Motivering

En allmän bedömning av redogörelsen

Statsrådets redogörelse ser dels på den allmänna säkerhetssituationen i Afghanistan och det internationella samfundets ansträngningar att stabilisera den, dels på Finlands deltagande i den civila och militära krishanteringen och biståndssamarbetet i landet. Ett centralt nytt inslag i vårt deltagande i militär krishantering, som resulterat i en redogörelse från statsrådet i enlighet med lagen om militär krishantering, är förslaget att den totala finländska krishanteringsstyrkan temporärt ska ökas med 50 man och att den totala styrkan i början av 2011 därmed ska uppgå till högst 195 man.

Utskottet framhåller att operationens syften, uppdrag och genomförande och förhållandena i det norra området inte i alla delar har beskrivits tillräckligt utförligt i redogörelsen. Det måste ses som en brist att där inte ingår någon närmare bedömning av vilken effekt Förenta staternas massiva truppförstärkningar kan komma att få för säkerheten i det norra området.

Hur situationen i Afghanistan och operation Isaf har utvecklats

När talebanstyret hade störtats i Afghanistan drogs operation Isaf (International Security Assistance Force) i gång i landet i december 2001 med mandat från FN:s säkerhetsråd. I början roterade ledarskapet för operationen mellan olika Natoländer (koalitionsledd operation), men systemet visade sig mycket snart vara ett problem för att det saknades villiga ledarstater. Operationen ställdes under Natos ledning i augusti 2003 och i oktober samma år utvidgade FN:s säkerhetsråd Isafs mandat till att gälla hela Afghanistan i stället för bara området kring Kabul. Samtidigt med Isaf och under Förenta staternas ledning verkar operation Enduring Freedom, som koncentrerar sig på anti-terroristisk verksamhet på Afghanistans hela territorium.

Finland har varit med i Isaf sedan början av 2002. Finlands första Isafstyrka bestod av sambandsofficerer och specialister på civil-militär samverkan (Cimic), totalt omkring 50 man. Det ursprungliga finländska förbandet hade i uppdrag framför allt att bedöma det humanitära läget i samråd med biståndsorganisationerna, samordna insatserna med biståndsorganisationernas, övervaka genomförandet av det militärtekniska avtalet, hålla kontakt med den interimistiska förvaltningen och de militära parterna och bistå vid kartläggningen av infrastrukturella projekt.

Utskottet kan bara konstatera att situationen i Afghanistan och operation Isafs karaktär har förändrats väsentligt under de gångna åtta åren. Operationen som avsågs vara temporär har dragit allt längre ut på tiden. En cirka 3 000 man stark opartisk fredsbevarande operation som varit koncentrerad till området kring Kabul ska nu förstärkas och bli en 125 000 man stark operation som dagligen drabbar samman militärt med taleban, inte minst i södra Afghanistan. Nato och de länder som deltar i Isaf har blivit parter i konflikten.

Det finns ingen militär lösning på situationen i Afghanistan, anser utskottet, utan det som behövs i landet är en politisk lösning för att bryta våldsspiralen. Men det går inte att utveckla det afghanska samhället utan en stabil säkerhetsomvärld. Isafstyrkorna spelar vid sidan av de afghanska myndigheterna en central roll i att skapa en stabil säkerhetsomvärld.

Enligt redogörelsen ska huvudansvaret för de militära operationerna överlåtas på de afghanska säkerhetsmyndigheterna inom loppet av tre år. Då kan Isafstyrkorna i stället ta på sig rollen att stödja den afghanska armén och polisen. Om fem år ska det fullständiga ansvaret vara överfört på de afghanska säkerhetsmyndigheterna. Kabul står redan under de afghanska myndigheternas ledning. Det område där det är mest sannolikt att ansvaret i större utsträckning redan i år kommer att överlåtas på de afghanska myndigheterna är norra Afghanistan, där utvecklingen granskas provinsvis.

Det är av största vikt att hålla fast vid den överenskomna tidsplanen och att se till att ansvaret kan överlåtas på de afghanska myndigheterna som planerat. Det är den enda vägen att börja minska på Isafstyrkorna för att slutligt hemförlova dem helt och hållet. Men för att ansvaret ska kunna flyttas över på de afghanska myndigheterna krävs det på kort sikt att hela det internationella samfundet — Finland medräknat — avsätter mer resurser för civil och militär krishantering. Mot den bakgrunden måste förslaget till temporär truppförstärkning med 50 man anses riktigt, menar utskottet. Det är viktigt att riksdagen kontinuerligt informeras om hur det går för operation Isaf på det sätt som anges i redogörelsen, dvs. att Finlands deltagande i Isaf analyseras i sin helhet i halvårsöversikter över krishanteringen. Utskottet väntar sig att man fram till utgången av 2011 har nått sådana resultat att det går att fatta beslut om att hemförlova truppförstärkningen.

Ett helhetsperspektiv på hur krisen ska hanteras

Utskottet har erfarit att förslaget om temporär förstärkning av den finländska styrkan hänger samman med hela det internationella samfundets samordnade ansträngningar att skapa ett övergripande krishanteringskoncept för Afghanistan. Det nya perspektivet kräver mer resurser, såväl militära som civila. För operation Isaf betyder det omkring 40 000 militärer till i den nuvarande styrkan på ca 85 000 man. Tidsperspektivet är hörnstenen i den nya Afghanistanstrategin. Det internationella samfundet utgår från att det måste bli synliga bevis inom 12—18 månader på att situationen har blivit bättre.

Utskottet poängterar att Finlands möjligheter till mer civil krishantering och fler biståndssamarbetsprojekt måste ses i sammanhang med en ökad militär insats för att säkerställa helhetsperspektivet. Det går inte att öka deltagandet i civil krishantering i Afghanistan om inte den nationella beredskapen förbättras. Det hänger också samman med att den civila krishanteringspersonalen måste få löner och förmåner som motsvarar den militära krishanteringspersonalens för att säkerställa att kvalificerade och motiverade personer kan rekryteras.

För rekrytering till exempel av finska poliser behövs det en pool för personer som är intresserade av internationella uppdrag för att polisledningen ska kunna rekrytera precis de personer som behövs för olika slag av krishanteringsoperationer. Karriärplaneringen och utbildningen för dem som ingår i poolen bör systematiskt utgå från att de kan komma att delta i internationella uppdrag. I Afghanistan, där man arbetar med den afghanska högsta polisledningen, finns det ett uttalat behov av utsända poliser på befälsnivå.

Utskottet understryker vidare att bistånd som ges genom civil krishantering i högre grad bör kanaliseras och riktas så effektivt som möjligt både regionalt och lokalt. Ett bra exempel är den svenska modellen som beskrivs i redogörelsen och har som mål att rikta 25 procent av utvecklingsbiståndet för Afghanistan till området Mazar-e-Sharif.

Vid utfrågningen av sakkunniga har det framhållits att den finländska militärstyrkans direkt disponibla medel för snabbinsatsprojekt (Quick Impact Project) har varit ett bra verktyg för att få i gång konkreta små projekt som är till omedelbar hjälp för lokalbefolkningen. Erfarenheterna hittills ger goda argument för att avsätta moderata extra resurser för detta arbete.

Experter vid försvarsmakten underströk i utfrågningarna att det bör finnas en klar arbetsfördelning mellan olika aktörer. Militärer kan inte axla någon betydande roll i civil krishantering. Situationen i Afghanistan är helt olik situationen på Balkan eller i Libanon, där finländska soldater deltog i betydande återuppbyggnads- och infrastrukturprojekt för att stödja det civila samhället. Soldaternas huvuduppgift i Afghanistan är helt klart att garantera civila aktörer en sådan säkerhetsomgivning som gör en återuppbyggnad av samhället möjlig. Utskottet delar denna syn och inskärper att det krävs en klar arbetsfördelning mellan olika aktörer för att ett samlat krishanteringskoncept ska kunna genomföras med framgång och resurser och stödinsatser riktas rätt och effektivt.

Förenta staternas truppförstärkningar i det norra området

Förenta staterna står i begrepp att förstärka sina Isafstyrkor med 30 000 man på rekommendation av Isafkommendören general McChrystal. Lejonparten av styrkorna koncentreras i söder, men de amerikanska trupperna i norr kommer att öka avsevärt. Det uppskattas att Förenta staternas totala styrka i norr kan komma att stiga till inemot 5 000 soldater. Förenta staterna har haft trupper i norr även tidigare, inte minst i operation OEF (Operation Enduring Freedom) för att bekämpa terrorism.

Enligt utredning till utskottet saknas det än så länge närmare information om de amerikanska truppförstärkningarnas uppdrag. I redogörelsen konstateras det att deras uppdrag är att göra de afghanska säkerhetsstyrkornas utbildning effektivare. För Isafstyrkornas handlingskapacitet betyder det ett mervärde också i form av bättre lufttransportkapacitet och sjukvårdstjänst. Helikopterkapaciteten för sjuktransporter kommer att öka enormt, för de amerikanska styrkorna kommer att ha fler än 30 sjuktransporthelikoptrar till sitt förfogande.

Experter bedömer att Förenta staternas trupper sannolikt sätts in på att säkra landsvägs- och järnvägsförbindelser för att det inte ska bli problem bl.a. med underhållet av Isafstyrkorna. Vidare förväntas de amerikanska styrkorna öka sin insats för att utbilda den afghanska polisen, och övriga Isafländer kan den vägen ges ett större ansvar för att utbilda den afghanska armén enligt konceptet OMLT. De amerikanska styrkorna förväntas huvudsakligen operera självständigt.

Sakkunniga som utskottet har hört hävdar att Förenta staternas kapacitet att operera i krävande terräng- och klimatförhållanden möjliggör för Isaftrupperna att verka i helt nya områden. Det ger en möjlighet att begränsa rebellernas aktiviteter. Utskottet påpekar att mycket talar för att aktivare insatser från Isafstyrkorna mot talebankrigarna kan leda till ökade attacker mot Isaf.

Det nordiska handlingskonceptet

Ett frågetecken till vid sidan av Förenta staternas förändrade roll är Tysklands roll i egenskap av ledarstat för Isaf i en förändrad omvärld i det norra området och hur ansvarsfrågorna ska preciseras gentemot de nuvarande ledarstaterna i PRT, Sverige och Norge men också Turkiet, som likaså har ambitioner på ledningsansvar för PRT. Planerna för styrkornas insatser i norr ska preciseras under våren 2010.

Det är viktigt att Isaftrupperna har så väl samordnade befogenheter för militära maktmedel som möjligt i det norra området, anser utskottet. Olika slag av nationella reservationer urholkar truppernas samverkanskapacitet och kan ge upphov till onödiga risksituationer i den operativa verksamheten. I det föränderliga läget måste det absolut säkerställas att Finland kan fortsätta samarbetet med Sverige och intensifiera samarbetet också med Norge.

I den nordiska referensramen är den bärande tanken bakom truppinsatser och befogenheter för maktmedel i långa stycken överensstämmande. Samma handlingsmodell och tänkesätt spelar en central roll också när man vill minimera risksituationer. I nordisk krishantering eftersträvas dessutom en aktiv dialog med lokalbefolkningen. Sådana insatser har stor tyngd framför allt i Afghanistan. Finland och Sverige är enligt uppgift de Isafländer i det norra området som har flest patrulleringsuppdrag.

Vid utfrågningen av sakkunniga poängterades det att finländarna tar till vapen bara i självförsvar och att man försöker begränsa eventuella skador för civila till ett minimum. De finländska trupperna har på ett särskilt förtjänstfullt sätt skyddat den civila befolkningen trots mycket krävande operationsförhållanden. Den handlingsmodellen är den enda möjliga, om man vill försäkra sig om civilbefolkningens stöd för Isafstyrkorna också i förlängningen.

Finländska militärer i operation Isaf

Enligt utredning till utskottet skiljer sig situationen för de finländska styrkorna i Afghanistan avsevärt från operationerna i till exempel Kosovo och Bosnien genom att inkvarterings- och måltidstjänster köps upp. Att infrastruktur och truppunderhåll läggs ut inverkar i väsentlig grad på truppsammansättningen och minskar betydelsen av reservisternas civila kompetens i verksamheten. Jämfört med tidigare operationer läggs det större vikt vid de finländska truppernas militära prestationskapacitet och kompetens i operationen i Afghanistan.

För tillfället har Finland omkring 120 man i operation Isaf och tidigare beslut möjliggör för högst 145 militärer att delta. De finländska fredsbevararna tjänstgör huvudsakligen i den regionala återuppbyggnadsgruppen (Provincial Reconstruction Team, PRT) Mazar-e-Sharif under svenskt befäl i norra Afghanistan. Vidare tjänstgör finländska fredsbevarare som stabsofficerer av högre rang och 11 personer som utbildare av den afghanska armén (Operational Mentoring and Liaison Team, OMLT).

Med den temporära finländska truppförstärkningen kommer de nuvarande militära observatörsgrupperna (Mobile Observation Team, MOT) att dras in och i deras ställe inrättas större enheter med kapacitet för effektivare samverkan med den afghanska armén och polisen. De små MOT-grupperna på 6 personer har enligt uppgift varit militärt skyddslösa och det har i praktiken lett till att enskilda grupper inte längre ens har anlitats i verksamheten.

Meningen är att lägga ner MOT-grupperna fram till 2011. Utskottet lyfter fram de finländska styrkornas egenskydd under alla förhållanden. Mot den bakgrunden måste regeringens strategi att lägga ner MOT-grupperna anses vara en bra lösning. Om man går ut med större truppsammansättningar ger det också ett större mervärde för det nationella försvaret än om man agerar i grupp.

Mentorverksamhet och samverkan med de lokala myndigheterna kan också bidra till en ökad indirekt risk för att bli föremål för attacker mot lokala militärer och poliser. Men enligt vad utskottet har erfarit förväntas risknivån inte stiga i betydande grad, eftersom de gemensamma operationerna med den afghanska armén och polisen redan 2009 hade ökat avsevärt.

Risksituationerna kan enligt utskottets uppfattning minimeras genom omsorgsfull föregående planering av gemensamma operationer. De afghanska myndigheterna har av allt att döma inte planerat sina operationer i nämnvärd utsträckning. Det måste uppmärksammas bättre i den utbildning som Isafstyrkorna tillhandahåller.

Beredskapsutbildningen vid Björneborgs brigad

De finländska truppförstärkningarna ska enligt planerna rekryteras framför allt bland reservister som fått beredskapsutbildning vid Björneborgs brigad. Enligt sakkunniga som utskottet har hört har reservister som utbildats vid Björneborgs brigad en god militär prestationskapacitet och stor truppsammanhållning. Den nationella beväringsutbildningen på 12 månader, en operationsspecifik utbildning på max 45 dagar och utbildningen i Afghanistan ger enligt de sakkunnigas mening reservister som rekryterats bland beredskapstrupperna vid Björneborgs brigad utmärkta förutsättningar att operera i en krävande miljö. Utskottet omfattar den bedömningen.

Reservister som genomgått beredskapsutbildning efter slutförd beväringstjänst kan utifrån frivillighet förbinda sig att delta i internationella krishanteringsoperationer. Björneborgs brigad har försökt säkerställa att reservisterna inte har ett socialt tryck på sig att anmäla sig som frivilliga för operationer, utan att valet är genuint frivilligt. Det är en viktig synpunkt.

I den senaste kontingenten som slutfört sin beväringstjänst var alla intresserade av att delta i en krishanteringsoperation. Sedan 2000 har omkring 75 procent av de reservister som gått på beredskapsutbildning deltagit i minst en krishanteringsoperation.

Björneborgs brigads verksamhetsmodell som går ut på att reservister inför operationen i Afghanistan utbildas av nyligen hemförlovad stampersonal från operation Isaf är särskilt bra, anser utskottet. Det garanterar att de utsända har tillgång till de senaste operativa kunskaperna och uppdaterade hotbilder. Det bidrar i väsentlig grad till truppernas kompetens och prestationskapacitet att de under hela sin beväringstjänstgöring från första början har kunnat koncentrera sig på de redskap och fordon som också kommer att användas i operationerna. Den här verksamhetsmodellen skiljer sig markant från traditionell rekrytering av reservister som går ut på att de som gjort sin beväringstjänst i olika garnisoner, försvarsgrenar eller vapenslag anställs för en krishanteringsoperation. Det är viktigt att de reservister som sänds ut till operation Isaf utgör en operativt rationell truppsammansättning. Äldre och mer erfarna reservisters kompetens måste förenas med unga första resans reservisters på ett sätt som framför allt tar fasta på säkerheten i all verksamhet.

Utskottet påpekar i det här sammanhanget att yrkesmilitärer från Jägarregementet i Utti - och som truppförstärkningen vid valet delvis bestod av och som är den mest kvalificerade finländska krishanteringsstyrkan - inte kan anlitas på grund av Finlands stridsgruppsåtagande i EU. Finland deltar i början av 2011 i två av EU:s stridsgrupper med sammanlagt ca 300 man, som ska börja utbildas och ges beredskap inför sin beredskapsjour sommaren 2010.

Kostnader och utrustning för de finländska trupperna

Den militära krishanteringen i Afghanistan slukar stora mängder resurser. Enligt redogörelsen uppgår kostnaderna för militär krishantering i Afghanistan 2010 till omkring 33 miljoner euro. Det är möjligt att satsa mer på Afghanistan i och med att det finländska deltagandet i operation KFOR i Kosovo ska köras ner. Trots att tyngdpunkten i Finlands deltagande i krishantering på senare år har förskjutits mot operationer under EU:s eller Natos ledning bör Finland fortsatt delta i FN:s fredsbevarande verksamhet och arbeta för att förbättra verksamhetsvillkoren i linje med vår traditionella roll i FN. Utskottet bedömer att medverkan i FN-operationer spelar en roll också när Finland gör anspråk på en plats som roterande medlem i FN:s säkerhetsråd för perioden 2013—2014.

Trupperna bör under alla omständigheter garanteras en högkvalitativ personlig och truppspecifik skyddsutrustning. Utrustning bör skaffas framför allt om trupper som är aktiva i fält begär det. Så har försvarsmakten också gjort, har utskottet erfarit.

Enligt sakkunniga har de finländska trupperna försetts med en bra skyddsutrustning, både personligen och truppspecifikt. Tack vare instrument för mörkerseende kan trupperna vid behov operera nattetid. Det är viktigt att försvarsmakten satsar adekvata resurser på att minimera hotet inte minst från vägbomber.

Utöver den personliga skyddsutrustningen spelar framför allt truppernas bepansrade fordon av typ RG-32 och Sisu XA 203 en central roll i att dämpa effekterna av vägbomber. Utskottet påskyndar att de finländska trupperna får tillgång till sådana fordon. Det ska gå att leverera till exempel så många terrängfordon av typ RG 32 till trupperna som de behöver, dvs. 12—15 stycken till, kring årsskiftet 2010—2011. Nya innovationer bör utnyttjas för att bekämpa improviserade sprängmedel. Finland har gott om kompetens i den sektorn. Utskottet påpekar att riksdagen beviljade ett anslagstillskott på 500 000 miljoner euro i försvarsbudgeten för 2010 för upphandling av specialmateriel för krishantering och för att samtidigt stödja finsk industri och förbättra truppernas egenskydd.

Fältsjukvården håller enligt de sakkunnigas mening en hög standard. Vi kan få nödvändig sjukvårdsevakueringskapacitet från Norge och Tyskland, och i framtiden kan vi sannolikt också förlita oss på Förenta staternas stöd.

Anställningsvillkor och psykosocialt truppstöd

Försvarsministeriet fattade i februari 2010 beslut om att grundlönen för militär krishanteringspersonal i Afghanistan höjs med 15 procent, men minst 500 euro per månad. Dessutom betalas utbildningstillägg på ca 800—1 450 euro i månaden till den som har ett uppdrag som OMLT-utbildare. Försvarsministeriet höjde redan mot slutet av 2009 löner och dagpenningar för dem som tjänstgör i militära krishanteringsuppdrag. Dessutom förbättrades den militära krishanteringspersonalens försäkringsskydd väsentligt hösten 2009. Det nuvarande försäkringsskyddet kan i själva verket anses vara mycket bra och väl jämförbart med skyddet i de övriga nordiska länderna.

De här åtgärderna avser att öka stamanställdas och reservisters intresse för att söka sig till krävande krishanteringsuppdrag. När det gäller finländska militärer har rekryteringsproblemet i stor utsträckning gällt OMLT-utbildare, som hör till de stamanställda eller är officerare i reserven. Det finns för tillfället 11 OMLT-utbildare, men behovet är 25. Utbildarna spelar en nyckelroll för det internationella samfundets ambition att stegvis flytta över ansvaret för säkerhetssituationen på de afghanska myndigheterna.

Det gäller att fästa uppmärksamhet vid yrkesmilitärer och reservister som frivilligt deltar i krävande krishanteringsuppdrag och vid deras psykiska uthållighet. Under de senaste 3—4 åren har man arbetat systematiskt för att förbättra det psykosociala stödet för finländska trupper och för att ge dem samtalsterapi om risksituationer som de råkat ut för. De som hamnat i väpnade konflikter eller utsatts för vägbomber står under särskild bevakning.

Vid Björneborgs brigad har en internationell kurator anställts för att hjälpa reservister att återgå till det civila samhället. Ju mer krävande operationerna blir, desto mer ökar behovet av att värna krishanteringsperosnalens psykiska välfärd, också efter hemförlovningen. Det är nödvändigt att försvarsmakten fortsatt utvecklar och fördjupar sin verksamhetsmodell eftersom den visat sig fungera.

Utskottet ser positivt på praxis vid Björneborgs brigad att en reservist efter max 12 månaders medverkan i en operation inte genast kan söka sig till en ny. På det sättet försäkrar man sig om att deltagande i krishanteringsoperationer inte blir unga mäns huvudsakliga inkomstkälla.