Motivering

Allmänt

Syftet med den nya miljöskyddslagen är att modernisera miljöskyddsbestämmelserna och samla dem på ett ställe. Regleringen ska också i övrigt förtydligas och preciseras.

Propositionen innebär att Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (2010/75/EU), nedan direktivet om industriutsläpp, sätts i kraft nationellt. Den viktigaste ändringen i direktivet om industriutsläpp avser alla anläggningar inom tillämpningsområdet och gäller hur bästa tillgängliga teknik (BAT) ska tillämpas vid tillståndsprövning och att binda BAT till de viktigaste resultaten i BAT-referensdokumenten, det vill säga BAT-slutsatserna, som kommissionen, medlemsstaterna, industrin och miljöorganisationerna utarbetat tillsammans.

Förvaltningsutskottet fokuserar här särskilt på förslagen om tillståndsförfarande, hantering av tillståndsärenden, ärendeprocesser och övervakning inom förvaltningen.

Fördelning av behörigheten mellan statliga och kommunala tillståndsmyndigheter

Propositionen föreslår inga ändringar i fördelningen av behörigheten mellan statliga och kommunala tillståndsmyndigheter. I 34 § anges det inom vilka verksamheter statliga respektive kommunala tillståndsmyndigheter svarar för tillstånden. Bestämmelserna stämmer överens med gällande reglering. Enligt 4 mom. utfärdas det närmare bestämmelser genom förordning av statsrådet om de verksamheter enligt 1 mom. 1 och 2 punkten som ingår i den statliga tillståndsmyndighetens behörighet. De verksamheter som avses kan ha betydande miljökonsekvenser eller miljökonsekvenserna kan beröra ett större område än den kommun där verksamheten ska placeras. I ett utkast till förordning som utskottet har fått preciseras vissa verksamheter och en del förs över från kommunen till staten och vissa andra från staten till kommunen. Utskottet understryker att det krävs bestämmelser i lag för att ge kommunerna nya uppgifter och anser det viktigt att balansen bibehålls i uppgiftsfördelningen.

En ny bestämmelse är att behörighet i tillståndsärenden ska kunna föras över från den statliga tillståndsmyndigheten till den kommunala miljövårdsmyndigheten (38 §). De största och viktigaste verksamheterna är emellertid undantagna, till exempel ärenden som gäller anläggningar inom tillämpningsområdet för direktivet om industriutsläpp och vissa branscher som räknas upp i lagen och där det krävs handläggning av en statlig tillståndsmyndighet. Samma förfarande tillämpas redan nu på grundval av den gällande lagen på ärenden som gäller förorenad mark. Två städer har ansökt om överföring i dessa ärenden. Det är sannolikt att förfarandet inte kommer att få någon större tillämpning inom tillståndsärenden heller. Bestämmelsen behövs trots det och den är bra för att förvaltningen ska effektiviseras och expertisen inom förvaltningen kunna utnyttjas på bästa sätt.

Det är miljöministeriet som ska bestämma om överföring enligt 38 §. Ministeriet avgör frågan på ansökan av kommunen och efter att först ha hört den behöriga statliga miljötillståndsmyndigheten och tillsynsmyndigheten. Ministeriet ska entydigt ange fördelningen av behörigheten i de fall som beslutet gäller. Ett villkor för överföring är att den kommunala miljövårdsmyndighet som ansöker om överföring har tillräcklig sakkunskap för att ta hand om uppgifterna. Dessutom ska överföringen göra verksamheten effektivare eller åstadkomma en balanserad arbetsfördelning mellan de tillståndsmyndigheter som miljöskyddslagen avser. Tack vare möjligheten till överföring kan verksamheten ordnas effektivare vad beträffar fördelningen av behörigheten mellan regionförvaltningsverken och kommunerna.

Effektivare tillståndshandläggning

Det är positivt att propositionen i flera hänseenden fokuserar på möjligheterna att förenkla och effektivisera förvaltningen, menar utskottet. Åtgärderna är också av relevans för verksamhetsutövarna. Bland annat föreslår regeringen att verksamhetsutövarnas utredningsskyldigheter ska avgränsas mer exakt i lag. Syftet med detta är att göra handläggningen smidigare genom att undvika alltför omfattande och ogrundade utredningsskyldigheter som belastar verksamhetsutövarna och beslutsfattandet vid tillstånds- och tillsynsmyndigheterna och därmed förlänger den tid som tillståndsärenden är aktuella på myndigheterna. Tillståndsprocessen blir också smidigare av en ändring som understryker behovet av att från fall till fall kontrollera tillståndsvillkoret och av en precisering beträffande ändringar i tillstånd, som går ut på att anpassa handläggningen till typen av ändring.

I betänkandet (FvUB 8/2013 rd) om statsrådets redogörelse om regionförvaltningsreformen tog utskottet upp vikten av att tillståndsärenden handläggs snabbt inom miljöförvaltningen och kommenterade den sökandes roll i processen. Det är problematiskt för handläggningstiden om bristfälliga ansökningar måste kompletteras gång på gång. Utskottet ansåg också att regeringen måste utreda hur lagstiftningen, anvisningarna, praxisen och de allmänna kunskaperna kan förbättras i detta avseende. Det är också viktigt att se över hur ansökningarna kan hålla högre kvalitet och utifrån slutledningarna vidta lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder.I den föreslagna lagen har tillståndsförfarandet setts över en aning. I 39 § ingår i stort sett de bestämmelser om tillståndsansökan som finns i den gällande miljöskyddslagen () och miljöskyddsförordningen (169/2000). Precis som de gällande bestämmelserna innehåller paragrafen ett krav på att den som upprättar ansökan ska ha tillräcklig sakkunskap och på att det ska finnas uppgifter som är nödvändiga för att säkerställa att uppgifterna i ansökan är riktiga.En nyhet är att ansökan ska få kompletteras när handlingarna är bristfälliga (40 §). Den sökande ska enligt 1 mom. ges tillfälle att komplettera ansökan inom utsatt tid. Annars kan ärendet lämnas utan prövning. Detta kan medverka till att ansökningarna kompletteras snabbare. I en begäran om komplettering av en ansökan ska det i enlighet med 22 § i förvaltningslagen anges till vilka delar ansökan ska kompletteras. Enligt 33 § i förvaltningslagen ska det för framläggande av utredning sättas ut en frist som är tillräcklig med hänsyn till ärendets art. En part ska dessutom underrättas om att ärendet kan avgöras även om fristen inte iakttas. Fristen kan förlängas på en parts begäran, om det är nödvändigt för att ärendet ska kunna utredas.Om avgörandet av ärendet är av betydelse för allmänintresset eller om vägande skäl kräver det, kan sökanden enligt 2 mom. åläggas att komplettera ansökan eller inhämta den utredning som behövs för avgörandet. I annat fall kan informationen inhämtas på sökandens bekostnad. Ett annat tunt vägande skäl kan enligt motiven vara att sökanden genom förvaltningstvång har ålagts att ansöka om tillstånd. I en sådan situation är det inte nödvändigtvis i sökandens personliga intresse att processen fortgår, och därför fungerar hotet enligt 1 mom. sannolikt inte. Därmed kan handläggningen bli snabbare om förfarandet tillämpas i förekommande fall.Det är viktigt att tillståndsmyndigheten och verksamhetsutövaren för en dialog under handläggningen, menar förvaltningsutskottet. Till exempel vid bedömningen av kriterierna för bästa tillgängliga teknik ska tillståndsmyndigheten enligt 75 § 3 mom. höra verksamhetsutövaren om de tillståndsvillkor som meddelas enligt momentet, om de avviker väsentligt från det som sökanden anger i sin ansökan. Om ansökan kompletteras till följd av samrådet ska tillståndsmyndigheten överväga att på nytt kungöra tillståndsansökan eller ordna nytt samråd på samma grunder som i övrigt, när ansökan kompletteras efter remiss- och samrådsförfarande. Utskottet menar att detta kan minska behovet av att överklaga och förkortar den samlade handläggningstiden.I detta sammanhang vill utskottet också påminna om den planerade strukturpolitiska modellen, som breddar tillämpningen av överläggningar på förhand och styrning i förväg mellan myndigheterna och verksamhetsutövarna. Proaktiv dialog i fler fall kan enligt utskottet förbättra kvaliteten på tillståndsansökningarna och därmed snabba upp tillståndsprocessen. Det krävs ytterligare åtgärder för att göra processen både smidigare och snabbare, understryker utskottet.

Översyn av tillståndsvillkoren

Kravet på bästa tillgängliga teknik enligt direktivet om industriutsläpp betyder bland annat att de föreskrivna gränsvärdena för utsläpp i fortsättningen måste ligga inom utsläppsnivåerna i BAT-slutsatserna. Tillståndsvillkoren ska också i övrigt basera sig på BAT-slutsatserna om sådana har godkänts för branschen.

I 80 § ingår det bestämmelser om översyn av miljötillstånden för anläggningar som direktivet gäller, när kommissionen har offentliggjort nya slutsatser. I 3 mom. föreslås ett förfarande enligt direktivet, som innebär att nya slutsatser inte automatiskt betyder att tillstånden och tillståndsvillkoren måste ses över, utan tillsynsmyndigheten får först bedöma om en översyn är nödvändig utifrån informationen från verksamhetsutövaren. Den behöriga myndigheten åläggs därmed skyldighet att aktivt undersöka om tillståndet behöver ses över och i förekommande fall starta processen. Om tillståndsvillkoren inte behöver ses över ska myndigheten meddela verksamhetsutövaren sin bedömning och behandlingen av översynsärendet avslutas. Den tillståndspliktiga verksamheten kan fortsätta utifrån tidigare tillståndsvillkor. Miljökonsekvenserna är således desamma, och det sker inga ändringar i verksamheten eller villkoren som ingriper i de berörda parternas eller någon annans rättigheter eller fördelar. Förvaltningsutskottet anser att bestämmelserna är ändamålsenliga. Därmed kan det undvikas att ansökningar handläggs i onödan och ökar myndigheternas och verksamhetsutövarnas administrativa börda. Om tillståndet behöver ses över ska tillsynsmyndigheten ålägga verksamhetsutövaren att lämna in en ansökan om översyn till myndigheten.

Systematisk tillsyn och tillsynsavgifter

Enligt lagförslaget ska närings-, trafik- och miljöcentralerna och de kommunala miljövårdsmyndigheterna vara tillsynsmyndigheter precis som nu. Det som är nytt i lagen är bestämmelserna om allmänna principer för tillsyn, bestämmelserna om tillsynsplaner och tillsynsprogram och bestämmelserna om riskbedömning som grund för tillsyn. Tillsynsmyndigheten ska upprätta en tillsynsplan och den ska innehålla uppgifter om miljöförhållandena i området, tillgängliga resurser och metoder för tillsyn plus ett tillsynsprogram med information om tillsynsobjekten och regelbundna tillsynsåtgärder. Genom tillsynsbestämmelserna genomförs förpliktelserna om tillsyn i direktivet om industriutsläpp. Förslaget innehåller bestämmelser om tillsynsavgifter.

Det är positivt att tillsynen föreslås bli mer systematisk, menar utskottet. Då kan resurserna användas effektivare och för rätt ändamål miljöskyddsmässigt sett. Mer systematisk tillsyn stöder verksamhetsutövarna i deras arbete och målsättning för kontrollerad hantering av miljöfrågor. Tillsynsplanerna och tillsynsprogrammen är i och för sig inga nyheter eftersom NTM-centralerna och en del av kommunerna redan nu upprättar både planer och program. Men i fortsättningen kommer det att sägas ut i lagen att kommunerna ska upprätta tillsynsplaner och tillsynsprogram. Dessutom är systematisk tillsyn det primära kriteriet för att den är avgiftsbelagd.Avgifter ska införas för sådan regelbunden tillsyn över anläggningar som anges i tillsynsprogrammet, inbegripet inspektioner och granskning av periodiska rapporter och inspektioner som hänför sig till förvaltningstvång. En myndighet kan ta ut en avgift som högst motsvarar det genomsnittliga självkostnadspriset för åtgärden. Genom förordning av statsrådet utfärdas det närmare bestämmelser om närings-, trafik- och miljöcentralernas avgifter och i kommunernas taxebeslut om kommunernas avgifter.

Med tillsynsavgifterna kan man förbättra tillsynsresurserna och därmed också förbättra tillsynen. För att det ska bli så måste inkomsterna från avgifterna faktiskt användas för tillsyn. Den eftersträvade effekten kan emellertid inte uppnås om andra anslag för tillsyn samtidigt skärs ner. Det bör noteras att största delen av utgifterna för både kommunernas och NTM-centralernas tillsyn enligt miljöskyddslagen måste bekostas med skatteinkomster också efter att avgifterna införs, eftersom avgiftsbelagda inspektioner och genomgång av rapporter bara utgör en del av allt arbete som tillsynsmyndigheterna utför.

En utredning om avgifterna visar enligt propositionen att kostnadseffekten bedöms vara liten för de större företagen. Däremot kan de vara en betydande kostnadspost för mindre företag. Lagförslaget har en bestämmelse om skäligare avgifter för små företag och hushåll (206 §). I dessa fall ska avgifterna vara skäliga med beaktande av verksamhetens omfattning och natur. Bestämmelsen gäller både statliga och kommunala tillsynsavgifter. Bestämmelsen är ett undantag från den kommunala principen om att avgifterna ska täcka alla utgifter, men undantaget är motiverat i det här fallet eftersom det handlar om en återkommande avgift, som i enskilda fall kan bli oskäligt hög för små företag och hushåll.Vad beträffar NTM-centralernas tillsynsavgifter vill utskottet påpeka att det i en förordning av miljöministeriet kommer att ingå en definition på litet företag och närmare bestämmelser om vad som måste beaktas när avgifterna görs skäligare. I ett utkast till förordning definieras litet företag med hjälp av kommissionens rekommendation om definition på mikroföretag. Utkastet säger ingenting om själva beloppen eller överlag om avgiftsstorleken utan förordningen ska precisera de kriterier som ska beaktas utöver lagen om grunderna för avgifter till staten. För NTM-centralernas avgifter och kostnadsbevakningen vore det tydligast om bestämmelserna om NTM-centralernas avgifter inte sprids ut över lagstiftningen inom flera förvaltningsområden och på olika författningsnivåer, anser utskottet.

Uppdelning av tillstånds- och tillsynsuppgifter

Den nya miljöskyddslagen utgår administrativt sett från regionförvaltningsreformen från 2010, där det är regionförvaltningsverken som beslutar om miljötillstånd och NTM-centralerna som utövar tillsyn över tillstånden. En betydande del av ärendena inom den regionala miljöförvaltningen är lagfästa tillståndsärenden som förutsätter rättslig prövning eller ärenden som innefattar tillsyn eller förvaltningstvång och leder till avgöranden som direkt påverkar de inbördes rättsliga förhållandena mellan parterna. Ofta är ett flertal parter involverade, vilket många gånger gör frågorna komplexa och kontroversiella. Det innebär att kraven och förväntningarna på att besluten ska vara rättvisa och oberoende är större än normalt. Uppdelningen i tillstånds- respektive tillsynsuppgifter är motiverad, eftersom det inte ansetts lämpligt att samma myndighet både beviljar tillstånd och utövar tillsyn i kontroversiella frågor, och eventuellt också ansöker om tillstånd. Förvaltningsutskottet anser det fortfarande vara motiverat att skilja mellan tillstånds- respektive tillsynsärenden för att beslutsprocessen ska vara neutral, oberoende och rättssäker.

E-tjänster

Det är positivt att regeringen vill medverka till att miljöskyddsärenden i allt högre grad handläggs elektroniskt. Handläggningen av ansökningar om tillstånd kan bli betydligt effektivare när den blir elektronisk. Systemet ska göra det lättare och snabbare att både göra ansökningar och behandla dem på myndigheterna. Det kan också förbättra kvaliteten på ansökningarna, påpekar utskottet. Lagförslaget förpliktar inte kommunerna att införa elektronisk hantering, men gör det möjligt. Också informationen på elektronisk väg förbättras genom lagförslaget. Därmed kan man förbättra informationen om miljöfrågor och ge allmänheten bättre möjligheter till deltagande.

Resurstilldelningen till tillstånds- och tillsynsmyndigheterna

Regionförvaltningsverken har en viktig roll i att verkställa lagstiftning, sörja för rättssäkerheten och säkerställa likabehandlingsprincipen. I betänkandet (FvUB 13/2009 rd) om regionförvaltningsreformen förutsatte utskottet att reformen tillförsäkrar både regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna adekvata resurser, inbegripet personella resurser, för att de ska kunna utföra sina uppgifter. Vidare ansåg utskottet det vara en viktig markering i redogörelsen om regionförvaltningsreformen att omkostnadsanslagen till regionförvaltningsverken och närings-, trafik- och miljöcentralerna ska dimensioneras så att verksamheten och anslagen motsvarar varandra (FvUB 8/2013 rd).

Av propositionen framgår det att revideringen av miljöskyddslagen och genomförandet av direktivet om industriutsläpp kräver större resurser för tillstånds- och tillsynsmyndigheterna och för fullföljdsdomstolarna. Genomförandet av direktivet om industriutsläpp förväntas medföra stor ärendebalans på både tillsynsmyndigheterna och tillståndsmyndigheterna eftersom tillstånden för anläggningarna måste kontrolleras och förnyas när de nya bestämmelserna och BAT-slutsatserna införs. För genomförandet av direktivet kommer det också att behövas extra resurser. Dessutom måste de elektroniska ärendehanteringssystemen utvecklas och förvaltas när dokumenten om tillståndsansökningar läggs ut på nätet.

Direktivet medför större personella behov och regionförvaltningsverken bör räkna med det genom förvaltningsinterna resursöverföringar, anser regeringen. Förvaltningsutskottet har i flera sammanhang påpekat att regionförvaltningsverken redan nu har så knappa anslag och personella resurser att de har svårt att klara av sina lagstadgade uppgifter. Enligt utskottets uppfattning går det inte föra över resurser internt eller mellan regionförvaltningsverken.

Dessutom vill utskottet lyfta fram resurssituationen på NTM-centralerna. På grund av de begränsade resurserna vid närings-, trafik- och miljöcentralerna måste man redan nu prioritera miljötillsyn och minska inspektionsbesöken på vissa anläggningar, sägs det i propositionen. Resursbristen påpekades också i samband med redogörelsen om regionförvaltningen. En tillsynsavgift ger större resurser under förutsättning att inkomsterna används för tillsyn. Men det räcker inte för att rätta till hela situationen. Utskottet vill därför fortfarande understryka vikten av att resursförvaltningen får sina resurser och sin expertis tryggade.

Under den gällande lagstiftningen har ärendebalansen inom miljöförvaltningen blivit större. Dessutom förväntas direktivet om industriutsläpp öka bördan. Det är viktigt att ärendebalansen kan betas av så snart som möjligt, bland annat torvärendena. Det blir lättare att uppfylla målet om det avsätts tillfälliga resurser för att beta av ärendebalansen och om de planerade åtgärder för att effektivisera tillståndshandläggningen som nämns i propositionen vidtas.