserna i 24 § motsvarar 13 § i den gällande lagen om Skatteförvaltningen. Paragrafen ger Skatteförvaltningen rätt att förordna om överföring av uppgifter på vissa exakt avgränsade villkor. Bestämmelsen tillåter alltså avsteg från annan lagstiftning om behörigt skatteverk och skatterättelsenämnder.

Bestämmelsen behövs fram till dess att befogenhetsbestämmelserna i olika skattelagar, alltså gällande bestämmelser, ändras i det andra steget av reformen. Då kommer Skatteförvaltningen att vara behörig myndighet enligt alla skattelagar och uppgiftsfördelningen kommer över hela linjen att bestämmas genom förordning av statsrådet och i arbetsordningen för Skatteförvaltningen.

Till exempel 13 § i lagen om skatteförvaltningen har tillämpats för att förordna om skattskyldiga som beskattas av Koncernskattecentralen eller för att flytta över en del av personbeskattningen från Helsingforsregionen till andra delar av landet för att jämna ut arbetsbördan. Beslutet av generaldirektören innehåller mycket detaljerade kriterier för hur fallen får fördelas till exempel över skattebyråerna.

Grundlagsutskottet har alltså över lag en positiv inställning till bestämmelserna. Dessutom är bestämmelsen exakt med avseende på i vilka situationer och under vilka förutsättningar uppgifter får överföras. Grundlagsutskottet anser det dock inte vara helt korrekt att den här typen av omorganiseringar som avviker från annan lagstiftning görs genom föreskrifter av en central förvaltningsmyndighet. Grundlagsutskottet vill att överföringar ska göras genom förordning av finansministeriet. — Dessutom påpekar grundlagsutskottet att paragrafrubriken ska tala om "överföring av uppgifter" för att motsvara sitt innehåll.

Finansutskottet föreslår att paragrafrubriken ändras. Däremot menar utskottet att det nuvarande förfarandet får fortsätta under den relativt korta övergångsperioden. Därmed är det Skatteförvaltningen som ska besluta om överföringar efter föredragning av generaldirektören, precis som nu.

Paragrafen tillåter att arbete förs över i situationer då beskattningen kräver särskild expertis eller när en överföring behövs för att jämna ut arbetsbördan och arbetsuppgifterna. Dessutom räknar paragrafen upp vilka grupper överföringsrätten kan gälla förutsatt att de allmänna kriterierna uppfylls. Bestämmelsen är alltså exakt avgränsad. Det finns följaktligen inget generellt behov av avvikande bestämmelser för övergångsperioden, särskilt som Skatteförvaltningen kommer att bli den behöriga myndigheten om några år när resten av skattelagarna ändras.

Uppföljning

Det är angeläget att effekterna av reformen följs upp och rapporteras till exempel i nästa steg av lagreformen. Detta gäller särskilt Enheten för bevakning av skattetagarnas rätt, enhetens procedurer och utvecklingsstrategier, men också samarbetet med andra skattetagare.