Med hänvisning till kommunikationsutskottets begäran om utredning bad undervisningsministeriet länsstyrelsernas bildningsavdelningar redogöra för permitteringssituationen inom kommunernas utbildningsväsenden. Av utredningen framgår hur man i de olika kommunerna har löst problemet. Enligt vad länsstyrelserna har uppgett och enligt uppgifter från kommunerna hade 17 kommuner hösten 2009 fattat beslut om permittering av lärare. I vissa kommuner inleddes permitteringarna redan våren 2009 och i några kommuner fortsätter de ännu sommaren 2010. Vid den aktuella tidpunkten hade permitteringsbeslut för 2010 ännu inte fattats i alla kommuner.

Lagstiftning

Grundläggande utbildning

Enligt 4 § 1 mom. i lagen om grundläggande utbildning () är kommunen skyldig att för barn i läropliktsåldern som bor på kommunens område ordna grundläggande utbildning samt förskoleundervisning året innan läroplikten uppkommer. Kommunen är dessutom skyldig att ordna förskoleundervisning det år läroplikten uppkommer för barn som omfattas av sådan förlängd läroplikt som avses i 25 § 2 mom. och för barn som enligt 27 § inleder den grundläggande utbildningen ett år senare än vad som bestämts.

Enligt 9 § 1 mom. i lagen om grundläggande utbildning omfattar den grundläggande utbildningens lärokurs nio år. Av 2 mom. i samma paragraf framgår att den förberedande undervisning som ordnas före den grundläggande utbildningen motsvarar ett års lärokurs. Enligt 9 § 4 mom. utfärdas närmare bestämmelser om undervisningens omfattning genom förordning.

Enligt 3 § i lagen om grundläggande utbildning ska utbildningen ordnas så att elevernas ålder och förutsättningar beaktas och så att elevernas sunda uppväxt och utveckling främjas.

Enligt 14 § i lagen om grundläggande utbildning beslutar statsrådet om de allmänna riksomfattande målen för den utbildning som avses i denna lag samt om hur den tid som används för grundläggande utbildning ska fördelas mellan undervisning i olika ämnen, ämnesgrupper och elevhandledning (timfördelning.). Utbildningsstyrelsen beslutar om målen för och det centrala innehållet i den grundläggande utbildningens olika läroämnen, ämneshelheter, elevhandledningen och annan undervisning som avses i denna lag och om de centrala principerna för samarbetet mellan hemmet och skolan (grunderna för läroplanen).

Av 16 § framgår att elever som tillfälligt inte lyckas följa studietakten eller annars behöver särskilt stöd ska få stödundervisning. I lagens 17 § föreskrivs att elever med lindriga inlärnings- eller anpassningssvårigheter har rätt att få specialundervisning utöver den övriga undervisningen. Elever som till följd av handikapp, sjukdom, försenad utveckling, störningar i känslolivet eller av någon annan därmed jämförbar orsak annars inte kan undervisas ska intas eller överföras till specialundervisning.

Enligt 29 § i lagen om grundläggande utbildning har den som deltar i utbildning rätt till en trygg studiemiljö. Enligt 30 § har den som deltar i utbildning under arbetsdagarna rätt att få undervisning enligt läroplanen samt elevhandledning. I fråga om antalet arbetsdagar finns bestämmelser i lagens 23 §. Undervisningsgrupperna ska sammanställas så att målen i läroplanen kan nås i undervisningen.

I 37 § i lagen om grundläggande utbildning sägs att varje skola där det ordnas utbildning enligt denna lag ska ha en rektor som svarar för verksamheten och ett tillräckligt antal lärartjänster. I 1 § i förordningen om grundläggande utbildning () föreskrivs att den grundläggande utbildningen ordnas i form av undervisning som ges av klasslärare, ämnesundervisning som ges av lärare i olika läroämnen, elevhandledning som ges av elevhandledare samt specialundervisning som ges av speciallärare. I 2 § i förordningen finns bestämmelser om hur undervisningsgrupper bildas och om maximiantalet elever i specialundervisning. I förordningens 3 § föreskrivs om utbildningens omfattning per år och per vecka och i 4 § om arbetsmängden per dag.

Förordningens 9 § ålägger utbildningsanordnaren att läsårsvis sammanställa en på läroplanen baserad plan i vilken bestäms om det allmänna ordnandet av undervisningen, undervisningstimmarna och annan verksamhet i samband med undervisningen samt arbetstiderna, undervisning utanför skolan och andra behöriga frågor som anknyter till ordnandet av undervisningen. Utbildningsanordnaren ska på förhand underrätta eleverna och deras vårdnadshavare om de centrala frågor som avses här.

Gymnasieutbildning

Undervisningsministeriet kan bevilja en kommun, samkommun eller en registrerad sammanslutning eller stiftelse tillstånd att ordna gymnasieutbildning. Tillstånd kan också beviljas för undervisning utomlands (3 § i gymnasielagen ). Ett villkor för att ett sådant tillstånd som avses i 3 § ska beviljas är att utbildning behövs och att sökanden har yrkeskompetens och ekonomiska förutsättningar att ordna utbildningen på ett ändamålsenligt sätt. Utbildning får inte ordnas i syfte att uppnå ekonomisk vinst (4 § 1 mom.). Ministeriet kan återkalla ett tillstånd att ordna utbildning om utbildningen inte uppfyller de krav som bestäms i 1 mom. för beviljande av tillstånd eller om utbildningen annars ordnas i strid med denna lag eller bestämmelser eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av den (4 § 3 mom.).

Enligt 5 kap. 21 § i gymnasielagen har en studerande rätt till en trygg studiemiljö. I 22 § föreskrivs vidare att den studerande har rätt att få undervisning enligt läroplanen samt studiehandledning. I kap. 3 § i gymnasieförordningen föreskrivs om utbildningsutbud och planering av undervisningen.

Utbildningsanordnare ska med beaktande av den form i vilken utbildningen ordnas ha ett tillräckligt antal lärartjänster eller lärare i arbetsavtalsförhållande. Utbildningsanordnare kan dessutom ha timlärare och annan personal (30 § i gymnasielagen).

Utbildningsanordnaren ska årligen sammanställa en på läroplanen baserad plan i vilken bestäms om det allmänna ordnandet av undervisning, undervisningstimmarna och annan verksamhet i samband med undervisningen samt arbetstiderna, utbildningsanordnarens samarbete med andra utbildningsanordnare, anskaffning av utbildning av någon annan utbildningsanordnare samt av någon annan sammanslutning eller stiftelse, självständiga studier samt andra behövliga frågor som anknyter till ordnandet av undervisning. Utbildningsanordnaren ska på förhand underrätta de studerande och de som söker inträde som studerande om de centrala frågor som avses i 2 mom. (gymnasieförordning 810/1998, 3 §).

Yrkesutbildning

Undervisningsministeriet kan med stöd av 8 § i lagen om yrkesutbildning (630/1998) bevilja en kommun, samkommun, registrerad sammanslutning eller stiftelse eller ett statligt affärsverk tillstånd att ordna utbildning. Kommunen eller en kommunsammanslutning beslutar själva om hur de organiserar sin utbildningsverksamhet. Tillstånd att ordna yrkesutbildning kan också beviljas en registrerad sammanslutning, en stiftelse eller ett statligt affärsverk. Ett villkor för tillstånd att öva yrkesutbildning är att utbildning behövs och att sökanden har yrkeskompetens och ekonomiska förutsättningar att ordna utbildningen på ett ändamålsenligt sätt. Ministeriet kan återkalla ett tillstånd att ordna utbildning om utbildningen inte längre uppfyller de krav som nämns för beviljande av tillstånd eller om utbildningen annars ordnas i strid med denna lag eller bestämmelser och föreskrifter som har utfärdats med stöd av den. Det finns 17 kommuner, 43 samkommuner och 89 privata sammanslutningar eller stiftelser och ett statligt affärsverk som ordnar yrkesutbildning.

En utbildningsanordnare ska med beaktande av den form i vilken utbildningen ordnas ha ett tillräckligt antal lärartjänster eller lärare i arbetsavtalsförhållande. Utbildningsanordnaren kan dessutom ha timlärare samt annan personal (40 § 2 mom.).

Enligt 15 § i lagen om yrkesutbildningen kan utbildningen ordnas som när-, distans- och flerformsundervisning, läroavtalsutbildning eller annars på en arbetsplats i samband med praktiska arbetsuppgifter.

Enligt lagens 29 § har en studerande rätt att få undervisning enligt läroplanen samt studiehandledning. Det här innebär att utbildningen med hänsyn till innehållet måste ordnas i enlighet med statsrådets förordningar om allmänna rikstäckande utbildningsmål och gemensamma studier, undervisningsministeriets förordning om examensstruktur samt Utbildningsstyrelsens beslut om grunderna för läroplaner och examina. I lagstiftningen om yrkesutbildning finns inga bestämmelser om antalet arbetsdagar eller lektionernas längd. Utbildningsanordnaren beslutar om sådana arrangemang. Utbildningen kan ordnas i en läroinrättning, på en arbetsplats, som läroavtalsutbildning, distansutbildning eller flerformsutbildning. Utbildningsanordnaren ska godkänna en läroplan för utbildning. Enligt 28 § har en studerande rätt till en trygg studiemiljö.

Enligt 37 § 2 mom. i lagen om yrkesutbildning har en studerande som studerar på heltid rätt till en avgiftsfri måltid de arbetsdagar då arbetsplanen kräver att studeranden är närvarande på en utbildningsplats, som utbildningsanordnaren anvisar. I förordningen föreskrivs om när studier ska betraktas som heltidsstudier.

Permitteringarnas verkningar på den grundläggande utbildningen och utbildningen på andra stadiet

I fråga om permittering av lärare tillämpas beroende på lärarens anställningsförhållande lagstiftning som gäller tjänsteinnehavare eller arbetsavtalsförhållanden. I lagstiftningen om själva utbildningen finns inga bestämmelser om permittering.

Permittering av utbildningspersonal påverkar inte kommunens eller någon annan utbildningsanordnares skyldighet att se till att lagstiftningen eller med stöd av den utfärdade bestämmelser på lägre nivå förverkligas när det gäller utbildningens innehåll eller de subjektiva rättigheterna för de som deltar i utbildningen. I den grundläggande utbildningen är det inte heller tillåtet att åsidosätta elevernas rätt till likabehandling eller rätt att få ta del av sådan utbildning som beaktar deras ålder och förutsättning.

Det är inte direkt förbjudet att permittera lärare men exempelvis lagen om grundläggande utbildning ställer vissa villkor för hur permitteringen av lärare inom förskole- och grundläggande utbildning genomförs. Permitteringarna får inte inverka på utbildningsanordnares skyldighet att säkerställa elevernas rättigheter under varje arbetsdag i skolan. Oberoende av permitteringarna ska undervisning ges av sådan kvantitet och kvalitet som motsvarar kraven i lag och andra föreskrifter. Permitteringarna får inte heller påverka elevens rätt till specialundervisning, stödundervisning och andra tjänster enligt lagen om grundläggande utbildning.

De elever som får undervisning enligt lagen om grundläggande utbildning har rätt att varje arbetsdag få både undervisning och elevhandledning i enlighet med läroplanen. Det är utbildningsanordnarens skyldighet att göra upp och fastställa läroplaner utifrån de riksomfattande grunderna för läroplaner. I läroplanen finns bestämmelser bland annat om innehållet i den undervisning som utbildningsanordnare ska ge.

Utbildningsanordnaren ska läsårsvis sammanställa en på läroplanen baserad plan i vilken bestäms om det allmänna ordnandet av undervisningen, undervisningstimmarna och annan verksamhet i samband med undervisningen, samt arbetstiderna, undervisning utanför skolan samt andra behövliga frågor som anknyter till ordnandet av undervisningen. Utbildningsanordnaren ska på förhand underrätta eleverna och deras vårdnashavare om centrala frågor i anslutning till planen. Planerade permitteringar borde beaktas när den årliga planen bereds om permitteringarna genomförs på ett sådant sätt att de påverkar undervisningen. Också utbildningsanordnarens skyldighet att forma sådana undervisningsgrupper som säkerställer att de mål som nämns i läroplanen kan nås är bindande för utbildningsanordnaren under permitteringarna.

Lagen om grundläggande utbildning, gymnasielagen och lagen om yrkesutbildning tillerkänner eleverna och de studerande rätt till en trygg studiemiljö. För den grundläggande utbildningens vidkommande betyder det att utbildningsanordnaren på förhand ska se till att eleverna är trygga under hela skoldagen. Detta innefattar bland annat tillräcklig övervakning under lektioner, lunchraster och andra raster. Lärarnas ansvar för eleverna förutsätter att de har en faktisk möjlighet att övervaka dem.

Det ordinära rättsmedlet vid beslut om permitteringar är ett rättelseyrkande till det organ som har fattat beslutet. Det är därefter möjligt att söka ändring genom besvär till förvaltningsdomstolen över det beslut som meddelats med anledning av rättelseyrkandet. Permitteringsbeslutets laglighet bedöms då utifrån eventuella besvär. Beslutsfattaren ska komplettera beslutet med besvärsanvisning.

Lagligheten i en kommuns handlande kan också undersökas av länsstyrelsen utifrån ett klagomål som riktats till den. Enligt 8 § i länsstyrelselagen () kan länsstyrelsen genom föreläggande av vite, hot om tvångsutförande eller hot om avbrytande ålägga den som saken gäller att iaktta ett påbud eller förbud som länsstyrelsen har meddelat eller som någon annan myndighet som har begärt handräckning har meddelat enligt sin behörighet. Dessutom kan länsstyrelsen med stöd av 24 § i lagen om statsandelar till kommunerna () vid vite ålägga en statsbidragstagare att uppfylla sina förpliktelser. Länsstyrelsen kan enligt detta, efter att ha hört vederbörande ministerium, påföra en kommun vite om den underlåter att uppfylla sina skyldigheter exempelvis som utbildningsanordnare.

En kommun eller annan utbildningsanordnare som bryter mot förbudet kan åläggas att betala det förelagda vitet och med stöd av 57 § 1 mom. i lagen om finansiering av undervisnings- och kulturverksamhet () kan dessa åläggas att återbetala en grundlöst utbetald statsandel. Länsstyrelserna har redan under många år krävt att kommunerna och andra anordnare av grundläggande utbildning på förhand informerar länsstyrelserna om lärarpermitteringar och andra sådana åtgärder för att skära ner på personalutgifterna som innebär att en lärare eller rektor är frånvarande från undervisningen. Utöver att meddela om sådana åtgärder ska kommunerna tillställa länsstyrelserna en plan på hur arrangemang i anslutning till utbildning och undervisning ordnas under permitteringarna. Länsstyrelserna har inte förenat sina krav med vite i samband med permitteringar vilket bland annat har berott på att utbildningsanordnarnas information i allmänhet har inkommit rätt sent. Det finns därför alltför kort tid för att utreda länsstyrelsernas möjligheter att gripa till vite.

Det finns inga undersökningar att tillgå om permitteringarnas effekt på den grundläggande utbildningen och på utbildning i andra stadiet och det är därför svårt att bedöma konsekvenserna av de aktuella permitteringarna. I den grundläggande utbildningen har eleverna läroplikt och rätt att gå i skola oberoende av permitteringar vilket innebär att permitteringarna inte kan påverka dessa.

I förordningen om grundläggande utbildning regleras bland annat utbildningens omfattning på års- och veckonivå. I förordningen används begreppet "i genomsnitt under årskursen" vilket innebär att förordningen inte föreskriver om något timantal per vecka då undervisning ska ges. Utbildningsanordnaren ska läsårsvis sammanställa en på läroplanen baserad plan i vilken bestäms om det allmänna ordnandet av undervisningen, undervisningstimmarna och annan verksamhet i samband med undervisningen, samt arbetstiderna, undervisning utanför skolan samt andra behövliga frågor som anknyter till ordnandet av undervisningen. Utbildningsanordnaren ska på förhand underrätta eleverna och deras vårdnadshavare om de centrala frågor som avses i detta moment. I praktiken borde också arrangemang under eventuella permitteringar beskrivas i denna plan på ett sådant sätt att läroplanens mål och undervisningsmängden förverkligas inom ramen för lagar och förordningar.

I fråga om gymnasieutbildning och yrkesutbildning är regleringen av undervisningsmängden ännu vagare än i fråga om den grundläggande utbildningen. Det finns praktiskt taget inga föreskrifter om arbetstider inom den utbildning som sker efter den grundläggande utbildningen. Utbildningsmängden regleras genom definitioner av examina och lärokursers omfattning och genom maximilängder för studier (omfattningen av en examen plus 1 år).

Trots att det inte finns några rapporter om permitteringarnas konsekvenser kan man göra den bedömningen att såväl undervisningen som inlärningen försvåras på något sätt under permitteringar. Särskilt svårt blir det att garantera en trygg studiemiljö om personalen inte är närvarande.

Tillgängliga uppgifter visar att de kommuner som beslutat om lärarpermitteringar uppenbarligen har försökt ordna och tidsplanera permitteringarna inom den grundläggande utbildningen och gymnasieutbildningen så att de skulle störa elevernas egentliga skolarbete så lite som möjligt. Permitteringarna har med vissa undantag räckt endast några dagar. Av de 17 kommuner som har gått in för lärarpermitteringar infaller i tre av kommunerna ingen permitteringsdag under elevernas arbetsdagar och i fyra kommuner berörs endast mellan en och tre arbetsdagar för eleverna av permitteringarna. I några kommuner där permitteringarna sträcker sig över en vecka beror konsekvenserna bland annat på hur utbildningsanordnarna i praktiken sköter undervisningsarrangemangen. Generellt kan man eventuellt konstatera att ju längre permitteringsperiod desto svårare är det att förverkliga lagen och förordningen om grundläggande utbildning. I fråga om dessa kommuner kan länsstyrelsen utifrån eventuella klagomål närmare undersöka hur utbildningsanordnarens permitteringsarrangemang ter sig i praktiken.