Allmän motivering

Allmänt

Lagförslaget innebär att landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd dras in och att de ärenden som omfattas av nämndens behörighet överförs till de allmänna regionala förvaltningsdomstolarna. Utskottet påpekar att den allmänna målbilden inom rättsvården länge har varit att koncentrera rättskipningsärendena från olika besvärsinstanser till de egentliga domstolarna. Det är meningen att lagförslaget ska garantera kontinuitet för att den expertis som ackumulerats i besvärsnämnden, vilket sker genom att behandlingen av besvärsärenden koncentreras huvudsakligen till Tavastehus förvaltningsdomstol och delvis också till Norra Finlands förvaltningsdomstol och Ålands förvaltningsdomstol.

Nämnden besitter numera ingående sakkunskap, särskilt om lantbruksnäringarnas särdrag och stödärenden, understryker utskottet. Den föreslagna koncentrationen av ärenden som gäller lantbruksnäringarnas behövs också av den anledningen att man på det här sättet i praktiken kan garantera kontinuitet i de nämndanställdas anställningsförhållande. Nedläggningen av nämnden får inte försvaga rättssäkerheten. Samtidigt bör man se till att behandlingstiderna på besvärsärendena inte blir längre i och med reformen.

Koncentration av ärendena

Den allmänna utgångspunkten när man vill ha en balanserad utveckling av förvaltningsdomstolarna är att rättspolitiskt olika ärendegrupper fördelas mellan regionalt behöriga förvaltningsdomstolar. Denna princip har nu frångåtts av särskilda skäl. Den koncentration av vissa ärendegrupper som regeringen föreslår bygger på behovet av särskild expertis. Utskottet anser att de ärenden som gäller jordbruksstöden, utvecklingsstöden för landsbygden och jordbrukets strukturstöd utgör en helhet som motiverar en sådan avvikelse från huvudregeln som innebär att besvären i dessa ärendegrupper koncentreras till Tavastehus förvaltningsdomstol. Det som talar för en sådan koncentration är i synnerhet särdragen i jordbruket och i stödlagstiftningen både nationellt och på EU-nivå. Till handläggningen av dessa ärenden hör också det att man i frågor som gäller stödsystemen kan bli tvungen att tillämpa bestämmelser som gäller tidigare stödsystem. Utskottet anser att dessa ärendegrupper kräver tidsmässigt flerdimensionell särskild sakkunskap.

En koncentration av besvären i fråga om dessa ärendegrupper till Tavastehus förvaltningsdomstol ger också bättre möjligheter att delvis överföra besvärsnämndens nuvarande personal till förvaltningsdomstolen och därmed att bevara den expertis de besitter. Det som talar för att besvären i detta avseende koncentreras uttryckligen till Tavastehus förvaltningsdomstol är de goda förbindelserna mellan Tavastehus och huvudstadsregionen.

När ärendet bereddes och behandlades utreddes också om fiske- och viltfrågorna skulle koncentreras till en förvaltningsdomstol i stället för den föreslagna decentraliseringen. Lagutskottet slog emellertid fast i sitt utlåtande att det är utmärkande för juridiska avgöranden och lagskipning att den tillämpliga materiella lagstiftningen har särdrag som varierar beroende på vad den gäller. Det hör till en förvaltningsrättsdomares uppgifter och kompetens att vara på det klara med lagstiftningen och rättspraxis inom olika ärendegrupper. En allmän, i grundlagen förankrad utgångspunkt är dessutom att förvaltningsdomstolarna har allmän behörighet.

Behandlingen av viltfrågor

Regeringen har eftersträvat en balanserad lösning som beaktar både behovet att utveckla domstolsväsendet och den särskilda expertis som vissa ärendegrupper kräver. I synnerhet förvaltningsdomstolarnas behandlingen av de nämnda fiske- och jaktfrågorna inbegriper särdrag som måste beaktas i samband med reformen. Enligt propositionen kommer exempelvis besvären över beslut som Finlands viltcentral fattat i fortsättningen att styras till alla förvaltningsdomstolar. Även om det förekommit få överklaganden (10-33 de senaste åren) av viltcentralens beslut (ca 4 000 om året) har det huvudsakligen rört sig om krävande tolkningar av undantagskriterierna för habitat- och fågeldirektiven och de mycket svårtolkade bestämmelserna om jakt på hjortdjur. Avgörandena från landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd har varit synnerligen enhetliga och nämnden besitter särskild sakkunskap som vuxit fram med tiden när det gäller de ofta mycket mångtydiga jaktfrågorna, påpekar utskottet. Den konsekventa tolkningspolicy som utvecklats under årtiondena måste också fortsättningsvis vara konsekvent exempelvis i fråga om de ärenden som gäller älgjakt inom det område som avses i 8 § i jaktlagen (615/1993). På årsnivå fattar viltcentralen omkring 1 000 beslut i sådana ärenden.

Behandlingen av fiske- och viltfrågor kännetecknas har sådana särdrag som innebär att förvaltningsdomstolarna måste garanteras tillräckliga resurser för utbildning av de anställda för handläggningen och avgörandet av dessa nya ärenden. Utskottet noterar att besvärsnämnden i allmänhet relativt snabbt avgjort besvär som gällt jaktfrågor. Enligt propositionen var den genomsnittliga tiden för behandling av ärenden vid de regionala förvaltningsdomstolarna 7,7 månader 2012. Däremot har landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd haft kapacitet att avgöra exempelvis besvär som gällt licens för jakt av hjortdjur på 3—4 månader, och då har den som anfört besvären kunnat få ett avgörande redan under den pågående älgjakttiden och handla utifrån avgörandet. Utskottet anser därför att det är absolut nödvändigt att tiderna för behandling av viltfrågor inte blir längre än de är i dagens läge.

Utvidgad räckvidd för omprövningar samt besvärstillstånd

Förslaget utgår från att räckvidden för begäran om omprövning som första rättsmedel utvidgas. Utskottet tillstyrker denna utvidgning i enlighet med propositionen. Begäran om omprövning ska användas när detta kan tillföra ett mervärde genom snabbare tillgång till rättssäkerhet. Det gäller framför allt ärenden av mass- och rutinkaraktär där man genom begäran om omprövning snabbt kan få rättat tydliga fel som begåtts under beslutsgången. Också i ärenden där en fast beslutspraxis etablerats är begäran om omprövning befogad.

Däremot föreslår regeringen inte att begäran om omprövning ska användas i brådskande ärenden, exempelvis när det gäller säkringsåtgärder och förvaltningstvång. Eftersom begäran om omprövning i sådana fall sannolikt skulle leda till längre väntan på domstolsbehandling, kan avgränsningen anses motiverad, menar utskottet. Detsamma gäller ärenden med många parter vars intressen och rättigheter kan stå i konflikt med varandra. På grund av sin karaktär lämpar sig begäran om omprövning inte heller särskilt bra när man ska avgöra svåra och komplicerade rättsfrågor.

Regeringen föreslår att fler ärendekategorier ska inkluderas i systemet för besvärstillstånd för ändringssökande hos högsta förvaltningsdomstolen. Hit hör i synnerhet beslut om beviljande av stöd och beslut av masskaraktär. I de här ärendena skulle det visserligen vara obligatoriskt med begäran om omprövning innan ärendet överklagas hos förvaltningsdomstolen. Högsta förvaltningsdomstolen är skyldig att bevilja besvärstillstånd om tillståndsvillkoren uppfylls. Det är viktigt, menar utskottet, att i rättsligt hänseende problematiska stödfrågor kan hänskjutas till högsta förvaltningsdomstolen för bedömning.

Till ärenden som är mer krävande än normalt i rättssäkerhetsavseende räknas i synnerhet sådana som gäller återkrav, avbrytande av utbetalning och förvaltningstvång. För att söka ändring i ett ärende av detta slag hos högsta förvaltningsdomstolen behövs enligt förslaget inget besvärstillstånd. En sådan riktlinje är motiverad med avseende på rättssäkerheten, menar utskottet. Utskottet hänvisar till lagutskottets utlåtande och anför att de föreslagna mekanismerna för sökande av ändring som helhet kan bedömas vara till den grad korrekta och betryggande att besvärstillstånd kan införas för de föreslagna ärendekategorierna.

I lagen om ersättande av skador som drabbat renhushållningen (987/2011) hänvisar 14 § numera till bestämmelserna om statsunderstödslagen (688/2001) bland annat när det gäller sökande av ändring. De som beredde propositionen ansåg det ändamålsenligt att ersättningslagen ska innehålla en separat bestämmelse om ändringssökande. Dessutom avses den föreslagna 14 a § innehålla bestämmelser om omprövning av närings-, trafik- och miljöcentralens och Landsbygdsverkets beslut och om besvär över beslut som meddelats med anledning av begäran om omprövning.

Enligt det föreslagna 14 a § 1 mom. får omprövning inte begäras i sådana beslut av statsrådet och jord- och skogsbruksministeriet som avses i 5 § och ändring i dem får inte sökas genom besvär. De beslut som avses i 5 § gäller konstaterande av en katastrof som är en förutsättning för utbetalning av ersättning. Paragrafen gäller för det första valet av forskningsinstitut som ska utreda katastrofens omfattning. För det andra innehåller 5 § 4 mom. bestämmelser om det beslut av statsrådet genom vilket det konstateras att förhållanden förändrats så att det anses föreligga en katastrof som berättigar till ersättning. Ett sådant statsrådsbeslut krävs för att separata ansökningar om ersättning från näringsidkare ska kunna behandlas. Grundlagsutskottet framför i sitt utlåtande att besvärsförbudet i fråga om statsrådets beslut i sig inte är problematiskt med avseende på 21 § 1 mom. i grundlagen, men att det finns starka skäl att överväga att besvärsförbudet stryks till denna del för att säkerställa att myndigheterna handlar korrekt.

Utskottet anser att besvärsförbudet i fråga om sådana statsrådsbeslut behövs med tanke på för att ersättningssystemet enligt lagen ska fungera och ersättningen för katastrofen snabbt ska kunna utbetalas till rennäringsidkare. Det är viktigt att ersättningsförfarandet enligt den lagen inleds så snabbt som möjligt efter katastrofen. Ersättningen är till stor del beroende på prövning, och ersättningen beror enligt lagens 4 § 2 mom. på de tillgängliga anslagen. Även om statsrådets beslut bygger på den utredning av katastrofen som ett forskningsinstitut gjort har statsrådet betydande prövningsrätt i fråga om vilken förstörelse som ska ersättas. En möjlighet att överklaga statsrådets beslut skulle göra det omöjligt att över huvud taget öppna för ansökningar om ersättning, eftersom myndigheterna måste ha en uppfattning om hur mycket pengar de behöver för att kunna betala ut stödet och om vilken självrisk som ska gälla för skadorna. Försenade utbetalningar till följd av eventuella besvär skulle ge upphov till betydande skada för rennäringsidkarna och störa systemets syfte. Utskottet anser därför att 14 a § i lagen om ersättande av skador som drabbat renhushållningen kan innehålla besvärsförbud, såsom regeringen föreslagit.

Lag om ändring av lagen om skydd för växters sundhet

Utskottet hänvisar till lagutskottet och noterar att lagförslag 23 (lag om ändring av 34 och 35 § i lagen om skydd för växters sundhet) till vissa delar är inkonsekvent i förhållande till de övriga bestämmelserna i den lagen. Det här kommer sig av att i beslut om bekämpning enligt lagens 11 § får omprövning begäras hos den myndighet som fattat beslutet och beslutet kan förenas med vite och hot om tvångsutförande. Däremot begärs omprövning av beslut om vite och hot om tvångsutförande enligt förslaget inte hos den myndighet som fattat beslutet, utan de överklagas direkt hos förvaltningsdomstolen. Om även beslut enligt 11 § överklagas utan ett förfarande med omprövningsbegäran och besvärstillstånd, kommer det inte att finnas två särskilda vägar att söka ändring. Också i övrigt skulle besvär direkt hos förvaltningsdomstolen var en ändamålsenlig överklagandeväg för förpliktande beslut enligt 11 §.

En liknande situationen gäller i fråga om bestämmelsen om ändringssökande i lagförslag 8 om ändring av lagen om bekämpning av flyghavre. Lagutskottet menar att 22 § 1-3 mom. bör förses med en hänvisning till 6 § i den lagen. Enligt lagutskottets utlåtande gäller vidare att det är överflödigt att nämna närings-, trafik- och miljöcentralen i 47 § 2 mom. i viltskadelagen (lagförslag 19), eftersom den lagen inte ger centralerna några sådana uppgifter där de skulle vara första beslutsinstans. Utskottet föreslår därför att dessa preciseringar görs på det sätt som närmare presenteras i detaljmotiven.

Ikraftträdelsebestämmelsen

Enligt propositionsmotiven ska lagen om införande av en reform av sökande av ändring i landsbygdsnäringsärenden (lagförslag 1) träda i kraft så snart som möjligt och de andra lagförslagen den 1 september 2014. Enligt lagutskottet bör lagförslag 1 träda i kraft samtidigt som de andra lagändringarna, eftersom den lagen innehåller bestämmelser om bl.a. indragning av tjänster vid landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd, och tanken är att nämnden ska fungera normalt tills det nya systemet träder i kraft.

Utskottet föreslår därför att ikraftträdandet ändras så, att den ändrade lagstiftningen träder i kraft samtidigt, dvs. den 1 september 2014, med undantag för de i 1 § 2 mom. i lagförslag 1 nämnda lagarna. Det rör sig om lagen om ändring av lagen om strukturstöd för renhushållning och naturnäringar och lagen om ändring av lagen om ersättande av skador som drabbat renhushållningen, vilka i enlighet med momentet ska träda i kraft senare vid en tidpunkt som bestäms genom förordning. Dessa lagar har ännu inte trätt i kraft till följd av kommissionens behandling av frågan om statligt stöd.

Avslutningsvis

Utskottet påpekar att frågan om nedläggning av besvärsnämnden också är kopplad till frågan om behandlingen av de besvär i jordbruksfrågor som lämnats in på svenska. Besvär har under de senaste åren anförts på svenska i omkring 10 procent av fallen eller mindre. Enligt propositionen (s. 28) uppfyller rättskipningspersonalen vid Tavastehus förvaltningsdomstol behörighetsvillkoren vid en tvåspråkig domstol i fråga om svenskan. Vid Tavastehus förvaltningsdomstol har ordnats utbildning i svenska och ordnas även i fortsättningen för både rättskipningspersonalen och dem som arbetar inom kundservicen. Enligt regeringen ska kundservice på svenska tryggas även vid rekryteringen av personal till förvaltningsdomstolen. Tavastehus förvaltningsdomstol har ansett att den utan problem klarar av att behandla de svenska besvärsärendena också om ärendena koncentreras enligt förslaget. Utskottet understryker vikten av att servicen på svenska garanteras fullt ut i samband med reformen.

Det är viktigt, menar utskottet, att besvärsnämndens nuvarande tjänstemän flyttas till Tavastehus förvaltningsdomstol, så att kompetensen i fråga om behandlingen av besvär bevaras. Utskottet understryker också att förvaltningsdomstolarna måste garanteras tillräckliga resurser för utbildning av de anställda också i fråga om de ärenden som gäller jakt och fiske. Dessutom måste man ovillkorligen sörja för att besvärsnämnden fram till det att lagen träder i kraft har tillräckligt med kvalificerad personal, så att det inte uppkommer ett läge där nämnden har en stor ärendebalans under de sista månaderna. Dessutom förutsätter riksdagen att effekterna av att landsbygdsnäringarnas besvärsnämnd läggs ned följs upp bland annat när det gäller tiderna för behandling av ärenden och behandlingen av besvär som anförts på svenska och att jord- och skogsbruksutskottet får en rapport om uppföljningen senast den 31 december 2016 (Utskottets förslag till uttalande)

Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag.