Förslagets huvudsakliga innehåll

Europeiska kommissionen lade den 13 januari 2004 fram ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om tjänster på den inre marknaden. Det är fråga om ett helt nytt förslag till lagstiftning som ska göra det lättare för tjänsteleverantörer att etablera sig i ett annat medlemsland och den fria rörligheten för tjänster som tillfälligt tillhandahålls över gränsen. Förslaget utgör ett led i genomförandet av det mål för ekonomi och konkurrenskraft som Europeiska rådet i Lissabon ställde och fortsättning på kommissionens rapport om situationen på den inre marknaden för tjänster (30.7.2002, dokument (KOM)2002 441 slutlig).

Enligt förslaget ska direktivet i princip tillämpas på alla ekonomiska tjänster. Men tillämpningsområdet omfattar inte finansiella tjänster, elektroniska kommunikationstjänster och transporttjänster till den del det är fråga om trafikpolitik. Direktivet tillämpas inte heller på frågor som gäller beskattning. Tjänster som tillhandahålls av dem som utövar reglerade yrken (t.ex. läkare, farmaceuter, advokater och skatterådgivare) hör till tillämpningsområdet.

I direktivförslagets ingress fastställs att tjänster som staten utför utan vederlag inom ramen för sitt uppdrag på de sociala och kulturella områdena samt inom utbildnings- och rättsväsende inte till sin art är ekonomiska och därmed inte hör till tillämpningsområdet. Enligt EG-domstolens tolkning är också sådana tjänster vederlagsfria för vilka ett vederlag tas ut men där vederlaget betydligt underskrider produktionskostnaderna för tjänsten.

Förslaget ställer en klar skyldighet för medlemsländernas myndigheter att förbättra och förenkla de administrativa förfaranden för tillhandahållande av tjänster. Utgångspunkt är principen att den som tillhandahåller en tjänst kan sköta alla administrativa förfaranden i anknytnig till etableringen och tillhandahållandet av tjänster över en disk. Förslaget innehåller också ett antal detaljerade regler om tillståndsförfarandena som i första hand ska förhindra all slags diskriminering och snedvridning av konkurrensen.

I förslaget räknas s.k. otillåtna krav upp som medlemsstaterna inte får ställa för att få starta eller utöva tjänsteverksamhet på sitt territorium och s.k. krav som ska utvärderas i fråga om vilka medlemsstaterna ska kontrollera sin egen lagstiftning och se till att de är ickediskriminerande, nödvändiga och proportionella.

Utgångspunkten för förslaget är att trygga likabehandling överallt inom unionen för tjänster som tillhandahålls från en annan medlemsstat . Den mest centrala principen är att den som tillhandahåller tjänster bör följa lagstiftningen i sitt ursprungsland också när han eller hon tillhandahåller tjänster över gränsen till andra medlemsstater. Mottagarlandet får inte ställa tilläggskrav på den som tillhandhåller en tjänst och har inte heller direkt tillsynsrätt eller tillsynsskyldighet. Analogt ska ursprungslandets myndigheter övervaka också tjänstetillhandahållarens åtgärder i andra medlemsländer.

Principen om ursprungsland grundar sig på friheten att tillhandahålla en tjänst enligt EU-fördraget och den tillämpas på flera bestämmelser om den inre marknaden. Ett antal allmänna, till sin art bestående undantag har gjorts från principen i förslaget. Direktivet tillämpas inte på post-, el-, gas- och vattendistributionstjänster. Utanför tillämpningsområdet för principen om ursprungland faller också frågor som anknyter till yrkeskvalifikationer och utstationerade arbetstagare.

I förslaget ingår inget undantag som skulle utesluta rättsförhållanden mellan enskilda från principen om ursprungsland. Detta är principiellt en betydande breddning av friheten att tillhandahålla tjänster enligt EU-fördraget. Men principen om ursprungsland tillämpas inte på avtalsparternas frihet att välja vilken lagstiftning som tillämpas på avtalet, på avtal som ingåtts med konsumenter, på avtal som gäller fast egendom och inte heller på tjänsteleverantörens ansvar för personskador.

Ett viktigt undantag med tanke på den nationella regleringen och övervakningen av tjänsteverksamheten är att principen om ursprungsland inte tillämpas på krav som direkt anknyter till typiska drag för tjänstens produktionställe som det är nödvändigt att följa med tanke på den allmänna ordningen, för att upprätthålla säkerheten eller skydda folkhälsan eller miljön.

Förslaget medger också att det mottagande landet i synnerligen exceptionella enskilda situationer får ta till vissa skyddsmekanismer i fråga om tjänster från andra medlemsländer. Dessa exceptionella förhållanden anknyter till tjänsters säkerhet, folkhälsan, utövande av yrken inom hälsovården och skyddande av minoriteter. I principen om ursprungsland har dessutom föreslagits vissa tidsbundna undantag som ska tillämpas bl.a. på penningspel.

Direktivet innehåller dessutom bestämmelser bl.a. om tjänstemottagarnas rättigheter, tillfällig utstationering av arbetstagare, tjänsters kvalitet, kontroll av tjänsteleverantörers verksamhet, medlemsstaternas inbördes samarbete och ett särskilt konvergensprogram.

Statsrådets ståndpunkt

Statsrådet anser att förslaget till direktiv bör understödas. Behovet av ett tjänstedirektiv av det föreslagna slaget med ett brett tillämpningsområde är uppenbart för att verksamheten på den inre marknaden ska bli effektivare och den europeiska konkurrenskraften kunna utvecklas. Tjänstedirektivet är ett av de mest centrala enskilda instrumenten för att nå de mål som ställdes i Lissabon. Statsrådet understöder det föreslagna direktivets mål att gallra bort onödig byråkrati inom näringsverksamheten. Denna sak är av särskild betydelse för finska exportföretag.

Förslaget är synnerligen omfattande till sitt tillämpningsområde och sina verkningar. Statsrådet anser att det på direktivets nuvarande, tidiga beredningsstadium inte finns förutsättningar att ta ställning till alla enskilda bestämmelser i det.

Statsrådet kan fastställa följande ståndpunkter till vissa enskilda bestämmelser i förslaget till direktiv:

Statsrådet konstaterar att utbildnings-, hälsovårds- och socialtjänsterna omfattas av det föreslagna direktivet endast när ett betydande vederlag i förhållande till produktionskostnaderna betalas för tjänsteverksamheten och att tjänsten då uppfyller kännetecknen på ekonomisk verksamhet i EU-rätten. Det föreslagna direktivet ska därmed inte tillämpas på offentliga tjänster som tillhandahålls utan vederlag eller till ett vederlag som endast delvis täcker produktionskostnaderna. Statsrådet betonar att tilllämpningsområdet för det föreslagna direktivet till denna del bör göras klarare och definitionen på vederlag redas ut i den fortsatta beredningen.

Statsrådet anser att bestämmelserna i artiklarna 9—13 som anknyter till tillståndsförfaranden bör understödjas och att de väl motsvarar principerna och bestämmelserna i vår nationella lagstiftning. Dock är formuleringen i artikel 13.5 c problematisk i och med att den säger att tillstånd automatiskt beviljas om den tidsfrist som föreskrivits för beviljande av tillstånd överskrids.

Statsrådet anser att de otillåtna kravetn i artikel 14 och de krav som ska utvärderas enligt artikel 15 i princip kan accepteras. Apoteksverksamheten bör dock inte omfattas av artiklarna 14 och 15 om man inte kan säkerställa att en täckande och jämlik läkemedelsdistribution i hela landet kan tryggas. Dessutom framhåller statsrådet att ställning till förbudet mot ekonomisk behovsprövning enligt artikel 14.5 för taxiverksamhetens del slutligt kan tas tidigast när den taxilagsarbetsgrupp som kommunikationsministeriet har tillsatt har fått sitt arbetet slutfört den 15 juni 2004. Vid den fortsatta beredningen av förslaget till direktiv bör det dock säkerställas att vårt nuvarande taxisystems höga kvalitet och regionala täckning inte urholkas.

Statsrådet anser att förhållandet mellan bestämmelserna i det föreslagna direktivet och koncessionsregleringen av televisions- och radiosändningar i Finland och övriga frågor som gäller den nationella radioförvaltningen ytterligare bör klargöras.

Statsrådet konstaterar att principen om ursprungsland i förslaget till direktiv grundar sig på den frihet att tillhandahålla tjänster som har fastställts i EU-fördraget. Det är nödvändigt att principen tas till utgångspunkt för de regler som anknyter till utövandet av näring för att tjänstemarknaden ska kunna utvecklas. Samtidigt måste det dock säkerställas att det finns möjligheter att göra motiverade undantag med hänsyn till ett allmänt intresse, vilket förutsätter att förslagets innehåll klargöras och ändras. Principen om ursprungsland i artikel 16 och undantagen till den i artiklarna 17—19 kan accepteras med vissa undantag.

Statsrådet anser att en generell tillämpning av principen om ursprungsland på rättsförhållanden mellan enskilda är problematisk, i synnerhet i förhållande till den internationella privaträttens lagvalsregler om val av lag. Principens förhållande till regleringen av lagval förblir oklart i förslaget till direktiv, även om där ingår vissa undantag som gäller valet av lag. I det fortsatta arbetet måste man försäkra sig om att i synnerhet de lagvalsregler i internationell privaträtt som gäller avtalsskyldigheter och skadeståndsansvar ställs utanför principen om ursprungsland. Då undviks bl.a. att lagvalsregleringen splittras på ett sätt som leder till att bestämmelser i flera rättssystem tillämpas på ett enskilt ärende. I fråga om skadeståndsansvaret bör huvudregeln vara att lagstiftningen på den plats där skadan uppkommit tillämpas (så också i U 47/2003 rd).

Även om förslaget medger undantag från principen om ursprungsland med hänvisning till skydd av folkhälsan, betonar statsrådet fortsättningsvis att övervakningen av social- och hälsovårdstjänster i alla fall bör ske i enlighet med lagstiftningen i den mottagande medlemsstaten och på åtgärd av myndigheterna i denna medlemsstat.

Vad gäller ersättning för hälso- och sjukvården konstaterar statsrådet att bestämmelserna i artikel 23 är godtagbara till den del det kan säkerställas att de i Finland endast tillämpas på ersättningar som betalas i enlighet med de nationellt fastställda taxorna i sjukförsäkringssystemet för kostnader som patienten själv har betalt för hälso- och sjukvård i en annan medlemsstat. För att artikeln ska kunna godkännas måste lydelser och definitioner vara mera exakta och gränsdragningen gentemot förordningen om tilllämpning av systemen för social trygghet 1408/71 klarare.

Statsrådet konstaterar att bestämmelserna i artiklarna 24 och 25 inte ingriper i bestämmelserna i direktiv 96/71/EG om utstationerade arbetstagare. Statsrådet betonar att bestämmelserna i artikel 24 om förvaring i efterhand av uppgifter samt om samarbete mellan medlemsstaternas behöriga myndigheter i fråga om övervakningen av en anställning går i rätt riktning och är förbättringar i den nuvarande EU-regleringen av utstationerade arbetstagare.I det fortsatta arbetet måste det ses till att förutsättningarna för tillsynen över utlokaliserade arbetstagare inte blir sämre än de är i dag. I beredningen bör också det arbete beaktas som arbetsministeriets trepartsarbetsgrupp utför. Den bereder regeringens förslag till åtgärder för att göra tillsynen över villkoren i utstationerade anställdas anställningar effektivare. Riksdagen har förutsatt att regeringen kommer med propositioner om detta för att behandlas under höstsessionen 2004. Vid den fortsatta beredningen av förslaget bör det särskilt ses till att den nationella reglering om privat arbetsförmedling och uthyrning av arbetskraft och tillsynen över dem inte försvagas genom direktivet.

Vidare konstaterar statsrådet att utgångspunkten för den fortsatta beredningen av förslaget i fråga om utstationeringen av medborgare från tredje land bör vara EG-domstolens rättspraxis och i synnerhet van der Elst-avgörandet (C-43/93).Statsrådet framhåller i fråga om de yrkesrelaterade försäkringar och garantier som fastställs i artikel 27 i förslaget att den föreslagna skyldigheten att teckna en ansvarsförsäkring för verksamhet som medför en särskild hälso- eller säkerhetsrisk inte uppfyller kravet på exakt avgränsning för reglering som begränsar de grundläggande rättigheterna (i detta fall näringsfriheten). Om de branscher som ska omfattas av ansvarsförsäkringsskyldighet fastställs i ett rådgivande kommittéförfarande uppfylls inte heller den grundlagsfästa skyldigheten att föreskriva om sådana begränsningar genom lag. I detta sammanhang bör det säkerställas att det i fråga om de hälso- och sjukvårdstjänster som tillhandahålls i Finland också i fortsättningen kan krävas att utländska tjänsteleverantörer ska ha en patientskadeförsäkring enligt den finska patientskadelagen.

Statsrådet understryker att förslaget enligt stycke 35 i ingressen inte ingriper i nationella lagstadgade ensamrätter. I det fortsatta arbetet bör det ses till att artiklarna i förslaget innefattar en formulering med samma innehåll. Eftersom det dessutom i artikel 19.1 b har tagits in en tillfällig övergångstid av obegränsad längd i principen om ursprungsland för penningspel, har detta direktivförslag inga verkningar för vår nationella reglering av penningspel. Dessutom vill statsrådet att det säkerställs att det föreslagna direktivet inte ingriper i det nationella minutförsäljningsmonopolet på alkohol.

Statsrådet noterar att den nuvarande formuleringen gör tillämpningsområdet för det föreslagna direktivet och vissa definitioner delvis oklara och att de måste preciseras innan slutlig ståndpunkt kan tas. Särskild uppmärksamhet bör ägnas de centrala definitionerna på tillfälligt tillhandahållande av en tjänst och etablering. Likaså bör vid den fortsatta beredningen säkerställas att tillämpningen i s.k. kumulativa tillämpningssituationer, där tjänstedirektivet tilllämpas tillsammans med den sektorvisa EU-regleringen, tillämpningen är så entydig och förutsägbar som möjligt.

Statsrådets ståndpunkter preciseras i den takt behandlingen i rådet framskrider. Det kommer att sända en kompletterande skrivelse om detta förslag till direktiv till riksdagen bl.a. om beskattning.