Allmän motivering

Propositionen hör till ett paket av lagstiftningsreformer som har till syfte att förbättra beredskapen för förändringar i väder- och vattenförhållandena och de risker som dessa medför. Andra projekt i paketet har redan genomförts, såsom översynen av lagstiftningen om dammsäkerhet respektive hantering av översvämningsrisker.

Propositionens syfte är att skapa ett privat försäkringsbaserat skydd mot översvämningsskador på byggnader och lösöre i dem. Lagen om ersättande av skador som orsakats av exceptionella översvämningar (, lagen om översvämningsskador) ska upphävas och lagen om ersättande av skördeskador () och lagen om enskilda vägar () ska ändras. Systemet med ersättning för översvämningsskador ska reformeras så att skador som översvämningar i vattendrag orsakar på byggnader och lösöre i dem inte längre ersätts med statliga medel utan genom privata försäkringar som tillhandahålls på marknaden. Skador på jordbruket som orsakas av översvämningar i vattendrag ersätts på samma sätt som i dag från statsbudgeten och bidrag kan beviljas för reparation av skador på enskilda vägar.

Enligt den gällande lagen om översvämningsskador kan ersättning betalas uteslutande för skador förorsakade av översvämningar i vattendrag, alltså främst åar och sjöar. Men en höjd havsnivå och häftiga regn kan ge upphov till skador som inte ersätts med stöd av lagen på samma sätt som skador förorsakade av översvämningar i åar och sjöar. Utifrån den gällande lagen kan ersättning betalas för en översvämningsskada som inträffat vid en sjö eller å, men inte för en motsvarande skada som uppstått på grund av att ett dike i närheten svämmat över, fastän båda skadorna de facto beror på samma störtregn. Ytterligare brister i ersättningssystemet enligt den gällande lagen är att de viktigaste bestämmelserna kan tolkas på olika sätt, behandlingen av ersättningsärenden har många faser och är administrativt tungrodd och det går mycket långsamt att få ersättning särskilt under svåra översvämningsår.

Extrema väder- och vattenförhållanden väntas bli vanligare i framtiden på grund av klimatförändringen. Följaktligen räknar man också med att olika översvämningar med åtföljande skador kommer att öka. Därför behövs det ett fungerande och rättvist system för att ersätta skador. Det som talar för en nedläggning av det statliga ersättningssystemet är statsekonomiska fakta men också likabehandling av medborgarna och ett behov av en enklare och snabbare ersättningsprocess. Utskottet lägger också vikt vid den allmänna principen att det i första hand är ägaren själv som svarar för egendomen och beredskapen för skador på den.

I regel tecknar man försäkringar för att gardera sig mot skador på egendom. Men i Finland har det inte funnits försäkringsprodukter med ersättningsskydd mot skador som översvämningar i vattendrag orsakar på byggnader och lösöre i dem. Under beredningen av reformen av ersättningssystemet har man därför tillsammans med försäkringsbranschen och andra berörda grupper utrett möjligheterna att förbättra tillgången på översvämningsförsäkringsskydd genom lagstiftning. Under beredningens gång började försäkringsbranschen ta fram nya försäkringsprodukter. Finansbranschens Centralförbund har godkänt allmänna modellvillkor för försäkringsskydd mot översvämningsskador. Vidare har två försäkringsbolag lanserat försäkringsprodukter med översvämningsskydd.

Eftersom modellvillkoren och försäkringsprodukterna uppfyller de fastställda kraven på försäkringsskydd mot översvämningsskador behövs det ingen speciallagstiftning för att få fram försäkringsprodukter av denna typ. Utskottet anser ändå att det behövs ett större utbud av försäkringar som ersätter skador förorsakade av översvämningar i vattendrag för att konkurrensen ska börja fungera och det ska finnas tillräckligt med alternativ. Det är också viktigt att försäkringstagarna tillräckligt tidigt får veta att systemet med statliga ersättningar kommer att läggas ner. Utskottet välkomnar därför förslaget att den gällande lagen om översvämningsskador upphävs genom en särskild lag som träder i kraft ungefär tre år efter att lagen har stadfästs, vid ingången av 2014. Utskottet understryker betydelsen av att gå ut med information till allmänheten, så att beskedet om ändringarna i ersättningssystemet når ut till försäkringstagarna på möjligast bred front.

Enligt propositionen anses försäkringsskyddet vara tillräckligt om det i snitt täcker in de skador som orsakas av översvämningar som återkommer högst en gång på 50 år. Den gällande lagen om översvämningsskador innehåller ingen definition av vad som är en exceptionell översvämning, men i ersättningspraxis har man ansett att översvämningar som i genomsnitt upprepas högst en gång på 20 år är exceptionella. Med tanke på hanteringen av översvämningsrisker ser utskottet det inte som motiverat att i fråga om byggnader dra gränsen vid översvämningar som upprepas högst en gång på 20 år. Då måste nämligen ersättningar för översvämningsskador på bostadshus, vars förväntade genomsnittliga livscykel är 100 år, betalas ut i genomsnitt fem gånger. Så här ofta återkommande skador bör lämpligen förhindras i stället, till exempel genom att huset skyddas.

Myndigheternas rekommendation om lägsta bygghöjd för bostadshus (Ympäristöopas nro 52) från 2002 motsvarar ett flöde som återkommer i medeltal en gång på 100—200 år. I propositionen är återkomstintervallet, 50 år, bestämt med hänsyn till ett tillräckligt ersättningsskydd för hus som är byggda innan dagens rekommendationer fanns. Om en nyare byggnad får skador på grund av ett flöde som underskrider den rekommenderade lägsta bygghöjden, kan beslutet om ersättning enligt försäkringsvillkoren fattas efter prövning av om skadan är en följd av att huset är byggt i strid med författningar, föreskrifter eller god byggnadssed.

Utskottet anser att general- och detaljplanläggningen framöver i högre grad måste väga in att stormar, störtregn och översvämningar i tätorter kommer att förekomma oftare. När områdesanvändningen planeras bör nybyggnader inte placeras på områden med risk för översvämningar. Översvämningsskador har också drabbat fastighetsägare som har byggt enligt planer och bygglov där risken för översvämningar inte har kunnat förutses i tillräcklig utsträckning. Inom planläggningen bör man särskilt se till att planerna och byggloven alltid beaktar översvämningsriskerna på lämpligt sätt. Om medvetenheten ökar bland fastighetsägarna kan det bidra till att skador motverkas och åtgärder vidtas för skydd mot översvämningsrisker.

Enligt propositionsmotiven bör jord- och skogsbruksministeriet tillsammans med social- och hälsovårdsministeriet följa upp hur utbudet av försäkringsprodukter utvecklas med beaktande av målen för översvämningsskyddet. Utifrån uppföljningen bör det inom övergångstiden bedömas om det finns allmänt tillgängliga försäkringsprodukter att få med tillräckligt översvämningsskydd, så att det statliga ersättningssystemet kan läggas ner. Utskottet ser det som nödvändigt med uppföljning under övergångstiden och förutsätter att utskottet får en utredning över resultaten senast 2012. (Förslag till uttalande)

Regeringen föreslår att skördeskadelagen ändras så att ersättningar med stöd av lagen ska betalas för vissa skador som avses i den gällande lagen om översvämningsskador. Utskottet påpekar att läget alltså inte kommer att förändras i fråga om ersättning för skördeskador och översvämningsskador inom jordbruket. Efter att lagen om översvämningsskador har upphävts kommer det veterligen inte att finnas något försäkringskydd mot översvämningsskador på byggnader inom jordbruksproduktionen. Översvämningsskador på produktionsbyggnader inom jordbruket är visserligen ganska sällsynta, eftersom gårdarna av hävd har byggt på områden som inte är känsliga för översvämningar. I någon större utsträckning har man inte heller under de senaste åren sökt ersättningar för skador på jordbruksbyggnader och lagrade skördar med stöd av lagen om översvämningsskador.

Det ingår som ett sammanhållet led i gårdarnas riskhantering att förebygga skador som beror på extrema väderförhållanden, översvämningar och klimatförändringen och att bereda sig på att söka ersättningar för sådana skador. Det är tänkt att den gemensamma jordbrukspolitiken i EU och riktlinjerna för statsbidrag ska ses över med början 2014. I det sammanhanget avses också riskhanteringen inom jordbruket bli moderniserad. Kommissionen har som mål att lämna förslag till lagstiftning om reformen i år. Eftersom det statliga systemet för ersättning av översvämningsskador ska läggas ner vid ingången av 2014, måste ersättningarna för översvämningsskador på jordbruksbyggnader enligt utskottet absolut ses över under övergångsperioden som ett led i riskhanteringen inom jordbruket med hänsyn till utvecklingen av EU-politiken och de instrument som ska ingå i den.

Ersättningar för skador på växande trädbestånd ska inte längre betalas med statliga medel. Regeringen kommer inte med någon bedömning av mängden översvämningsskador på växande trädbestånd, tillgången på privata försäkringar eller kostnadseffekterna för skogsägarna. Sakkunniga har uppgett att en rad försäkringsbolag numera erbjuder skogsförsäkringar som ersätter plötsliga och oväntade översvämningsskador på växande trädbestånd. Utskottet noterar att de statliga ersättningarna för översvämningsskador på växande trädbestånd har varit mycket små de senaste åren. Exempelvis beviljades sammanlagt ungefär 5 300 euro för sådana ersättningar under det särskilt svåra översvämningsåret 2005. Under 2006—2010 beviljades inga ersättningar alls.

Enligt lagförslaget ska ersättningarna för översvämningsskador på enskilda vägar framöver betalas med statliga medel enligt förfarandet med statsbidrag för enskilda vägar. De föreslagna ändringarna i lagen om enskilda vägar har så långt det varit möjligt formulerats så att de svarar mot grunderna för de andra statsbidragen enligt lagen om enskilda vägar. Med tanke på den allmänna acceptabiliteten, insynen i behandlingen av ersättningar och ett enkelt förfarande är villkoret att ett väglag har grundats för vägen. Bidraget ska vara högst 80 procent av beloppet av den värderade och godkända översvämningsskadan. Närings-, trafik- och miljöcentralen är den myndighet som handlägger bidragsärenden.

För att ersättning ska kunna betalas för översvämningsskador på enskilda vägar är kriteriet att skadebeloppet uppgår till minst 1 000 euro. Den här gränsen kan anses vara lämplig för självrisken, som också är vanlig i det försäkringsbaserade systemet. Utskottet påpekar att propositionsmotiveringen har en passus om att bidrag under 1 000 euro inte betalas ut. Men själva bidraget kan vara mindre än 1 000 euro, till exempel om skadebeloppet underskrider 1 250 euro. Det väsentliga för utbetalningen är att själva skadan uppgår till minst 1 000 euro. Det är ett problem för underhållet av enskilda vägar att anslagen för statsbidrag inte räcker till. Därför ser utskottet det som påkallat att tillräckligt stora anslag reserveras för underhåll av enskilda vägar och reparation av eventuella översvämningsskador.

De senaste decennierna har det då och då inträffat exceptionella översvämningar som berott på dagvatten. I augusti 2007 flödade dagvattnet på gatorna i Björneborg. Samtidigt rann det in vatten och avloppsvatten i hundratals fastigheter med skador för upp till 20 miljoner euro som följd. Det var inte fråga om en översvämning i ett vattendrag, så skadorna ersattes inte med stöd av lagen om översvämningsskador. Genom ett separat budgetbeslut betalade staten ändå en miljon euro i ersättningar för fastighetsägarnas skador via Björneborgs stad. När det uppstår sådana här exceptionellt omfattande översvämningsskador är det möjligt att försäkringsersättningarna i framtiden inte kommer att täcka in alla skador, understryker utskottet. De drabbade kan i vissa fall få bära ett oskäligt tungt ekonomiskt ansvar. I sådana fall måste frågan om ersättningar för exceptionella skador fortfarande kunna avgöras genom riksdagens beslut vid ett tilläggsbudgetförfarande enligt 86 § i grundlagen och 11 § i lagen om statsbudgeten.

Sammanfattningsvis anser utskottet att propositionen är behövlig och motiverad. Utskottet tillstyrker lagförslaget med anmärkningarna ovan och ändringsförslagen nedan.