Motivering

Genom revideringen av bestämningsgrunderna för utbildnings- och kultursektorns statsandelar strävar man efter att dels främja en hållbar finansiering av tjänsterna, dels att förtydliga och förenkla finansieringssystemen. Utskottet noterar med tillfredsställelse målet att göra systemet mer transparent samt avsikten att förbättra utbildningens resultat och styreffekt. Däremot anser utskottet att systemet med statsandelar i sin helhet är alltför svåröverskådligt. Som bäst pågår beredningen av en revidering av kommun- och servicestrukturen. Dess mål är att åstadkomma strukturella förnyelser i kommunstrukturen och tjänsteproduktionen. Detta kan medföra mycket betydande omläggningar också i systemet med statsandelar. Revisionen av statsandelssystemet i samband med 2006 års budget antas således bli en kortvarig mellanreform. Kulturutskottet påpekar att delreformer som genomförs med korta intervaller förorsakar kommunerna och de organisationer som omfattas av statsandelssystemet osäkerhet och att deras möjligheter till långsiktigt planeringsarbete försvåras. Därför hade utskottet föredragit alternativet att genomföra en totalreform på en gång. Kulturutskottet föreslår att förvaltningsutskottet avkräver regeringen beredning av ett mer öppet och transparent statsandelssystem.

Ändringarna, som hänför sig till den grundläggande utbildningen, biblioteken, den grundläggande yrkesutbildningen och yrkeshögskolorna ska enligt förslaget genomföras till största delen kostnadsneutralt mellan staten och kommunerna. Ändringarna i fråga om finansieringen av yrkespedagogisk lärarutbildning samt museer, teatrar och orkestrar ökar dock statsandelarna och minskningen av vissa statsunderstöd från beräkningsgrunderna för priserna per enhet minskar i sin tur statsandelarna. Utskottet noterar att ändringarna i statsandelar för enskilda kommuner 2006—2008 utjämnas dels med utjämningstillägg, dels med utjämningsavdrag.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om att justeringen av kostnadsfördelningen också inom undervisningsverksamhet ska göras vart fjärde år.

Genom kommunsammanslagningar har man strävat efter att höja kvaliteten på servicen och att öka kostnadseffektiviteten. Vanligen har sammanslagningarna resulterat i att helhetsresurserna utnyttjas bättre. I vissa fall har kommunsammanslagningarna dock lett till minskade statsandelar inom utbildningsverksamhet, bland annat i fråga om fritt bildningsarbete. Kulturutskottet påpekar att i projekten för omläggning av kommuner och servicestruktur beaktas denna faktor och när kommuner eller utbildningsorganisationer förenas nedskärs deras helhetsresurser inte.

Finansiering av grundläggande undervisning

Utskottet anser det positivt att man förenklar kalkyleringssättet för enhetspriserna inom den grundläggande undervisningen. Också vikten av grunderna för bestämmande av priserna per enhet ändras och kommunernas möjlighet att påverka sitt finansieringsbelopp minskas. Utskottet instämmer i regeringens grunder för gradering av enhetspriset per elev inom den grundläggande undervisningen.

Utskottet har i flera sammanhang uttryckt sin oro över att enhetspriserna inom den grundläggande undervisningen släpar efter. Utskottet anser det nödvändigt att denna eftersläpning med det snaraste korrigeras.

Utskottet anser det vara en behövlig reform att regeringen som ny grund för gradering av den grundläggande undervisningen föreslår beaktande av antalet elever med ett främmande språk som modersmål. För kommunerna innebär eleverna med främmande språk som modersmål dock extra kostnader bland annat på grund av stödåtgärder. Målet bör vara att definitionen beaktar antalet elever som deltar i undervisning i eget modersmål och i finska som andra språk.

Vid utfrågning av sakkunniga har man både uttalat stöd för regeringens förslag och framställt kritik mot en omläggning där skolnätets inverkan på enhetspriset minskar. Enligt propositionen beaktas skolnätsfaktorn endast i fråga om de mest glest bebodda kommunerna och skärgårdskommunerna där man för att göra undervisningen tillgänglig måste upprätthålla ett omfattande skolnät även med små elevmängder. Utskottet anser det viktigt att man ser till att strykandet av skolnätskoefficienten och den aktuella reformen av kommun- och servicestrukturen inte leder till oändamålsenliga lösningar för eleverna och de studerande.

Utskottet observerar att strykandet av skolnätskoden som höjande faktor i fråga om statsandelar kan resultera i större undervisningsenheter. Det kan effektivisera undervisningen men också påverka elevernas skolgång negativt i termer av längre skolresor. Utskottet påpekar att även om lagen tillåter 2,5 timmar daglig transporttid får det inte bli en huvudregel utan så långa transporttider bör vara undantag. Eleverna i lågstadiet ska ha så kort och trygg skolväg som möjligt.

Utskottet föreslår att förvaltningsutskottet förutsätter att undervisningsministeriet följer upp hur de nu föreslagna ändringarna i statsandelarna påverkar skolnätet och den tid som går åt till elevernas skolresor.

Enligt 4 § i lagen om grundläggande utbildning är kommunen skyldig att för barn i läropliktsåldern som bor på kommunens område ordna grundläggande utbildning samt förskoleundervisning. I motsats till lagstiftningen om social- och hälsovård innehåller lagstiftningen om grundläggande utbildning inget för finansieringen relevant hemkommunsbegrepp, utan i fråga om grundläggande utbildning är barnets boendekommun avgörande. Kommunerna har således ingen lagstadgad möjlighet att ta ut ersättning för undervisning av barn som bor i andra kommuner hos dessa barns hemkommun. Kulturutskottet förutsätter att man vidtar skyndsamma åtgärder för att placeringskommunerna ska få ersättning, till exempel på så sätt att elevernas boendekommun betalar den undervisning som eleverna får i en annan kommun. Inledningsvis kunde man gå in för rekommendationer om betalningsförbindelser eller motsvarande arrangemang. På så sätt främjar man barnskyddsåtgärder som harmonierar med barnens fördel.

Finansiering av yrkesutbildning

Enligt den av statsrådet godkända planen för utbildning och forskning 2003—2008 är de centrala målen för utvecklingen av yrkesutbildningen att höja kvaliteten på utbildningen, åstadkomma bättre motsvarighet mellan utbildning och arbetsliv samt förbättra utbildningens verkningsfullhet. Finansieringssystemet för yrkesutbildningen utvecklas så att den baserar sig på resultat och har en sporrande effekt genom att utbildningsresultaten beaktas som en del av finansieringen av driftskostnaderna. I propositionen föreslås att resultaten inom yrkesutbildning ska utgöra en grund för gradering av den kalkylmässiga finansieringen av driftskostnaderna. Resultatet mäts utgående från sysselsättningen av studerande, övergången till fortsatta studier, avbrytande av utbildningen samt studietid och personalens resultat. Då man fogar resultatfinansiering till den kalkylmässiga finansieringen får man en ökning av finansieringssystemets styreffekt och belöning av goda resultat. Utskottet förhåller sig positivt till målsättningarna. Utskottet noterar också med tillfredsställelse att resultatet inte mäts endast utifrån en faktor utan på grundval av en helhet där man väger in ett flertal faktorer. Utskottet anser att man i fråga om resultatkriterierna i tillräcklig utsträckning bör beakta anordnarnas olika verksamhetsbetingelser. Så uppnår man till exempel de bästa kvantitativa målen i utbildning inom populära branscher som samlar motiverade studerande med god studieförmåga. Resultatfinansieringen får därför inte leda till att läroanstalter som har lägre motiverade studerande får sämre verksamhetsbetingelser.

Att investeringsbidragen förenas med enhetspriserna medför svårigheter också för läroanstalter specialiserade på utbildning av handikappade. Den investeringstilläggskoefficient som föreslås i propositionen räcker inte till för att kompensera för de tilläggskostnader som förorsakas av byggande och fastighetsunderhåll på grund av handikapp. De föreslagna ändringarna leder också i fråga om egentlig verksamhet till nedskärning av enhetspriserna bland annat för förhöjning för gravt handikappade och skolgångsbiträdesförhöjning. Enligt erhållna utredningar är ändringarna i förhöjningar för samtliga studerande i specialyrkesläroanstalter följande: grundläggande utbildning samt förberedande och rehabiliterande utbildning för handikappade samt förberedande utbildning för invandrare 150 euro 2005 och 135 euro 2006, förhöjning för gravt handikappade 120 euro 2005 och 115 euro 2006 samt förhöjning för skolgångsbiträde 350 euro 2005 och 335 euro 2006. Investeringstillägget för läroanstalter specialiserade på handikappade beräknas i nedskuren form utifrån det genomsnittliga enhetspriset för yrkesläroanstalter. Enligt läroanstalternas representanter kan man trygga utbildningen för studerande i stort behov av stöd och handikappade personer om investeringstilläggskoefficienten beräknas direkt enligt snittpriset på yrkesutbildning utan nedskärning.

Enligt 33 § 4 mom. i den gällande lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet (1389/2001) kan statsbidragsmyndigheten bevilja ett anläggningsprojekt som genomförs inom yrkesinriktad specialundervisning högst 70 procent i statsandel av det belopp som avses i 32 §. Enligt utredning av undervisningsministeriet har man i samband med beredningen av denna proposition på grund av ett förbiseende underlåtit att upphäva 4 mom. trots att det inte längre kan tillämpas efter den föreslagna revideringen av statsandelssystemet för anläggningsprojekt inom yrkesutbildningen. Därför föreslår kulturutskottet att förvaltningsutskottet i den inledande meningen i lagförslag 4 föreslår upphävande av 33 § 4 mom.

Finansiering av yrkeshögskolor

Lagstiftningen om yrkeshögskolor reviderades 2003. Systemet för finansiering av yrkeshögskolor förblev då oförändrat med några få undantag. Ändå har man haft för avsikt att revidera finansieringssystemet för yrkeshögskolorna och utskottet anser det därför positivt att en sådan ändring ingår i denna proposition. Riksdagen har i flera sammanhang påskyndat en revidering av yrkeshögskolelagen (t.ex. KuUB 19/2002 rd).

Kulturutskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i grunderna enligt vilka statsandelen fördelas mellan yrkeshögskolorna, systemet för finansiering av investeringar samt finansieringen av den yrkespedagogiska lärarutbildningen. Som grund för fastställande av finansieringen föreslås ett på målavtal baserat kalkylerat antal studerande per utbildningsområde samt antalet avlagda examina under de senaste två åren. Utskottet anser det vara en positiv förändring att man i grunderna för yrkeshögskolornas statsandelar beaktar resultat. Att examina inverkar på finansieringen skapar ett behov av att öka antalet utexaminerade studerande och minska mängden avbrutna studier.

Den nya finansieringsmodellen eliminerar också ett annat problem som man länge varit medveten om och som beror på oförutsedda ändringar i antalet studerande. Ändringarna kan vara följd till exempel av omställningar i arbetsmarknadssituationen och av att de studerande utnyttjar sin frånvarorätt på ett oförutsett sätt.

Utskottet anser det nödvändigt att undervisningsministeriet följer upp om förbättringen av transparensen genomförs och om revideringen av bestämningsfaktorerna för enhetspriset leder till en för utbildningen rättvis och hållbar finansieringsbas.

Den yrkespedagogiska lärarutbildningen finansieras i dagsläget helt med stöd av statsandelar. Enligt propositionen ska kostnaderna för den yrkespedagogiska lärarutbildningen ingå i kostnadsbasen och i det genomsnittliga enhetspris som fastställs av statsrådet. Kulturutskottet anser det viktigt att trafiklärarutbildningen i fortsättningen hänförs till statsandelssystemet.

Kulturutskottet föreslår att förvaltningsutskottet förutsätter att regeringen följer upp effekterna av omställningarna i finansieringssystemet för yrkeshögskolorna.

Allmänna bibiliotek

I beräkningssättet för bibliotekens enhetspriser föreslås ändringar som dock inte påverkar det totala beloppet på bibliotekens statsandelsfinansiering. Med tanke på bibliotekstjänsternas tillgänglighet anser utskottet det positivt att enhetspriset med stöd av statsrådsförordning kan graderas i glest bebyggda kommuner och skärgårdskommuner. Positivt är också att man höjer enhetspriset för kommuner vars bibliotek tjänstgör som centralbibliotek för allmänna bibliotek eller som landskapsbibliotek.

Utskottet noterar att anslagen för bibliotekens anläggningsprojekt är otillräckliga.

Finansiering av teatrar, museer och orkestrar

Bland annat i sitt utlåtande till finansutskottet om årets budgetproposition (KuUU 9/2004 rd) har kulturutskottet ansett det viktigt att lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet ska ändras med det snaraste för att också priset per enhet för teatrar ska ses över årligen enligt förändringarna i kostnadsnivån och de förändringar i verksamheten som statens åtgärder föranleder.

Utskottet förhåller sig positivt till de föreslagna ändringarna. Det system som teatrarna ursprungligen eftersträvade har under årens lopp blivit svårt med hänsyn till teatrarnas ekonomiska utveckling. Att indexjusteringar fogas också till teatrarnas statsandelar förbättrar läget avsevärt. Verksamhetsbetingelserna förbättras både för stora institutionsteatrar och för grupper och små teatrar som verkar inom lagens område.

Propositionen förbättrar verksamhetsbetingelserna för konst- och kulturinstitutionerna. Finland har ett nätverk av konst- och kulturinstitutioner som täcker hela landet. I nätverket ingår 57 teatrar, 26 orkestrar och 136 museer. Målet är att trygga var och en möjlighet att ta del av högkvalitativa konst- och kulturtjänster oavsett boplats och förmögenhet. De föreslagna ändringarna bidrar till att trygga tillgången på högkvalitativa kulturtjänster runtom i landet. Ändringen medför att enhetspriset för teatrarnas, orkestrarnas och museernas statsandelar motsvarar de faktiska kostnaderna och dessutom kompletteras lagen med en justering av enhetspriset som ska ske vart fjärde år. Eftersläpningen av enhetspriserna, som varierar från cirka 30 procent för orkestrarna till cirka 42 procent för museerna, har försvårat en långsiktig planering och utveckling av konst- och kulturinstitutionerna.

En annan angelägen omläggning är att man tar hänsyn till teatrarnas olikartade förhållanden och utvecklandet av verksamheten genom att höja anslaget enligt prövning med stöd av 6 a § i teater- och orkesterlagen och utvidga dess användningssyfte till utvecklingsverksamhet. Ändå noterar utskottet att anslaget för utveckling ska bidra till att sporra både teatrar som omfattas av lagen och teatrar som inte gör det att utveckla också samarbetsmetoderna. Dessutom bör anslaget sporra teatrarna att förnya sina verksamhetssätt och på så sätt effektivera sin verksamhet och sina möjligheter att framställa också nya slag av produktioner.

Också i sitt utlåtande om nästa års budget konstaterar kulturutskottet bland annat att enhetspriset per invånare för kulturverksamhet i år är 4,20 euro. I budgetpropositionen för 2006 föreslår man att enhetspriset ska sänkas till 3,50 euro per invånare. Allmänt taget utgör kommunernas statsandelar för kulturverksamhet inte någon stor del av statsandelsfinansieringen utan kommunerna medverkar själva med en betydande finansieringsandel. Ändå anser utskottet det beklagligt att samtidigt som man främjar kulturens och konstens betydelse i samhällsutvecklingen bland annat genom statsrådets konst- och konstnärspolitiska principbeslut och programmet TAO, ger man kommunerna fel signaler i nästa års budget. Den nämnda nedskärningen av anslag innebär minskat stöd för kulturverksamhet på kommunal gräsrotsnivå. Statsandelen för kulturverksamhet enligt invånarantal har varit viktig särskilt för små kommuner. Kulturutskottet har föreslagit att finansutskottet ska överväga en förhöjning av statsandelen enligt invånarantal till det nuvarande, det vill säga 4,20 euro per invånare.

Systemet för finansiering av yrkesutbildningens och yrkeshögskolornas investeringar

Utskottet anser det i sig motiverat att man övergår från ett system med anläggningsprojekt till ett investeringstillägg i fråga om yrkesutbildning, fritt bildningsarbete och bibliotek. Men i övergångsskedet uppstår en problematisk situation särskilt för de läroanstalter vilkas projekt redan har godkänts i finansieringsplanen för planperioden 2005—2008. I sitt utlåtande till finansutskottet om 2006 års budgetproposition (KuUU 9/2005 rd) tar kulturutskottet upp problemen i relation till övergångsskedet.

Lagändringarna som gäller stöd för investeringar inverkar negativt på genomförandet av byggprojekt inom vissa läroanstaltsformer. Statsandelar för anläggningsprojekt ska 2006 inte längre beviljas för yrkesutbildningens och yrkeshögskolornas projekt, inte heller beviljas statsbidrag för projekt inom yrkesinriktad vuxenutbildning. Från början av 2006 beviljas således inga statsandelar eller statsbidrag ens för anläggningsprojekt som ingår i finansieringsplanen för redan fastställda anläggningsprojekt. Undervisningsministeriet har återtagit sin särskilda finansiering för projekten och meddelat aktörerna att finansieringen förflyttas till enhetspriserna. Enligt erhållen utredning är avsikten att man beviljar understöd enligt prövning för projekt under övergångsperioden. Utskottet anser det nödvändigt att man tillämpar förhöjning enligt prövning av enhetspriset också på projekt som ingår i finansieringsplanen för anläggningsprojekt i fall där genomförandet av projektet annars skulle medföra ekonomiska svårigheter för utbildningsanordnaren. Därför föreslår kulturutskottet att finansutskottet ökar finansieringsbidragen enligt prövning så att projekten i finansieringsplanen kan genomföras planenligt. Kulturutskottet anser att investeringstillägget för dem som får finansiering för anläggningsprojekt inom statsandelssystemet 2005—2008 på motsvarande sätt kan dras av från enhetspriset för dessa år.

För närvarande kan undervisningsministeriet fastställa årshyran som beräkningsgrund för statsandelen för yrkesutbildningen och yrkeshögskolorna, om utbildningen i betydande utsträckning anordnas i hyrda lokaler. I samband med omläggningen avser man att också avstå från denna post, som ska beaktas separat i grunderna för statsandelar. Utskottet anser det nödvändigt att den statsandelsförlust som blir följden för vissa utbildningsanordnare vid behov kompenseras genom en förhöjning enligt prövning av enhetspriset.

Med stöd av det ovan anförda föreslår kulturutskottet att utbildningsanordnare som huvudsakligen arbetar i hyrda lokaler kompenseras för förluster relaterade till ändrade statsandelar på så sätt att läroanstalterna inte drabbas av oskäliga svårigheter.