1. Tullag
2 §. Definitioner.
Förvaltningsutskottet påpekar att utövandet av Tullens befogenheter i den föreslagna tullagen har knutits till begreppet tullman, men att lagförslaget inte innehåller någon definition av vad som i lagen avses med tullman. En tullman utövar betydande offentlig makt i sitt uppdrag, och det är synnerligen viktigt att regleringen är exakt. Det finns heller inte några bestämmelser om tullmän t.ex. i lagen om Tullens organisation (960/2012). Vid behandlingen av propositionen som gällde den lagen ansåg utskottet att lagstiftningen behövde kompletteras med bestämmelser om tullmän och deras utbildning (FvUB 21/2012 rd).
Utskottet föreslår att definitionsparagrafen kompletteras med en ny 10 punkt där det ska stå att men med tullman i denna lag avser en tjänsteman som utnämnts till en tjänst eller ett tjänsteförhållande vid Tullen och som arbetar i tullövervaknings-, tullbrottsbekämpnings- eller skatte- eller tullskattegranskningsuppgifter.
Dessutom korrigerar utskottet namnen på de förordningar som nämns i 2 och 3 punkten i den finska versionen.
6 §. Medlemsstatens skyldigheter i fråga om tullverksamhet enligt unionslagstiftningen.
I paragrafen föreslås det bestämmelser om vilka av medlemsstaternas skyldigheter enligt unionslagstiftningen Tullen ska svara för. Efter det att propositionen överlämnades har kommissionen antagit den delegerade förordningen (EU) nr 341/2016, som ska tillämpas under en övergångsperiod under vilken det elektroniska förfarandet enligt den nya tullkodexen ännu inte är obligatoriskt. Förordningen innehåller två skyldigheter som i Finland hör till Tullens uppgiftsområde. Därför behövs i paragrafen en ny 17 punkt där det hänvisas till den delegerade förordningen.
Dessutom har utskottet korrigerat namnet på förordningen i 16 punkten i den finska versionen.
8 §. Kontroll av varor och granskning av handlingar.
I paragrafen sägs det bl.a. att Tullen har rätt att öppna en sluten postförsändelse (2 mom.) och att granska innehållet i försändelsen (3 mom.). Enligt uppgift är meningen ändå inte att begränsa granskningsrätten enbart till postförsändelser enligt postlagen (415/2011) utan tanken är att rätten ska gälla också andra försändelser, t.ex. kurirförsändelser. Bestämmelsen måste därför preciseras. Utskottet föreslår att uttrycken ”sluten postförsändelse” och ”postförsändelse” i 2 och 3 mom. ersätts med uttrycket ”brev, paket eller någon annan motsvarande försändelse”.
I 3 mom. sägs det att på en öppnad postförsändelse ska göras de anteckningar som Tullen bestämmer. Det framgår emellertid inte av vare sig lagförslaget eller motiven vad anteckningarna ska innefatta. Förvaltningsutskottet konstaterar med hänvisning också till grundlagsutskottets utlåtande att bestämmelsen behöver skrivas om till en grundläggande bestämmelse om att en anteckning ska göras och om anteckningens innehåll.
Kravet på att en anteckning ska göras hör till Tullens procedurkrav och är av teknisk natur. När anteckningen görs ska särdragen vid tullövervakning beaktas. Det krävs således särskild sakkunskap. Förvaltningsutskottet anser således att det finns särskilda skäl som talar för att Tullen kan bemyndigas att utfärda närmare bestämmelser om de anteckningar som ska göras och innehållet i dem. Utskottet föreslår att ett nytt 6 mom. med ett bemyndigande för Tullen att meddela föreskrifter om detta fogas till paragrafen.
11 §. Omhändertagande av varor.
I paragrafen föreskrivs det bland annat på vilka grunder Tullen ska besluta att omhänderta en vara och vem som ska få del av beslutet. Med omhändertagande avses att Tullen tar varan i besittning permanent.
Enligt paragrafens 2 mom. ska ett beslut om omhändertagande meddelas den som fråntas varan. Det kan vara fråga om ägaren, ett transportföretag, en lagerhållare eller någon annan som innehar varan. Beslut om omhändertagande av postförsändelse ska meddelas mottagaren eller avsändaren av varan i Finland, om Tullen känner till mottagaren eller avsändaren. Enligt motiveringen till paragrafen har Tullen inte nödvändigtvis i alla situationer möjlighet att utreda vem som äger varan eller så är ägaren känd men inte anträffbar, till exempel i fall där ägaren finns utanför Finland eller EU. Beslutet kan likväl alltid enligt den föreslagna paragrafen meddelas den som fråntas varan.
Enligt utredning behövs det en särskild bestämmelse om postförsändelser därför att om Tullens beslut om omhändertagande av en postförsändelse bara delges den som fråntas försändelsen, alltså Posti Ab, har Posti Ab inte nödvändigtvis tillgång till avsändarens kontaktuppgifter och det anses inte att Posti Ab kan förpliktas att meddela mottagaren. Kurirtransporter bygger för sin del på avtal om att varorna transporteras för avtalspartnerns räkning. Det betyder att meddelandet ges den som fråntas varan, alltså kuriren, som har ingått avtal om transport och därmed står i avtalsförhållande till kunden. Kurirens ställning blir då jämförbar med andra transportbolag.
Det framgår dock inte av propositionsmotiven varför meddelanden om omhändertagande av postförsändelser bara ska ges mottagare eller avsändare i Finland, om Tullen känner till vem det är. Utifrån en utredning konstaterar utskottet att avgränsningen är onödig och föreslår att den stryks.
Dessutom korrigerar utskottet hänvisningen i 4 mom. så att den gäller 12 kap.
12 §. Reglering av vägtrafiken.
Paragrafen ger tullmännen en ny befogenhet. Enligt förslaget ska en tullman, när det är nödvändigt för utförandet av en tullåtgärd, ha rätt att reglera vägtrafiken och befalla att ett fordon ska flyttas eller, som andrahandsalternativ, flytta fordonet själv. Paragrafen motsvarar delvis det som i 2 kap. 11 § i polislagen (872/2011) föreskrivs om stoppande och flyttning av fordon (kulkuneuvo). En tullmans befogenhet ska i motsats till en polis- eller gränsbevakningsmans motsvarande befogenheter begränsas till fordon (ajoneuvo). I motiven sägs det att med hänsyn till ekonomin och effektiviteten i myndigheternas verksamhet är det inte ändamålsenligt att Tullen för att kunna sköta sina vanliga arbetsuppgifter blir tvungen att kalla polisen till hjälp för att reglera vägtrafiken eller flytta ett fordon.
Befogenheten är motiverad bland annat för att trafikstockningar vid gränstullkontoren ska kunna undvikas och för att säkra tullklareringen och andra uppgifter som Tullen ska sköta enligt lag. För att kunna utföra en tullåtgärd ska en tullman enligt paragrafen vid behov få reglera trafiken även i andra delar av Finlands tullområde. I praktiken kommer regleringen närmast att ske vid tullkontor i samband med gränsövergångsställen. Den allmänna behörigheten att reglera vägtrafiken ska fortfarande förbehållas polisen.
13 §. Stoppande och kontroll av fortskaffningsmedel.
Enligt den föreslagna tullagen har en tullman fortfarande rätt att stoppa och kontrollera ett fortskaffningsmedel. I propositionen föreslås det ändå att bestämmelserna preciseras så att utrymmen som används för boende av permanent natur i ett fortskaffningsmedel får kontrolleras endast vid sådan kontroll som sker i omedelbar anknytning till att fortskaffningsmedlet anländer till eller avlägsnar sig från Finlands tullområde (3 mom.). Den föreslagna bestämmelsen möjliggör emellertid inte kontroll av utrymmena i fråga i trafiken mellan landskapet Åland, som inte hör till unionens skatteområde, och Fastlandsfinland. Enligt vad utskottet erfar är meningen ändå inte att denna trafik inte ska omfattas av kontrollen. Utskottet föreslår därför en komplettering om saken i 3 mom.
Grundlagsutskottet har konstaterat att bestämmelsen i 3 mom. inte är något problem med tanke på skyddet för privatlivet eller skyddet för hemfriden, men att den ändå bör kompletteras med ett omnämnande av att kontrollerna i fortskaffningsmedlet och utrymmena bör genomföras med stor diskretion.
Förvaltningsutskottet hänvisar till att grundlagsutskottet i samma utlåtande säger att den föreslagna tullagen behöver kompletteras med allmänna principer om utövningen av befogenheterna. Förvaltningsutskottet anser att proportionalitetsprincipen, principen om minsta olägenhet, principen om ändamålsbundenhet och principen om skydd av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna också säkerställer diskretion. Dessutom tillämpas förvaltningslagen (434/2003) som allmän lag i Tullens verksamhet. Följaktligen anser utskottet att det inte behövs någon särskild bestämmelse om att diskretion ska iakttas vid stoppande och kontroll av fortskaffningsmedel.
17 §. Klarläggande av identitet.
Grundlagsutskottet har påpekat en diskrepans mellan bestämmelsen om klarläggande av identitet i den föreslagna 17 § och i 2 kap. 1 § i polislagen. Enligt polislagen är befogenheten för en polisman knuten till utförandet av ett visst uppdrag. Men enligt 7 § i den föreslagna tullagen får en tullman utöva sina befogenheter när det behövs för utförande av tullåtgärder. I definitionen i 2 § 7 punkten i förslaget till tullag avses med tullåtgärd samtliga tjänsteåtgärder som hör till Tullens uppgifter, med undantag för förundersökning av tullbrott och in- och utresekontroller. Därför kan kriteriet i polislagen, utförande av ett visst uppdrag, anses vara mer exakt än 17 § i den föreslagna tullagen. Trots att det i sig finns godtagbara grunder för en tullmans befogenheter att klarlägga en persons identitet motiveras denna skillnad inte på ett acceptabelt sätt. Grundlagsutskottet anser att den föreslagna bestämmelsen bör preciseras.
Förvaltningsutskottet konstaterar att det har varit behövligt att i polislagen knyta befogenheten för en polisman till utförandet av ett visst uppdrag, eftersom uttrycket ”polisens uppgifter” avser polisens verksamhetsområde enligt lagens 1 kap. 1 §. För Tullens del används en annan terminologi. Förvaltningsutskottet anser dock att preciseringen av 1 mom. så att en tullman har rätt att få de uppgifter som avses i momentet för att kunna genomföra en enskild tullåtgärd klarlägger regleringen.
18 §. Genomsökning av personer.
Den föreslagna paragrafen motsvarar till sitt innehåll den gällande lagens 15 §. Den ändrades senast genom lag 624/2015, samtidigt som lagen om brottsbekämpning inom Tullen (623/2015) stiftades. I propositionen föreslår regeringen vissa preciseringar av paragrafen.
I det föreslagna 1 mom. preciseras regleringen jämfört med den gällande lagen så att en genomsökning av en person uttryckligen får göras för att kontrollera om personen för med sig varor där övervakningen av införsel, utförsel och transitering föreskrivits som Tullens uppgift. Enligt förslaget får en person genomsökas när han eller hon anländer till eller avlägsnar sig från Finlands tullområde, befinner sig i ett fortskaffningsmedel eller på någon annan plats där varor lossas, lastas eller förvaras eller, om det finns särskilda skäl till detta, på något annat ställe inom Finlands tullområde. Bestämmelser om dessa förutsättningar finns i 14 § 1 mom. 2 punkten i den gällande lagen. Enligt detaljmotiveringen till propositionen ska genomsökning i bestämmelsen avse sådan genomsökning av personer som 8 kap. 33 § i tvångsmedelslagen (806/2011) föreskriver om. Enligt tvångsmedelslagen utförs en kroppsvisitation när man behöver ta reda på vad den visiterade har i sina kläder eller annars bär på sig eller har i de föremål han eller hon för med sig. En kroppsbesiktning omfattar granskning av den undersöktes kropp, tagande av blodprov eller andra prov eller annan undersökning av personens kropp.
I 2 och 3 mom. föreskrivs det om vem som är behörig att besluta om sådan genomsökning av personer som avses här. Enligt det föreslagna 2 mom. är det den tullman som utför tullåtgärden som ska bestämma om en kroppsvisitation ska utföras i syfte att undersöka vad den visiterade har i sina kläder eller i de föremål han eller hon för med sig. Beslut om undersökning av vad en person bär på sig förutom i sina kläder och beslut om kroppsbesiktning ska med stöd av 3 mom. fattas av den tullman som är förordnad till uppgiften och tjänstgör som chef för tullbrottsbekämpningen eller tullövervakningen. Denna uppdelning finns redan i den gällande lagen. Regleringen avviker från tvångsmedelslagen på så sätt att det enligt 8 kap. 33 § i tvångsmedelslagen i regel är en anhållningsberättigad tjänsteman som beslutar om genomsökning av personer. En polisman får besluta om genomsökning av personer bara i två typer av undantagsfall.
Förvaltningsutskottet anser att bestämmelsen i 2 mom. inte utvidgar en tullmans beslutanderätt i förhållande till en polismans rättigheter jämfört med i dag. Beslutanderätten är alltså densamma som i den gällande lagen. Regleringen är inte helt samstämmig med bestämmelserna om polismän, men å andra sidan är den motiverad för att en tullman som sköter tullövervakning ska kunna utföra sina tjänsteuppdrag. Man bör även notera att en gränsbevakningsman som utför in- eller utresekontroll enligt 28 a § i gränsbevakningslagen (578/2005) kan besluta om kroppsvisitation som riktas mot en persons ytterkläder eller personens medhavda bagage eller som utförs manuellt eller med en teknisk anordning. Enligt 14 a § i den gällande tullagen och i 31 § 3 mom. i den föreslagna tullagen får en tullman som utför in- och utresekontroll dock besluta om kroppsvisitation som begränsas till en persons kläder eller personens medhavda bagage. Utskottet anser att bestämmelserna är lämpliga.
I 4 mom. föreslås det bestämmelser om hur man ska gå till väga vid genomsökning av personer. Vid genomsökning av personer ska också tvångsmedelslagen iakttas. Förvaltningsutskottet påpekar att varken den föreslagna tullagen eller tvångsmedelslagen innehåller närmare bestämmelser om hur en kroppsvisitation ska utföras. I 28 a § 1 mom. i gränsbevakningslagen finns en bestämmelse om kroppsvisitation som utförs manuellt eller med en teknisk anordning. De lagarna har stiftats med grundlagsutskottets medverkan och inte heller förslaget till tullag har föranlett någon anmärkning om detta från grundlagsutskottet. Förvaltningsutskottet konstaterar att det eventuella behovet av att föreskriva om hur kroppsvisitation ska utföras måste bedömas samtidigt och som en samlad helhet för tvångsmedelslagens, polislagens, tullagens och gränsbevakningslagens del.
En detalj som kom fram vid utfrågningen av sakkunniga var användningen av hund vid kroppsvisitation. Förvaltningsutskottet konstaterar att det ännu inte handlar om kroppsvisitation när man använder hund vid tullövervakningen, utan att man med hundens hjälp väljer ut de objekt som ska kontrolleras. Vid tullövervakningen ”markerar” hunden t.ex. en väska på bandet, vilket leder till att tullmännen beslutar att kontrollera väskan. På denna punkt avviker användningen av hund från säkerhetsvisitation enligt den föreslagna 19 §, där användningen av hund nämns som ett sätt att verkställa visitationen. Vid säkerhetsvisitation används hund först efter det att beslut om visitation har fattats, dvs. vid själva visitationen. I detaljmotiven nämns som exempel användning av hund för att söka efter sprängmedel eller andra motsvarande ämnen.
20 §. Omhändertagande av föremål och ämnen som äventyrar allmän ordning och säkerhet.
I paragrafen ska det enligt förslaget föreskrivas om Tullens befogenhet att tillfälligt omhänderta föremål och ämnen som orsakar fara för allmän ordning och säkerhet. I den gällande tullagen finns det inga bestämmelser om sådant omhändertagande. Enligt gällande lag får farliga föremål och ämnen omhändertas i samband med en säkerhetsvisitation. Bestämmelser om säkerhetsvisitation finns i 19 § i den föreslagna lagen. En tullman har emellertid i dag inte någon generell rätt att i samband med en laggrundad uppgift, såsom en tullkontroll, tillfälligt omhänderta föremål och ämnen av någon som på goda grunder misstänks orsaka överhängande fara för allmän ordning och säkerhet.
Enligt 1 mom. ska en tullman utöver vad som bestäms i den aktuella lagen eller någon annan lag i samband med utförandet av en uppgift som föreskrivs i lag ha rätt att tillfälligt omhänderta skjutvapen, sprängämnen, sådana farliga föremål som avses i 9 § i ordningslagen och i 10 § i den lagen avsedda föremål och ämnen som lämpar sig för att skada någon annan, om den som innehar dem med hänsyn till sin ålder, sitt berusnings- eller sinnestillstånd eller andra omständigheter med fog kan misstänkas orsaka överhängande fara för allmän ordning och säkerhet.
Förvaltningsutskottet konstaterar att det föreslagna 1 mom. utvidgar Tullens befogenhet att tillfälligt omhänderta föremål och ämnen som äventyrar allmän ordning och säkerhet. Förslaget är ändå behövligt och lämpligt, menar utskottet. Ändringen av befogenheten begränsas till Tullens uppgifter, dvs. situationer där tullmannen utför sin lagfästa uppgift och där den som fråntas ett föremål eller ämne med hänsyn till sin ålder, sitt berusnings- eller sinnestillstånd eller andra omständigheter med fog kan misstänkas orsaka överhängande fara för allmän ordning och säkerhet. Upprätthållande av allmän ordning och säkerhet hör till polisens uppgifter enligt 1 kap. 1 § i polislagen.
22 §. Användning av maktmedel.
Som förvaltningsutskottet ser det motsvarar bestämmelserna om maktmedel (22—27 §) i lagförslagets 4 kap. motsvarande bestämmelser om polisens verksamhet. Det måste finnas tillräckligt exakta bestämmelser om rätten att använda maktmedel och maktmedelsredskap och bl.a. om vem som har rätt att använda maktmedel och i vilka situationer och under vilka förutsättningar. Det bör också föreskrivas att kraven på proportionalitet ska iakttas vid användningen. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna kan anses korrekta i detta avseende. Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet dessutom nedan att de allmänna principerna för användning av maktmedel, bl.a. proportionalitetsprincipen, ska fogas till lagförslaget. Bestämmelser om överdriven användning av maktmedel finns i strafflagen.
Utskottet fäster emellertid här uppmärksamhet vid den andra meningen i 22 § 2 mom., där det sägs att ”om det är nödvändigt att använda maktmedel, ska de användas endast i den utsträckning och så länge som det behövs för att utföra ett lagstadgat tjänsteuppdrag”. Ordalydelsen är något oklar, och bisatsen kan väcka frågan om grunderna för användningen av maktmedel är mindre strikta om det inte är nödvändigt men ändå behövligt att använda maktmedel. Utskottet har den uppfattningen att syftet här har varit att följa principen om minsta olägenhet och menar att detta syfte nås om bisatsen stryks. Utskottet föreslår således att bisatsen i 2 mom. stryks.
Vidare stryker utskottet det onödiga ordet ”säädetään” i 5 mom. i den finska versionen.
27 §. Närmare bestämmelser om användning av makt.
I paragrafen föreslås det hurdana närmare bestämmelser om användning av makt som ska få utfärdas genom förordning av statsrådet eller finansministeriet. En grundläggande bestämmelse om den användning av maktmedel som en tullman som arbetar med uppgifter inom tullbrottsbekämpning eller tullövervakning har rätt till ingår i 22 § och en grundläggande bestämmelse om maktmedelsredskap i 24 § i den föreslagna lagen.
Enligt 1 mom. får närmare bestämmelser om Tullens maktmedelsredskap och om rätten för tullmän som arbetar med tullbrottsbekämpning och tullövervakning att bära maktmedelsredskap utfärdas genom förordning av statsrådet. Enligt detaljmotiveringen höjs författningsnivån så att det föreskrivs i förordning om de frågor som tidigare har bestämts i Tullens föreskrift om tullmäns användning av maktmedel.
Förvaltningsutskottet påpekar att regleringen i princip kunde öppna för en utvidgning på förordningsnivå av Tullens befogenheter att använda maktmedel, exempelvis med avseende på vilka maktmedelsredskap tullmän har rätt att bära, och anser därför att det är ytterst viktigt att den förordning av statsrådet som avses i 1 mom. bereds i nära samarbete med bl.a. inrikesministeriet och Polisstyrelsen. Också den förordning av finansministeriet som avses i 2 mom. med bestämmelser om bl.a. utbildning i användningen av maktmedel och förvaring av maktmedelsredskap bör beredas i samarbete med inrikesministeriet och Polisstyrelsen.
28 §. Teknisk övervakning.
I paragrafen definieras teknisk övervakning och föreskrivs det om förutsättningarna för övervakningen. Bestämmelsen motsvarar till väsentliga delar 4 kap. 1 § i polislagen och 29 § 1 mom. i gränsbevakningslagen.
I 1 mom. finns det en definition av teknisk övervakning, som liksom i polislagen ingår i den paragraf som gäller behörigheten att utföra teknisk övervakning. Definitionen motsvarar till sitt innehåll definitionen i polislagen, men med beaktande av tullverksamhetens särdrag nämns även föremål som övervakningsobjekt. I 2 mom. föreskrivs det om villkoren för att utföra teknisk övervakning. Enligt förslaget ska Tullen ha rätt att bedriva teknisk övervakning för att övervaka efterlevnaden av tullagstiftningen och övrig lagstiftning för vilken tillsynen hör till Tullens behörighetsområde. I bestämmelsen nämns övrig lagstiftning för att klargöra att teknisk övervakning också får utföras bland annat för att övervaka efterlevnaden av punktbeskattningslagstiftningen och mervärdesskattelagstiftningen för importen. En motsvarande bestämmelse finns i 29 § 1 mom. i gränsbevakningslagen, enligt vilken gränsbevakningsväsendet har rätt att företa teknisk övervakning för att genomföra gränskontroller. Tullens övervakningsrätt ska omfatta gränsövergångsställen och passagerarterminaler, hamnområden avsedda för godstrafik, lagerlokaler avsedda för godstrafik och andra liknande ställen och utrymmen som Tullen får övervaka enligt lag eller tillståndsvillkor.
Enligt detaljmotiveringen till paragrafen gäller den tekniska övervakningen person- och godstrafik som inte är bestämd på förhand. Enligt den föreslagna paragrafen får teknisk utrustning således inte användas till exempel för systematisk insamling av information om en person. Tullen ska informera om teknisk övervakning på förhand. Informationen ges huvudsakligen med hjälp av skyltar på det övervakade området eller på andra sätt så att den kan observeras av alla som på normalt sätt omfattas av övervakningen. Bestämmelser om Tullens befogenheter inom tullbrottsbekämpningen, inklusive användningen av teknisk övervakning, finns i lagen om brottsbekämpning inom Tullen.
Förvaltningsutskottet anser att motiveringen till propositionen avviker från det som konstaterades när polislagen reviderades. I propositionen om revidering av polislagen (RP 224/2010 rd) hänvisar regeringen till motiveringen till polislagen från 1995 (RP 57/1994 rd). Enligt den är det tillåtet med upptagning av ljud och bild som inhämtas med hjälp av teknisk övervakning. Teknisk övervakning har karaktär av allmän övervakning och därför får upptagningarna inte gälla systematiskt eller på förhand utvalda personer. Definitionen i polislagen kräver följaktligen att upptagningen av ljud eller bild med anknytning till teknisk övervakning är automatisk. Den automatiska upptagningen kan vara oavbruten eller pågå så länge som någon vistas inom det område som övervakas med hjälp av utrustningen. Om utrustning för teknisk övervakning används för optisk observation eller avlyssning av en viss person eller för ljud- eller bildupptagning som gäller personen, är det fråga om teknisk observation.
Utskottet understryker att en teknisk apparat i och för sig inte bestämmer den rättsliga grunden för den åtgärd den ska användas för eller befogenheten att använda den, utan det avgörande är hur apparaten används. Detta gäller också den tekniska övervakning som Tullen genomför. Enligt lagen om brottsbekämpning inom Tullen har Tullen rätt till bland annat systematisk observation och då kan det vara befogat att bland annat för riktad observation använda apparater som används för teknisk övervakning.
Under behandlingen av propositionen har det lyfts upp att lagstiftningen möjligen behöver förbättras i fråga om användning av ansiktsigenkänning. Utskottet anser att det behövs en samlad analys av frågan för polisens, Tullens och gränsbevakningsväsendets del till exempel som ett separat projekt eller i mån av möjlighet i anknytning till revideringen av polisens personuppgiftslag. Utskottet påpekar att lagen om behandling av personuppgifter inom Tullen (639/2015) inte definierar information från teknisk övervakning som en egen kategori av information eller föreskriver om registrering eller behandling av sådan information.
30 §. Kontroll av penningmedel.
I den föreslagna lagen föreskrivs det särskilt om Tullens befogenhet att kontrollera penningmedel, eftersom den vilar på annan grund än befogenheten att kontrollera varor. I syfte att avslöja sådana penningtvättsbrott som avses i 32 kap. i strafflagen och som betraktas som tullbrott ska en tullman ha rätt att kontrollera de penningmedel som en person har med sig och övrig egendom som personen medför. För att det ska vara fråga om ett brott som betraktas som tullbrott enligt 2 § i lagen om brottsbekämpning inom Tullen ska det i gärningen ingå import, export eller transitering genom Finland av egendom. Utskottet anser bestämmelserna vara motiverade. Med tanke på bekämpningen av penningtvätt är det viktigt att kontrollrätten också kan gälla annan egendom än penningmedel som personen innehar, till exempel skuldebrev, värdepapper och värdefull egendom.
Med hänsyn till gällande lagstiftning som tillämpas på bekämpning av finansiering av terrorism är det som komplement till avslöjande och förhindrande av finansiering av terrorism ändamålsenligt att Tullen får genomföra den typen av kontroller som avses här för att avslöja inte bara penningtvätt utan också brott som gäller finansiering av terrorism. Samtidigt får Tullen och centralen för utredning av penningtvätt bättre möjligheter att effektivare fullgöra de uppgifter de har enligt lagstiftningen om penningtvätt. Straffbestämmelserna om finansiering av terrorism ingår i 34 a kap. i strafflagen och de senast reviderade bestämmelserna trädde i kraft vid ingången av 2015 (1068/2014). Således föreslår förvaltningsutskottet att 30 § kompletteras. Avgränsningen av tillämpningsområdet för den föreslagna bestämmelsen till brott som betraktas som tullbrott gäller också de här situationerna.
33 §. Gripande av efterlysta.
I paragrafen föreslås det bestämmelser om en tullmans rätt att gripa en person som är efterlyst. En tullman har inte motsvarande rätt enligt gällande tullag, och bestämmelsen är således ny.
Grundlagsutskottet är av den åsikten att regeringen i den allmänna motiveringen, detaljmotiveringen och motiveringen till lagstiftningsordningen påvisar sådana grunder för respektive befogenhet som tyder på ett vägande samhälleligt behov. De föreslagna befogenheterna kan anses nödvändiga och proportionerliga med tanke på Tullens uppgifter, menar utskottet.
Förvaltningsutskottet håller med om detta och konstaterar att Tullen i sin övervakning blir varse efterlysta personer och att det därför kan ses som en klar brist att Tullen inte har självständig rätt att gripa personerna, trots att den är en brottsbekämpningsmyndighet. Tullen är den enda myndigheten som på plats utför övervakning vid de inre gränserna och därför kan gripa efterlysta inom passagerartrafiken. Vid de yttre gränserna sköter gränsbevakningsväsendet motsvarande uppgift i samband med in- och utresekontrollerna. Också för att myndighetsverksamheten och myndighetssamarbetet ska vara effektivt och ge resultat måste Tullen ha behörighet att gripa en efterlyst person och överlämna personen till den behöriga myndigheten. Inte heller i detta avseende är det motiverat att Tullens rätt att gripa en efterlyst uteslutande ska bestämmas utifrån den allmänna rätten att gripa i 2 kap. 2 § i tvångsmedelslagen.
Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att regeringen i motiveringen till propositionen inte alls granskar skillnaderna i ordalydelsen mellan 33 §, som gäller en tullmans rätt att gripa en efterlyst, och 2 kap. 3 § i polislagen, som gäller polismän.
Förvaltningsutskottet konstaterar att enligt 2 kap. 3 § i polislagen har en polisman rätt att gripa en efterlyst person som enligt en behörig myndighets efterlysning ska häktas eller tas i förvar. Dessutom föreskrivs det i 2 kap. 1 § i tvångsmedelslagen om en relativt omfattande rätt för en polisman att gripa en misstänkt person. En polisman får gripa en person också när det inte finns förutsättningar för anhållande. Det framgår också av motiveringen till den gällande polislagen att man ville ha kvar det tidigare rättsläget när lagen sågs över (RP 224/2010 rd). Det kan även noteras att enligt 2 kap. 2 § i tvångsmedelslagen får var och en gripa den som enligt efterlysning utfärdad av en myndighet har förklarats anhållen eller häktad.
Bestämmelser om en gränsbevakningsmans rätt att gripa en efterlyst person finns i 37 § i gränsbevakningslagen. Den föreslagna bestämmelsen i tullagen motsvarar bestämmelsen i gränsbevakningslagen. Formuleringen i gränsbevakningslagen har bl.a. påverkats av att befogenheterna i polislagen och tvångsmedelslagen är skrivna direkt för polisen och en polisman. Också gränsbevakningslagen stiftades med grundlagsutskottets medverkan. Förvaltningsutskottet anser det befogat att regleringen om gränsbevakningsmän och tullmän är enhetlig till dessa delar, eftersom de arbetar i samma miljö, alltså övervakar trafik som kommer till och lämnar landet. Med hänvisning till det som sagts ovan menar utskottet att den föreslagna befogenheten för tullmän är nödvändig och proportionerlig och att de föreslagna bestämmelserna är lämpliga.
34 §. Respekt för de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. (Ny) 35 §. Proportionalitetsprincipen. (Ny) 36 §. Principen om minsta olägenhet. (Ny) 37 §. Principen om ändamålsbundenhet. (Ny).
I propositionen är det delvis fråga om att precisera en del befogenheter som Tullen redan har och överföra dem till den nya tullagen. De nuvarande befogenheterna har stiftats med grundlagsutskottets medverkan. Man samordnar också Tullens befogenheter med befogenheterna i polislagen och gränsbevakningslagen. De lagarna har också stiftats med grundlagsutskottets medverkan och befogenheterna i polislagen och gränsbevakningslagen har ändrats med grundlagsutskottets medverkan.
Grundlagsutskottet har i tidigare utlåtanden påpekat att ett likadant lagfäst bemyndigande för Tullen som polisen har inte utan vidare är förenligt med det nödvändighetskrav som ingår i förutsättningarna för begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna (GrUU 49/2014 rd, s. 2/I, GrUU 37/2002 rd, s. 1—2, och GrUU 2/1996 rd, s. 3/I). Detta innebär att inte enbart asymmetrin i befogenheterna i sig är ett sådant tungt vägande samhälleligt behov som uppfyller nödvändighetskravet.
Grundlagsutskottet anser att regeringen i den allmänna motiveringen, detaljmotiveringen och motiveringen till lagstiftningsordningen i den nu aktuella propositionen påvisar grunder för respektive befogenhet som tyder på ett vägande samhälleligt behov. De föreslagna befogenheterna kan anses nödvändiga och proportionerliga med tanke på Tullens uppgifter, menar utskottet.
Grundlagsutskottet understryker dock att för att regleringen ska kunna förenhetligas på det sätt som regeringen eftersträvar måste man också förenhetliga de lagfästa begränsningar av befogenheterna som har ansetts motiverade av konstitutionella skäl. Utskottet anser i sitt utlåtande att det är viktigt att förslaget till tullag kompletteras med motsvarande bestämmelser om begränsning av befogenheterna som de som finns i 1 kap. i polislagen och 2 kap. i gränsbevakningslagen.
Förvaltningsutskottet konstaterar att det i 1 kap. i polislagen finns flera allmänna bestämmelser som anger ramarna för utövningen av polisens befogenheter. I kapitlet förutsätts det bl.a. att polisen iakttar proportionalitetsprincipen, principen om minsta olägenhet och principen om ändamålsbundenhet samt även respekterar och tryggar de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Särskilt när en tullman utövar sina befogenheter för utförande av tullåtgärder enligt 3 kap., sina befogenheter att använda maktmedel enligt 4 kap. eller sina övriga befogenheter enligt 5 kap. i den föreslagna tullagen kan verksamheten i hög grad jämställas med en polismans motsvarande verksamhet. En motsvarande reglering om principerna ingår också i 2 kap. i gränsbevakningslagen. Förvaltningsutskottet föreslår att bestämmelser om de principerna fogas till lagen som nya 34—37 §, varvid också paragrafnumreringen i propositionen ändras.
38 §. Utförande av uppgifter och viktighetsordning. (Ny)
Förvaltningsutskottet anser dessutom att det, också med beaktande av det syfte att förenhetliga regleringen som anges ovan, är lämpligt att tullagen kompletteras med en bestämmelse om utförande av uppgifter och viktighetsordning som motsvarar 1 kap. 6 § 2 mom. i polislagen och 5 § i gränsbevakningslagen. Den nya paragrafen påverkar numreringen av de senare paragraferna.
47 (42) §. Leverans av tullfria provianteringsförnödenheter till fortskaffningsmedel.
Bestämmelser om tullfrihet för provianteringsförnödenheter ingår i 46 §. Utskottet föreslår att början av den föreslagna 47 § omformuleras till ”Tullen meddelar närmare föreskrifter”. Dessutom korrigeras en paragrafhänvisning.
52 (47) §. Tullklareringsformaliteter och uppgifter som samlas in för framställningen av statistik över utrikeshandeln.
Av detaljmotiveringen till paragrafen framgår det att bemyndigandet att meddela här avsedda föreskrifter är mycket begränsat bland annat eftersom EU:s tullagstiftning är så omfattande. Bemyndigandet gäller bara detaljer. Dessutom krävs det särskild sakkunskap i tullfrågor för att meddela föreskrifter, och särdragen i tullverksamheten måste vägas in. Enligt utredning ska föreskrifterna kunna gälla till exempel detaljer kring hur information kan lämnas elektroniskt. Utskottet noterar att det således finns särskilda skäl till normgivningsbemyndigandet och anser att bestämmelsen med hänsyn till EU:s tullagstiftning kan godkännas med den föreslagna lydelsen.
53 (48) §. Om tullrepresentation.
Ett ombud som agerar som indirekt företrädare ska när han eller hon uppgör tulldeklarationen ge Tullen de behövliga uppgifterna även om den huvudman för vars räkning tulldeklarationen görs. Tullen meddelar föreskrifter om de uppgifter som ska ges om huvudmannen. Utskottet anser att bestämmelsen bör preciseras till ”närmare föreskrifter”.
56 (51) §. Meddelande av uppgifter till EORI-registret på något annat sätt än via elektroniska datasystem.
Enligt artikel 4 i den delegerade förordning som anges i 2 § 2 mom. i lagförslaget får tullmyndigheterna tillåta personer att lämna in de uppgifter som krävs för EORI-registreringen med andra metoder än elektronisk databehandlingsteknik. Utskottet föreslår att Tullens bemyndigande att meddela föreskrifter preciseras med en hänvisning till artikel 4 i den delegerade förordningen.
57 (52) §. Överföring av rättigheter och skyldigheter för den som är ansvarig för ett särskilt förfarande.
Bestämmelser om överföringar enligt paragrafen finns i artikel 218 i tullkodexen och i den kompletterande genomförandeförordningen. Enligt utredning behöver Tullens bemyndigande att meddela föreskrifter omformuleras till ”får bestämma”.
60 (55) §. Bokföring av tull.
Artikel 104 i tullkodexen föreskriver om tullmyndighetens skyldighet att bokföra import- och exporttullbeloppet. Medlemsländerna ska också bestämma hur bokföringen ska gå till. Med hänvisning till detaljmotiveringen i propositionen anser utskottet att Tullens bemyndigande att meddela föreskrifter är motiverat. Utskottet föreslår emellertid att bestämmelsen preciseras med en hänvisning till artikel 104 i tullkodexen.
62 (57) §. Tidsfrist för delgivning av tullskuld.
Enligt artikel 103.1 i tullkodexen ska gäldenären inte delges en tullskuld efter utgången av en period om tre år räknat från den dag då tullskulden uppkom. Om tullskulden har uppkommit som resultat av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat leda till straffrättsliga förfaranden, ska den treårsperiod som avses i 1 punkten enligt artikelns 2 punkt förlängas till minst fem år och högst tio år i enlighet nationell lagstiftning.
Även artikel 221 i den gällande kodexen ger medlemsstaterna en möjlighet att lagstifta nationellt om en längre tidsfrist för delgivning av tullskuld. I Finland har ingen sådan särskild tidsfrist föreskrivits. I den föreslagna 62 § ingår en bestämmelse som utnyttjar det nationella spelrummet, så att när tullskulden har uppkommit till följd av en handling som när den utfördes skulle ha kunnat ge upphov till straffrättsliga förfaranden, är tidsfristen för delgivning av tullskulden fem år från den dag då tullskulden uppkom.
Innehållet i artikel 221 i den gällande tullkodexen har behandlats i EU-domstolens praxis när det gäller förhandsavgöranden. EU-domstolen konstaterar i sitt avgörande i de förenade målen C-124/08 och C-125/08 att uttrycket ”handlande som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder” i artikel 221.3 avser handlingar som enligt rättsordningen i den medlemsstat där de behöriga myndigheterna krävt uppbörd i efterhand utgör överträdelser av den nationella strafflagstiftningen (punkt 25). Domstolen har även slagit fast att tullmyndigheternas kvalificering av ett handlande som ett ”handlande som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder” inte innebär att det fastställs att ett brott som är belagt med straffrättsliga påföljder verkligen har begåtts. Kvalificeringen görs endast inom ramen för och med avseende på ett förvaltningsförfarande, vars enda syfte är att göra det möjligt för nämnda myndigheter att avhjälpa en felaktig eller ofullständig uppbörd av import- eller exporttullar (punkt 26). Domstolen har också slagit fast att gäldenären kan underrättas om tullbeloppet efter utgången av treårsperioden, även när gäldenären inte har begått denna handling, om tullmyndigheterna, till följd av ett handlande som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder, inte först har kunnat fastställa det exakta belopp som lagligen ska betalas (punkt 30). Domstolen har behandlat ”handlande som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder” också åtminstone i avgörande C-62/06 (punkterna 24—28).
Vanligtvis fattas det inte något förvaltningsbeslut om delgivning. I det här fallet gäller det förlängning av tidsfristen för delgivningen, och avgörandet är av stor betydelse för parternas rättsskydd. Enligt utskottet är det klart att när tullmyndigheten anser att det finns förutsättningar för att förlänga tidsfristen för delgivningen av en tullskuld, fattar den ett förvaltningsbeslut om saken. För tydlighetens skull är det ändå befogat att i paragrafen föreskriva att ett beslut om att förlänga tidsfristen ska motiveras. Utskottet föreslår att en bestämmelse om saken fogas till paragrafen som ett nytt 2 mom.
69 (64) §. Kvittning.
Förvaltningsutskottet välkomnar att det föreslås mer detaljerade bestämmelser om kvittning i tullagen. Riksdagens justitieombudsman uppmanade 2012 i sitt beslut gällande ett klagomål (dnr 941/4/10 och 4167/4/10) finansministeriet att överväga en komplettering av punktskattelagen (182/2010) och tullagen med bestämmelser om kvittning av Tullens fordringar och betalningsskyldigheter, eftersom de i nuläget inte uppfyller kravet i 80 § 1 mom. i grundlagen som föreskriver att bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas genom lag. På grund av ställningstagandet har man genom lag 495/2014 i punktskattelagen tagit in bestämmelser om kvittning av motsvarande slag som de som nu föreslås i tullagen. Största delen av de tullar, skatter och avgifter som Tullen tar ut har säkrats med garantier, varför Tullen i motsats till Skatteförvaltningen inte har någon kvittningsplikt.
Grundlagsutskottet har bl.a. fäst uppmärksamhet vid att bestämmelserna om kvittning i 64—66 § i den föreslagna tullagen inte innehåller några grunder för Tullens befogenheter att verkställa kvittning. Enligt 2 § 3 mom. i grundlagen ska all utövning av offentlig makt bygga på lag. Regleringen om kvittning bör således preciseras exempelvis med de vedertagna grunder för kvittning som nämns i motiven till lagförslaget, menar grundlagsutskottet.
Förvaltningsutskottet anser att de här nya grunderna i lagen inte ändrar förfarandet vid kvittning, men menar att de klarlägger bestämmelserna om kvittning av tullskuld. Förvaltningsutskottet föreslår således att 69 § 1 mom. kompletteras med en bestämmelse om att de fordringar som ska kvittas mot varandra måste vara motstående, av samma slag och indrivbara.
Enligt allmänna motiveringen i propositionen innebär kravet att fordringarna ska stå mot varandra att den fordringsägare som önskar kvittning måste ha en skuld uttryckligen hos den gäldenär vars skuld är föremål för kvittning. Kravet att fordringarna ska vara av samma slag innebär att de fordringar som ska kvittas mot varandra ska kunna jämföras, vilket i praktiken medför att kvittning bara kan tillämpas på penningfordringar. Att den motfordran som används vid kvittning måste vara indrivbar betyder i sin tur att talan ska kunna väckas, dvs. det måste gå att få en fullgörelsedom för fordringen. I praktiken betyder det här att fordringen har förfallit.
Grundlagsutskottet anser att verkställande av kvittning är behandling av förvaltningsärenden. I 3 mom. föreslås det emellertid att Tullen ska underrätta gäldenären om en verkställd kvittning. Grundlagsutskottet påpekar att det inte är helt klart hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till förfarandet enligt förvaltningslagen. I 21 § 1 mom. i grundlagen garanteras var och en rätt att på behörigt sätt få sin sak behandlad av en myndighet som är behörig. Denna rätt innefattar även rätt för var och en att av en myndighet få beslut som gäller hans eller hennes rättigheter eller skyldigheter. För att kvittningen ska verkställas på behörigt sätt krävs det således som utgångspunkt åtminstone att parten hörs, att kvittningsgrunderna utreds tillräckligt noga och att det meddelas ett motiverat beslut om kvittningen. Grundlagsutskottet anser att man bör klarlägga hur bestämmelserna om kvittning förhåller sig till bestämmelserna i förvaltningslagen och vid behov precisera dem för att regleringen bättre ska uppfylla kraven på god förvaltning i grundlagens 21 §.
Förvaltningsutskottet konstaterar att förslaget även till dessa delar motsvarar punktskattelagen. Men det behöver klargöras hur bestämmelserna om kvittning av tullskuld förhåller sig till förvaltningslagen. Enligt uppgift till utskottet skulle ett obligatoriskt hörandeförfarande göra kvittningen mindre ändamålsenlig. Enligt 30 § 2 mom. i lagen om skatteuppbörd (609/2005) ska den som saken gäller beredas tillfälle att lägga fram en utredning innan kvittning verkställs, om särskilda skäl kräver det. Utskottet anser att lagstiftningen blir tydligare om en motsvarande bestämmelse tas in i tullagen. De särskilda skälen för att den som saken gäller ska ges tillfälle att lägga fram en utredning före kvittningen kommer på fråga framför allt om det finns anledning att betvivla riktigheten i Tullens fordran utifrån informationen från den som saken gäller, till exempel på grund av ett fel som kan finnas i informationen. Misstanken om att det finns ett fel som kan leda till att den fordran som Tullen tänker använda för kvittning är för stor eller helt och hållet ogrundad kan till exempel bygga på att den uppgift som lämnats till Tullen klart avviker från det normala i fråga om den specifika kunden eller att de uppgifter som ligger till grund för beslutet om fordran är inkonsekventa. Till övriga delar ska förvaltningslagen iakttas vid förfarandet. Utskottet föreslår att en bestämmelse om detta fogas till paragrafen i ett nytt 2 mom., varvid den föreslagna paragrafens 2 och 3 mom. blir 3 och 4 mom.
När Tullen meddelar att kvittningen verkställts är det i praktiken fråga om ett kvittningsbeslut. Enligt lagförslaget ska anvisningar för sökande av ändring fogas till kvittningsmeddelandet. På ett beslut om kvittning ska den lagfästa tidsfristen på 30 dagar för begäran om omprövning tillämpas, står det också i motiveringen.
I paragrafens 4 mom. (3 mom. i propositionen) föreskrivs det att Tullen får meddela närmare föreskrifter om kvittningsförfarandet. Utskottet anser att det föreslagna normgivningsbemyndigandet är lämpligt med hänsyn till den expertis som behövs i debiteringen av fordringar och administrationen av transaktioner. Utifrån grundlagsutskottets vedertagna utlåtandepraxis står det också klart att det genom föreskrifter inte går att utfärda allmänna rättsregler om frågor som hör till området för lag.
88 (83) §. Begäran om omprövning.
Enligt propositionen ska Tullens tullombud ha rätt att på statens vägnar begära omprövning av ett beslut av Tullen, överklaga ett omprövningsbeslut genom besvär och genom besvär söka ändring i ett beslut i ett besvärsärende. Grundlagsutskottet har i sin praxis förhållit sig restriktivt till specialbestämmelser om myndigheters allmänna rätt att söka ändring. Samtidigt har utskottet ansett att en myndighets rätt att söka ändring inte är något problem, om den genom lag har begränsats t.ex. till ambitionen att bevara en enhetlig rättspraxis eller om rätten är inskränkt och i övrigt kan anses befogad med hänsyn till frågans natur. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att Tullens rätt att söka ändring bör begränsas t.ex. till frågor av stor rättslig betydelse och till frågor där besvärsrätten behövs för en enhetlig tullbeskattning eller rättspraxis.
Förvaltningsutskottet konstaterar att Tullens rätt att söka ändring grundar sig på en lång och vedertagen praxis. Det finns motiverade grunder för denna rätt med beaktande av bl.a. den komplicerade lagstiftningen om tullbeskattning och särdragen i ett tullskuldförhållande. Förvaltningsutskottet föreslår med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande ändå att rätten att söka ändring begränsas till fall där tullombudet anser att det behövs med tanke på lagens tillämpning i andra likadana fall eller för en enhetlig beskattnings- eller rättspraxis eller när saken är av stor ekonomisk betydelse eller om bevakningen av statens rätt annars kräver det. Utskottet föreslår att en bestämmelse om detta fogas till 88 § 2 mom.
89 (84) §. Anförande av besvär hos förvaltningsdomstolen. 90 (85) §. Anförande av besvär hos högsta förvaltningsdomstolen.
För att begränsa tullombudens besvärsrätt på det sätt som föreslås ovan i 88 § föreslår förvaltningsutskottet att 2 mom. i 89 och 90 § kompletteras med hänvisningar till de grunder som anges i 88 § 2 mom.
95 (90) §. Tullhöjning.
Förvaltningsutskottet anser i likhet med grundlagsutskottet att bestämmelserna om administrativa påföljder, alltså tullhöjning och felavgift, är relativt svårbegripliga. Det beror i stor utsträckning på att de materiellträttsliga förpliktelserna i fråga om tullförfarandet bygger på tullkodexen och preciseras i kompletterande EU-lagstiftning. Artikel 42 i tullkodexen kräver att alla medlemsstater själva lagstiftar om sanktioner för överträdelse av tullagstiftningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Bestämmelserna i artikel 45 i kodexen om hur överklagande påverkar genomförandet av beslut ska också tillämpas på beslut om tullhöjning och felavgift.
Enligt propositionen ska tullhöjning fortfarande kunna föreläggas som en administrativ påföljd i samband med alla sådana tullförfaranden där det föreskrivs att tull ska tas ut. Bestämmelsen ger också Tullen fortsatt möjlighet att inte påföra tullhöjning. Bestämmelser om grunderna för felavgift ingår i 96 §. Felavgift kan för det första påföras för ett fel som gäller ett tullförfarande där tull inte bestäms. Felavgift kan påföras enligt 96 § också om tull har bestämts men beloppet är obetydligt och tullhöjning inte har bestämts. Vidare är felavgift möjlig om en ofullständig eller felaktig uppgift har lämnats i ett ansökningsförfarande eller i avsikt att få tullförmån. Felavgift kan inte bestämmas i de fall som avses i 95 § 1 mom. 5 punkten. Förvaltningsutskottet anser att förhållandet mellan tullhöjning och felavgift framgår av de föreslagna bestämmelserna.
Enligt den föreslagna 95 § 1 mom. 5 punkten får Tullen höja den tull som påförts om en person som kommer till landet med uppsåt eller av grov oaktsamhet försummat sin deklarationsskyldighet när personen fört in eller försökt föra in en större mängd varor tullfritt till landet än vad han eller hon har rätt till och om ärendet inte ska behandlas som tullbrott. Enligt propositionen motsvarar bestämmelsen 31 § 4 punkten i den gällande lagen.
I 5 punkten handlar det om att en person som kommer till landet försummar sin deklarationsskyldighet. I sådana fall har det inte ansetts räcka med sanktioner för uppsåt, eftersom resenären till exempel kan åberopa ovetskap om bestämmelserna om tullfri införsel, så som gränsbelopp. Resenären har i princip ansvar för att ta reda på sina skyldigheter och de kvantitativa begränsningarna av tullfri införsel och vara noga med att fullgöra sina skyldigheter. En bedömning av grov oaktsamhet enligt 95 § 1 mom. 4 punkten måste väga in olika faktorer med anknytning till subjektiv oaktsamhet, framför allt personens yrkeskunskaper och kännedom om tullärenden. Vidare ska det beaktas att de omfattande nationella och internationella regelverken gör tullagstiftningen komplicerad, vilket i enstaka fall kan leda till att oaktsamheten bedöms som lindrigare än grov. Det ligger följaktligen närmare till hands att bedöma att handlingar utförda av professionella aktörer som är insatta i tullförfarandena har skett av grov oaktsamhet än handlingar utförda av personer med mindre erfarenhet av tullärenden. En bedömning av graden av oaktsamhet ska utföras med hänsyn till den aktsamhetsplikt som krävdes av omständigheterna när handlingen skedde samt subjektiva faktorer som sammanhänger med gärningsmannen.
96 (91) §. Felavgift.
I sitt utlåtande påpekar grundlagsutskottet att bestämmelsen om felavgift i 1 mom. 4 punkten är en s.k. blancobestämmelse. Den innebär att alla slags försummelser, också delvis, av skyldigheter i den nationella tullagstiftningen eller i unionens tullagstiftning kan sanktioneras med felavgift. Det är klart, menar utskottet, att regleringen inte uppfyller kraven på exakthet och noggrann avgränsning som ställs på administrativa påföljdsavgifter (se också GrUU 17/2012 rd). Det är nödvändigt att precisera bestämmelsen så att det framgår närmare av den vilka gärningar eller försummelser som kan leda till sanktioner, menar grundlagsutskottet. Dessutom måste gärningarna och försummelserna beskrivas tillräckligt exakt i lagen för att kunna slås fast. Det handlar bl.a. om att precisera uttrycket ”i denna lag, i en förordning som utfärdats med stöd av denna lag”. Ändringen måste göras i den omfattning som EU-lagstiftningen medger. Om ändringen inte görs, kan lagförslag 1 inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Förvaltningsutskottet ska också till övriga delar bedöma möjligheten att precisera bestämmelserna om administrativa påföljder.
Enligt utredning är bestämmelsen i 4 punkten onödigt vagt formulerad. För att grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar ska bli beaktade föreslår förvaltningsutskottet att bestämmelsen för det första preciseras genom att blancobestämmelsen i 4 punkten stryks helt och hållet och genom att det till 3 punkten överförs beskrivningar av de gärningar som berörs av skyldigheter som föreskrivs i tullkodexen eller i någon annan EU-lagstiftning som tillämpas på tullverksamhet. Dessutom preciseras det vilka EU-rättsakter de krav som avses i 3 punkten bygger på. Det går inte helt och hållet att undvika blancobestämmelser på grund av tullagstiftningens särdrag och det stora antalet artiklar om skyldigheter.
I 4 punkten kvarstår då de gärningar där det är fråga om att villkoren för tillstånd som Tullen beviljat eller andra liknande beslutsvillkor i enskilda fall överträds. Dessutom täcker 4 punkten in de gärningar där det är fråga om överträdelse av vissa föreskrifter som Tullen meddelat. Regleringen bör dessutom preciseras på så sätt att 4 punkten specificerar vilka paragrafer i tullagen som Tullens utfärdande av föreskrifter bygger på.
Förvaltningsutskottet bedömer att det i det här sammanhanget inte är möjligt att precisera övriga bestämmelser om administrativa påföljder. Bestämmelserna är dock godtagbara.
För att regleringen ska bli mer förutsägbar kan det till exempel stå i tillståndsvillkoren att följden kan bli en sanktion om tillståndsvillkoren överträds.
Dessutom korrigerar utskottet paragrafnumreringen i hänvisningarna i 1 mom. 1 och 2 punkten.
98 (93) §. Bestämmande av tullhöjning och felavgift.
Med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande föreslår förvaltningsutskottet att paragrafen kompletteras med en hänvisning till lagen om skatteförhöjning och tullhöjning som påförs genom ett särskilt beslut (781/2013) för att kraven på förbud mot dubbel straffbarhet ska bli beaktade i fråga om felavgift.
99 (94) §. Tullförseelse.
I den föreslagna paragrafen ingår en straffbestämmelse om tullförseelse som motsvarar den gällande tullagen. Enligt grundlagsutskottets utlåtande är förslaget om tullförseelse behäftat med samma problem som bestämmelserna om felavgift ovan. Grundlagsutskottet konstaterar att straffbestämmelsen om tullförseelse bör kompletteras på samma sätt som paragrafen om felavgift. Om ändringen inte görs, kan lagförslag 1 inte behandlas i vanlig lagstiftningsordning.
Grundlagsutskottet påpekar att om det på grund av regleringens speciella karaktär är nödvändigt att använda den föreslagna blancostrafftekniken ska det i bestämmelsen finnas en hänvisning som konkretiserar vilken eller vilka bestämmelser det handlar om, kedjorna av hänvisningar vara exakt angivna och de materiella bestämmelser som anger villkoren för straffbarhet vara avfattade med den exakthet som krävs av straffbestämmelser. Dessutom måste man i straffbestämmelsen försöka beskriva den straffbara gärningen.
För att grundlagsutskottets konstitutionella anmärkning ska bli beaktad föreslår förvaltningsutskottet att bestämmelsen omformuleras för tydlighetens skull och att regleringen kompletteras och preciseras på det sätt som beskrivs nedan.
Enligt förslaget, och också enligt gällande lag, ska den som begår vissa gärningar uppsåtligen eller av grov oaktsamhet straffas för tullförseelse. En bedömning av om oaktsamheten varit grov måste enligt detaljmotiveringen i propositionen väga in olika faktorer med anknytning till subjektiv oaktsamhet, framför allt yrkeskompetensen och kännedomen om tullfrågor hos deklaranten eller någon annan som utför en åtgärd som omfattas av straffbestämmelsens räckvidd eller annars ansvarar för en sådan åtgärd i egenskap av gärningsman. Vidare ska det beaktas att de omfattande nationella och internationella regelverken gör tullagstiftningen komplicerad, vilket i enstaka fall kan leda till att oaktsamheten bedöms som lindrigare än grov. Den komplicerade tullagstiftningen är också en delorsak till att största delen av tullärendena sköts via specialiserade speditionsföretag. Därför är det i huvudsak yrkeskunniga aktörer som är väl insatta i tullförfarandena som lämnar deklarationer till Tullen. Det ligger följaktligen närmare till hands att deras handlingar bedöms ha skett av grov oaktsamhet än handlingar utförda av personer med mindre erfarenhet av tullärenden. En bedömning av graden av oaktsamhet ska utföras som en helhetsbedömning enligt 3 kap. 7 § 2 mom. i strafflagen så att den aktsamhetsplikt som krävdes av omständigheterna när handlingen skedde samt subjektiva faktorer som sammanhänger med gärningsmannen beaktas.
Tullkodexen, som är direkt tillämplig rätt, föreskriver om materiellträttsliga skyldigheter. Den som bryter mot dem ska straffas för tullförseelse. Kompletterande och preciserande bestämmelser har utfärdats genom förordningar med stöd av tullkodexen. Enligt artikel 42 i tullkodexen ska alla medlemsstater själva lagstifta om sanktioner för överträdelse av tullagstiftningen. Förvaltningsutskottet anser att det inte helt och hållet går att undvika blancostraffteknik på grund av tullagstiftningens särdrag och det stora antalet artiklar om skyldigheter. När det rör sig om överträdelser av skyldigheter enligt tullagen eller föreskrifter som Tullen meddelat med stöd av tullagen kan de berörda bestämmelserna preciseras med hur straffbarheten ska inriktas. Dessutom föreslår förvaltningsutskottet att lagstiftningen kompletteras och preciseras med beskrivningar av straffbara handlingar. Inget straff ska dömas ut om tullhöjning eller felavgift tidigare har bestämts i ärendet.
Slutligen noterar förvaltningsutskottet att också strafflagens 46 kap. 7 § om tullredovisningsbrott innehåller en blancobestämmelse. Utskottet anser att den nya formulering av tullförseelse som utskottet föreslår är mer exakt än den bestämmelsen.
100 (95) §. Handräckning av Tullen.
I den föreslagna paragrafen föreskrivs det om handräckning som Tullen ger en annan myndighet och som det inte föreskrivs om uttryckligen någon annanstans. Enligt detaljmotiveringen till propositionen innebär bestämmelsen att handräckning som Tullen har gett enligt sedvanerätten skrivs in i lagen. Tullen är enligt gällande lagstiftning skyldig att ge handräckning bland annat enligt 53 § i kemikalielagen (599/2013) och 58 § i strålskyddslagen (592/1991) vid tillsynen över efterlevnaden av dessa lagar och de bestämmelser som har utfärdats med stöd av dem. Bestämmelser om Tullens rätt att på begäran lämna bistånd finns också i lagen om samarbete mellan polisen, Tullen och gränsbevakningsväsendet. Den föreslagna 100 § begränsar inte den skyldighet för Tullen att lämna handräckning som det föreskrivs om i speciallagstiftning.
Enligt den föreslagna 100 § får Tullen inom ramen för sin behörighet på begäran ge andra myndigheter handräckning för fullgörande av dessa myndigheters lagstadgade tillsynsskyldighet, men en förutsättning är att handräckningen kan ges utan att utförandet av Tullens egna viktiga uppgifter äventyras. Förvaltningsutskottet konstaterar att ett förbehåll av detta slag inte stämmer överens med t.ex. den handräckning av polisen som det föreskrivs om i 9 kap. 1 § i polislagen.
Den föreslagna 100 § motsvarar inte heller till fullo bestämmelserna om handräckning som lämnas av gränsbevakningsväsendet. I 77 § 1 mom. i gränsbevakningslagen sägs det att utöver vad som föreskrivs någon annanstans i lag kan gränsbevakningsväsendet på begäran lämna statliga myndigheter handräckning för fullgörande av en lagstadgad tillsynsskyldighet. Enligt paragrafens 2 mom. är gränsbevakningsväsendet skyldigt att lämna räddningsmyndigheter, polisen, Tullen och försvarsmakten handräckning som förutsätter användning av sådan utrustning, sådana personalresurser eller sådana sakkunnigtjänster som gränsbevakningsväsendet har och som nämnda myndigheter vid den tidpunkten inte har tillgång till. En förutsättning för handräckningen är att den inte äventyrar utförandet av andra viktiga uppgifter som ska skötas av gränsbevakningsväsendet.
Enligt uppgift till förvaltningsutskottet är orsaken till den föreslagna begränsningen att bestämmelsen om handräckning gör det möjligt att använda Tullens resurser för andra syften än Tullens egna uppgifter, som resurserna har beviljats för, och beslutet fattas av en enskild tjänsteman. Begränsningen hänför sig också till tryggandet av budgetmakten. Utskottet påpekar att motsvarande omständigheter också gäller handräckning som lämnas av andra myndigheter och att de därför inte kan användas som motivering till förslaget. I Tullens uppgiftsområde ingår många olika slags uppgifter, allt från tullbeskattning till tullövervakning och bekämpning av tullbrott. Dessutom har Tullen ett tullaboratorium. Begäran om handräckning kan gälla många olika typer av ärenden och situationer. När man beaktar att Tullen har t.ex. specialredskap och sakkunnigtjänster som är nödvändiga för skötseln av Tullens uppgifter och som andra myndigheter för sin del inte har tillgång till, åtminstone inte vid den tidpunkt när handräckning begärs, kan den föreslagna regleringen anses godtagbar. Utskottet påpekar dock att myndigheternas uppgifter inte är deras egna utan att de i lag föreskrivits för dem. Därför föreslår utskottet den här formuleringen i 1 mom.: ”de övriga viktiga uppgifter som föreskrivits för Tullen”.
I det här sammanhanget bör det också understrykas att bestämmelsen inte begränsar den skyldighet för Tullen att lämna handräckning som det föreskrivs om i speciallagstiftning. Exempelvis står det så här i 10 § i lagen om samarbete mellan polisen, Tullen och gränsbevakningsväsendet: Utöver vad som föreskrivs någon annanstans i lag är en PTG-myndighet skyldig att till en annan PTG-myndighet tillfälligt överlåta utrustning, lokaler, personalresurser och experttjänster som den andra myndigheten inte har tillgång till för att användas vid nödvändiga åtgärder i anslutning till brottsbekämpnings- och övervakningssamarbete eller internationellt samarbete. Ett villkor för biståndet är att det kan lämnas utan att detta äventyrar utförandet av lagstadgade uppgifter vid den myndighet som lämnar biståndet.
Förvaltningsutskottet framhåller vidare att uttrycket ”inom ramen för sin behörighet” i 1 mom. oriktigt kan förstås så att Tullen får lämna handräckning bara om den också själv är behörig i övervakningsuppgiften i fråga. Enligt uppgift har syftet ändå varit att Tullen ska kunna utöva de befogenheter den har t.ex. för övervakning av importerade varor. Uttrycket bör således ändras så att det lyder ”inom ramen för sina befogenheter”.
Paragrafhänvisningar
Utskottet föreslår att paragrafhänvisningarna i 45 (40), 76 (71), 81 (76), 83 (78), 84 (79), 86 (81), 97 (92), 103 (98) och 104 (99) § ändras så att de stämmer överens med utskottets förslag till ändringar i lagförslaget.