Motivering

Kulturutskottet tar i det här utlåtandet ställning till vissa centrala funktioner som hör till undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde och till finansieringen av dem enligt statsbudgeten. Kulturutskottet anser att de utbildnings- och vetenskapspolitiska målen i budgetpropositionen är ytterst välmotiverade och eftertraktansvärda. Men de nödvändiga sparbetingen i statsfinanserna till följd av den svaga ekonomiska situationen försvagar möjligheterna att nå målen i avgörande grad.

Beredningen av kulturutskottets utlåtande försvårades av att en betydande del av de centrala propositionerna som hänför sig till utvecklingen av förvaltningsområdets verksamhet fortfarande är under beredning och att utskottet därför inte har tillnärmelsevis tillräckliga förutsättningar att för sitt eget förvaltningsområde bedöma anslagens faktiska tillräcklighet och i synnerhet sparåtgärdernas effekter på kommande verksamhet. Bedömningen försvåras också av de till budgeten hänförliga tilläggen och avdragen som delvis kompenserar för varandra och vilkas slutresultat särskilt i fråga om ändringarnas verkningar förblir oklara. Kulturutskottet vill i sammanhanget påminna om det uttalande som ingick i riksdagens skrivelse (RSk 20/2014 rd) som gavs som svar på statsrådets redogörelse om planen för de offentliga finanserna 2015—2018 (SRR 4/2014 rd). Riksdagen förutsatte att regeringen i samband med reformer på förhand gör allsidiga och omsorgsfulla bedömningar av konsekvenserna innan den lägger fram propositioner eller fattar andra beslut. Detta uttalande är ytterst viktigt, menar kulturutskottet.

Särskilt med tanke på undervisningens och utbildningens tillgänglighet, kvalitet och genomslag anser kulturutskottet att det är ytterst oroväckande med de alltför stora och kumulerande totalbesparingar som drabbat undervisning och forskning sedan 2012 och som alltjämt fortgår. Enligt ett sakkunnigyttrande skärs resurserna för undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde ner med över 10 procent under innevarande regeringsperiod. Kulturutskottet vill påpeka att de besparingar som föreslås för undervisning och även forskning drabbar grunden för de unga åldersklassernas framtida kompetens. De främjar inte på något sätt målet att Finland ska vara världens mest kunniga folk år 2020 utan försvagar tvärtom grunden för det kunskapskapital, dvs. världens främsta undervisning, som utgör grunden för förhoppningar och förväntningar om en bred kunskapspotential, en vetenskap på hög nivå och kommersiellt betydande innovationer.

Kulturutskottet vill betona att lagstiftningen för undervisningen innehåller ganska få lagbaserade och på så sätt för kommunerna bindande normer som skulle garantera att undervisningen räcker till och håller en tillräcklig nivå. Det gör det uppenbart lättare att rikta stora sparåtgärder till undervisningen jämfört med social- och hälsovården som är mångfalt mer reglerad. Kommunerna anordnar nästan all förskoleundervisning och grundläggande utbildning, största delen av gymnasieutbildningen samt en betydande del av yrkesutbildningen. Statsandelen för kommunal basservice förslås bli nedskuren till ca 25 procent. Effekten av de nedskurna statsandelarna på utbildningstjänsternas kvalitet blir beroende på enskilda kommuners beslut och möjligheter att mer än förr finansiera tjänsterna genom skatte- och avgiftsinkomster samt upplåning.

Enligt utredning till utskottet innebär nedskärningarna av statsandelarna för kommunal basservice sedan 2012 en minskning i statsandelar med ca 1,4 miljarder euro 2015 jämfört med nivån före nedskärningarna och tillsammans med nedskärningarna inom undervisnings- och kulturtjänster uppgår minskningen redan till över 1,5 miljarder euro.

Det är helt nödvändigt, menar kulturutskottet, att i fortsättningen ytterligare omvärdera inte bara de konkreta sparmålen utan också systemet med statsandelen för basservice som helhet i fråga om undervisningen och undervisningslagstiftningens bindande verkan i relation till finansieringen av verksamheten. Utskottet konstaterar att alternativet till en striktare normstyrning är en mer omfattande användning av fakultativ statlig finansiering som är bunden till sitt användningssyfte. Ett gott exempel på det är finansieringen för bättre utbildning, som använts för att göra undervisningsgrupperna mindre.

Om budgetpropositionen

Regeringen föreslår ett anslag på 6,8 miljarder euro för undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde 2015. Anslagen för huvudtiteln stiger jämfört med 2014 års anslagsnivå med 186 miljoner euro vilket huvudsakligen beror på att finansieringen av yrkeshögskolorna överförs till staten.

Huvudtitelns finansiering skärs ner med ca 100 miljoner euro vilket drabbar bl.a. gymnasieutbildningen, den grundläggande yrkesutbildningen, den yrkesinriktade vuxenutbildningen, finansieringen av yrkeshögskolorna, statsandelen för anläggningskostnaderna för skolor, finansieringen av det fria bildningsarbetet samt kostnaderna för kulturförvaltning och kulturtjänster. Av sparåtgärderna nämner utskottet särskilt nedskärningar på 21,5 miljoner euro av statsandelarna för gymnasierna enligt rambeslutet och nedskärningarna på 59 miljoner euro av statsandelarna för allmänbildande utbildning. Statsandelarna för grundläggande yrkesutbildning minskas enligt ramarna med ca 26 miljoner euro och statsandelarna för yrkesutbildning minskas med 6 miljoner euro.

Statsandelarna för anläggningskostnaderna för skolor överförs till momentet för statsandelar för kommunernas basservice och från 2015 deltar staten inte längre i att finansiera nya kommunala anläggningsprojekt. Utskottet vill poängtera att indragningen av finansieringen för anläggningskostnader kan medföra problem särskilt för små kommuner med ansträngd ekonomi samt för privata utbildningsanordnare. Utskottet ser det som viktigt att i fortsättningen följa hur indragningen av statens separata finansiering av anläggningsprojekt inverkar t.ex. på hur finansieringen räcker till för att reparera mögelskadade skolor.

Kulturutskottet konstaterar att trots de ovan nämnda besparingarna innehåller budgetförslaget vissa positiva punkter och förbättringar till det rådande läget. Utskottet välkomnar medlen för att förbättra den grundläggande utbildningen (17,3 miljoner euro), liksom även satsningarna för att förbättra förutsättningarna för elever med specialbehov att gå i skola (10 miljoner euro), utvidgning av språkbadsundervisningen (3 miljoner euro) och utveckling av specialundervisningen (7,3 miljoner euro). Genomförandet av ungdomsgarantin stöds och satsningar riktas till utbildning för vuxna som saknar examen efter grundskolan samt väglednings- och rådgivningstjänster (10 miljoner euro), temporär ökning av antalet nybörjarplatser vid högskolor (18 miljoner euro) och genomförande av nya specialiseringsutbildningar vid högskolor (4 miljoner euro). Dessutom är det ytterst positivt att finansieringen av gymnasiernas specialuppdrag inte halveras 2015.

Utskottet finner det helt nödvändigt att det i slutskedet av beredningen av de aktuella omfattande utbildningspolitiska reformerna ytterligare omvärderas hurdan finansiering som behövs för att verkställa reformerna i förhållande till regeringens budgetförslag för 2015 i utbildningsanslagen för undervisnings- och kulturministeriets förvaltningsområde. Vid behov bör finansieringsbehovet granskas också i samband med eventuella tilläggsbudgetförslag 2015.

Kulturutskottet föreslår

att finansutskottet i sitt betänkande tar in ett utlåtande där det förutsätter att regeringen utreder vilken tilläggsfinansiering som behövs för att verkställa de fortfarande aktuella omfattande utbildningspolitiska reformerna och att regeringen fogar den tilläggsfinansiering som behövs till en tilläggsbudget för 2015.

Kulturutskottet konstaterar dessutom att kortvarig projektfinansiering i viss mån kan kompensera för besparingar och främja utvecklingen av verksamhetens kvalitet och kostnadseffektivitet. Enligt utredning till utskottet ger finansiering i form av projektfinansiering inte nödvändigtvis förändringar i den bestående verksamheten vilket innebär att den slutgiltiga utveckling av verksamheten som är projektets syfte inte blir genomförd. Utskottet ser det som viktigt att fördelarna och problempunkterna med utvecklingsfinansiering av projekttyp utvärderas för att säkerställa att de resultat eller förbättringar som projektet ger bättre än nu kan utnyttjas fullt ut.

Gymnasieutbildning

Kulturutskottet uttrycker i synnerhet oro över gymnasiernas ställning i korstrycket mellan de besparingar som föreslås i budgeten och reformerna av gymnasiernas verksamhetsmässiga innehåll och nätverket av anordnare.

Moment 29.10.30 i budgetpropositionen för 2015 (Statsandel och statsunderstöd för den allmänbildande utbildningen) minskar sammanlagt med knappa 103 miljoner euro. I fråga om gymnasieutbildningen minskas statsandelarna med sammanlagt 102,8 miljoner euro och ökas med 4,7 miljoner euro. Av minskningen beror 80,8 miljoner euro på en ökning av kommunernas finansieringsandel då yrkeshögskolorna helt och hållet blir statsfinansierade. En andel som motsvarar ökningen av statens utgifter på grund av finansieringsreformen för yrkeshögskolorna ökar kommunernas lagstadgade finansieringsandel i fråga om finansieringen av andra stadiet och basservicen. Ökningen av kommunernas finansieringsandel ändrar kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna så att statens faktiska finansieringsandel av finansieringen av gymnasieutbildningen i fortsättningen är ca 31 procent medan den 2014 är ca 42 procent.

I enlighet med statens rambeslut blir finansieringen av gymnasieutbildningen i 2015 års budgetproposition föremål för nedskärning av statsandelen på 22 miljoner euro. I priserna per enhet för gymnasieutbildningen görs också en indexhöjning som motsvarar ändringen i kostnadsnivån. Totalt minskar det pris per enhet som utgör grunden för finansieringen av gymnasieutbildningen från 2014 till 2015 med ca 7,73 procent. I budgetpropositionen beräknas också de statliga åtgärdernas effekter på kommunernas och samkommunernas ekonomi. Beräkningen visar att nettoeffekten i fråga om kommunernas och samkommunernas gymnasieutbildning är 28 miljoner euro. De kumulativa nedskärningarna i statsfinanseringen är enligt erhållen expertbedömning upp till 37 miljoner euro 2015.

Kulturutskottet anser att nedskärningarna för gymnasierna är ytterst oroväckande. Priset per enhet för gymnasiet minskas enligt utredning till utskottet från 6 425,98 euro till 6 004,44 euro per studerande. Utskottet vill betona att gymnasiet också hittills har genomfört utbildningsgarantin billigare och mer effektivt än någon annan utbildningsform. Utbildningen har avbrutits av endast 4 procent av dem som börjat och endast 1,5 procent av dem avlägger ingen examen på andra stadiet.

Kulturutskottet finner det uppenbart att sparbetingen för gymnasieutbildningen inverkar på anordnandet av utbildning i olika områden och på antalet verksamhetsställen. Omställningarna i nätverket av gymnasier inverkar på hur utbildningsgarantin för unga utfaller: ett lokalt gymnasium har för många unga varit ett relevant alternativ till en längre bort belägen yrkesutbildning jämte internatboende. Också inom stödet för skolresor ökar kostnaderna. Kulturutskottet anser fortfarande att det är ytterst angeläget att gymnasiestuderande i regel ska kunna bo hemma.

På många orter ordnas gymnasieutbildningen i samband med årskurs 7—9 i den grundläggande utbildningen. I så fall består undervisningsskyldigheten för heltidsanställda ämneslärare av lektioner både i grundskolan och gymnasiet. Kulturutskottet varnar för att omläggningar i gymnasienätverket kan få konsekvenser för antalet behöriga ämneslärare i grundskolans övre klasser och således också för undervisningsarrangemangen och kvaliteten på undervisningen.

Kulturutskottet bedömer att besparingarna i gymnasieutbildningen får direkta återverkningar i undervisningen eftersom kostnaderna för gymnasieutbildning huvudsakligen består av personalkostnader. Gruppstorleken ökar särskilt i fråga om obligatoriska kurser. En del av de nationella fördjupande kurserna genomförs inte i små grupper utan snarare som samarbete mellan gymnasierna eller självständigt. Undervisningen i B2- och B3-språk kan ordnas mångsidigt som närundervisning främst i stora gymnasier. Fördjupande eller tillämpande kurser i enskilda skolor erbjuds mindre än förr och den mängd studerande som krävs för att anordna kursen ökar.

Kulturutskottet vill betona att regionala skillnader i anordnandet av gymnasieutbildning inte får bli betydande till följd av de framtida reformerna. Utskottet understryker ytterligare att det krävs omsorgsfullt övervägande vid beredningen av den innehållsliga reformen av nätet av utbildningsanordnare och finansieringssystemet inom gymnasieutbildningen inklusive specialiseringsgymnasier.

Ungdomsgarantin och utbildningsgarantin

Ungdomsgarantin trädde i kraft den 1 januari 2013. Den ska säkerställa att de unga finner en väg till utbildning och jobb och på så sätt blir delaktiga i samhället. Garantin ska ge unga under 25 år och nyutexaminerade under 30 år utbildnings-, praktik-, verkstads-, rehabiliterings- eller arbetsplats inom tre månader från det att de blev arbetslösa. Ungdomsgarantin har genomförts inom olika förvaltningsområden. Under arbets- och näringsministeriets ledning har undervisnings- och kulturministeriet, social- och hälsovårdsministeriet, utbildningsstyrelsen, Kommunförbundet, folkpensionsanstalten, arbetsmarknadsorganisationerna och Allians rf bildat arbetsgruppen NYT som koordinerar samarbetet. Metoder för att genomföra garantin har varit utbildningsgarantins åtgärder, kompetensprogrammet för unga vuxna, arbetskrafts- och näringstjänster för unga, rehabiliteringstjänster inklusive kommunernas social- och hälsovårdstjänster samt andra individuella tjänster för unga såsom uppsökande ungdomsarbete och verkstäder för unga.

Med avseende på utbildningsgarantin som ligger på undervisnings- och kulturministeriets ansvar är det enligt utskottets bedömning ytterst välkommet att den allmänbildande utbildningen i budgetpropositionen får ett tillägg på 7,3 miljoner euro för att förhindra avhopp från skolan och för att utveckla den grundläggande utbildningen. Men tillägget kan inte som sådant i kvantitativt hänseende kompensera för att den totala nivån på finansieringen av grundläggande utbildning sjunker. Enligt utredning till utskottet förbättrar budgetpropositionen inte med avseende på ungdomsgarantin nödvändigtvis kompetensnivån hos dem som går ut grundskolan. De grundskolgångna som inte efter den grundläggande utbildningen har tillräckligt med kompetens och färdigheter för fortsatta studier kan rentav bli fler.

Det är ytterst positivt, anser kulturutskottet, att genomförandet av utbildningsgarantin fortgår genom att de unga reserveras ett tillräckligt utbud på yrkesutbildning i hela landet. Enligt utredning till utskottet borde det finnas tillräckligt med studieplatser med avseende på utbildningsgarantin, men regionala skillnader finns fortfarande. Av de sökande som gick ut grundskolan eller årskurs tio 2014 hade 98,8 procent enligt augusti månads statistik fått studieplats antingen inom yrkesutbildning, gymnasium eller förberedande utbildning.

Ungdomsgarantin genomförs genom att vidareutveckla antagningsprocessen, introducera ett nytt koncept för utbildning som förbereder för grundläggande yrkesutbildning, utveckla modellerna för att avlägga grundexamen och skapa flexibilitet i utbildningsgången samt genom att fortsättningsvis utvidga och skapa mångfald i modeller för arbetsintensiva studier. Utskottet stöder dessa utvecklingsåtgärder.

Med avseende på utbildningsgarantins utfall medför de stora nedskärningarna i anslagen till yrkesutbildningen problem som försvårar genomförandet av en högkvalitativ utbildning särskilt när det gäller krävande studerande. Att bli antagen är inte nog om det inte under utbildningens gång kan erbjudas tillräckligt med undervisning och handledning som stöd för examen. Kulturutskottet hyser oro särskilt för att det inte finns tillräckliga resurser för närundervisning. Utskottet vill också understryka betydelsen av tillräckliga resurser för studerandehälsovård särskilt för dem som på grund av personliga problem har svårt att avlägga examen.

Budgetpropositionen upptar för vuxenutbildning statsunderstöd för att främja läroavtalsutbildning för unga, för läroavtalsutbildning med stödperson och annan utveckling högst 5,8 miljoner euro, statsunderstöd för höjd utbildningsersättning högst 5 miljoner euro, statsunderstöd för utbildning av arbetsplatshandledare högst 2,5 miljoner euro och för kompetensprogrammet för unga vuxna 47,5 miljoner euro. Utskottet stöder helhjärtat dessa satsningar.

Utskottet vill betona att läroavtalsutbildning är en erkänt mycket krävande utbildningsform för de studerande. De flesta som kommer direkt från grundläggande utbildning behöver i lärlingskapsutbildningen ett mycket starkt stöd och tät handledning, annars främjar tiden på arbetsplatserna inte lärandet, och följden blir avbrott. Utskottet understryker modellerna med läroavtal med stödperson för dem som upplever svårigheter med läroavtalsutbildning.

Ungdomsgarantin genomförs inom ungdomstjänster främst i form av stöd för verkstäder och uppsökande ungdomsarbete. För det reserveras totalt 27 miljoner euro varav 6 miljoner euro i form av tippningsvinstmedel. Av extra inkomstföring av tippningsvinstmedel riktas 0,75 miljoner euro till ungdomstjänster för sysselsättning av unga. Verkstäder för unga och uppsökande ungdomsarbete har enligt utredning till utskottet gett goda resultat och förmått hjälpa unga som söker en karriär och en riktning i livet.

Utskottet vill betona betydelsen av förebyggande ungdomsarbete för att förebygga utslagning, och vikten av rehabiliteringstjänster för unga. Utbildningsgarantin hjälper inte de unga som först behöver rehabilitering, om sådan inte går att få. Utskottet ser det som viktigt att i fortsättningen mer än nu ge också organisationer inom tredje sektorn möjligheter att i ökande utsträckning delta i att genomföra ungdomsgarantin.

Kulturutskottet vill betona att ungdomsgarantin och utbildningsgarantin som en väsentlig del av den ska uppfattas seriöst och långsiktigt. De ovan beskrivna besparingarna bl.a. i utbildning på andra stadiet, allmänbildande utbildning och yrkesutbildning hotar utfallet av utbildningsgarantin både kvalitativt och kvantitativt. Ungdomsgarantin ska ses som ett löfte över valperioderna till de unga generationerna om att var och en av dem ska beredas en egen och värdefull plats i samhället. Satsningarna på ungdomsgarantin återbetalar sig mångfaldigt i form av lägre kostnader på grund av långvarig utslagning.

Fritt bildningsarbete

Enligt budgetpropositionen för nästa år stödjer staten läroanstalter inom fritt bildningsarbete genom statsandelar och statliga stöd med ca 156 miljoner euro per år. Jämfört med årets budgetanslag innebär det en minskning på 8,5 miljoner euro, dvs. 5,1 procent. Statsrådet har beslutat om en nästan lika stor nedskärning för 2017. Dessutom minskar kommunerna sitt stöd för medborgarinstitut och sommaruniversitet.

Enligt utredning till utskottet har nedskärningarna i statsstödet drivit många läroanstalter i stora svårigheter, och flera liknande fall följer. Redan nu genomförs samarbetsförhandlingar vid folkhögskolor och försäljning av fastigheter diskuteras. Det beskriver konkret läroanstalternas ekonomiska misär. Alla läroanstalter har tvingats anpassa sin verksamhet på grund av krympande offentliga stöd, och anpassningsåtgärderna ökar under kommande år. Ny personal kan inte anställas i stället för dem som avgår med pension eller annars lämnar jobbet. Utskottet understryker att en minskning av utbildningstjänsterna inom fritt bildningsarbete inte motsvarar efterfrågan på utbildning bland medborgarna.

Läroanstalterna finansierar en betydande del av sitt utbildningsutbud genom kursavgifter. När stödet från stat och kommuner minskar måste kursavgifterna höjas, kursutbudet inskränkas och utbildningsplatserna minskas. Utskottet ser denna utveckling som ytterst beklaglig eftersom den i praktiken kan leda till sämre regional jämlikhet och att de som har det sämre ställt ekonomiskt kan bli utslagna från vägen till ett livslångt lärande. Nu är hotbilden den att de som har det största behovet av mer utbildning lämnas utanför. Reformerna minskar också enligt utredning till utskottet den betydelsefulla integrations-, språk- och kulturutbildning som läroanstalterna inom fritt bildningsarbete erbjuder invandrare.

Enligt ett sakkunnigyttrande har folkhögskolorna och medborgarinstituten fått ett särskilt anslag på sammanlagt 2 miljoner euro per år för att genomföra ungdomsgarantin. Kulturutskottet anser det vara viktigt att också kompetensen och lärmiljöerna hos läroanstalterna inom fritt bildningsarbete utnyttjas mer än nu för att anordna utbildning som hänför sig till ungdomsgarantin. Utskottet framhåller att värdet i fritt bildningsarbete inte enbart ligger i studieprestationer utan i ett mer omfattande bildningsarbete samt i att lägga grunden för ett livslångt lärande och ett demokratiskt medborgarskap.

Utbildningsstyrelsen

Flera aktuella utbildningspolitiskt viktiga reformer medför enligt utredning till utskottet mer arbete och större ansvar för Utbildningsstyrelsen. Med hänsyn också till de tidigare besluten samt de nuvarande och nya uppgifterna finns det ett klart underskott i anslagen för Utbildningsstyrelsens omkostnader och i andra anslag som tilldelats Utbildningsstyrelsen. Utbildningsstyrelsen måste 2015 anpassa sina utgifter med 2,6 miljoner euro. Utbildningsstyrelsen har inlett samarbetsförhandlingar där utgångsläget är en minskning med 60 årsverken.

Kulturutskottet ser Utbildningsstyrelsens situation som ytterst oroväckande särskilt i det rådande läget då stora reformer bereds t.ex. i fråga om utbildningen på andra stadiet. Utbildningsstyrelsen ansvarar i praktiken i hög grad genom anvisningar, styrning och utbildning för det praktiska genomförandet av de utbildningspolitiska reformerna så att de genomförs i hela landet med rättvis fördelning och hög kvalitet. Utbildningsstyrelsen har enligt utskottets bedömning haft ett betydande inflytande på att en hög nivå och en jämn kvalitet på utbildningen har gått att bibehålla också under ekonomiskt svåra tider. Kulturutskottet förutsätter att Utbildningsstyrelsens anslag i 2015 års budget höjs tillräckligt.

Centret för konstfrämjande

Centret för konstfrämjande grundades i början av 2013 och fortsätter den verksamhet som har bedrivits av Centralkommissionen för konst, som grundades 1968. I sitt betänkande (KuUB 3/2012 rd) om regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om Centret för konstfrämjande och till lagar om ändring av lagen om statens konstnärsstipendier och lagen om utveckling av regionerna (RP 52/2012 rd) betonade kulturutskottet att de regionala konstkommissionernas expertis bör kunna nyttiggöras på bred front inom regional utveckling. Därför bör de regionala verksamhetsställena kunna bistå de regionala konstkommissionerna i bevakningen av konstnärlig verksamhet i regionen. I sitt betänkande ansåg utskottet att det inte är motiverat att minska antalet regionala verksamhetsställen.

Enligt utredning till utskottet har Centret för konstfrämjande på grund av knappa anslag genomfört samarbetsförhandlingar under innevarande år. De väntas leda till personalminskning och till att två filialer dras in. Behovet av minskning beror dels på ett sparmål på 410 000 euro i 2014 års budget, dels på ytterligare ett sparmål på 170 000 euro i 2015 års budgetförslag. Verksamhetsanslaget till Centret för konstfrämjande är enligt erhållen utredning ca 400 000 euro mindre än beräkningen över 2014 års utgifter.

Kulturutskottet förnyar sin ståndpunkt i ovan nämnda betänkande om betydelsen av regionala verksamhetsställen för Centret för konstfrämjande för de regionala konstkommissionernas arbete och för det lokala konstfrämjandet. Kulturutskottet anser det vara ytterst viktigt att det uppskattas på nytt om verksamhetsanslagen för Centret för konstfrämjande är tillräckliga.