Allmän motivering

Regeringen föreslår en ny lag om fordonsbesiktningsverksamhet, en lag om ordnande av enskilt godkännande av fordon och en lag om tillsynsavgift för besiktningsverksamheten. Dessutom föreslås ändringar i vissa andra bestämmelser som gäller besiktning. Enligt vad utskottet erfar är syftet bl.a. att öka konkurrensen och utbudet på tjänster, att göra det lättare att komma in i branschen, att sänka kostnaderna för besiktningen och att trygga besiktningstjänsterna regionalt.

Besiktningsbranschen har stegvis öppnats för konkurrens sedan 1994. Men fortfarande är verksamheten tillståndspliktig, och så kommer det enligt propositionen att vara också i fortsättningen. Enligt utredning till utskottet finns det 80-90 företag i besiktningsbranschen och antalet besiktningsställen är ca 350. Under tiden 1.1.2010—30.9.2012 utökades branschen med 23 nya företagare och antalet besiktningsstationer ökade med 66. Utskottet konstaterar att det har skett en positiv utveckling på besiktningsmarknaden under de senaste åren bl.a. i fråga om tillgången till tjänster och prissättningen, och på vissa orter rapporteras priserna ha sjunkit till följd av den ökade konkurrensen. Men tillgången till besiktningstjänster har enligt uppgift inte förbättrats väsentligt i glest bebodda områden. De största aktörernas marknadsandelar har klart sjunkit under de allra senaste åren. Just nu har de två största aktörerna på marknaden dock fortfarande en marknadsandel om ca 60 procent. Dessutom är de geografiska skillnaderna mellan priserna för periodisk besiktning för närvarande ytterst stora: den 10 oktober 2013 kostade besiktningen i Heinola 39 euro och i Ivalo 115 euro. Därför anser utskottet att de mål som gäller att främja konkurrens är motiverade och värda att satsa på.

Utskottet instämmer i den åsikt som uttrycktes vid utfrågningen av sakkunniga, att den aktuella reformen bildar en helhet där olika bestämmelser samverkar och där flera av bestämmelserna i lagförslaget är beroende av varandra. Därför måste bestämmelserna betraktas ur ett samlat perspektiv.

Oberoende inom besiktningsverksamheten

Enligt propositionen slopas kravet på koncessionshavarens nuvarande strikta oberoende i fråga om periodiska besiktningar och kontrollbesiktningar av fordon. Koncession för periodiska besiktningar och kontrollbesiktningar kan enligt propositionens 11 § 1 mom. med avvikelse från det nuvarande också beviljas sökande som bedriver eller står i ett kommersiellt, ekonomiskt eller annat beroendeförhållande till någon som bedriver tillverkning, import, handel, planering, marknadsföring, reparation eller service som gäller fordon eller delar till fordon, skadegranskning av fordon i anslutning till försäkringsverksamhet eller tillståndspliktig trafik. Koncessionen kan således i fortsättningen beviljas t.ex. företag i service- och reparationsbranschen eller andra som verkar i fordonsbranschen. Med tillämpning av principen om att få alla tjänster över en disk kunde fordonet t.ex. servas och besiktigas på samma ställe. Andra åtgärder än besiktning som utförs på fordonet ska enligt 23 § 3 mom. alltid särskiljas från besiktningen.

Med tanke på kunderna ställer sig utskottet principiellt positiv till att all service ges på samma ställe. Men fordonsinnehavarnas rättssäkerhet, trafiksäkerheten och bl.a. kraven på en god förvaltning medför att besiktningen måste vara oberoende, tillförlitlig och i övrigt adekvat. Därför har det vid utfrågningen av sakkunniga ansetts oroväckande att kraven på besiktning delvis föreslås bli lindrigare med motiveringar som ökad konkurrens och främjande av tillgången på tjänster och tillträde till marknaden. Dessutom framkom som en synpunkt att besiktningsbranschen måste förbli oberoende av den övriga fordonsbranschen för att opartiskhet, kvalitet och transparens ska kunna garanteras.

I sitt utlåtande i ärendet GrUU 22/2013 rd bedömer grundlagsutskottet bl.a. förslagen till ändring av kravet på koncessionshavarens oberoende. Besiktning är enligt grundlagsutskottet en förvaltningsuppgift som kräver att verksamheten är oberoende och neutral för att kraven på rättssäkerhet och god förvaltning ska kunna uppfyllas. Grundlagsutskottet ansåg att bestämmelserna sammantaget avser dessa synpunkter så långt som det är möjligt med hänsyn till verksamhetens art och att regleringen således inte strider mot 124 § i grundlagen. Grundlagsutskottet ansåg emellertid dock att det kan hända att besiktningsställena blir mångfalt fler om det uttalade kravet på oberoende slopas. Risken är stor att bestämmelserna om oberoende och neutralitet inte följs, när besiktningar utförs av reparations- och serviceföretag och bland annat när konkurrensen inom branschen hårdnar och det finns kommersiella intressen att beakta, anser grundlagsutskottet. Därför är det mycket viktigt att Trafiksäkerhetsverket bevakar och övervakar besiktningsverksamheten så effektivt och heltäckande som möjligt. Det finns enligt grundlagsutskottet all anledning att senare göra en övergripande utvärdering av hur kravet på oberoende och neutralitet har följts och att i förekommande fall se till att bestämmelserna revideras. När det gäller den här typen av bestämmelser är det enligt grundlagsutskottet viktigt att nykomlingar på marknaden blir ordentligt informerade om sin ställning och sina skyldigheter och inte minst om de krav som de allmänna förvaltningslagarna för med sig.

Kommunikationsutskottet konstaterar att det på grund av besiktningens karaktär är ytterst viktigt att dess tillförlitlighet säkerställs också i fortsättningen. Besiktningen är betydelsefull bl.a. med tanke på trafiksäkerheten trots att utfrågningen av sakkunniga också har lyft fram att trafikolyckor numera ytterst sällan förorsakas av tekniska fel. Ändå är det uppenbart att ett välfungerande besiktningssystem bidrar till att minska antalet trafikolyckor förorsakade av tekniska fel.

I propositionen föreslås flera bestämmelser som ska bidra till att trygga besiktningens oberoende och tillförlitlighet särskilt vid periodiska besiktningar och kontrollbesiktningar: koncession för dem ska i fortsättningen ges också aktörer som även i övrigt arbetar i fordonsbranschen. Enligt 7 § i det första lagförslaget krävs det för besiktningskoncession bland annat att sökanden har ordnat sin verksamhet så att annan fordonsrelaterad verksamhet än besiktning inte inverkar på slutresultatet av besiktningen. Enligt 23 § 2 mom. i det första lagförslaget ska besiktningen också ordnas så att andra omständigheter än bedömningen av fordonets skick och hur det stämmer överens med gällande bestämmelser och föreskrifter inta kan påverka slutresultatet av besiktningen. Enligt 23 § 3 mom. föreskrivs att om besiktningsstället erbjuder andra åtgärder för fordonet utöver besiktningen, ska det på besiktningsstället gå att få besiktning som en separat åtgärd som är prissatt för sig.

Dessutom ska enligt 23 § 3 mom. besiktning och andra åtgärder klart särskiljas från varandra tidsmässigt och även i övrigt. Det innebär enligt motiveringen bl.a. att besiktningen ska skötas som en helhet och fordonet får t.ex. inte repareras under pågående besiktning. Vidare handlar det om ett offentligt förvaltningsuppdrag på vilket huvudsakligen tillämpas bestämmelserna om s.k. god förvaltning såsom bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen (). Det enda undantaget från dessa bestämmelser i förvaltningslagen blir att besiktaren enligt 24 § får utföra en periodisk besiktning eller kontrollbesiktning av ett fordon, även on hans eller hennes arbetsgivare har fört in fordonet i landet eller sålt det eller fordonet har genomgått service eller reparation i arbetsgivarens företag. På så sätt möjliggörs service på ett och samma ställe om kunden så önskar: fordonet kan servas och besiktas under samma besök. Fordon som ägs eller innehas av innehavaren av besiktningskoncessionen eller dennes företag får däremot inte genomgå periodisk besiktning eller kontrollbesiktning på koncessionshavarens verksamhetsställe. På motsvarande sätt får besiktning av ett fordon inte utföras av samma person som har reparerat eller servat fordonet.

Enligt 7 § 1 mom. i lagförslag 1 ska den som beviljas koncession dessutom vara tillförlitlig och i 15 § föreskrivs om förutsättningar för besiktarens tillförlitlighet. På grundval av 5 punkten i 7 § 1 mom. ska den som beviljas besiktningskoncession ha ett kvalitetshanteringssystem enligt standarden SFS-EN ISO 9001, och i 3 kap. i lagförslag 1 förskrivs om kraven på besiktarens yrkesskicklighet och utbildning.

Utskottet antar att övervakningens betydelse ökar väsentligt när det föreslagna systemet tas i bruk. Enligt propositionen övervakar Trafiksäkerhetsverket koncessionshavarens besiktningsverksamhet och utför inspektioner av besiktningsställen och utförda besiktningar. Utifrån erhållen utredning konstaterar utskottet att övervakningen i fortsättningen inriktas mer än förr på hur besiktningen genomförs i praktiken, utöver den allmänna övervakningen av koncessionshavarna.

På grundval av utfrågning av sakkunniga och enligt erhållen utredning anser utskottet att om de ovan nämnda bestämmelserna som tryggar besiktningens oberoende och tillförlitlighet kompletteras med effektiv övervakning kan de trygga besiktningens allmänna tillförlitlighet och verksamhetens saklighet i övrigt, om de tillämpas och genomförs på behörigt sätt. Men utskottet vill starkt betona övervakningens betydelse när det gäller att säkerställa att bestämmelserna iakttas och att eventuella oegentligheter förhindras.

Enligt lagförslag 2 om ordnande av enskilt godkännande förutsätts dock fortfarande oberoende på samma sätt som nu. Utskottet konstaterar att enskilt godkännande handlar om en åtgärd som utförs endast en gång och genom vilken fordonet godkänns för användning i trafik. Periodisk besiktning handlar däremot främst om att säkerställa att fordonet hålls i skick. Registrerings-, ändrings- och kopplingsbesiktningar är i likhet med enskilt godkännande åtgärder av typen godkännande för trafik. I fråga om dessa specialbesiktningar anser utskottet det behövligt och ändamålsenligt att i enlighet med propositionen i stor utsträckning förutsätta oberoende enligt de nuvarande bestämmelserna. Utskottet välkomnar att de aktörer som utför de ovan nämnda specialbesiktningarna också ska erbjuda periodisk besiktning och kontrollbesiktning inom samma fordonsklass. På så sätt finns det också i fortsättningen oberoende aktörer på marknaden som erbjuder periodiska besiktningar. Utskottet ser särskilt positivt på att det ger kunderna möjligheter att själva välja vilka besiktningstjänster de vill anlita.

Enligt 59 § 2 mom. i lagförslag 5 får s.k. efterkontroll i fortsättningen utföras på vilket besiktningsställe som helst, dvs. den måste inte längre utföras där den ursprungliga besiktningen utfördes. Utskottet anser att detta är ett mycket gott förslag som leder till ett smidigare förfarande ur kundsynvinkel.

Övervakning av besiktningen

Enligt förslaget ska Trafiksäkerhetsverket också i fortsättningen bevilja besiktningskoncessioner och övervaka att bestämmelserna iakttas.

I lagförslaget ingår flera bestämmelser som ska säkerställa att Trafiksäkerhetsverket har förutsättningar för en adekvat övervakning. Enligt 5 § i lagförslag 4 ska tillsynsavgiften av skattenatur för besiktningen höjas med 0,80 euro. Det ger möjligheter att utöka verkets övervakningsresurser. Enligt 40 § i lagförslag 1 kan verket anlita externa tjänsteproducenter för att inspektera bl.a. besiktningsställen och dessutom ska verket ha den rätt att få upplysningar som uppgiften kräver. Enligt 37 § 2 mom. i lagförslag 1 ska det kontrolleras vart femte år att kraven för beviljande av koncession och tillstånd fortfarande uppfylls. Verket kan enligt bestämmelserna i 6 kap. också kontrollera ett besiktat fordon på nytt eller förelägga om kontrollbesiktning. Under de förutsättningar som föreskrivs i 43 § i lagförslag 1 kan koncessionshavaren påföras anmärkning eller varning, eller i sista hand kan koncessionen återkallas på viss tid eller helt och hållet. Besiktaren kan för sin del tilldelas anmärkning eller varning eller förbud mot att utföra besiktningar för högst sex månader.

Utskottet fäster särskild vikt vid att Trafiksäkerhetsverket i fortsättningen garanteras tillräckliga resurser av god kvalitet för att genomföra tillsynen. Tillsynen behövs för att det i fortsättningen ska säkerställas att det nya sättet att ordna besiktning inte får oönskade följder eller äventyrar att besiktningen utförs på behörigt sätt. Vissa sakkunniga har bl.a. befarat att det kan utföras reparationer som besiktningen egentligen inte kräver. Utskottet föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande som betonar bl.a. att en effektiv och heltäckande kontroll är av central betydelse (Utskottets förslag till uttalande 1).

Enligt 36 § i lagförslag 1 ska Trafiksäkerhetsverket följa det regionala utbudet av besiktningstjänster, utvecklingen av de avgifter som tas ut för besiktning och besiktningsverksamheten även i övrigt. Verket ger varje år kommunikationsministeriet en redogörelse för uppföljningsresultaten. Utskottet anser det också synnerligen viktigt att verkningarna följs upp och utvärderas effektivt och föreslår att riksdagen godkänner ett uttalande i ärendet (Utskottets förslag till uttalanden 2 och 3).

Separat besiktning av tunga och lätta fordon

För närvarande ska koncessionshavaren kunna besikta både tunga och lätta fordon. Ändå är andelen besiktningar av tunga fordon för närvarande endast ca sex procent av alla besiktningar. Den nuvarande skyldigheten har enligt vad utskottet erfar lett till överkapacitet i fråga om besiktning av tunga fordon, överlappning i besiktningsnätverket och samtidigt till en låg nyttjandegrad. Branschen har också tvingats investera i apparatur som i praktiken är onödig. Mot den bakgrunden välkomnar utskottet att besiktningskoncessionerna enligt 6 § i lagförslag 1 i fortsättningen kan beviljas separat för lätta fordon eller för tunga fordon, eller för båda.

Sakkunniga hävdar att besiktningsställena för tunga fordon kan bli märkbart färre till följd av det slopade obligatoriet. Men enligt utredning kan tillgången på besiktningar för tunga fordon i fortsättningen tryggas bl.a. genom att verkstäder för tunga fordon kan komma in på besiktningsbranschen. Dessutom ska det enligt 8 § i lagförslag 1 bli möjligt att trygga besiktningen för tunga fordon i glesbygdsområden genom att inrätta besiktningsställen för tunga fordon med lägre krav än vanligt. Koncession för periodisk besiktning av tunga fordon kan beviljas i perifera områden även om sökandens lokaler eller anordningar på besiktningsstället till smärre delar inte uppfyller de krav som föreskrivs i denna lag eller i bestämmelser eller föreskrifter som utfärdas med stöd av den. Trafiksäkerhetsverket ska återkalla en sådan koncession om regionen senare får ett besiktningsställe som uppfyller samtliga krav. Verksamheten enligt den återkallade koncessionen får dock fortgå ett år efter att ett besiktningsställe som uppfyller samtliga krav har inrättats i orten. Utskottet erfar att undantagsbestämmelserna inte ska ändra på besiktningarnas innehåll, och förslaget leder således inte till att trafiksäkerheten försämras. Utskottet anser den föreslagna 8 § viktig för tryggandet av den lokala tillgången på besiktning för tunga fordon. Likväl anser utskottet att det också är väsentligt att den marginal som förslaget medger tillämpas rättvist med avseende på olika aktörer.

Det är ytterst angeläget, menar utskottet, att tillräckliga besiktningar för tunga fordon säkerställs när lagen verkställs och dess verkningar utvärderas. Det får inte bli oskäligt glest mellan besiktningsställena och reformen får inte leda till dyrare besiktning av tunga fordon. Utskottet finner det ytterst viktigt att ändringar i fråga om besiktningsnätverket och priserna följs upp med omsorg.

Krav på besiktarnas utbildning

Besiktarna kan i fortsättningen vid sidan av ingenjörs- och teknikerutbildning också ha en för branschen lämplig specialyrkesexamen som grundutbildning. Den nuvarande regleringen kräver i praktiken ingenjörsexamen som grundutbildning. Propositionen utgår från att det ska gå att komma in på besiktningsbranschen också genom vissa mer konkret orienterade yrkesexamina. Det här stöder utskottet helt. Besiktarna ska också i fortsättningen avkrävas fortbildning utöver grundutbildningen för att säkerställa att deras kunskaper och färdigheter räcker till.

Utfrågningen av sakkunniga gav vid handen att det borgar för smidighet i systemet att tillträde till jobb som besiktare inte binds till en enskild examen, examensbenämning eller ett enskilt utbildningsprogram. Det ska gå att skaffa sig den kunskap som behövs på flera sätt. Det är viktigt att det lagstiftas tillräckligt detaljerat om kraven på besiktarnas grundutbildning, anser utskottet. Men enligt uppgift är andra lagberedningsprojekt som gäller utbildning för närvarande aktuella. De behöver beaktas redan i detta skede när det gäller utbildningen för besiktare, påpekar utskottet. Därför föreslår utskottet ändringar i bestämmelserna om utbildning. De specificeras i detaljmotiveringen.

Enligt utskottet är det mycket viktigt att man också i fortsättningen genom utbildning kan se till att det finns besiktningskompetens i tillräcklig utsträckning för att fylla de specifika besiktningskraven för de olika fordonskategorierna.

Vissa andra synpunkter

Koncessionshavaren ska enligt propositionen ha ett kvalitetshanteringssystem som följer standarden SFS-EN ISO 9001. Det ska bidra till att säkerställa att gällande bestämmelser iakttas på behörigt sätt. Syftet är att kvalitetshanteringssystemet ska vara ett centralt redskap i det dagliga arbetet på besiktningsställena.

Vid utfrågningen av sakkunniga har det påpekats att om kravet på oberoende lindras behövs ett ackrediterat kvalitetssäkringssystem enligt standarden ISO 17020. Men propositionen utgår från att ett kvalitetshanteringssystem enligt standarden ISO 9001 räcker för att säkra kvaliteten. Ett system baserat på ackreditering enligt standarden ISO 17020 blir enligt utredning klart dyrare och mer arbetskrävande att administrera än ett kvalitetshanteringssystem enligt standarden ISO 9001. Utskottet anser att en striktare standard försvagar särskilt små företags möjligheter att komma in på besiktningsbranschen. Det skulle inte ge mer tjänsteutbud och ökad konkurrens i glest bebodda områden. Utskottet anser att det ändringsförslag som framställdes vid utfrågningen av sakkunniga skulle innebära större utmaningar i förhållande till resurserna för små företag än för stora, vilket på längre sikt kan ge en ökad koncentrering av besiktningsmarknaden.

I samband med behandlingen har utskottet också övervägt ett system med en ambulerande besiktare. Det skulle basera sig på oberoende besiktningsställen och dessutom anlitande av oberoende besiktare som besöker kommersiella verkstäder. Modellen kunde bl.a. bidra till besiktningstjänster i glesbygdsområden. Den gällande lagen möjliggör enligt utredning att ett oberoende besiktningsföretag besöker olika ställen, men företaget ska i så fall ansöka om koncession separat för varje ställe. Utskottet konstaterar att modellen med en ambulerande besiktare inte har gått att bedöma tillräckligt detaljerat i samband med behandlingen av propositionen. Men utskottet anser det viktigt att möjligheterna att utnyttja modellen i fortsättningen bedöms grundligt i samband med bedömningen av lagens verkningar och den utredning som avses i utskottets förslag till uttalande.

Utskottet observerar att ett trafiksäkerhetspaket just nu bereds på EU-nivå. I det ingår också att revidera besiktningsdirektivet. Den aktuella propositionen står enligt utredning inte i konflikt med de EU-bestämmelser som bereds.

Grundlagsutskottet påpekade att näringsidkare som har koncession på grundval av den gällande lagen kan ha hunnit investera i utrustning, exempelvis för besiktning av tunga fordon, som inte längre behövs eller som de har liten användning för efter lagändringen. Åtminstone i enskilda fall och på lokal nivå kan detta vara skadligt för lönsamheten och värdet på egendomen. Näringsidkaren kan i det rådande läget trots allt inte utgå från att lagstiftningen aldrig ändras, anser grundlagsutskottet och menar att regleringen inte heller i detta avseende är problematisk med avseende på grundlagen. Ändå bad grundlagsutskottet kommunikationsutskottet ta ställning till om effekterna av lagändringarna kan lindras.

Kommunikationsutskottet har i samband med behandlingen grundligt utvärderat frågor som gäller investeringar i besiktningsverksamheten. De betydande investeringarna i besiktning av tung materiel får absolut inte äventyras oskäligt, menar utskottet. De eventuella investeringarna gjordes ursprungligen för verksamhet där koncessionerna beviljades på visstid för fem år. Amorteringstiden för dessa investeringar har enligt utredning i typfallet varit relativt kort. En betydande del av besiktningsföretagarna har enligt utredning åtminstone delvis hyrt lokaler eller apparatur för besiktning av tung materiel av andra aktörer. Lagförslaget innehåller skäliga övergångstider, men utskottet anser ändå att det bör lämnas åtminstone sex månader mellan att lagen godkänns och att den träder i kraft för att aktörerna ska hinna förbereda sig inför förnyelserna. Enligt den gällande lagen krävde koncession för periodisk besiktning alltid anskaffning av redskap för både lätta och tunga fordon även om aktören främst skulle ha besiktat lätta fordon. I fortsättningen kan koncessionen däremot beviljas flexibelt antingen separat för lätta eller tunga fordon eller för båda. Utskottet menar att ändringen förhindrar onödiga investeringar vilket är en klar förbättring. Utskottet finner det angeläget att branschens aktörer underrättas om den nya regleringen i god tid så att det inte görs investeringar som efter ikraftträdandet visar sig vara obehövliga.

I 13 § i det fjärde lagförslaget ingår en bestämmelse som säger att den direktör vid Trafiksäkerhetsverket som ansvarar för administrativa ärenden har rätt att på statens vägnar anföra besvär över Trafiksäkerhetsverkets beslut. Det betyder att Trafiksäkerhetsverket har rätt att anföra besvär över sina egna beslut med anledning av begäran om omprövning. Grundlagsutskottet utvärderade bestämmelsen i sitt utlåtande, föreslog vissa ändringar och framhöll att det fortfarande kan anses mycket exceptionellt att en myndighet har rätt att överklaga sina egna beslut, och med avseende på 21 § i grundlagen är förfarandet en aning tvivelaktigt. Kommunikationsutskottet föreslår att bestämmelsen stryks helt på de grunder som specificeras i detaljmotiveringen.

Övergångsbestämmelser och ikraftträdande

Enligt 58 § i lagförslag 1 gäller de besiktningskoncessioner som i kraft vid lagens ikraftträdandet som sådana den tid som anges i koncessionen. Om giltigheten för en besiktningskoncession som gäller vid lagens ikraftträdande går ut tidigare än tre år från ikraftträdandet, får koncessionshavaren fortsätta den koncessionsenliga besiktningsverksamheten med stöd av koncessionen i fråga i tre år från ikraftträdandet efter att ha anmält detta skriftligt till Trafiksäkerhetsverket. I så fall utförs besiktningarna enligt de bestämmelser som gällt när den nya lagen träder i kraft.

På grundval av erhållen utredning anser utskottet att den föreslagna övergångstiden är tillräcklig också med avseende på dem som nu verkar i branschen. Dessutom är det av central betydelse, som utskottet ser det, att också de nuvarande besiktningsföretagen framdeles har en rättvis möjlighet att utöka sitt tjänsteutbud med t.ex. reparationstjänster.

De föreslagna lagarna avses träda i kraft i början av 2014. Men utskottet vill betona att bl.a. aktörerna på den nuvarande besiktningsmarknaden bör ges skäligt med tid för att anpassa sig till de nya bestämmelserna. Som ovan konstaterades anser utskottet att det är skäligt att lämna minst sex månader mellan det att propositionen godkänns och att lagen träder i kraft. När det gäller lagen om enskilt godkännande av fordon är det dock enligt erhållen utredning ändamålsenligt att lagen träder i kraft först den 1 januari 2015, eftersom den temporära lagen om enskilt godkännande av fordon gäller till slutet av 2014.