Motivering

Sammantaget sett anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen. Utskottet tillstyrker lagförslagen men med följande kommentarer.

Allmänt

Ett av de viktigaste syftena är att utvidga tillgången till mobilt bredband särskilt utanför tätortsområden och att så snabbt som möjligt ta det riksomfattande bredbandiga mobilnätet i drift. Det frekvensområde som ska auktioneras ut gör det möjligt att kostnadseffektivt bygga snabba trådlösa förbindelser framför allt i glesbygden, men frekvensområdet lämpar sig också bra för att bygga nät i stadsområden.

Utskottet tar ställning till utvecklingen av fasta och mobila bredbandsnät i sitt färska betänkande KoUB 10/2012 rd om propositionen med förslag till lag om ändring av lagen om stöd för byggande av bredband i glesbygdsområden (RP 45/2012 rd).

Det är av största vikt att det aktivt följs upp vilka effekter auktionen av mobilnät som använder frekvenser i 800 Mhz-bandet har för allmänhetens och företagens bredbandsbehov och att det bedöms hur bra de tillgodoser användarnas framtida behov, anser utskottet i betänkandet. Efter auktionerna får det inte bli så att efterfrågan på fiberoptiska anslutningar är så liten att projekt inte kan genomföras. Olika tekniker och både fasta och mobila nät måste kunna utnyttjas från fall till fall så rationellt och kostnadseffektivt som möjligt och de ska i förekommande fall kunna komplettera varandra.

Sakkunniga har framhållit i fråga om den nu aktuella propositionen att båda teknikerna behövs också framöver och att fördelarna med fasta nät bör backas upp genom att bredbandsprojekt startas i det fasta nätet, oberoende av vilka möjligheter det frekvensområde som nu ska auktioneras ut erbjuder att utveckla de mobila näten. Båda alternativen har sina fördelar för användarna, anser sakkunniga. Fasta bredbandsnät har snabbare maxhastigheter medan mobila nät tillåter större mobilitet i uppkopplingarna. Utskottet ser det som mycket viktigt att det enligt servicebehov och efterfrågan byggs ett ekonomiskt rationellt och tillräckligt snabbt bredbandsnät som antingen fast eller mobilt heltäckande stöder och bidrar till den nödvändiga utvecklingen i informationssamhället i landet.

Det är mycket motiverat att enligt statsrådets frekvenspolitiska principbeslut den 29 mars 2012 förena koncessionerna för frekvensområdena med villkor som gäller nätens täckningsområden. Statsrådets krav på täckningsområde (99/97 procent) är avsett att se till att också de sista fem procenten där det av lönsamhetsskäl går långsamt att bygga kommersiellt får möjlighet att använda snabbt trådlöst bredband. Syftet är att nästan alla finländare före 2019 ska ha tillgång till snabba trådlösa bredbandsuppkopplingar.

Hur auktionen påverkar konkurrensen

Vid utfrågningen av sakkunniga såg utskottet extra noga på hur auktionen kommer att påverka konkurrensläget på kommunikationsmarknaden. Statsrådet beslutade i sitt frekvenspolitiska principbeslut att utgångspriset för ett duplexband på 2x5 megahertz i auktionen inom frekvensområdet 800 megahertz ska vara 16,67 miljoner euro, varför priset på en koncession för tre duplexband på 2x5 megahertz blir minst 50 miljoner euro och det totala priset för hela frekvensområdet minst ungefär 100 miljoner euro, står det i propositionen. Ställd i relation till koncessionsperiodens längd utgör denna summa bara ungefär en promille av teleföretagens årliga omsättning. Hela summan ska betalas inom fem år och intäktsföras i statsbudgeten.

Frekvensauktionen ökar i någon mån kostnaderna för de teleföretag som deltar i den. Men enligt bedömningar har de ganska liten inverkan på teleföretagens ekonomi och priset på bredbandstjänster. Auktionen gör emellertid att användningen av frekvenser blir flexiblare inom frekvensområdet i fråga, vilket gagnar teleföretagen. Enligt utredning verkar nätinvesteringarna inte påverkas så mycket av hur koncessionerna beviljas. Auktionsmetoden antas rentav leda till att nätinvesteringar genomförs snabbare, eftersom de företag som investerat i koncessioner snabbt vill få avkastning på sina investeringar. Utifrån internationella exempel uppger regeringen att inte heller konsumentpriserna väntas bli påverkade.

Frekvenserna inom frekvensområdet som auktioneras ut ska fördelas på ett sätt som säkerställer att de används så effektivt som möjligt. De lediga frekvenserna i området omfattar sammanlagt 2x30 megahertz. Frekvenserna ska auktioneras ut som duplexband på 2x5 megahertz på så sätt att ett företag eller en sammanslutning beviljas koncession för varje duplexband som företaget eller sammanslutningen när auktionen avslutats har lagt det högsta godkända budet på, förutsatt att det totala antalet frekvenser inte överstiger 2x15 megahertz.

Utskottet har främst varit bekymrat över att frekvensbanden bestäms så att auktionen kan leda till att frekvenserna delas upp mellan två etablerade kapitalstarka aktörer medan andra aktörer blir utan. Ett sådant här slutresultat kommer enligt utskottet i hög grad att ändra på konkurrensen mellan aktörerna. Den valda modellen innebär enligt propositionen också att det är möjligt att de tre etablerade operatörerna ropar in två duplexband på 2x5 megahertz var eller att högst sex operatörer kan få tillgång till frekvenser. I det senare fallet blir frekvensområdet uppdelat i så små band att de inte är tekniskt och kommersiellt attraktiva för operatörerna. Resultatet av auktionen, dvs. antalet koncessioner som beviljas, beror på hur högt operatörerna värderar möjligheten att få ett så brett frekvensband som möjligt, menar regeringen.

Sakkunniga har föreslagit att minimiantalet frekvenser ska vara 2x10 megahertz så att spekulation undviks. Å andra sidan uppges den föreslagna fördelningsmodellen, alltså i synnerhet att det största antalet frekvenser är 2x15 megahertz per företag, begränsa konkurrensen väsentligt och få negativa effekter på konsumentpriserna. I sina yttranden har vissa sakkunniga velat få en ändring som de facto möjliggör eller rentav bidrar till att frekvenserna delas upp mellan tre operatörer.

Den föreslagna uppdelningen i duplexband på 5 megahertz gör det enligt utredning möjligt för olika företag att flexibelt skaffa det antal frekvenser som de anser sig behöva i sin verksamhet. LTE-tekniken kan nyttja minst ett duplexband på 2x5 megahertz. Det betyder att en koncessionshavare kan komma upp till överföringshastigheter som kan konkurrera med 3G-tekniken även om den faktiska nyttan av LTE visar sig i bredare frekvensband.

Den föreslagna modellen främjar enligt utredning en effektiv användning av frekvenserna på marknadens villkor, om det i auktionen råder äkta konkurrens mellan operatörerna. Detta påverkar sannolikt också inkomsterna från auktionen. I lagen om auktion av vissa radiofrekvenser har man försökt hindra spekulation med frekvenser på flera olika sätt, bl.a. genom en deltagaravgift, auktionsmetoden och en skyldighet att inleda verksamhet. Konkurrensverket har inte i sitt utlåtande något att invända mot frekvensfördelningsmodellen.

Utskottet påpekar att propositionen uttryckligen ska bidra till att snabba trådlösa nät byggs framför allt i glesbygden. Antalet duplexband som teleföretaget har och den överföringshastighet som kan erbjudas växer ungefär linjärt i samma proportion. Ett brett frekvensband möjliggör snabb dataöverföring, rörliga bilder och utveckling av nya typer av tjänster. Regeringen har velat se till att teleföretagen får möjlighet till ett tillräckligt brett frekvensband där operatören enligt utredning kan erbjuda uppkopplingar med hastigheter upp till 26 Mbit/s.

Utskottet påpekar att LTE-tekniken, som möjliggör snabba trådlösa förbindelser, utöver det aktuella frekvensområdet också kan användas inom frekvensbandet 1 800 megahertz som nu är fördelat på de tre etablerade aktörerna och inom frekvensbandet på 2,6 gigahertz som auktionerades ut 2009 och där koncessionshavarna är Elisa, TeliaSonera, DNA och Datame Oy som ägs av medlemsföretagen i Finnet-förbundet. I framtiden kommer även ett frekvensområde som möjliggör fjärde generationens 4G-uppkopplingar att frigöras för användning av mobil kommunikation (700 megahertz).

Med hänvisning till det som sagts ovan godkänner utskottet det föreslagna sättet att auktionera ut frekvenserna. Utskottet framhåller ändå betydelsen av att konkurrensmöjligheterna för aktörerna i branschen utvecklas också efter auktionen. I sitt frekvenspolitiska principbeslut lägger statsrådet fast att den informationssamhällsbalk som nämns i regeringsprogrammet ska utformas så att auktionsmetoden kan användas även i fortsättningen, i synnerhet när koncessioner beviljas för nya frekvensområden. Här avses också frekvensområdet 700 megahertz som i framtiden kommer att kunna användas för mobil kommunikation. Samtidigt förbereds möjligheten att inom sådana frekvensområden där auktionsmetoden inte används införa en frekvensavgift som speglar frekvensernas marknadsvärde och är större än de administrativa kostnaderna.

Utskottet ser det som mycket viktigt att frekvensauktionen inte leder till att marknaden för mobil kommunikation framöver delas upp mellan två stora aktörer, för det är osunt ur konkurrenssynvinkel. Utskottet föreslår därför att riksdagen godkänner följande uttalande:

Radiomikrofoner inom frekvensområdet

När frekvensområdet 790—862 börjar användas av mobilnäten blir det ändringar och begränsningar i användningen av radiomikrofonernas frekvenser. Största delen av de tillståndspliktiga mikrofonerna i Finland fungerar inom frekvensområdet 800. Till följd av ändringen tvingas de som använder radiomikrofoner flytta över till andra frekvenser och då uppstår kostnader för bl.a. konst- och kulturinstitutioner som måste byta ut sin utrustning. Enligt en utredning som kommunikationsministeriet lät göra 2011 finns det knappt 60 000 trådlösa mikrofoner och liknande anordningar som fungerar inom frekvensområdet 800 megahertz i Finland. En tredjedel av dem används av företag som Rundradion, produktionsbolag inom audiovisuella sektorn och hotell. Ungefär en fjärdedel används av privatpersoner (inklusive orkestrar, aerobicsinstruktörer osv.) och en femtedel av skolor och läroanstalter. De koncessioner som ska auktioneras ut för trådlöst bredband gäller först från den 1 januari 2014, så radiomikrofonerna kan fungera till slutet av sin koncessionsperiod.

Enligt utredning har de berörda ministerierna diskuterat möjligheterna att ersätta de kostnader som användarna av radiomikrofon inom frekvensområdet får på grund av att de måste flytta över till ett nytt frekvensområde. Då hade det behövts ett engångsanslag på ca 5,4 miljoner euro under undervisnings- och kulturministeriets huvudtitel och ersättningarna hade fördelats i form av vedertagna stöd inom förvaltningsområdet. Men man har inte lyckats nå enighet om ersättningsgrunderna och storleken på de extra kostnaderna, så betalningen av ersättningar ingår inte i det frekvenspolitiska principbeslut som statsrådet antog i mars. Någon motsvarande post finns heller inte i budgetpropositionen för 2013.

Kommunikationsutskottet anser det mycket viktigt att inom kort klargöra om det finns möjlighet att helt eller delvis ersätta de skäliga kostnader som ändringen i frekvensområdet orsakar användarna av tillståndspliktiga radiomikrofoner.

Störningsfri användning av frekvensområdet

Koncessionshavaren är enligt propositionen skyldig att i sin verksamhet avhjälpa störningar som orsakas annan radiokommunikation som uppfyller föreskrivna krav och att ersätta kostnaderna för avhjälpandet av dessa störningar (13 §).

Här avses främst tevesändningar under frekvensområdet 800 megahertz för trådlösa bredbandsnät och eventuella störningar som orsakas dem. Vid den tekniska planeringen av frekvenser har målet varit att se till att det inte förekommer störningar i tevenäten bl.a. genom att införa ett frekvensgap mellan tevenäten och de trådlösa bredbandsnäten. Det kan dock under vissa förhållanden förekomma störningar i tevemottagningen. Störningarna påverkar t.ex. bild- eller ljudkvaliteten. Principen i propositionen är att konsumenterna ska kunna ta emot tevesändningar utan störningar också efter att det närliggande frekvensområdet har tagits i bruk för trådlöst bredband.

Utskottet lyfter fram att det är angeläget att snabbt och effektivt åtgärda eventuella störningar och att bereda sig på störningar redan när nätet planeras och byggs. Utskottet välkomnar att kommunikationsministeriet enligt uppgift kommer att villkora koncessionerna med att koncessionshavaren i samverkan med andra koncessionshavare ska se till att det ordnas lämplig rådgivning och vägledning för konsumenterna i hur det mobila bredbandsnätet eventuellt kommer att störa tevemottagningen. Det är viktigt att operatörerna centraliserat organiserar rådgivningen och vägledningen, så att den som ringer dit inte i förväg behöver veta eller ta reda på vem som de facto orsakat störningarna. Samtidigt fäster utskottet vikt vid att störningar i sändningarna som redan nu av andra skäl förekommer åtgärdas lika effektivt och smidigt som operatörerna här förväntas göra.

I Finland anvisades frekvensområdet 800 megahertz redan år 2008 för trådlöst bredband. Frekvensområdet kunde dock inte tas i bruk utan förhandlingar om frekvenskoordinering med Ryssland, eftersom frekvensområdet i Ryssland används för radiokommunikation inom luftfart. Finland och Ryssland har i flera år förhandlat om användningen av frekvensområdet i gränsområdet mellan länderna. Det är enligt utredning möjligt att utan särskild frekvenskoordinering bygga ett heltäckande mobilnät inom frekvensområdet 800 megahertz på 55 kilometers avstånd från den finsk-ryska gränsen. Beroende på den geografiska platsen i gränsområdet kan basstationer för ett trådlöst bredbandsnät byggas på 12—20 kilometers avstånd från gränsen, och kunderna kan använda terminalerna på 4—12 kilometers avstånd från gränsen. På det här viset säkerställs det att den ryska radiokommunikationen inom luftfarten inte störs i gränstrakterna.

I juli tillät Ryssland att frekvensområdet 800 megahertz används för trådlöst bredband. Verksamheten inom frekvensområdet ska inledas sommaren 2013. Således kommer radiokommunikationen inom luftfarten under de närmaste åren att upphöra inom frekvensområdet och Ryssland kommer sannolikt inte heller att använda frekvensområdet för digital teve. När radiokommunikationen inom luftfarten i frekvensområdet har upphört i Ryssland, kan området användas även i Finland utan extra begränsningar.

Utskottet framhåller att invånarna och näringslivet i närheten av ryska gränsen och i skuggområdet utanför det nu aktuella frekvensområdet likväl behöver snabba och störningsfria trådlösa bredbandstjänster. Deras behov bör vägas in när tekniken för nätet planeras och genomförs.

Rundradions utbud av public service inom frekvensområdet

Sakkunniga har påpekat att Rundradion kan komma att behöva de trådlösa bredbandsnäten inom frekvensområdet 800 megahertz för sändningar på sina radio- och tevekanaler inom public service under den tjugoåriga koncessionsperioden. För närvarande går det inte att i någon större utsträckning ta emot sändningar på radio- och tevekanaler via de trådlösa bredbandsnäten, eftersom täckningen, kvaliteten och kapaciteten inte räcker till. Men i takt med den tekniska utvecklingen kan den här möjligheten bli allmänt tillgänglig redan i början av 2020-talet. Visserligen är det svårt att förutse vilken teknik som kommer att användas i framtiden. Inte heller vet man vilken frekvenskapacitet den nya sändningstekniken kommer att behöva.

Enligt kommunikationsministeriet bör koncessionerna beviljas enligt principen om teknik- och serviceneutralitet. För att frekvenserna bättre ska kunna administreras och användas mer flexibelt bör koncessionsförfarandet bidra till att näten och serviceutbudet är oavhängiga av teknik. Med tanke på koncessionsperiodens längd och den snabba tekniska utvecklingen ser utskottet det som viktigt att koncessionsvillkoren inom frekvensområdet väger in betydelsen av Rundradions public service och möjligheten att tillhandahålla denna med skäliga kostnader i framtiden, också när det gäller koncessionsperioden för det frekvensområde som nu ska auktioneras ut.

Övriga synpunkter

Sakkunniga har till viss del varit av olika åsikt om hur näten påverkar hälsan, framför allt i fråga om användningen av det aktuella frekvensområdet för mobil kommunikation. Enligt ett utlåtande är 4G-tekniken som ska byggas inom frekvensområdet 800 megahertz mer invasiv, så de människor som vistas nära basstationerna kommer att exponeras betydligt mer för icke-joniserande strålning.

Strålsäkerhetscentralen uppger att en övergång till 4G-teknik inte i betydande grad kommer att påverka strålsäkerheten för befolkningen jämfört med tidigare system för mobil kommunikation. Hur strålning från radiofrekvenser påverkar hälsan har debatterats mycket i offentligheten och väcker oro bland människorna. Men enligt strålsäkerhetscentralens utlåtande finns det inga vetenskapliga grunder för oro över strålning från basstationer.

Utskottet ser det som viktigt att de eventuella hälsoeffekterna av bredbandsnäten och användningen av dem följs upp och framöver undersöks noggrannare, så att ett samband mellan orsak och verkan vetenskapligt kan påvisas eller uteslutas.