Motivering

Yrkeshögskolornas självstyrelse

Utifrån 3 § 1 mom. har en yrkeshögskola självstyrelse i fråga om sina inre angelägenheter. En yrkeshögskolas interna förvaltning sköts av styrelsen och med rektorn som ordförande (10 § och 11 § 1 mom.). Yrkeshögskolans lärare i huvudsyssla, övriga personal i huvudsyssla och heltidsstuderande är gruppvis företrädda i styrelsen (11 § 1 mom.). Styrelsen består dessutom — enligt vad huvudmannen för yrkesskolan beslutar — till högst en tredjedel av personer som företräder näringslivet och arbetslivet i övrigt inom yrkeshögskolans bransch (11 § 3 mom.). Styrelsen tillsätts av yrkeshögskolans huvudman (11 § 4 mom.), som utnämner rektorn (13 § 2 mom.) — Eftersom bland annat en kommun och en samkommun kan vara huvudman för en yrkeshögskola (6 § 1 mom.), bör bestämmelserna bedömas med tanke på den kommunala självstyrelsen som tryggas i grundlagen.

Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen skall kommunernas förvaltning grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Den grundlagsskyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att besluta om kommunens förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen omfattar bland annat kommuninvånarnas rätt till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd, s. 175/II och GrUU 65/2002 rd, s. 2/II).

Styrelsen och rektorn har hand om en yrkeshögskolas interna förvaltning och är inte enligt propositionen kommunala organ utan yrkesskolans organ. Detta kan anses i någon mån problematiskt ur en kommuns och en samkommuns synvinkel när de är huvudmän för en yrkeshögskola. Å andra sidan är det fråga om en frivillig uppgift för kommunen och den kräver dessutom ett särskilt tillstånd för yrkeshögskola av statsrådet. Enligt förslaget bestämmer huvudmannen om verksamhets- och ekonomiplanen samt budgeten för yrkeshögskolan (12 § 2 mom. 1 punkten). Vidare bestämmer huvudmannen om den närmare sammansättningen av yrkeshögskolans styrelse och dessutom tillsätter huvudmannen styrelsen och utnämner rektorn. Om valet av medlemmar i styrelsen bestäms i yrkeshögskolans stadgar (11 § 3 mom.), men bestämmelserna måste hålla sig inom gränserna för kommunens eller samkommunens förvaltningsstadga (12 § 2 mom. 6 punkten). Detta betyder att yrkeshögskolans förvaltning inte är helt utom räckhåll för kommunens eller samkommunens förvaltning. Utskottet menar i alla fall att det i lagen behövs en bestämmelse om att också en företrädare för huvudmannen bör sitta i yrkeshögskolans styrelse.

Enligt förslaget är yrkeshögskolorna en del av högskolesystemet och bildar tillsammans med universiteten högskoleväsendet (2 §). Därför uppmärksammas 123 § 1 mom. i grundlagen om universitetens självstyrelse i propositionens motivering. I förarbetena till grundlagen framhålls uttryckligen att detta lagrum i grundlagen inte gäller yrkeshögskolorna (RP 1/1998 rd, s. 178/I). Å andra sidan kan självstyrelseprinciperna inte förbigås om yrkeshögskolorna skall inlemmas i landets högskoleväsende, menar utskottet. Därför är en lagstiftning som bygger på tanken om självstyrelse för yrkeshögskolorna godtagbar.

Bestämmelserna om yrkeshögskolornas självstyrelse inverkar utifrån det ovan sagda inte på lagförslagets behandlingsordning.

Yrkeshögskolorna i lagförslaget är enligt 1 § underställda undervisningsministeriet. Detta är problematiskt med tanke på den kommunala självstyrelsen och olämpligt med tanke på yrkeshögskolornas självstyrelse. Men meningen är inte att det faktum att yrkeshögskolorna är underställda undervisningsministeriet i detta sammanhang skulle betyda att ministeriet har befogenhet att meddela allmänna bestämmelser för yrkeshögskolorna och övervaka verksamhetens laglighet. Meningen är förmodligen att uttrycka att yrkeshögskolorna hör till undervisningsministeriets verksamhetsområde. Lydelsen i 1 § bör ses över.

Tillstånd för yrkeshögskola

Det behövs tillstånd för en yrkeshögskola. Statsrådet kan med stöd av 6 § 1 mom. bevilja en kommun, samkommun eller registrerad finsk sammanslutning eller stiftelse tillstånd för yrkeshögskola. Ett villkor är att yrkeshögskolan fyller ett utbildningsbehov och de kvalitativa krav och andra krav som ställs på en yrkeshögskola.

De föreslagna bestämmelserna är betydelsefulla med tanke på 123 § 2 mom. i grundlagen. Det innebär att det föreskrivs i lag om rätt för privata läroanstalter att ordna annan undervisning än universitetsundervisning som ordnas av staten och kommunerna. Enligt förarbetena till grundlagen (GrUB 10/1998 rd, s. 12/I) avser ett regeringsförbehåll som detta att regleringen i detalj föreskrivs utifrån det komplex som grundlagen och en vanlig lag utgör. Med tanke på lagstiftarens prövningsrätt är hänvisningen till bestämmelser i lag något öppnare än om det nämns att det föreskrivs "närmare" eller "särskilt" om en sak i lag.

Med hänsyn till det ovan sagda är det inte problematiskt med tanke på grundlagen att det krävs tillstånd för en yrkeshögskola. Det är motiverat att föreskriva om tillstånd för att den vägen försäkra sig om utbildningens kvalitet liksom om att yrkeshögskolornas verksamhet fyller ett utbildningsbehov. Enligt förslaget kan statsrådet bevilja tillstånd efter fri prövning. Inte heller detta påverkar lagförslagets behandlingsordning i sammanhanget. Men det vore lämpligare att formulera bestämmelsen så att den avser bunden tillståndsprövning. Statsrådet vore nämligen inte ens då skyldigt att bevilja tillstånd, om yrkeshögskolan inte skulle fylla ett utbildningsbehov på det sätt som avses i propositionen.

Enligt 6 § 2 mom. kan en yrkesskola också åläggas utvecklingsförpliktelser och andra förpliktelser. Bestämmelsen bör preciseras med att yrkeshögskolan bara kan åläggas förpliktelser som har samband med uppgifterna i 4 §. I 2 § 2 mom. i det andra lagförslaget har befogenheten inskränkts på lämpligt sätt till denna del.

Statsrådet kan med stöd av 6 § 3 mom. återkalla tillståndet bland annat om orsaker som har samband med huvudmannaskapet för yrkeshögskolan kräver det. Bestämmelsen är problematisk i sin vaghet, inte minst med hänsyn till att återkallande av tillståndet är en myndighetsåtgärd som ingriper mycket starkare i det behöriga samfundets rättsliga ställning än avslag på en tillståndsansökan. Det är skäl att precisera bestämmelsen på denna punkt, om inte de övriga bestämmelserna om möjligheten att återkalla tillstånd i lagrummet anses räcka till.

Statsrådet kan utifrån 2 § 1 mom. i det andra lagförslaget ändra tillståndet för en yrkeshögskola så att huvudmannen för yrkeshögskolan har rätt att ordna yrkespedagogisk lärarutbildning. Utskottet anser att formuleringen är olämplig i och med att den ger befogenhet att ändra tillståndet. Lydelsen bör justeras i motsvarighet till en normal tillståndsbestämmelse så att det framgår på vilka villkor statsrådet beviljar huvudmannen för en yrkeshögskola det tillstånd som avses i bestämmelsen.

Medlemskap i studerandekåren

En yrkeshögskola har en studerandekår som enligt 42 § 1 mom. omfattar alla heltidsstuderande vid yrkeshögskolan. För att kunna fylla sitt syfte får studerandekåren enligt 3 mom. besluta att medlemmarna skall betala medlemsavgift. Det är tänkt att studerandekåren skall vara en förbindelselänk mellan medlemmarna och främja deras samhälleliga, sociala, intellektuella och studierelaterade ambitioner och strävanden i anknytning till de studerandes roll i samhället.

Förslaget om obligatoriskt medlemskap i studerandekåren måste bedömas med tanke på föreningsfriheten som är tryggad i grundlagen. I 13 § 2 mom. i grundlagen sägs att föreningsfriheten omfattar rätt att utan tillstånd bilda föreningar, höra till eller inte höra till föreningar och delta i föreningars verksamhet. Grundlagen tryggar också uttryckligen den negativa föreningsfriheten, dvs. rätten att inte höra till en förening. Enligt förarbetena (RP 309/1993 rd, s. 64) hindrar förslaget inte att man i fortsättningen på lagstiftningsväg bildar offentligrättsliga föreningar med en offentlig uppgift eller att föreskriva genom lag om medlemskap i en sådan förening. Å andra sidan framhålls det i förarbetena att bestämmelsen om föreningsfrihet i grundlagen också då talar för en återhållsam inställning till tvångsmedlemskap.

I sin tolkning av bestämmelserna om föreningsfrihet i grundlagen (GrUU 1/1998 rd, s. 2/II) har utskottet utgått från att den allmänna principen för medlemskap i en förening är den att medlemskapet inte kan vara automatiskt, en direkt följd av bestämmelserna i lagen. Utgångspunkten för föreningsfriheten måste vara en frivillig anslutning till en förening grundad på en uttrycklig viljeyttring. Avvikelser från detta får göras bara om det finns särskilda ur föreningsfrihetens synpunkt godtagbara skäl för det, som att föreningen genom lag bildas för en offentlig uppgift.

I sin bedömning av obligatoriskt medlemskap i studentkåren vid ett universitet (GrUU 3/1997 rd, s. 3/II) ansåg utskottet att man i situationer som denna främst bör försöka finna lösningsmodeller som grundlagens lydelse är klart tillämplig på, alltså lösningar som inte bygger på tvångsmedlemskap. Utskottet hänvisade till förarbetena till bestämmelsen om föreningsfrihet i grundlagen och menade att tvångsmedlemskap i studentkåren i och för sig var godtagbart från grundlagssynpunkt, i synnerhet som studentkåren av hävd måste betraktas som en del av ett universitet med självstyrelse och dessutom spelar en framträdande roll i universitetets förvaltning. Det oaktat ställde utskottet som villkor för vanlig lagstiftningsordning att studentkårens offentliga uppgifter nämns i lagförslagetFormuleringen i 40 § 2 mom. i universitetslagen uppfyller inte på behörigt vis de krav som utskottet ställer i sitt utlåtande ovan (Se dock KuUB 9/1997 rd, s. 7—8)..

Den föreslagna bestämmelsen harmonierar inte med grundlagsutskottets ståndpunkter ovan. Yrkeshögskolans studerandekår utgör inte en traditionell del av yrkeshögskolan på samma sätt som studentkåren vid ett universitet, utan bestämmelserna om studerandekåren och obligatoriskt medlemskap i den är nya. Studerandekåren är inte en förening som har någon del i yrkeshögskolans förvaltning. Bestämmelsen i 42 § 2 mom. om studerandekårens syfte är generellt formulerad på ett sätt som är typiskt för en ideell förenings stadgar men den utgör inte en adekvat grund för obligatoriskt medlemskap i kåren. I propositionens motivering nämns att studerandekåren deltar i tutorverksamhet, internationellt studerandeutbyte och karriärrekrytering, men de utgör inte en sådan offentlig uppgift som utskottet avsett i sitt utlåtande från 1997. Därmed står bestämmelsen om obligatoriskt medlemskap i studerandekåren i 42 § 1 mom. i strid med den grundlagstryggade föreningsfriheten. Därför måste bestämmelsen ses över för att lagförslaget till denna del skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. — Utskottet anser det i sig acceptabelt och motiverat att yrkeshögskolan har en studerandekår. Men för att ordna villkoren och trygga verksamheten är det nödvändigt att finna andra metoder än sådana som bygger på obligatoriskt medlemskap och obligatorisk medlemsavgift.

Andra synpunkter

Rätt att få uppgifter.

Styrelsen och rektorn för en yrkeshögskola har enligt 39 § utan hinder av bestämmelserna om sekretess i lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet rätt att få sådana uppgifter av statliga och kommunala myndigheter som de behöver för att sköta sina uppgifter. Enligt propositionen kräver en yrkeshögskolas uppgifter i vissa fall att det finns en sådan rätt.

Enligt 10 § 1 mom. i grundlagen är vars och ens privatliv tryggat. I samma lagrum sägs att närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. Förslaget står i sin vaghet i strid med grundlagsutskottets praxis i fråga om skydd för personuppgifter (GrUU 14/2002 rd, s. 2—5 och GrUU 15/2002 rd, s. 2). Utifrån förslaget har yrkeshögskolan en ospecificerad och omfattande rätt att få alla slag av sekretessbelagda uppgifter av alla statliga och kommunala myndigheter. Det framgår inte av bestämmelsen i vilket syfte det vore nödvändigt eller ens behövligt för yrkeshögskolan att få uppgifter för att sköta sina åligganden. För att lagen till denna del skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning måste bestämmelsen preciseras i väsentlig grad. En annan möjlighet är att 39 § stryks.

Disciplinärt förfarande.

Med stöd av 27 § kan en studerande som vid en yrkeshögskola gjort sig skyldig till en förseelse bestraffas disciplinärt med varning eller med avstängning för en viss tid, högst ett år.

Om motsvarande möjlighet till bestraffning i disciplinärt förfarande genom en administrativ påföljd föreskrivs också i annan lagstiftning, som 19 § i universitetslagen och 24 § i statstjänstemannalagen. Det handlar inte om straffbara gärningar i egentlig mening på det sätt som avses i 8 § i grundlagen. Därför riktar sig kravet på exakthet enligt den straffrättsliga legalitetsprincipen inte i sig mot regleringen av administrativa påföljder. Men det allmänna kravet på exakthet kan enligt utskottets mening inte förbigås ens i en reglering av detta slag. Trots att allmänna förvaltningsrättsliga principer inverkar på möjligheten att bestämma om administrativa påföljder anser utskottet att möjligheten i en rättsstat bör begränsas också i lag.

Förslaget är alldeles för öppet i detta hänseende. Det framgår inte av bestämmelsen mot vilken lagstiftning en handling eller försummelse skall rikta sig för att vara den typ av "förseelse" som där avses. Utifrån formuleringen går det inte att förutse vilket slag av verksamhet eller försummelse som är straffbar med stöd av bestämmelsen. Förslaget är problematiskt också med tanke på proportionalitetskravet, eftersom påföljdens stränghet inte är på något vis kopplad till hur klandervärd den straffbara handlingen eller försummelsen är. Denna vaghet i bestämmelsen är problematisk också med tanke på rättsskyddet, inte minst med hänsyn till att en studerande enligt förslaget kan avstängas från yrkeshögskolan för ett år.

Utskottet menar att bestämmelsen absolut måste preciseras. Det måste framgå mot vilken lagstiftning handlingar eller försummelser skall bryta för att vara straffbara. För att de straffbara handlingarna och försummelserna skall kunna specificeras måste de också karakteriseras på något vis. I lagen behövs dessutom en bestämmelse om att en påföljd skall bestämmas med hänsyn till proportionalitetskravet.

I 27 § finns en bemyndigandebestämmelse om att bestämmelser om förfaringssättet vid disciplinärt förfarande utfärdas genom förordning av statsrådet. Utskottet påpekar att det på grund av 21 § 2 mom. och 80 § 1 mom. i grundlagen inte går att utfärda förordningar om grunderna för individens rättigheter eller skyldigheter i det behöriga förfarandet. Detta inskränker i väsentlig grad bemyndigandets betydelse i sak.

Föreslagna 27 § om disciplinärt förfarande svarar i sak mot gällande 19 § i universitetslagen, som också är mycket öppen, trots att disciplinärt straff utifrån den kan bestämmas bara på grundval av en förseelse som riktar sig mot undervisning eller forskning. Också denna bestämmelse bör ses över i framtiden. — I detta läge vore det enligt utskottets mening lämpligast att kulturutskottet stryker 27 § i lagförslaget och uppmanar regeringen att vidta åtgärder för att bedöma behovet av bestämmelser om disciplinärt förfarande i fråga om universitets- och yrkeshögskolestuderande och — om regleringen anses behövlig till någon del — för att bereda en tillräckligt exakt lagstiftning.

Förlust av studierätten.

Enligt 24 § förlorar en studerande sin studierätt om han eller hon inte har anmält sig på det sätt som högskolan bestämmer eller genomfört sina studier inom föreskriven tid.

Bestämmelserna om förlust av studierätten förefaller oskäligt stränga. Detta gäller framför allt förlust av studierätten på grund av något obetydligt fel eller en försummelse vid inskrivningen. Rätten att studera och få undervisning har samband med de kulturella rättigheterna i 16 § 2 och 3 mom. i grundlagen. Därför understryker utskottet hur viktig proportionalitetsprincipen är vid tillämpningen av 24 § om att en studerande kan ansöka på nytt om den studierätt han eller hon förlorat eller om extra tid för att slutföra studierna. Det vore dock lämpligast att se över bestämmelsen så att den bättre svarar mot proportionalitetskraven.

Den allmänna förvaltningsrättsliga lagstiftningen.

Enligt förslaget kan också ett privat samfund eller en stiftelse beviljas tillstånd för yrkeshögskola. På grund av 124 § i grundlagen är föreslagna 40 § om att lagen om förvaltningsförfarande skall tillämpas behövlig. Av samma orsak bör lagen kompletteras med bestämmelser om att lagen om delgivning i förvaltningsärenden och lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet tillämpas vid yrkeshögskolorna. Det är nödvändigt att föreskriva att den senare lagen bör tillämpas därför att offentlighetslagen enligt sitt 4 § 2 mom. gäller en sammanslutning som utför ett offentligt uppdrag bara när den utövar offentlig makt.

Behörighetsvillkor

Om behörighetsvillkoren för en yrkeshögskolas rektor föreskrivs enligt 13 § 3 mom. genom förordning av statsrådet. Behörighetsvillkoren har samband med rätten att fritt välja arbete och yrke enligt 18 § 1 mom. i grundlagen och därför bör bestämmelserna i lagen lämpligen preciseras med en beskrivning av vilket slag av behörighet som krävs av rektorn (GrUU 19/2002 rd, s. 5/II och GrUU 26/2001 rd, s. 4/II). Samma anmärkning gäller 29 § och 11 § i det andra lagförslaget.