Motivering
Allmänt
Den föreslagna regionförvaltningsreformen är
i sig bra, menar utskottet. Genom att de olika aktörerna
inom statens regionförvaltning inrangeras i två större
regionala organisationer med gemensam styrning kan resurserna och
expertisen användas på ett ändamålsenligt
och samordnat sätt. Vägförvaltningens
vägdistrikt och länsstyrelsernas trafikavdelningar
flyttas över till närings-, trafik- och miljöcentralerna
där det utgör ansvarsområdet trafik och
infrastruktur. Ansvarsområdet trafik och infrastruktur
kommer att finnas vid nio av centralerna, dvs. Nylands, Egentliga
Finlands, Birkalands, Mellersta Finlands, Södra Österbottens,
Norra Österbottens, Lapplands, Norra Savolax och Sydöstra
Finlands central. Reformen skapar nya möjligheter att utveckla
trafiksystemet utgående från konkurrenskraften
i regionen men också med hänsyn till kravet på hållbar
utveckling.
Parallellt med reformen av statens regionförvaltning
pågår förberedelserna för en
reform av ämbetsverken inom trafikförvaltningen.
Banförvaltningscentralen, funktionerna inom Vägförvaltningens
centralförvaltning och Sjöfartsverket slås
samman till Trafikverket. Undantag utgör vissa funktioner
vid Sjöfartsverket, som kommer att flyttas över
dels till Trafiksäkerhetsverket, dels till en närings-,
trafik- och miljöcentral, dels till ett nytt produktionsbolag
för sjöfarten. Av Sjöfartsverkets sjösäkerhetsfunktion, myndighetsfunktionerna
i fråga om styrningen och lotsningen av fartygstrafiken
och fartygsregisterföringen, Luftfartsförvaltningen,
Järnvägsverket och Fordonsförvaltningscentralen
bildas Trafiksäkerhetsverket. Reformen syftar framför allt
till att stärka systemtänkandet i fråga
om trafik och nyttiggöra expertisen vid de berörda ämbetsverken
i syfte att förbättra verksamhetens genomslagskraft,
kvalitet och produktivitet. Båda reformerna planeras träda
i kraft den 1 januari 2010.
Det faktum att regionförvaltningsreformen beretts i
stor hast och träder i kraft redan vid ingången
av 2010 i kombination med ombildningen av ämbetsverken
inom förvaltningsområdet gör det ganska
svårt att få en heltäckande bild av hur
trafikförvaltningen kommer att fungera på regional
nivå. Utskottet vill fästa extra uppmärksamhet
vid hur trafikförvaltningens regionala tjänster
ordnas, hur styrsystemet fungerar, hur uppgifterna läggs
fast och hur produktivitetsprogrammet genomförs på de
nya centralerna.
Tjänster
Reformen, som startade som en översyn av förvaltningsstrukturerna,
förefaller i praktiken leda till en radikal förändring
i fråga om de regionala serviceställena. Nylands,
Tavastlands, Sydöstra Finlands, Savolax-Karelens, Vasa
och Uleåborgs vägdistrikt får
nya gränser. Exempelvis ändringarna i distriktsindelningen
och den i propositionen mycket knapphändigt motiverade förflyttningen
av huvudsakligt verksamhetsställe från Vasa till
Seinäjoki kan ge upphov till såväl resurs-
och kompetensproblem som personalomflyttningar. De föreslagna
omställningarna förefaller i viss mån
strida mot statens allmänna regionaliseringsprinciper när
uppgifter också flyttas från Tammerfors till Helsingfors. Det
kan bli svårare för svenskspråkiga i Österbotten
att få adekvata tjänster på sitt eget
modersmål.
De uppgifter som länsstyrelsernas trafikavdelningar
har i dag kommer att tills vidare förläggas till
nio närings-, trafik- och miljöcentraler. Personalen
på de nuvarande stationeringsorterna stannar kvar på respektive
ort. Trafikavdelningspersonal finns förutom på de
föreslagna centralerna också i Joensuu, S:t Michel
och Tavastehus. Tjänster måste i framtiden finnas
att tillgå i alla regioner på lika villkor, understryker utskottet
med kraft. De nya närings-, trafik- och miljöcentralerna
måste följaktligen fundera på administrativa
lösningar, t.ex. samservicekontor, som garanterar regional
och språklig jämlikhet när det gäller
tillgången till högkvalitativa tjänster.
Servicenivån får inte sjunka under övergångsperioden.
Styrning av verksamheten
Styrningen av närings-, trafik- och miljöcentralerna
samordnas av arbets- och näringsministeriet. Under ministeriets
ledning upprättas ett gemensamt strategidokument för
alla centraler. Med varje central ingås ett strategiskt
resultatavtal som undertecknas av ministeriet och centralens direktör.
Kommunikationsministeriet och det nya Trafikverket deltar aktivt
i beredningsprocessen. Parter i det operativa resultatavtalet är
Trafikverket och direktören för ansvarsområdet
trafik och infrastruktur. Där anges bl.a. målen
för väghållningen. Trafikverket styr
också i övrigt centralernas verksamhet för
att de rikstäckande riktlinjerna för väghållningen
och trafiksystemets funktion ska uppfyllas.
En av de stora utmaningarna i fråga om styrningen av
närings-, trafik- och miljöcentralerna uppges
vara hur substans- och personalstyrningen ska kunna skiljas åt.
Styrningen är mycket diversifierad och därför
måste ministeriernas (de centrala ämbetsverkens)
samarbete löpa bra. Det viktigaste är att ordna
och bevara substansstyrningen inom förvaltningsområdet
så att finansieringen och den operativa resultatstyrningen
av substansen fortsatt sker via förvaltningsområdet.
Utskottet håller med de utfrågade sakkunniga som
betvivlar att resultatet blir bra om närings-, trafik-
och miljöcentralerna leds av en av direktörerna
som särskilt uppdrag. Det gäller att bevaka hur
det föreslagna ledningssystemet fungerar och i förekommande
fall göra en ombedömning av regleringen.
Den styrmodell man gått in för i reformen kommer
enligt utskottets bedömning att leda till avsevärt
fler styrande aktörer, styrdokument och behövliga överläggningar.
Det föreligger alltså risk för att reformen
uttryckligen ökar de resurser som krävs för
administreringen. Erfarenheterna från resultatstyrning
av ämbetsverk där flera ministerier varit ansvariga
för styrningen har inte varit genomgående goda.
Orsaken står bl.a. att finna i oförenliga mål
och resursavvägning.
Kommunikationsministeriets och det nya Trafikverkets kompetens-
och arbetsfördelning i fråga om närings-,
trafik- och miljöcentralerna måste vara sådan
att den operativa styrningen av finansieringen och substansen stöder
och samordnar centralernas insatser i de uppgifter som hör
till förvaltningsområdet. Det är viktigt
att alla enheter också framöver har samma resurser och
samma rutiner för att säkerställa en
adekvat regional expertis och en jämlik behandling av medborgarna
i trafikfrågor. Styrningen på riksnivå måste
vara så tydlig att medborgarnas jämlikhet är
säkrad och att en överklagandekarusell förorsakad
av otydliga råd eller osamordnade rutiner kan undvikas.
Uppgiften som närings-, trafik- och miljöcentralerna ålagts,
att se till att trafiksystemen fungerar och att trafiken är
säker, är ett angeläget operativt mål.
För att målet ska nås och underhållet
av vägnätet löpa utan störningar
och farledsprojekten bli genomförda behövs det
en tydlig styrning och ett gott samarbete mellan alla myndigheter
som svarar för trafikledsprojekt. Särskilt noga
bör man vara med att allt förlöper friktionsfritt
under övergången från det gamla till
det nya systemet. Centralerna har också inom sina respektive
regioner ansvaret för att ordna med kollektivtrafiktjänster.
För att regionerna ska vara jämlika i fråga
om denna för medborgarna så viktiga bastjänst
måste centralerna och landskapsförbundet bedriva
ett nära samarbete med kollektivtrafikoperatörerna
och deras organisationer bl.a. när trafiksystemsplaner
upprättas.
Uppgiftsdefinition
I 3 § i den föreslagna lagen om närings-,
trafik- och miljöcentralerna anges de verksamhetsområden
inom vilka centralerna har särskilt föreskrivna
uppgifter. I 1 mom. 9 punkten nämns trafiksystemets funktion,
trafiksäkerheten, väg- och trafikförhållandena,
landsvägshållningen och ordnandet av kollektivtrafiken.
Dessutom ska centralerna enligt 2 mom. 2 punkten bl.a. bereda en
utvärdering av den regionala tillgången till basservice
inom trafiken.
Definitionen av centralernas uppgifter inom trafikområdet
kräver ytterligare diskussion, menar utskottet. Definitionen
i propositionen är summarisk och preciseras inte förrän
i de förvaltningsspecifika substanslagarna. Den föreslagna
bestämmelsen lämnar i många stycken öppet
vad uppgifterna i sista hand innefattar, t.ex. om centralerna ansvarar
för uppgifterna inom sin egen region eller om ansvaret
vilar på exempelvis det planerade Trafikverket. Utskottet
vill bestämt hävda att centralerna ska svara för
de ålagda uppgifterna inom sitt ansvarsområde,
på samma sätt som bl.a. vägdistrikten
gör i dagens läge.
Från sakkunnighåll har det påpekats
att det föreligger risk för att ingenting kommer
att sägas om förbindelsefartygstrafiken på författningsnivå i
samband med denna reform och trafikverksreformen och att det t.ex. är
en tolkningsfråga om den omfattas av de nu föreslagna
bestämmelserna. Utskottet poängterar den avgörande
betydelse förbindelsefartygstrafiken har som garant för
skärgårdsbornas tillgång till basala
trafiktjänster. För att undvika tolkningsproblem är
det ytterst viktigt att förbindelsefartygstrafikens betydelse
och ansvaret för att ordna den framgår med tillräcklig
tydlighet av den nya lagen eller motiven till den. Utskottet föreslår
att man tittar på om förbindelsefartygstrafiken
kunde fogas till 3 § 1 mom. 9 punkten.
Planeringen av trafiksystem på det regionala planet
spelar en stor roll för samordningen av trafik och markanvändning.
Utskottet lade t.ex. i sitt betänkande (KoUB 9/2008
rd) om statsrådets trafikpolitiska redogörelse
(SRR 3/2008 rd) fram ett förslag
till ett uttalande som riksdagen antog om att den regionala och
rikstäckande planeringen av markanvändning och
trafik plus tillhörande styrmedel ska utvecklas målinriktat
så att samhällsstrukturen blir intakt och behovet
att färdas minskar. Utskottet föreslår
följaktligen nu att den regionala planering av trafiksystem
som ingår i arbetet kring trafiksystem tydligt kunde införlivas
i närings-, trafik- och miljöcentralernas uppgifter
inom ansvarsområdet trafik och infrastruktur.
I den föreslagna lagen om närings-, trafik- och
miljöcentralerna handlar 7 § om den strategiska
planeringen och styrningen av centralernas verksamhet. Enligt paragrafen
ska för varje central också göras upp
en separat strategisk resultatmålshandling. Dessa handlingar
kopplar samman de generella mål och syften som gäller för
centralerna med regionens landskapsprogram och genomförandeplanerna
för dessa. Regeringen vill också ge landskapsförbunden
en ny ställning och nya uppgifter och föreslår
därför i propositionen att regionutvecklingslagen ändras och
förbunden genom en breddning av uppgifterna får
ansvaret för att initiera planeringsprocesser och leda
det hithörande samarbetet bl.a. när det gäller
planer för trafiksystem. Tanken är inte att överföra
beslutanderätten, utan att landskapsförbunden
ska samordna upprättandet av planerna på det regionala
planet. Den samordning som landskapsförbunden ska stå för
innebär att starta upp planeringsprocesser och leda det
hithörande samarbetet.
Med hänsyn till hur viktig den regionala trafiksystemsplaneringen är
vill utskottet dessutom föreslå att 7 § preciseras
så att det i motiven angivna syftet, att initiera planeringsprocessen och
leda det hithörande samarbetet, tydligt framgår
av paragrafen.
Genomförande av produktivitetsprogrammet
Närings-, trafik- och miljöcentralerna har
i statens produktivitetsprogram ålagts ett sparbeting på totalt
640 årsverken (ca 15 %) fram till 2015. Men de
regionala organisationer som nu slås samman har inte alla
kommit lika långt i arbetet på att förbättra
produktiviteten. Vägförvaltningen har av sina
stödtjänster lagt ut IT-tjänsterna på marknaden
och den operativa ekonomi- och personaladministrationen på statskontorets
servicecentral. Hänsyn måste tas till produktivitetsinsatserna
hittills för att genomförandet av produktivitetsprogrammet
inte ska tära på resurserna för väghållning
och fackkompetensen på de nya centralerna, understryker
utskottet.