Motivering

Inledning

Statens revisionsverk fokuserar i sin särskilda berättelse bland annat på hur statsskulden sköts och kravet på täckning av budgeten. Det sätt som man inom statsförvaltningen valt att tolka grundlagens 84 § 2 mom. har enligt berättelsen lett till att statens tar onödiga lån med tanke på likviditeten med extra risker och onödiga kostnader som följd. Revisionsverket föreslår att grundlagsutskottet ombes leverera en konstitutionell tolkning av hur det i grundlagen föreskrivna kravet på täckning av budgeten inverkar på genomförandet av budgeten. Grundlagsutskottet har beslutat behandla berättelsen uteslutande ur detta perspektiv.

Kravet på täckning av budgeten och hur det tillämpas i praktiken

Bestämmelser om balansering av statsbudgeten, dvs. kravet på täckning, ingår i grundlagens 84 § 2 mom. Där sägs det att anslagen i budgeten ska täckas av inkomstposterna. Vid anslagstäckningen kan på det sätt som anges genom lag beaktas de överskott eller underskott som framgår av statsbokslutet. Enligt grundlagen kan budgeten alltså formellt inte vara underbalanserad, eftersom statens upplåning tas upp som en inkomstpost i budgeten.

Balanskravet hör till statsfinansernas och budgetens centrala principer. Den inskärper att statsfinanserna måste skötas ansvarsfullt och lägger fast förutsättningarna för att anslagsbesluten ska kunna genomföras. Balanskriteriet har funnits med i grundlagen allt sedan 1919 års regeringsform. Det materiella innehållet i balanskravet förblev oförändrat när de bestämmelser i grundlagarna som reglerar statsfinanserna sågs över 1991. Bestämmelsen lyftes in i den nuvarande grundlagen utan ändringar.

Som bestämmelsen om täckning är formulerad i grundlagen avser den enbart riksdagen då denna beslutar om budgeten. Självfallet bör budgetpropositionen beredas med iakttagande av täckningskravet. Men kravet har åtlytts också i genomförandet av budgeten. I praktiken har det gått till så att det lån som funnits upptaget på inkomstsidan lyfts i sin helhet, senast i slutet av budgetåret, trots att statens likviditet inte hade krävt det.

Nuvarande tillämpningspraxis är inte rationell med hänsyn till den sammantagna nyttan för staten, eftersom statens utgifter kunde täckas med en mindre upplåning samtidigt som man också kunde spara in ränteutgifter för lånen. Praxisen har emellertid bedömts vara så till den grad etablerad att man inte ansett det räcka med att man inom regeringen övergår till ny praxis. Av den anledningen lämnade regeringen i slutet av förra valperioden en proposition om ändring av 84 § i grundlagen (). Men eftersom riksdagen inte hann behandla den före valperiodens slut förföll den.

Slutsatser

Grundlagsutskottet konstaterar alltså att kravet i grundlagens 84 § 2 mom. på täckning av statsbudgeten uttryckligen avser riksdagen när den beslutar om budgetens innehåll (RP 1/1998 rd, s. 137). Inkomstposterna i budgeten är inte juridiskt förpliktande när budgeten genomförs. Inkomstposterna som avsätts i budgeten för lån grundar sig på det formella balanskravet, inte på det faktiska lånebehovet. Kravet på budgetbalans förutsätter enligt utskottets mening inte att det lån som angivits i budgeten lyfts till fullt belopp om det inte är nödvändigt med tanke på statens likviditet. Statens upplåning ska enligt 82 § 1 mom. i grundlagen vara grundad på riksdagens samtycke, av vilket framgår de nya lånens eller statsskuldens maximibelopp. Riksdagen ger i dagsläget genom ett separat beslut sitt samtycke till upplåning i form av en fullmakt som utgår från statsskuldens maximibelopp och som gäller tills vidare. Med denna tolkning avser utskottet inte ta ställning till anslagskaraktären hos amorteringarna på statsskulden.