Allmän motivering

Generell bedömning

Av de orsaker som framgår av propositionens motivering och med stöd av erhållen utredning finner utskottet propositionen behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslaget, men med följande anmärkningar och ändringar.

Ikraftträdandet av landskapslagar som hänför sig till landskapets budget

Enligt föreslagna 20 § 3 mom. kan lagtinget i undantagsfall bemyndiga landskapsregeringen att bestämma att en landskapslag som hänför sig till landskapets budget helt eller delvis skall träda i kraft innan republikens president har fattat beslut om utövande av vetorätt. Om presidenten omedelbart efter det att landskapslagen trätt i kraft förordnar att den skall förfalla, skall landskapsregeringen genast meddela att lagen eller en del av den upphör att gälla räknat från den dag då meddelandet publicerades. Enligt propositionens motivering får t.ex. sociala förmåner som beviljats enskilda inte återkrävas med åberopande av att lagen förfaller.

Förslaget innebär en betydande ändring jämfört med det rådande förfarandet att en landskapslag helt eller delvis kan träda i kraft först när republikens president har fattat beslut om utövande av sin vetorätt. Denna exceptionella lösning för ikraftträdandet förväntas kanske sällan bli aktuell. Dessutom får beslutet kortvariga effekter redan för den skull att presidenten enligt 19 § 2 mom. i självstyrelselagen skall fatta sitt avgörande inom fyra månader. Men på grund av landskapslagarnas normativa betydelse måste också osannolika konsekvenser vägas in vid en bedömning av reformen.Som utskottet ser det kan en landskapslags omedelbara ikraftträdande på det hela taget få tvivelaktiga konsekvenser. Precis som en riksdagslag upphör en landskapslag att gälla när den i lagen föreskrivna giltighetstiden går ut eller i och med att landskapslagstiftaren ordnar saken genom en ny lag. Hur som helst medger förslaget att en landskapslag är i kraft en kort tid och att den därefter upphör att gälla på grund av ett beslut av presidenten. Det är inte nödvändigtvis möjligt för presidenten att i sitt beslut i detta syfte göra en sådan allsidig bedömning av saken som i normala fall när en tidigare lag upphävs genom att en ny stiftas i stället. Förslaget för dessutom in ett helt nytt element i presidentens beslut om utövande av vetorätt. Det är fullt möjligt att en landskapslag som redan trätt i kraft de facto höjer ribban för att fatta beslut om upphävande av den och därmed inskränker deras prövningsrätt som medverkar till beslutet. I det fall att en landskapslag skyndsamt sätts i kraft kan förslaget i yttersta fall rentav innebära att riket inte längre kan ingripa i konsekvenserna av behörighetsöverträdelsen annat än genom justering av den årliga utjämningen.Problemen med ett omedelbart ikraftträdande kan ha internationella orsaker. Det vore besvärligt i relation till Europeiska unionen om en redan gällande landskapslag senare visar sig stå i strid t.ex. med gemenskapsbestämmelser om statligt stöd. Det kan betyda att finska staten inte kan uppfylla sin förpliktelse att vidta åtgärder för att återkräva ett olagligt utbetalat statligt stöd. Det vore också mycket problematiskt om en landskapslag har trätt i kraft trots att den står i strid med t.ex. Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter.Åtgärder som vidtas utifrån en omedelbart ikraftträdande landskapslag vore villkorliga och alltså beroende av att republikens president inte utövar sin vetorätt. Trots att lagarna vore villkorliga kvarstår problemet att enskilda kan ha vidtagit åtgärder med bindande effekt för dem själva utifrån en landskapslag som upphävs genom ett senare förordnande. Utskottet hänvisar också till den tvivelaktiga möjligheten med tanke på likställdheten och rättssäkerheten att en kommunal myndighet med stöd av en landskapslag som omedelbart trätt i kraft kan ha beviljat den ena av två enskilda personer ett behovsprövat understöd och att den senare personen sedan så fort lagen upphävts i sin egenskap av kommuninvånare överklagar understödsbeslutet på grund av att det är lagstridigt.Den föreslagna möjligheten att föreskriva att en landskapslag omedelbart träder i kraft är allt som allt förknippad med många riskfaktorer. Å andra sidan är det viktigt att anslagen i landskapets budget formellt grundar sig på lag när budgeten börjar tillämpas. Bestämmelserna om en landskapslags räckvidd i 21 § 1 mom. kan åtminstone i vissa fall rentav kräva detta. Utskottet tillmäter landskapet Ålands självstyrelse en avgörande betydelse och tillstyrker därför förslaget i propositionen att landskapslagar som hänför sig till landskapets budget kan träda i kraft omedelbart. Samtidigt är det nödvändigt att i största möjliga utsträckning förebygga riskerna genom olika praktiska åtgärder, framhåller utskottet. Det är en självklar del av en ansvarsfull ekonomiförvaltning och beslutsprocess som tar hänsyn till den enskilda människan.

Frågor som gäller Europeiska unionen

Landskapets medinflytande.

Regeringen föreslår betydande kompletteringar i bestämmelserna om ärenden som gäller Europeiska unionen i 9 a kap. självstyrelselagen. Syftet är att ge landskapet större medinflytande i beredningen av nationella ställningstaganden till beslut som fattas i EU. Landskapet skall få större medinflytande i frågor som enligt självstyrelselagen hör till landskapets behörighet.

Statsrådet skall enligt 59 a § 1 mom. i mån av möjlighet se till att landskapets synpunkter beaktas när Finlands ställningstaganden formuleras. Landskapets och rikets ståndpunkter skall primärt samordnas. Om det inte är möjligt skall Finlands representanter på begäran av landskapsregeringen delge landskapets ståndpunkt när Finlands ställningstaganden presenteras i Europeiska unionens institutioner. I lagens 59 b § finns närmare bestämmelser om befogenhetsfördelningen mellan landskapet och riket när beslut som fattats i EU genomförs i landskapet.

Den åländska självstyrelseordningen är viktig också i ett internationellt perspektiv. Men landskapets internationella behörighet har varit rätt obetydlig jämfört t.ex. med Grönlands och Färöarnas. I 9 a kap. självstyrelselagen utvidgas denna dimension av landskapets självstyrelse. Utskottet anser att förslagen är viktiga.

Ansvaret för att genomföra gemenskapsrätten.

I propositionens motivering tas frågan om ansvarsfördelningen mellan riket och landskapet upp i det fall att landskapet inte har uppfyllt sina gemenskapsrättsliga förpliktelser. Det juridiska ansvaret för att genomföra gemenskapsrätten på behörigt vis bestäms enligt både gemenskapsrätten och nationell lag.

Bestämmelserna om ansvaret för oriktigt genomförande av gemenskapsrätten hör till gemenskapens exklusiva kompetens. Det är inte möjligt att behandla grunderna för gemenskapsrättsliga frågor i nationell lagstiftning, som förfarandet vid fördragsbrott, en medlemsstats skadeståndsansvar eller ansvar för återbetalning av gemenskapsmedel. EG-reglerna om dem har dessutom blivit en del av vår rätt genom de ikraftträdelsebeslut som gjort EU-rätten till en del av vår rättsordning.

I propositionen finns inga bestämmelser om hur det gemenskapsrättsliga ansvaret fördelas nationellt och inte heller om landskapets ansvar gentemot enskilda för brott mot gemenskapsrätten. Avsaknaden av bestämmelser motiveras i första hand med osannolikheten för att ansvarsfrågan skall aktualiseras och med allmänna skadeståndsrättsliga principer.

Propositionen utgår från att behörighetsfördelningen mellan landskapet och riket också anger ansvarsfördelningen mellan dem och att landskapet har fullt ansvar för skador som det eventuellt orsakat. I motiveringen beskrivs tre olika ansvarssituationer.

• Enligt artikel 228 i EG-fördraget kan gemenskapernas domstol förelägga en medlemsstat att betala ett standardbelopp eller ett vite, om medlemsstaten har underlåtit att efterkomma en dom som domstolen tidigare har givit, där medlemsstaten konstateras ha brutit mot sina förpliktelser som medlemsstat. Regeringen framhåller att det enligt rådande skadeståndsrättslig lagstiftning och skadeståndsrättsliga principer är klart att landskapet i en sådan situation blir skadeståndsskyldigt gentemot riket för standardbeloppet eller vitet.

  Men enligt utskottet är saken inte alls så klar som propositionen låter påskina. Tvärtom är det osannolikt att relationen mellan riket och landskapet i lagstiftningsfrågor över huvud taget kan behandlas nationellt som ett skadeståndsärende. I den juridiska litteraturen anses det t.ex. att staten inte ansvarar för oriktig lagstiftning. Analogt har inte heller landskapet sannolikt skadeståndsrättsligt ansvar gentemot staten för ett fel eller en brist i en landskapsförfattning.

• En medlemsstat kan bli tvungen att betala tillbaka t.ex. jordbruksstöd och strukturfondsmedel till kommissionen, om medel har använts i strid med villkoren eller om tillsynen varit bristfällig. Regeringen anser det helt klart att om Finland blir betalningsskyldigt på grund av omständigheter som hänförs till landskapets ansvar, har landskapet ansvar för att betala tillbaka medlen eller för att ersätta landskapets andel till riket.

  Också på denna punkt ställer sig utskottet tveksamt till att en fråga som denna kunde behandlas nationellt som ett skadeståndsärende.

• En medlemsstat kan bli skadeståndsskyldig gentemot enskilda om gemenskapsrätten har genomförts bristfälligt eller oriktigt. Regeringen menar att landskapet enligt allmänna skadeståndsrättsliga principer inom sitt behörighetsområde har ansvar också för denna typ av skadestånd gentemot enskilda.

  Gemenskapen har sin egen rättsordning som blivit en del av medlemsstaternas rättsordningar. De nationella domstolarna är inom ramen för sin behörighet skyldiga att tillämpa gemenskapsrätten. Enligt den s.k. Francovichprincipen inom EG-rätten kan en enskild person normalt kräva skadestånd av staten om staten inte har genomfört gemenskapsrätten på ett riktigt sätt. Gemenskapsrättsligt skadeståndsansvar kan uppkomma för brott mot såväl primärrätten som sekundärrätten. Det kan t.ex. vara fråga om att det stiftas en nationell lag i strid med gemenskapsrätten eller att en sådan lag får stå i kraft eller att ett beslut i strid med gemenskapsrätten fattas i ett administrativt ärende. Skadeståndsansvar kan uppkomma genom att en medlemsstat helt försummar att sätta i kraft ett direktiv eller genom att det satts i kraft oriktigt eller bristfälligt. Enligt EG-domstolen skall en medlemsstat se till att enskilda personer ersätts för den skada de åsamkats. Utifrån det s.k Konle-fallet kan en medlemsstat inte undandra sig ansvar genom att hänvisa till fördelningen av behörighet och ansvar på nationell nivå. Om t.ex. en kommun utfärdar bestämmelser som strider mot gemenskapsrätten har staten det skadeståndsrättsliga ansvaret också för detta. Utifrån samma fall behöver en förbundsstat dock inte svara för fel som begåtts av delstaterna. Enligt utskottet är det inte alls klart att Finland på grund av den åländska självstyrelsen kunde betraktas som en förbundsstat i denna mening.

  EG-domstolen gav 2000 en dom i det s.k. Haim-fallet (C-424/97), där den synade medlemsstater typ Finland som inte är förbundsstater men där lokalförvaltningsenheter med någon grad av självstyrelse eller andra från staten juridiskt fristående offentligrättsliga organ har hand om vissa lagstiftnings- eller förvaltningsuppgifter. Sådana enheter eller organ kan ersätta enskilda för skador som de åsamkat dem genom statsinterna åtgärder som står i strid med gemenskapsrätten. Men skadeståndsskyldigheten för en sådan offentligrättslig självstyrelsemyndighet i en medlemsstat är inte fastlagd i gemenskapsrätten. Denna medger endast att inte bara medlemsstaten utan också den offentligrättsliga myndigheten i linje med nationell lagstiftning kan vara skadeståndsskyldig gentemot enskilda för skador som myndigheten i strid med gemenskapsrätten orsakat.

Utifrån det ovan sagda är det enligt utskottet för det första klart att det inte strider mot gemenskapsrätten att en medlemsstat inför nationell lagstiftning om hur skadeståndsansvaret skall delas och för det andra att denna typ av ansvarsfrågor lämnats oförsvarligt öppna i propositionen med hänsyn t.ex. till rättssäkerheten. Utgångspunkten i beredningen av propositionen var att explicita bestämmelser tas in i självstyrelselagen om landskapets ansvar för de åtgärder som självstyrelsemyndigheterna vidtar eller som de bör vidta för att beslut som fattats inom EU blir behörigen genomförda i landskapet. Lagförslaget bör enligt utskottets mening absolut kompletteras med bestämmelser om detta. — Frågan tas upp i detaljmotiveringen.

Grunderna för att utöva vetorätt

Om laglighetskontrollen över landskapslagar föreskrivs i 19 § i självstyrelselagen, som inte föreslås bli ändrad i detta sammanhang. Beslut om antagande av landskapslagar skall enligt paragrafen tillställas justitieministeriet och Ålandsdelegationen som avger utlåtande över beslutet till justitieministeriet innan beslutet föredras för republikens president. Republikens president kan efter att ha fått högsta domstolens utlåtande förordna att landskapslagen skall förfalla i sin helhet eller till någon viss del, om presidenten finner att lagtinget har överskridit sin lagstiftningsbehörighet eller att landskapslagen rör rikets inre eller yttre säkerhet. Presidenten skall fatta sitt beslut inom fyra månader från det att lagtingsbeslutet delgavs justitieministeriet.

Enligt propositionens motivering är det oklart om lagstiftningskontrollen också gäller när en landskapslag anses stå i strid med en bestämmelse i ett internationellt fördrag. Högsta domstolen utgår från att en landskapslag inte får antas, om den bryter mot en förpliktelse i ett fördrag och att lagtinget analogt har överträtt sin behörighet om det vidtar lagstiftningsåtgärder i strid med ett fördrag som satts i kraft i landskapet. Utskottet menar att denna praxis är helt motiverad.

Högsta domstolen anser att vetorätten kan utövas i relation till EG-rätten om ett direktiv har genomförts oriktigt genom en landskapslag. Men vetorätten kan enligt högsta domstolens mening inte utövas på den grunden att en landskapslag saknar bestämmelser som behövs för att genomföra direktivet.

Vad gäller det senare fallet leder rådande praxis till en besvärlig situation. Enligt gemenskapsrätten är det fråga om oriktigt genomförande av ett direktiv också när det i nationell lagstiftning saknas en bestämmelse som enligt direktivet skall finnas där. En sådan bristfällig utövning av lagstiftningsbehörigheten motiverar en talan om fördragsbrott mot Finland och kan leda till skadeståndsansvar för en medlemsstat, vilket komplicerar de nationella ansvarsfrågorna ytterligare. Dessutom kan det skapa problem för den enskildes rättsskydd och rättssäkerheten.

Av propositionen framgår att när den bereddes utarbetades också förslag till ändring av grunderna för presidentens utövande av sin vetorätt till den del det gäller relationen mellan landskapslagar och kraven i internationella konventioner och EG-rättsakter. Utskottet ser det som nödvändigt att regeringen i samråd med landskapet skyndsamt utreder saken och att regeringen lämnar en proposition med förslag till ändring av självstyrelselagen på denna punkt. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 1).

Högsta domstolens särställning

Högsta domstolen har med utgångspunkt i 19 § i självstyrelselagen en särställning i laglighetskontrollen av landskapslagar på förhand. Dessutom avgör högsta domstolen enligt 60 § 2 mom. meningsskiljaktigheter angående en landskaps- eller riksmyndighets behörighet att vidta en viss förvaltningsåtgärd.

Dessa särskilda uppgifter utgör en fast del av grunden för Ålands självstyrelse. Deras existens kan anses nödvändig i en självstyrelseordning som denna. De har från första början hört till högsta domstolen. Men det är inte helt utan problem att laglighetskontrollen på förhand enligt 19 § hör till högsta domstolen, eftersom frågan om lagtingets behörighet kan komma upp i högsta domstolen också i samband med dess huvudsakliga rättskipningsuppgifter. Att samma sak kommer upp både i förhandskontrollen och rättskipningen går inte helt problemfritt ihop med jävsprinciperna.

I ett tviste- eller brottmål som förts upp till högsta domstolen är det möjligt att hävda att lagtinget har överskridit sin behörighet när det antagit en landskapslag. Om högsta domstolen i sitt utlåtande om presidentens utövande av sin vetorätt har ansett att det inte finns grunder för presidenten att utöva sin vetorätt i fråga om landskapslagen kan det uppstå komplikationer i en senare rättskipningsfas med tanke på 21 § i grundlagen och rätten till rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter. Enligt utskottets mening bör det anses att den bedömning som högsta domstolen i detta skede gör av frågan om en landskapslag hör till lagtingets behörighet inte nödvändigtvis uppfyller kravet på rättvis rättegång i det avseendet att rättegången också skall se opartiskt ut.

Utskottet anser att regeringen bör reda ut om det är behövligt och möjligt att föra över förhandskontrollen enligt 19 § från högsta domstolen till något annat oberoende rättskipningsorgan där sådana farhågor för en rättvis rättegång inte aktualiseras. Ett organ av detta slag kunde bestå t.ex. av representanter för olika domstolar och andra juridiska experter. Utskottet föreslår ett uttalande om detta (Utskottets förslag till uttalande 2).