Motivering

Lagens syfte

Genom den föreslagna lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster samlas utvecklandet och produktionen av statens gemensamma grundläggande informationstekniktjänster och gemensamma informationssystemtjänster i det nya servicecenter som ska inrättas för ändamålet. Samtidigt koncentreras styrningen av produktionen av alla statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster till finansministeriet.

Syftet med förslaget är att effektivisera statens informations- och kommunikationstekniska funktioner, förbättra de informations- och kommunikationstekniska tjänsternas kvalitet och interoperabilitet samt förbättra tjänsteproduktionens kostnadseffektivitet och styrning. Bakgrunden till detta är att det i olika sammanhang har konstaterats att det vore viktigt att förbättra interoperabiliteten och kostnadseffektiviteten i de informations- och kommunikationstekniska funktionerna inom den offentliga förvaltningen. Ett annat viktigt syfte är det faktum att hanteringen av de informations- och kommunikationstekniska uppgifter inom statsförvaltningen som inte är branschberoende, i synnerhet de grundläggande informationstekniska uppgifterna, är väldigt splittrad.

Också förvaltningsutskottet har noterat dessa utvecklingsbehov och anser att lagens syften är viktiga. Den föreslagna nya lagen kommer tillsammans med lagen om styrning av informationsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen (, nedan informationsförvaltningslagen) att utgöra en helhet inom den allmänna lagstiftningen. inom denna helhet regleras styrningen av de informations- och kommunikationstekniska tjänster vars styrning och administration staten svarar för, tjänsternas interoperabilitet samt själva tjänsterna och anordnandet av dem. Den nya lagen är en speciallag i relation till informationsförvaltningslagen.

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen med de anmärkningar och ändringsförslag som framgår av betänkandet.

Utskottet kommer för egen del att bevaka hur reformen genomförs.

Servicecentret

Statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster ska produceras av ett servicecenter som ska inrättas inom finansministeriets förvaltningsområde (servicecentret). Servicecentret ska tillhandahålla de statliga ämbetsverkens och inrättningarnas så kallade branschoberoende grundläggande informationstekniktjänster och informationssystemtjänster. Utskottet konstaterar att det är fråga om en omfattande organisationsförändring. De uppgifter som för närvarande sköts vid cirka 80 ämbetsverk och inrättningar flyttas över till servicecentret under en övergångsperiod på två år. Enligt den föreslagna lagen ska statsrådet fatta beslut om de statliga ämbetsverk och inrättningar samt enheter underställda dem från vilka uppgifter och funktioner ska överföras, och om tidpunkten för överföringarna. Servicecentrets verksamhet ska finansieras med serviceavgifter.

Med statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster avses tjänster för vars anordnande statliga myndigheter svarar och som allmänt och i stor omfattning används eller är avsedda att användas som stöd vid skötseln av offentliga förvaltningsuppgifter, som inte kräver branschspecifika lösningar eller betydande branschspecifikt kunnande och som grundar sig på allmänt använda informations- och kommunikationstekniska lösningar. Arbetsstations- och användartjänsterna och drifttjänsterna står för de största volymerna. I lagen ingår också bestämmelser om de allmänna kvalitetskrav som ska ställas på gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster. Sådana har inte tidigare ingått i lagstiftningen. Finansministeriets uppgift är att styra bl.a. anordnandet av tjänsterna och tjänsternas kvalitet samt tjänsternas interoperabilitet och förenlighet med den övergripande arkitekturen.

Servicecentrets kunder är statens ämbetsverk och inrättningar. Till dem hör också ministerierna. Lagen ålägger ämbetsverken och inrättningarna att använda de gemensamma tjänsterna. De kan låta bli att använda tjänsterna endast i de undantagsfall som anges i lagen. Också exempelvis statliga affärsverk och andra offentliga förvaltningsmyndigheter kan vara kunder vid servicecentret. I lagen bestäms särskilt om kommunala myndigheters skyldighet att använda sådana gemensamma stödtjänster för e-tjänster och e-förvaltning vars anordnande statliga myndigheter svarar för och för vars del de direkta kostnader som tjänsterna orsakar de kommunala myndigheterna ersätts av statens medel.

Enligt motiveringen till propositionen kommer IKT-systemleverantörerna och IKT-tjänsteproducenterna att ha en betydande roll som underleverantörer till servicecentret. Utskottet betonar att servicecentret inte är en inköpscentral. Servicecentret bedriver ett nära samarbete med Hansel Ab i upphandling som gäller servicecentret, utnyttjar de avtal som konkurrensutsatts av bolaget i sin serviceproduktion och anlitar bolaget som sakkunnig vid egna konkurrensutsättningar. Ur kundernas synvinkel bidrar servicecentret med mervärde utöver underleverantörernas tjänster och kunden ingår inte något direkt avtal med dessa, vilket inte är fallet vid gemensam upphandling. Till skillnad från inköpscentralen kan servicecentret producera grundläggande informationstekniktjänster och informationssystemtjänster för i lag fastställda kundgrupper också som eget arbete.

Enligt motiveringen till propositionen är målsättningen att servicecentret inte ska konkurrera med tjänsterna på den fria marknaden. Enligt en utredning ska servicecentret inte delta i upphandlingsförfaranden som ordnas av upphandlingsenheterna inom den egna branschen. Användningen av servicecentrets tjänster styrs genom förpliktande bestämmelser om användning av tjänsterna, lagstadgad ensamrätt eller beslut om anordnande av service som möjliggör anknutna enheter eller samordnad finansiering vid användningen av tjänster. Dessutom är avsikten att genom bestämmelserna i 5 § 2 mom. och 13 § 1 mom. i lagförslaget utesluta alternativet att en tillhandahållare av gemensamma tjänster är en aktör vars kunder ska konkurrensutsätta tjänsterna enligt lagen om offentlig upphandling. För tydlighetens skull understryker utskottet att eftersom servicecentret inte kommer att bolagiseras, utan är ett ämbetsverk, är utgångspunkten den att servicecentret inte får fungera i ett konkurrensläge på marknaden.

Den föreslagna lagens förhållande till lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (RP 54/2013 rd)

Enligt 5 § 1 mom. i lagförslaget kan servicecentret också ha andra uppgifter i enlighet med vad som föreskrivs i lagen eller i annan lagstiftning eller i enlighet med vad som bestäms med stöd av annan lagstiftning. Enligt detaljmotiveringen kan sådana uppgifter vara att tillhandahålla informations- och kommunikationstekniska tjänster och integrationstjänster i säkerhetsnätet med stöd av 8 och 10 § i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät (RP 54/2013 rd). Enligt motiveringen till 5 § kan tjänster i säkerhetsnätet å andra sidan även betraktas som sådana gemensamma grundläggande informationstekniktjänster som avses i 2 § 2 mom. 1 punkten i den föreslagna lagen, och servicecentret kan då ha till uppgift att tillhandahålla tjänsterna även med stöd av den bestämmelsen.

Riksdagen behandlar regeringens proposition 54/2013 rd samtidigt med den aktuella propositionen. Enligt 8 § i lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät sköts uppgiften som tillhandahållare av informations- och kommunikationstekniska tjänster i säkerhetsnätet av en myndighet inom den offentliga förvaltningen eller en aktör inom den informations- och kommunikationstekniska branschen som särskilt utsetts för denna uppgift. Statsrådet fattar efter föredragning från finansministeriet beslut om vem som ska tillhandahålla informations- och kommunikationstekniska tjänster i säkerhetsnätet och om överföringen av statens rättigheter och skyldigheter i anslutning till verksamheten. Enligt 10 § i lagen sköts uppgiften som tillhandahållare av integrationstjänster i säkerhetsnätet av en myndighet inom den offentliga förvaltningen eller en aktör inom den informations- och kommunikationstekniska branschen som särskilt utsetts för denna uppgift. Statsrådet fattar beslut om vem som ska tillhandahålla integrationstjänster i säkerhetsnätet. Utskottet konstaterar att den föreslagna lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät är en speciallag i relation till lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster. Besluten om vem som ska tillhandahålla informations- och kommunikationstekniska tjänster och integrationstjänster fattas med stöd av lagen om verksamheten i den offentliga förvaltningens säkerhetsnät.

Kundinflytandet

Den föreslagna lagen innehåller flera bestämmelser som syftar till att säkerställa att de gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänsterna och de tjänster servicecentret producerar håller god kvalitet. De varierande kundbehoven och deras komplexitet utgör utmaningar för en enhetlig och effektiv serviceproduktion och för hanteringen av servicen som helhet. Bestämmelserna om kvalitetskriterier för servicen och modellerna för styrning och ledning av verksamheten ger enligt utskottet en god utgångspunkt för att svara på kundernas behov av högklassig och kundanpassad service.

Utskottet understryker vikten av kundstyrning och verksamhetsutveckling för att stöda den kunddelegation som ska inrättas. Enligt motiveringen till propositionen är avsikten att kunddelegationen ska behandla åtminstone utvecklings- och riktlinjer för verksamheten och frågor som hänför sig till tjänsternas kvalitet. Delegationen kan också lägga fram initiativ som berör dessa frågor för servicecentrets styrelse eller för finansministeriet. Enligt utskottet är det viktigt att delegationen inte har enbart en bevakande roll, utan att den också har en äkta styrande roll. Avsikten är att en representant för finansministeriet ska vara ordförande för delegationen och att alla förvaltningsområden ska vara representerade. Det ska vara möjligt att beakta den varierade kundkretsen på behövligt sätt i delegationens sammansättning, uppgifter och den praktiska organiseringen av verksamheten.

Enligt en utredning sker kundstyrningen genom stark avtalsstyrning mellan kunden och servicecentret. Av avtalen framgår vilka tjänster som ska produceras, vilka kvalitetskrav de ska uppfylla och sanktioner för eventuella avvikelser. Man tillämpar sådan avtalspraxis som är allmänt gångbar i IKT-branschen när bl.a. kvalitetskrav fastställs och vid kvalitetskontroll. Dessutom kommer man överens om parternas inbördes ansvar. Styrningen och uppföljningen av kundhanteringen ska genomföras enligt en modell för kundhantering.

Kostnadseffektiviteten i relation till serviceutvecklingen och informationssäkerheten

Genom att samordna statsförvaltningens gemensamma informations- och kommunikationsteknik eftersträvas betydande kostnadsbesparingar. Enligt en utredning uppskattades kostnaderna för branschoberoende informations- och kommunikationsteknik (IKT) uppgå till cirka 348 miljoner euro 2012. Servicecentrets årliga budget beräknas i måltillståndet uppgå till ca 270 miljoner euro 2018. I denna summa ingår enligt uppskattning en effektiviseringspotential på cirka 50 miljoner euro. Denna potential hänför sig till informationsförvaltningen i statsförvaltningen som helhet och kan påverkas direkt genom de avgifter servicecentret tar ut för sina tjänster. Under 2016 och 2017, när verksamheten inleds, beräknas den årliga budgeten vara cirka 10-20 miljoner euro större än i måltillståndet.

Utskottet ser positivt på att de branschoberoende IKT-tjänsterna koncentreras och anser att förslaget behövs. Genom att koncentera de informationstekniska tjänsterna kan man uppnå en lämplig kvalitet på dem samtidigt som man befrämjar kostnadseffektiviteten. Det bör emellertid noteras att de inbesparingar som koncentreringen för med sig kommer att märkas först när serviceproduktionen samordnas och att det kommer att krävas både tid och arbete av såväl det nya servicecentret som av de organisationer som utnyttjar de nya tjänsterna. Det är möjligt att kostnaderna åtminstone inledningsvis stiger för vissa aktörer som redan har optimerat sina kostnader för grundläggande informationsteknik branschspecifikt. För att åstadkomma volymvinster är det med tanke på helheten viktigt att aktörerna samlas inom ramen för en gemensam lösning.

Enligt en utredning grundar sig kalkylerna för inbesparingspotentialen på att nuvarande informationssäkerhetsnivå bibehålls och på att tjänster och verksamhetsprocesser samordnas. Utskottet understryker att sparmålen inte får försvaga informationssäkerhetens standard. Servicecentret ska svara för att servicenivåkraven när det gäller informationssäkerhet uppfylls enligt kundernas behov. Ifall det krävs ytterligare utveckling av informationssäkerheten, måste kostnaderna för detta bedömas särskilt.

Utskottet hänvisar också till strategin för cybersäkerheten i Finland, där det betonas att cybersäkerheten grundar sig på arrangemang som gäller datasäkerheten i hela samhället och att en förutsättning för cybersäkerheten är att var och en som agerar i cyberomgivningen genomför ändamålsenliga och tillräckliga säkerhetslösningar för datasystemen och datanäten. Utskottet har uttalat sig om strategin i sitt utlåtande FvUU 3/2013 rd — SRR 6/2012 rd, USP 2/2013 rd.

Enligt motiveringen till propositionen har de risker som hänför sig till inrättandet av servicecentret och till inledandet av verksamheten kartlagts tillsammans med representanter för de olika förvaltningsområdena. Utgångspunkterna för kartläggningen har varit affärverksamhets-, personal- och informationsrisker. Praktiska beredskapsåtgärder har planerats för att minimera riskerna och förhindra att de realiseras. De bestämmelser i den föreslagna lagen som styr servicecentralens verksamhet gör det delvis också möjligt att hantera riskerna. Utskottet understryker att servicecentralen bör gå in för en övergripande arkitektur och tillämpa sådana rutiner som håller en hög informationssäkerhetsnivå. Detta krav accentueras ytterligare om servicecentret också ska ha som uppgift att tillhandahålla de informations- och kommunikationstekniska tjänster som avses i RP 54/2013 rd.

Utskottet konstaterar att vissa förvaltningsområden på grund av en högre risknivå har ett grundat behov av särskilda säkerhetsarrangemang och sådan säkerhetspraxis som beaktar de handlingsramar de har för verksamheten. Systemen kan dels kräva särskilda skyddsåtgärder och administrativa åtgärder, dels förutsätta särskilda förfaranden om avvikelser noteras. När man överväger samordning av sådana system är det viktigt att utöver inbesparingarna beakta de särskilda krav säkerheten ställer när man väljer genomförandemodell.

Personalens ställning

Genom reformen överförs en ansenlig mängd anställda, cirka 1 300 personer, till servicecentret från flera statliga ämbetsverk och inrättningar för att sköta uppgifterna i samband med överföringen. Enligt planerna överförs cirka 630 årsverken 2014. Det är fråga om personal i såväl tjänsteförhållande som arbetsavtalsförhållande. Enligt propositionen kommer anställningsavtalen för den personal i tjänsteförhållande som överförs att omvandlas till arbetsavtalsförhållanden. Utskottet konstaterar att detta är ett avvikande utgångsläge med hänsyn till att servicecentret är ett statligt ämbetsverk och att den övervägande typen av anställningsförhållande är tjänsteförhållande. Ändringen har motiverats närmast med att organiseringen av verksamheten ska vara ekonomiskt verkningsfull och med att förutsättningarna för ledningen av tjänsteproduktionen kräver det. Dessutom påpekas det att man vid servicecentret inte utövar offentlig makt.

Utskottet anser att det med avseende på likabehandlingen av de anställda är motiverat med endast ett slag av anställningsförhållande. Alla uppgifter är i regel av samma slag, alltså grundläggande informationstekniska och andra informations- och kommunikationstekniska serviceuppgifter. Arbetsavtalsförhållanden kan försvaras med att rekryteringsprocessen blir smidigare och snabbare i samband med personalbytena och de ändrade uppgifterna. Det blir också lättare att komma överens om villkoren för de enskilda arbetsavtalsförhållandena. De kompetenta arbetstagarna byter oftare jobb i denna bransch än på arbetsmarknaden i stort, och det är viktigt med snabb och smidig rekrytering i konkurrensen om arbetskraft. I detta sammanhang vill utskottet också betona vikten av att kompetensen och expertisen hos den personal som överförs värdesätts och utnyttjas. Detta är väsentligt också för att säkerställa fungerande tjänster och servicens kontinuitet.

Kontinuiteten i personalens anställningsförhållanden tryggas genom statstjänstemannalagen () och med stöd av övergångsbestämmelserna i den föreslagna lagen. De personer som sköter uppgifter som överförs anställs vid servicecentret i arbetsavtalsförhållande. De som för närvarande har tidsbegränsade anställningar kommer att anställas vid servicecentret för den tid anställningen skulle ha varat. Med avseende på anställningsförmånerna anses anställningen hos staten ha pågått utan avbrott. Utskottet understryker att det är viktigt att staten iakttar en god personalpolitik och statsrådets principbeslut om ordnande av statsanställdas ställning vid organisationsförändringar (meddelades den 26 januari 2012).

Enligt propositionsmotiven ska ett nytt lönesystem förhandlas fram för servicecentret. Enligt utredning är det troligt att lönesystemet inte blir klart enligt den planerade tidtabellen, utan först 2014. Det nya ämbetsverket inleder därmed sin verksamhet med lön i euro.

Lönenivån är tryggad för den personal som överförs genom statens centraliserade tjänste- och arbetskollektivavtal. Det centraliserade tjänste- och arbetskollektivavtalet för avtalsperioden 2012-2014 och underteckningsprotokollet till avtalet innehåller bestämmelser om lönerna i vissa övergångssituationer och tryggande av lönenivån vid fusioner. Avtalet innehåller också bestämmelser om den typ av omställningar där en ändring av arbetsuppgifterna som leder till att kravnivån sjunker sker på arbetsgivarens initiativ. Dessa bestämmelser tillämpas på den personal som överförs till servicecentret i form av ett kollektivavtal eller i varje fall som en del av arbetsavtalen på det sätt som arbetsgivaren har uppgett i sitt meddelande den 29 november 2013 om de centrala anställningsvillkoren. Motsvarande bestämmelser ingår i bilagan till underteckningsprotokollet till statens centraliserade avtal för 2014-2017 och de iakttas utan särskilda åtgärder som kollektivavtal.

De nämnda bestämmelserna ges ett visst skydd vid organisationsförändringar. Det gäller fall då anställda i samband med en organisationsförändring övergår från ett ämbetsverk inom statsförvaltningen till ett annat direkt med stöd av lag och ämbetsverken tillämpar olika lönesystem. Sådana anställda behåller den lön i euro som de hade vid övergångstidpunkten. Ifall ett lönesystem ännu inte har införts vid det mottagande ämbetsverket, kan arbetsgivaren ändra lönen vid övergångstidpunkten med iakttagande av de arbetsrättsliga bestämmelserna och principerna. Detta motsvarar vad som iakttagits med stöd av tidigare lagar som gällt ämbetsverksspecifika omstruktureringar.

Skyddet kompletteras av dels det centraliserade avtalet som garanterar tjänstemän rätt att under 24 månader efter övergången få minst den månadslön som de hade vid det överlåtande ämbetsverket, dels den bestämmelse som tas in i ämbetsverksspecifika löneavtal med stöd av det centraliserade avtalet och som garanterar ett 18 månaders ovillkorligt skydd från den dag då avtalet om ett nytt lönesystem trädde i kraft. Inom statsförvaltningen gäller också allmänt bestämmelsen i det centraliserade avtalet som ger en person rätt att under 24 månader bibehålla sin lön enligt den tidigare kravnivån utan avdrag om arbetsgivaren tagit initiativ till en sådan ändring av uppgifterna som medför att kravnivån sjunker.

När det gäller övriga anställningsvillkor omfattas den personal som överförs både före överföringen och därefter av de centraliserade avtalen. Frånvaro med lön och andra allmänna frågor, arbetstid, semester och reseersättningar bestäms enligt de avtal som gäller inom hela statsförvaltningen.

Enligt propositionen är det möjligt att en liten del av den personal som överförs omfattas av särskilda pensionsförmåner som baserar sig på tjänsteställning. Detaljerna i samband med sådana förmåner avgörs under övergångsperioden. Utgångspunkten bör vara att de pensioner som intjänats fram till övergångstidpunkten tryggas.

Bemyndigandet att utfärda förordning

Enligt 5 § 3 mom. i den föreslagna lagen om anordnande av statens gemensamma informations- och kommunikationstekniska tjänster (lagförslag 1) får närmare bestämmelser om uppgifterna och verksamhetsmetoderna vid tillhandahållande av tjänster i enlighet med den föreslagna lagen utfärdas genom förordning av statsrådet. Enligt utredning har det i samband med beredningen av förordningen uppstått ett behov av att utfärda närmare bestämmelser om servicecentret utöver dem som bemyndigandet att utfärda förordning enligt 5 § eller någon annan bestämmelse i lagen ger möjlighet till. Det är fråga om bl.a. servicecentrets huvudsakliga verksamhetsställe och namn. Enligt utredning ska bestämmelserna utfärdas genom förordning av statsrådet samtidigt som närmare bestämmelser om servicecentrets uppgifter utfärdas. Utskottet föreslår därför att 5 § 3 mom. ändras enligt följande: "Närmare bestämmelser om uppgifterna och verksamhetsmetoderna för de tillhandahållare av tjänster som avses i denna paragraf vid tillhandahållande av tjänster i enlighet med denna lag och om organisering av verksamheten vid det servicecenter som avses i 1 mom. får utfärdas genom förordning av statsrådet."